以下是小编精心整理的《财政转移论文范文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。【摘要】财政转移支付制度是缩小区域差距、城乡差距，实现社会稳定和经济可持续发展的重要抓手之一。目前我国的财政转移支付制度尚未充分发挥应有的作用。本文从制度视角切入对我国财政转移支付问题的研究，分别针对制度设计、制度实施和制度监督方面存在的问题，提出建设和完善我国财政转移支付制度的政策建议，以推动实现基本公共服务全面均等化。
第一篇：财政转移论文范文
财政转移支付制度中专项转移支付问题研究
摘 要：专项转移支付是我国转移支付体系的重要组成部分，在促进财力均衡和区域经济发展以及社会公平方面发挥着重要的作用。但近年来专项转移支付存在项目缺乏严格的限制、资金分类不规范等问题，引起了社会和学术界的普遍关注，尤其是十八届三中全会召开以来，中央政府提出要逐步取消完全属于地方职责的那部分专项转移支付，并扩大一般性转移支付规模，成为今后转移支付改革的主要出发点和落脚点。因此，深入挖掘专项转移支付制度中存在的各种问题，剖析问题产生的原因，并从立法角度、管理者角度以及规范资金使用角度提出一系列对策。
关键词：专项转移支付;问题;对策
一、我国财政转移支付制度中专项转移支付存在的问题
(一)专项转移支付的项目缺乏严格的限制
专项转移支付是中央政府为了实现特定的目标，对经济落后地区或者有正外部效应的具体项目进行资助，理论上是有利于实现地区和行业之间的财力均衡。但是，目前的专项拨款基本上覆盖了所有的经济建设项目，补助对象也基本涵盖了所有行业，项目界限和行业界限划分不严格，由于各级政府之间财权与事权不清楚，本该由中央政府承担的例如国防、义务教育、社会保障等支出中的一部分却转嫁给了地方政府，由中央和地方政府共同承担，从而导致专项转移支付项目过多，且不合理。
(二)专项转移支付资金分配不规范、管理不到位
专项转移支付资金的分配和使用缺乏相应的依据，大型基础设施建设法规、费用分摊标准等缺乏相应的具体规定和计算公式，分配方法也没有相应的因素来确定，转移金额也没有具体的标准来计算，多是由行政谈判、粗略估算等方式大体确定项目金额，精准度差。造成了专项转移支付资金使用的主观性强、随意性大、透明度低，甚至造成了权力的寻租，出现了资金的低效率使用和浪费等现象，很难使专项转移支付的资金做到专款专用、规范使用、高效利用。另外，我国现行财政转移支付制度还存在着一般性转移支付和专项转移支付相互交叉重叠的问题，一些本该由地方政府负担的开支却列入了专项项目当中，例如，对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付本应划归到一般性转移支付范围当中，却在专项转移支付中也有涵盖，主要是因为他们之间的界定不合理、不规范。
(三)专项转移支付管理不完善、监督不全面
1.管理不完善
专项转移支付有200多个项目，资金规模巨大，这就需要配备专业化的部门和人员来进行管理，专业化的部门是执行制度的根本保障，但是我国并没有设立专门的部门来科学管理专项转移支付资金，这样就造成了专项转移支付过程的欠规范和转移支付资金的低效率、不合理使用。
2.监督力度不够
我国目前的专项转移支付制度缺乏严密的监管，当中央政府为了实现一定的目标，将财政转移支付资金下拨给地方时，一些地方政府肆意挪用、截留财政转移支付资金，或者将部分财政转移支付资金中饱私囊、进行贪污。
二、我国财政转移支付制度中专项转移支付存在问题的原因分析
(一)政府职能处于转型期
十八届三中全会以来，政府职能改革的核心是政府与企业之间的关系，随着改革的深化，政府与企业之间的关系得到了初步的理顺。但是，就目前实际情况来看，很多应该由市场发挥职能的地方政府进行了干预，或者是政府应该承担的责任却交给了市场来完成，越位和缺位的现象并存，影响了转移支付作用的有效发挥。目前，中央政府强调简政放权，但是在专项转移支付项目审批之时行政审批色彩较重，与简政放权改革的要求不符。同时，我国目前的政府部门设置交叉重复，职能分散，中央政府无法集中财力进行分配使用，也影响了转移支付的运行。
(二)我国尚未设立专门的财政转移支付管理机构
要想实现政府间财政转移支付的目标，充分发挥专项转移支付在实现社会公平上的作用，必须严格的管理我国专项转移支付的各项目的内容、各个程序等各个方面。德国、日本等转移支付制度比较完善的国家都建立起了专门机构来管理转移支付资金。但是，我国现在专项转移支付没能实现规范化管理。我国没有一个专项转移支付资金的管理机构，这也大大限制了公共服务均等化这一目标的实现。财政转移支付是一项复杂且长期的工作，随着经济的发展，我国专项转移支付资金金额也在不断地提高，要想充分发挥财政转移支付的作用，必须有专门的机构和专业的人员来进行管理。
(三)关于财政转移支付制度的法律体系并不完善
我国实行分税制以来，并没有颁布一部专门关于转移支付方面的法律法规。仅仅是依靠相关部门颁布的一些规章，甚至是临时的办法来解决出现的问题，这些规章、办法缺乏法律的权威性、系统性和持续性，主观性强、随意性强、规范性弱，使得我国的财政转移支付缺乏标准的法规。同时，中央政府对地方政府以及各级地方政府之间决定是否进行转移支付以及转移支付的对象、金额、方式等都没有具体的规定，只是依照预算法、税法等相关法律作出主观判断，但人为因素影响比较大，这极易造成资金的流失和低效使用，而在进行相应的监督和惩罚规定之后专项转移支付金额也缺乏相应的审计监督。
(四)预算编制周期短、政策缺乏长远考虑
目前，预算的编制是以一年为周期，这就使得中长期的专项支付项目资金碎片化，严重影响了资金的使用效率，同时，又增加了专项转移支付资金的审批程序。一些长期的专项转移支付项目不得不被分成规模较小、周期较短的项目，这在一定程度上扩大了专项转移支付的项目数量，加大了资金划拨和管理难度，而且增加的审批程序会导致腐败的滋生，与中央政府强调的压缩专项转移支付项目不符。
三、规范财政转移支付制度中专项转移支付的措施
(一)降低专项转移支付的比重
由于专项转移支付性质特殊，需要地方政府配套一定资金额度。我国应该严格控制专项财政转移支付的规模，就目前我国的实际情况，专项转移支付占转移支付总额的比重大约为1/3比较合适，因此，对于现有的转移支付项目应该进行分类和整合，对于一些不必要的项目应该逐步取消，对于一些新增项目应加大审查力度。
(二)规范专项转移支付资金的使用
这里既包括使用方向的规范，也包括使用范围的规范。对于一些具有外部溢出效应的项目，中央政府需进行专项转移支付，对于应该由地方政府承担的不再增加专款投入。同时中央政府还应该严格的控制和管理专项转移支付使用的大方向和总额度。但这并不意味着地方政府没有自主权，地方政府仍然可以根据当地的具体情况来确定具体的项目，以此增加地方政府的财力，提高公共服务水平。同时，完善财政转移支付资金的监管体系，各级政府的财政部门、审计部门、社会公众应该各自发挥各自的监督作用，保证专项转移支付的资金能够切实做到专款专用。
(三)加快有关财政转移支付的法律建设
财政转移支付是各级政府之间纵横交错的复杂系统，在宪法、财政法、预算法、税法等法律中都有相应的规定。但是，我国至今都没有一个全面完整的财政转移支付法。所以，在完善专项财政转移支付制度时，必须进行相关的法律建设。这包括财政转移支付基本法律的建设和配套法律的完善，其中包括税法和预算法等。
(四)建立跨年度的预算平衡制度
过去编制预算，按年度考虑比较多。但是，财政收支包括收入制度和支出政策，都是中长期的政策工具。一些专项转移支付项目是按照长期的目标制定的，项目的效果和收益也不是在短期之内可以显现出来的。受预算编制的限制将长期的专项项目切成相对较小的项目不利于项目效果的评估。因此，实行中长期规划、滚动预算、滚动规划，可以使得政策有长远考虑，论证比较科学，减少碎片化、随机性，也有利于减少专项转移支付。
参考文献：
[1] 盛琳.完善地方政府间财政转移支付制度的思考[J].湖南行政学院学报，2014，(1).
[2] 赵云旗.专项转移支付改革中有关问题研究[J].财会研究，2014，(1).
[责任编辑 张宇霞]
作者：李秉坤 于诗淼
第二篇：我国财政转移支付制度探析
【摘要】财政转移支付制度是缩小区域差距、城乡差距，实现社会稳定和经济可持续发展的重要抓手之一。目前我国的财政转移支付制度尚未充分发挥应有的作用。本文从制度视角切入对我国财政转移支付问题的研究，分别针对制度设计、制度实施和制度监督方面存在的问题，提出建设和完善我国财政转移支付制度的政策建议，以推动实现基本公共服务全面均等化。
【关键词】财政转移支付 基本公共服务 均等化
1994年，我国实现了分税制财政管理体制改革。其核心是对中央政府和地方政府的财政收入按照税种进行划分。分税制改革后，中央政府和地方政府有了各自明确的税权，在此基础上，由中央集中财力对偏远地区和农村地区进行财政转移支付，以实现各地基本公共服务均等化，保证经济社会全面持续健康发展。“转移支付”概念从此正式走上我国财政理论和实践的舞台。财政转移支付存在很多分类，通常分为一般性转移支付和专项转移支付两种类型。一般性转移支付是财政转移支付的主要部分，不规定具体用途，体现了中央政府对地方政府的财力支持；专项转移支付必须是专款专用，地方政府要按照指定的用途、指定的项目来安排资金。
我国财政转移支付制度经过十几年的改革和建设，各项工作逐步完善，在我国财政工作中扮演着越来越重要的角色。但由于各种原因，目前财政转移支付制度安排上仍然存在着一些问题，影响了财政转移支付制度在推动基本公共服务均等化、缩小地区和城乡差距方面发挥更大的作用。
目前我国财政转移支付的制度依据
法律层面。目前并没有关于转移支付制度的基本法。转移支付制度在法理上的主要依据是我国的《预算法》。《预算法》在1994年由八届全国人大二次会议通过，并以1994年主席令第二十一号公布。此后，《预算法》经历了多次的修正，最近的一次是2014年十二届全国人大十次会议上修正，自2015年施行。新《预算法》中对财政转移支付的目标、分类、程序等做了一般性的规定，如确认了财政转移支付属于预算范畴，授权国务院制定财政转移支付具体办法，确立了财政转移支付的监督机制。
国务院规定层面。国务院得到了预算法的授权，能够制定有关转移支付的行政法规，但在实践中，由于相关的条件并不具备，类似的行政法规并未出台。关于对转移支付制度的设计，国务院更多的是通过发布规范性文件来规范管理。如1993年颁布的《国务院关于实行分税制管理体制的决定》和2001年颁布的《国务院关于印发所得税分享改革方案的通知》，对税收返还、原体制上解、地方上解、中央对地方补助等转移支付项目进行清理和规范。①
部门规范性文件层面。在关于转移支付制度的法律、法规存在缺位的情况下，对转移支付制度的规范更多的是通过部门规章和部门规范性文件来实现。如1994年下发的《财政部关于核定分税制财政管理体制税收返还基数的通知》，2002年下发的《财政部关于核定所得税收入分享改革基数返还额的通知》，2012年制定了《2012年中央对地方均衡性转移支付办法》等。这些文件进一步提高了转移支付的效率和公平，发挥转移支付资金在缩小东中西部差距、城乡差距中的作用，以及提升了在全国范围内提供均等化基本公共服务的能力。②
我国财政转移支付制度存在的主要问题
制度设计方面：缺乏高层次法律，财权事权划分不明确。一是缺乏高层级法律专门规范财政转移支付活动。我国关于规范财政转移支付方面的制度少之甚少，这种制度的缺失主要涉及关于规范财政转移支付内容的法律支撑以及相关的监管制度。目前我国并未制订有关财政转移支付制度的专门法律，只是以法律确认的方式在《预算法》等相关具有规范性文件的个别条款中具体体现。在我国历史上的两部《过渡期财政转移支付办法》都被废行后，目前我国关于对财政转移支付进行规范的专门性的法律文件只有财政部出台的关于行政方面的规章。这就造成了财政转移支付高效力制度存在缺失的情况。二是中央政府和各级地方政府之间事权和财权划分不够明确。1994年我国实行分税制以来，虽对中央和地方各省之间的财政进行了划分，但是对于中央与地方之间财权、事权界定仍较模糊、不清晰，财权与事权不相匹配，导致在实际工作中，存在中央与地方事权上划下移，或者地方政府大包大揽，分不清自身的主要职能，或者政府与市场职能界定不清，导致职能缺位和越位同时共存。部分政府的公共预算资金仅仅能维持本级政府的正常行政运转和公用事业的发展，基本无法保障本级政府的经济建设发展的资金来源，最终衍生出基层财政演变为“土地财政”。③
制度实施方面：行政性损耗过大，专项转移支付问题多。一是一般性转移支付资金行政性损耗较大。一般性转移支付资金容易出现分配和使用浪费的情况。部分基层政府官员为获取更多的一般性转移支付资金，在北京和省会城市多方运作，设立办事处、安排常驻工作人员等，各种行政开支数额巨大。一些基层政府，获取到资金后，往往被当作“有功”官员个人的成绩，因此在使用上容易受“有功”官员的影响，投入大量“面子工程”，为“有功”官员个人政绩服务，而没有用到群众最需要的领域内。二是专项转移支付资金管理效率有待提高。专项转移支付资金的使用有着特定的规定，地方政府无法对其进行统筹使用。这就使得基层政府对专项转移支付的重视远远不如一般性转移支付，对专项转移支付的管理科学化和精细化不足，造成专项转移支付资金管理效率较为低下。而中央政府往往因为专项转移支付资金规模巨大，涉及地区、领域过大，而没有足够资源来对资金进行全方位、全过程的监督和管理。每年审计署的审计工作中，专项转移支付资金的分配和使用也是最容易发现问题的领域。④三是专项转移支付配套制度降低资金流动性。专项转移支付在制度设计上往往需要申请资金的地方政府提供配套资金。一些财政吃紧的基层政府，可能急需某方面资金建设却因无法提供所要求的相关配套资金而得不到上级政府的资金支持，进一步拉开地区间基本公共服务的差距，出现了需要建设项目的地区没有资金建设，而能够得到项目建设资金的地区却已经建设成规模，得到的上级资金因为项目不能轻易改变资金最初的用途，而闲置在专户资金账上，成为“死钱”。
制度监督方面：监管评估普遍缺位，财力均等化效果差。一是财政转移支付亟需监督和评估。现实中，对财政转移支付违规违法行为的责任认定和处罚规则并没有进行规范论述，使其在实际运用中存在截留、挪用、浪费，甚至改变用途等现象，许多违规行为因为没有任何从法律上给予处罚与制裁的相关规定，最终造成一些部门一些人对转移支付的有关规定熟视无睹，影响了转移支付制度的权威性、公平性。转移支付资金缺乏监督而滥用的情况，在2010年之前曾一度达到比较严重的地步。如2009年审计署第4号审计公告披露，河南等10省区2007年违规使用支农转移支付资金达到26.93亿元，并且部分支农资金的使用效益较差。二是财政转移支付实现财力均等化的职能效果不够明显。目前，我国一般性转移支付投放到各个地方后，没有较好地形成对公共物品和服务的均等化作用，导致这一结果的原因是因为资金在使用过程中被过多的浪费，过多的行政性耗费弱化了一般性转移支付的职能效果。而专项转移支付在财力均等化方面作用有限。某一个地方所获得的专项转移支付的多少往往取决于中央事权委托地方政府的有关安排，而非这个地方财政收支缺口等因素。财政收支缺口大的地方不一定获取较多的专项转移支付。此外，专项转移支付有时还要求地方政府提供一定比例的配套资金，这更加使得财力紧缺的地方无力申请到专项转移支付补助。这样便形成了有钱的地区才能得到钱，而缺钱的地区拿不到钱的不合理现象，使转移支付均等化效果打了折扣。
完善我国财政转移支付制度的建议
从我国现状来看，全国31个省（市、自治区）地区间经济发展水平不均衡，收入差距大，既不利于全国经济的总体均衡发展，同时也对目前经济发展已经成熟的地区造成隐形的不稳定因素影响。从经济发展和维护稳定的角度出发，要继续完善政府财政转移支付制度体系，充分利用转移支付作为调节收入、实现公平的重要抓手，将全国总体均衡发展作为我国目前经济社会改革和发展的目标之一，推动我国在2020年全面建成小康社会。
完善我国财政转移支付制度的总体构想。财政转移支付制度的发展和完善，要紧紧围绕着均衡发展的目标，为经济社会全面发展服务。要加快财政体制改革，使财政体制尽快适应我们的经济发展水平，逐步实现各地区间基本公共服务的均等化。针对我国目前政府间财政转移支付制度存在的问题，要借鉴发达国家财政转移支付制度的先进经验，从制度层面进一步规范财政转移支付活动，使其更加规范、科学，保证不同地区的公民都能享有平等的公共服务，以契合我国宪法关于“人人平等”的法律精神。
具体来说，可以考虑在全国人大及其常委会层面推动制定我国的《政府间财政转移支付法》。其中，以《宪法》、《立法法》、《预算法》中的相关内容作为立法依据；以增强地方政府财力，调节地区差异和城乡差异，推动基本公共服务均等化作为指导思想和基本目标；以公开、公平、公正为基本原则；以横纵结合、纵向为主，作为转移支付基本模式；以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅，作为转移支付具体形式；以发达地区上缴收入作为转移支付资金来源；以因素法作为主要核算标准；由财政系统和审计系统分别组建专门单位，作为转移支付专门管理机构和监督机构；明确公示程序、扩大公示范围，以最大程度提升资金管理透明度；责任认定方面要涵盖行政、民事以及刑事等方面的法律责任。⑤
完善我国财政转移支付制度的具体建议。一是制度制定方面：大力提升法律效力，加强法律系统化建设。第一，大力提升财政转移支付制度的法律效力。在我国，按照法律的效力等级来划分，最高级的是宪法，接下来是法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等，不同效力的法律其立法主体有所不同。关于转移支付内容的专门规范，需要构建一个系统性论述转移支付内容的专门法律来加以规范，或者在现阶段，根据我国的实际情况，将转移支付内容的专门规范上升至国务院规定层面，以规范在不同主体、不同范围、不同对象之间的转移支付。第二，围绕财政转移支付制度建设系统性法律体系。对财政转移支付的制度，应该实现系统化建设，也就是说要以一个以财政转移支付为中心，加上相辅相存的各种配套制度，形成一个系统性的法律体系。这其中应该包括很多与深化预算体制改革相关的内容。只有形成一个系统性的法律制度体系，才能既规范财政转移支付相关内容，同时又保证其顺利实施并对之进行有效的监督管理。⑥
二是制度实施方面：设立专门管理机构，强化资金分配使用管理。我国财政转移支付并没有专门机构负责资金的安排与拨付，尤其专项转移支付，由不同部门根据当年资金情况给予安排，存在项目设立重复、资金投向交叉等现象。我国目前专项转移支付下设300余个明细项目，每一个明细项目下又增设大量子项目，内容相似的明细项目和子项目大量存在，但又划归国家发改委、财政部、农业部等多个部委分别管理。这些专项转移支付项目无法在资金分配和使用上形成合力，很大程度上影响了资金效益的发挥。产生上述现象主要是由于根据国家政策的发展动向，每年重点扶持的行业和项目资金中，各个不同的职能部门安排各自的资金，并且没有一个部门去负责协调与汇总所有相关资金的投向，鲜有有效的交流与协调，导致资金安排交叉重复。因此，针对目前我国尚无专门机构从事专项转移支付的资金安排与拨付的问题，借鉴国外财政转移支付设立专门管理和分配机构的先进经验，可以考虑设立一个财政转移支付专门主管机构，负责财政转移支付的规模设计和测算、财政转移支付的一般程序，并指导财政转移支付的执行情况，该机构可以设在全国人大财经委员会下，专门负责财政转移支付的管理工作。同时，还应该设立一个专门的执行机构，负责财政转移支付的安排与拨付，这样资金从安排到拨付到投向，可以跟踪到底，保证财政转移支付资金的合理科学安排，避免项目重复和资金的浪费。⑦
三是制度监督方面：完善资金监管机制，加大专项资金考评力度。第一，健全财政转移资金分配和支付的监管机制。要加强对财政转移支付资金进行全方位、全过程的监督，包括对转移支付制度的具体内容以及支付程序的监督。要高标准地对转移支付监督体系进行顶层设计，未来可以考虑在全国人大和地方人大层面，对转移支付资金分配和使用进行更详细的监管。要全面推动转移支付资金分配和使用的公开透明。转移支付资金规模庞大，很难单纯依靠财政、审计等部门的监督。向公众公开，由公众包括媒体参与监督，可以有效提升监督的效率。要合理设计转移支付资金的考核指标。作为公共资金一部分的转移支付资金，其使用效果要综合考察经济效益和社会效益。合理科学的考核指标体系，能够更有效地监督转移支付资金的使用效果，减少浪费和滥用。⑧第二，建设专门针对专项转移资金的绩效考评制度。专项转移支付资金比重虽然逐年下降，但仍将在未来相当长的一段时间内继续保持规模和发挥作用。而专项转移支付资金的分配和使用中存在的问题更多、更严重，专项转移支付的资金安排和使用效率低下，导致资金的使用无法发挥其最大效益。因此有必要专门针对专项转移支付资金进行绩效考评。⑨只有建立一个良好的绩效考评机制，才能保证每一笔安排与拨付的专项转移支付资金发挥其最大效益。⑩专项转移支付项目从申报立项到项目最终实施完毕是一个比较长的过程，这个过程必须把握项目立项、资金使用、项目完工这三个关键的环节。
（作者单位：广西民族大学商学院，广西大学法学院）
【注释】
①楼继伟：《中国政府间财政关系再思考》，北京：中国财政经济出版社，2013年，第173～180页。
②李杰云：《我国省以下财政体制研究》，北京：中国财政经济出版社，2006年，第40页。
③文静：“浅析财政转移支付立法的完善”，《财经界》（学术版），2015年第7期。
④韩瑞娟，王静：“财政转移支付制度基础研究综述”，《新西部》，2012年第15期。
⑤张苏，陈晓雨：“盘活财政资金存量应注意’三平衡’”，《中国证券报》，2013年7月19日。
⑥刘梅：“我国财政专项转移支付制度研究”，《西南民族大学学学报》，2014年第12期。
⑦宋鹏：“论专项转移支付的法治化途径”，《现代管理科学》，2015年第3期。
⑧韩宗保：“健全财政转移支付资金管理的预算法律约束机制”，《经济研究参考》，2011年第48期。
⑨Robin Bordway and Anwar Shah： Intergovernmental Fiscal Transfers： principles and practice， Washington DC.， The World Bank， 2005， pp12-23
⑩Kai-yuen Tsui & Youqiang Wang： Between Separate Stoves and a Single Menu： Fiscal Decentralization in China， The China Quarterly， No. 177（Mar.， 2004）， pp.71-90。
责编 /张蕾
作者：吴应运 谭静
第三篇：地方财政转移支付问题研究
摘 要：财政转移支付制度，是以各级政府间的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为目标而采取的一种财政平衡制度。财政转移制度是实行分税制财政管理体制国家普遍采用的、用于解决中央与地方之间及各地方之间财政失衡的一种重要手段。财政转移支付制度作为中国1994年开始实行的分税制财政体制改革的重要内容之一，正处于不断完善之中。通过对2003—2012年济南辖区四个县(市)地方财政转移支付进行实证分析，得出财政转移支付的积极作用以及存在的缺陷，提出相应的对策建议。
关键词：地方财政;财政转移支付;济南市
一、地方财政转移支付的积极作用
(一)地方财政转移支付弥补了地方财政收支缺口
1994年实行的分税制改革理顺了中央与地方政府间的财政关系，提高了中央财政收入在财政总收入中的比重，解决了当时出现的财政困难，提高了国家的宏观调控能力。但伴随着地方政府财权的消弱，其所承担的社会发展重任却并未消弱，造成地方政府财权和事权的不对称。从地方财政收支占全国财政收支比重图(见图1)可以看出，分税制改革前后，地方财政收入占全国财政总收入的比例下降明显，同时，地方财政支出占全国财政总支出的比例却不降反升。地方政府财力水平较低，而支出责任较大。从图中可以看出分税制改革后，地方财政出现巨大的收支缺口。而财政转移支付制度的建立，通过中央对地方的纵向财政转移支付，解决了中央与地方之间的财政失衡，保障了地方财政的收支平衡。
而从济南辖区各县(市)的情况来看，从2003—2012年间，每年都存在较大的财政缺口，并且有逐年增大的趋势。通过政府间的财政转移支付，获得上级财政转移支付资金后，地方财政收支缺口得到了弥补，同时各县(市)的财政预算支出能力逐年不断增长(见下页图2)。
(二)转移支付促进了县级财政均等化水平的提高
“逐步实现基本公共服务均等化”是实现社会主义和谐社会的重要任务目标之一，而县级财政是地方财政的基础，县级财政均等化水平关系到基本公共服务均等化的实现，关系到社会公平与经济发展。
本文通过标志变异系数法来测算县级财政均等化的效果。变异系数具有“对任何不同收入水平的收入转移都赋予同样的权重”的特点，因而对任意水平上的收入转移都有很强的敏感性。
本文选取济南各县(市)的县人均预算财政收入及县人均预算财政支出两个变量进行分析比较。前者代表各地区自主性财力的不均衡程度，后者代表各地区财政支出的不均衡程度。对于地方财政而言，本级预算财政支出等于本级预算财政收入加上该年净转移支付收入，因此县人均预算财政支出的标志变异系数相对于县人均预算财政收入标志变异系数所表现出来的变化基本可以归结于转移支付的作用。
标志变异系数=各县(市)人均预算财政收入(或支出)的标准差/各县(市)人均预算财政收入(或支出)的均值。通过比较各县(市)人均预算财政收入与人均预算财政支出标志变异系数的大小，来判断转移支付的作用是降低还是加大了县际财力的不均衡。如若前者大于后者，则可断定转移支付降低了县际财力不均衡;反之亦然。
从济南辖区各县市人均预算收入与转移支付后的人均预算支出的标志变异系数对比来看(见图3)，在转移支付后，人均预算支出标志变异系数明显下降。可见，转移支付后，县级财政均等化程度明显提高。
(三)转移支付缩小了县际经济发展不平衡
为了量化转移支付对县际经济的影响作用，引入变量——人均GDP变异系数。人均GDP变异系数代表济南辖区各县(市)经济发展的不均衡程度。定义：
人均GDP变异系数=各县(市)人均GDP的标准差/各县(市)人均GDP的均值
通过引入收敛系数，来分别判断县本级财政收入和经过转移支付调整后的县本级财政支出对县际经济发展平衡性的影响。本文以人均财政收入对人均GDP分布的收敛系数、人均财政支出对人均财政收入分布的收敛系数、人均财政支出对人均GDP分布的收敛系数这三个指标进行分析。其中，人均财政收入对人均GDP分布的收敛系数=(人均GDP变异系数-人均财政收入变异系数)/人均财政收入变异系数(其他两项指标运算与之类似)。
本文运用2012年数据得出了当年的济南辖区各县(市)人均GDP、财政收入和支出收敛系数(见下页表1)。从下页表1可以看出，人均财政收入对人均GDP的收敛系数为负，这意味着县本级财政收入不但没有缩小反而放大了各县(市)在经济发展水平上的差距。而人均财政支出对人均收入的收敛系数为正值，则表明转移支付在一定程度上减少了人均财政收入的县级差距。人均财政支出对人均GDP为正值，说明转移支付不仅减弱了财政收入县际不均，还纠正了经济发展水平县际分布不平等的状况。
二、地方财政转移支付存在的问题
(一)纵向转移支付结构不合理，削弱均等化作用
当前，纵向财政转移支付收入主要包括返还性收入、专项转移支付收入和一般性转移支付收入三个项目。其中，返还性收入主要内容为税收返还。税收返还是1994年分税制改革的一项重要内容，具体包括“两税”返还，所得税返还及成品油价格和税费改革税收返还。专项转移支付是指上级政府为实现特定的宏观政策目标，以及对委托下级政府代理的一些事务进行补偿而设立的专项补助资金，主要用于教育、医疗卫生、社保等方面。一般性转移支付是政府间财政关系的重要组成部分，目的是缩小地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力均等化，其特点是不规定具体用途，由接受拨款的政府自主安排使用。
从济南辖区各县(市)财力分类变异系数图(见图4)来看，税收返还曲线几乎与人均预算收入曲线重合，可见税收返还起到的均等化作用十分有限;2003—2007年，专项转移支付曲线略低于税收返还曲线，从2007年開始，与税收曲线距离开始拉大，说明专项转移支付起到了一定均等化的作用，且其作用逐渐显著;一般性转移支付曲线与人均预算支出曲线最接近，可见一般性转移支付的均等化作用最为显著。
由于税收返还是一种基于地方既得利益的就地返还，发达地区税收多得到的返还就多，而欠发达地区税收少得到的返还额就少。这是对上图税收返还曲线的解释，同时也说明在财政转移支付框架中，税收返还只具有有限的财源保障功能。它不仅没有起到调节财力差异的作用，反而加大了贫富差距，违背了公共服务均等化的目标。
对于专项转移支付而言，虽然其均等化作用有所提高，但主要是建立在其规模不断增大的基础之上。以商河县为例，2011年专项转移支付资金达5.1亿元，占纵向转移支付资金的47%。由于其资金投向较为分散，重点不突出，几乎覆盖了所有预算支出项目，并且补助对象涉及各行业，实际的调控作用发挥并不理想。以商河县为例，2011年专项转移支付资金涉及项目430个，其中100万元以上的114个，只占项目的27%，5万元以下的项目29个，占项目的7%，最小的项目资金额仅为2 200元。
虽然一般性转移支付对均等化的积极影响最为显著，但由于其规模相对较小，难以充分发挥平衡地方财力的作用。
(二)财政转移支付形式单一，横向不均衡问题难解决
转移支付的模式一般包括三种：一是自上而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵向与横向转移的混合。而当前中国财政转移支付主要采取的是自上而下的纵向财政平衡，是建立在维护地方既得利益的前提下的一种转移支付模式。然而由于各地区经济发展水平不同，税基也不同，在相同的税收努力程度下，财政收入就存在差距。同时，财政支出需求不同、提供公共品的成本不同等原因也会导致各地区财政支出的差异。这些差异又会刺激生产要素向财政净收益较多的地区流动，从而加剧了地区间的不平衡。
就济南各县(市)来说，虽然上级政府进行的縱向转移支付在一定程度上了缓解了地区间的横向不均衡(见上页图4)，但各县(市)财政横向不均衡依然存在。2012年，人均财政预算支出最高的章丘市达到了4 960.54元/人，而人均财政预算支出最低的商河县只有2 793.15元/人，前者几乎是后者的两倍。为了说明横向不均衡的一般性，本文分析了山东省140个县(市)区从2003—2012年的人均财政支出情况(见表2)。从表2可以看出，不管是标准差还是绝对极差(最大值—最小值)都是逐年增大，这意味着虽然山东省各县(市)区的人均财政支出快速增长，但离散程度也越来越大，各县(市)区的财力差距逐年扩大。
三、改善地方财政转移支付的对策建议
(一)调整纵向转移支付结构，增强均等化作用
现行的财政支付结构中，一般性转移支付和专项转移支付都体现了均等化作用，而返还性收入(税收返还)因其对经济发达地区具有倾斜性，与均等化目标背道而驰。要充分发挥转移支付对均等化的促进作用，就要逐步扩大一般性转移支付以及与特定政策目标相联系的专项转移支付的规模;逐步减少直至取消维持地方既得利益的税收返还制度，并根据各地的经济发展水平，客观地、合理地确定对各地区的支付金额;对专项转移支付进行整顿，使其项目的设置更科学、合理，使其成为国家对地方政府加以引导以及进行产业结调整、改善民生等宏观调控的重要手段。
(二)引入横向转移支付，解决横向不均衡问题
横向转移支付是依据公共服务均等化理论和国家财政调节理论，通过财力富裕地区对财力匮乏地区的资金转移来弥补后者财政收支缺口，实现地区间财力横向均衡。当前，由于客观的巨大经济差距及现有的纵向转移支付制度不完善，转移支付的均等化效果十分有限，引入横向转移支付很有必要。其次，各地区间财力差异很大，富裕地区完全有能力向贫困地区转移财力。实际上，各地区间的人才、物资的转移，对受灾地区的支援，发达地区对欠发达地区的对口扶持等实质上就是横向的转移支付。因此，实行地区间的横向转移支付具有可行性。
从横向转移支付的模式构建来看，德国纵横交错的转移支付体系为我们提供了借鉴。其转移支付体系涉及联邦和州两级政府，在纵向转移支付方面，由联邦对州的转移支付和联邦补充拨款(主要补贴财力贫困州)组成;在横向转移支付方面规定如下：各州享有的44%的增值税中的75%按全国统一的人均额来分配，其余的25%分配给税收能力低于全国平均水平的州，使其人均额达到全国平均水平的92%。这种纵横交错的转移支付体系，解决了德国各州之间的横向财政失衡问题。
因此，我们可以借鉴德国成功经验，建立纵横交错的财政转移支付制度。而横向转移支付的具体方案应因地制宜，根据地区间财力强弱、公共服务水平的高低来合理确定转移支付资金的规模、结构。
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[责任编辑 陈丹丹]
作者：吕海