第一篇：地方政府的绩效评估
我国地方政府绩效评估的实践探索
桑助来
政府绩效评估是当代公共管理改革的核心内容，它坚持以绩效为导向，以公民满意为标准，以科学的测量评估为依据，提高政府管理效能，优化行政资源配置。改革开放以来，为适应社会主义市场经济的发展，我国不断改进政府绩效考评工作，特别是近年来，根据中央提出的树立科学发展观和正确政绩观的要求，各地从实际出发，积极进行政府绩效评估的试点和探索，积累了宝贵的经验，取得了明显的成效。
主要形式
从20世纪80年代开始，我国地方政府开展了多种形式的政府绩效评估试点，集中体现在三个方面：
一是各地先后实行了多种形式的目标管理责任制。自20世纪80年代初开始，我国就开始试行机关工作人员岗位责任制，到80年代后期至90年代初，随着我国经济体制改革进入新的阶段，各地在岗位责任制的基础上，普遍实行目标管理责任制，在党政部门大力推行目标管理。据不完全统计，到1998年全国有23个省区市实行了省区市级机关目标管理，90%以上地市级机关推行了目标责任制，有100多个城市实行了城市目标管理。进入新世纪，一些地方根据新形势发展变化，在实践中不断改革完善目标管理的方式和手段。 1
目前我国的目标管理工作，越来越重视绩效导向和绩效测评，正向现代绩效评估的方向转型发展。
二是不断完善党政领导干部政绩考核评价体系。我国的干部考核自20世纪80年代以来，就确定了德能勤绩全面考核，注重实绩的原则，但实绩考核标准和测评体系一直没有建立起来，在实际工作中，存在单纯用GDP考核干部的倾向。近年来，我国改革发展进入新的阶段，各地以科学发展观统领经济社会发展全局，干部政绩考核体系在实践中不断完善。一是坚持全面、协调、可持续发展。干部考核指标体系，既有经济发展指标，又有社会发展指标;既有城市发展指标，又有农村发展指标;既重显绩，又重潜绩;既看当前，又着眼可持续发展。同时将领导班子考核指标与主要领导个人的考核指标结合起来。二是从实际出发，突出重点。各地在全面考核的基础上，根据当地经济社会发展的实际情况，突出考核重点，在重视经济发展指标的同时，各地根据构建和谐社会要求，将劳动就业、社会保障、环境保护和资源、 能耗等方面指标列入政绩考核的重要位置。三是体现针对性，一些省市在制定干部考核指标时，充分考虑不同地区、不同层次、不同岗位、不同基础的特殊性和差异性，分门别类地设置考核指标和标准，四是注重可操作性，许多地区在制定考核指标体系时，都充分考虑操作性问题，明确了指标的含义，确定了指标的标准，设置了各指标的权重和分值，实行
量化考核，克服了原来在政绩考核中存在的重定性轻定量、重主观评价轻客观标准的问题。
三是采用多种方式广泛开展公民评议活动。公民和管理服务对象参与对政府业绩的考核是现代政府绩效评估的重要内容。我国在不断深化改革扩大开放的历史过程中，行政管理体系透明度也在不断提高，一些地方政府积极探索公民社会参与政府绩效考核评价的方式，不断拓宽公民和服务对象考评政府部门和公务员的渠道。南京市自2001年起，连 续六次开展了“万人评政府”活动，目前，我国大约有20 多个省市通过多种形式，开展了公民评议政府和公务员活动，许多地方将公民评议作为对领导干部和公务员考核的重要方式，并不断规范化制度化。
这三种形式的政府绩效评估实践时间长、范围广、影响大，对提高机关效率和行政执行力、转变政府职能和管理方式、形成合理的用人导向和改善政府形象都具有积极意义，有力地促进了科学发展观的贯彻落实，促进了经济社会的发展。
现存问题
我国政府绩效评估总体上还处于探索和试点阶段，主要存在以下矛盾和问题：
一是政府绩效评估发展不平衡。目前，政府绩效评估和管理尚未在全国全面推开，大多数地区还是采用传统的考核方式，以公务员个人总结代替部门考核，以会议代替绩效目标制定，以单项评比检查代替综合绩效评估。
二是政府绩效评估缺乏统一的政策指导和法规保障。我国地方政府绩效评估实践十几年来一直处于自发状态，工作的启动和开展主要取决于地方政府领导人对这项工作的认识程度。目前，还没有出台全国性的政策法规，造成地方政府绩效评估工作的持续性不强，经验交流和推广不够，评估实践的广度、深度和力度受到严重影响。
三是绩效评估指标体系不健全。一些地方制定政绩考核标准时，一味追求经济增长，以GDP高低论政绩好坏，不能很好处理经济建设与社会发展和环境保护关系，存在忽视社会事业发展和环境保护问题。有的甚至大搞“形象工程”、“政绩工程”。
四是绩效评估的科学化程度不高。绩效评估的主体主要是上级行政机关，社会公众参与较少;评估的内容重工作过程成果，尚未深入到对工作最终效果的评估;评估方式多为 “运动式” 、“评比式”，随意性较大，持续性规范性不强;政府绩效评估的封闭性、神秘性、主观性较强，透明度、公开化和客观性还不够，缺乏必要的社会监督和制约。
五是绩效评估理论对实践的引导力度不够。我国政府绩效评估的理论研究起步较晚，一些研究主要限于对国外绩效评估理论的介绍和评鉴，对中国政府绩效评估的实践总结提炼不够，中国特色的政府绩效评估理论体系尚未形成。
基本经验及展望
一是科学定位，领导重视是政府绩效评估开展的根本。 开展政府绩效评估是确定一个地区工作导向，决定主要领导人施政方式的大事，关系到政府职能的履行，影响到公共资源的配置，牵动一个地区经济社会发展全局。同时其涉及面广，政策性强，直接触及党政各部门及主要领导人员的权力和利益。因此，要将这项工作持久地开展下去，必须将其摆在行政管理的中心位置上，主要领导亲自抓，成为名符其实的“一把手工程”。
二是先进的理念，开拓创新的精神是政府绩效评估开展的基础。政府绩效评估是一种基于先进理念基础之上的新型管理模式，是对传统官僚体制的革命性创新，是一项开创性创新性强的工作，不仅需要强烈的政治意愿，也需要有干事创业的团队去研究问题，实施变革。
三是坚持绩效导向，制定科学的绩效指标体系是政府绩效评估开展的核心。绩效评估成败的关键是能否科学地测评一个地区、一个部门的工作绩效状况，绩效指标是测评的依
据。要认真分析绩效指标的特点和要求，科学确定绩效指标的结构和比重，处理好工作过程指标与绩效指标的关系;搞好定量绩效指标与定性指标相结合;坚持指标的可测量和可操作性。
四是群众的参与，社会的智慧是政府绩效评估开展的动力。公民参与是政府绩效评估的基本原则，公民满意是政府绩效评估的发展趋势。我国政府绩效评估开展时间不长，经验不足，动力机制不完善，更需要广泛开辟群众参与的渠道， 吸取社会各界的智慧，完善评估体系，改进评估方法，形成评估合力。
政府绩效评估是政府改革的一项系统工程，对全面贯彻落实科学发展观和和谐社会建设意义重大，目前具备大力推行政府绩效评估的诸多有利条件和实践基础，同时也面临着一些困难和挑战，要坚持以科学发展观为指导，总结借鉴国内外成功经验，进一步提高认识、更新理念、深化思路，建立中国特色的政府绩效评估体系。
(作者系国家人事部规划司综合规划处处长)
第二篇：我国第三部门的绩效评估和政府绩效评估的区别
(1)从定义上讲，政府绩效评估主体作为直接或间接地参与政府绩效评估过程的个人、团体或组织。第三部门是为公共利益服务的，非营利的、民间独立的组织。其中为公共利益服务是其使命;非营利是区别于经济部门的性质;民间独立是区别于政府部门的性质。
(2)从性质上讲，这类评估大多属于一种内部评估，是政府部门为提高自身的效率和责任而进行的自律式评。第三方独立机构作为政府绩效评估主体组成的一部分，有优于政府内部评估和民众评估的属性。
(3)从主体上讲，政府治理绩效评估主体主要是政府或政府委托的组织。凡符合组织性、民间性、非赢利性、自治和志愿性等五个特性的组织都可视为第三部门。
(4)从问题上讲，我国的政府绩效评估还处在初级阶段,存在着对政府绩效评估理论和实践研究不足,规范化程度不足,绩效指标体系权重设置不合理等等问题，主要表现为民主行政绩效难于考量、碎片化行政的绩效信息难以有效获取、审议行政的参与度难以评估、效率性的追求与前三者之间的协调难以测度。第三部门和政府部门是相辅相成，互相补充的关系。第三部门在社会问题突出的领域发挥着重要的作用，尤其是在环境保护和扶贫开发方面。第三部门存在的政民不分问题，政府通过财政补贴、行政手段直接管理第三部门，导致第三部门行政化，活动缺乏针对性，管理效率低下。将会使第三部门过度追求政治，丧失自身的使命。同时大量的第三部门和政府的职能重叠，难以有效发挥作用。
政府治理绩效评估的难点
政府治理绩效评估的难点，来自于它本身固有的特点，首先，评估体系不完善，我们要以中央政府为中心，建立一些最基本得评估准则. 其次，政府评估体制不规范，往往只是根据上级领导的个人观点，这就难免存在徇私舞弊的现象。 政府绩效的测度重在关注结果，而不应是政府活动关注型，也不应是投入关注型。绩效如以政府活动与投入为度量，就可能导致政府劳民、扰民与资源的浪费。必须以“结果”作为政府绩效的度量，这才可以保证绩效预算起到改进公共资源配置效率的作用。绩效只关注结果而不是政府活动与投入，也必然有力地时时提醒政府官员，其活动与投入不得偏离为民造福这个目标。
第三部门绩效评估的特点
对比第三方独立评估机构，我们可以发现其作为最佳政府绩效评估主体具有如下优势：
1、成熟的政治理性。第三部门都是依法建立的正式组织，有自己的组织目标，组织结构，组织文化和规章制度。它所作出的任何判断或决定都是基于充分的调查和理性的分析之上的，少了些政治冲动和政治狂热，多了些理性与成熟。
2、独立性。第三部门在组织机构，人员构成，资金来源上都是独立于政府的。第三部门的民间性一方面使自身脱离于政府的控制，另一方面可以使其避开一些利益团体的干扰，保证其在政府绩效评估活动中的公平、公正、客观。
3、评估结构的权威性。第三部门的非赢利性可以避免组织为获利而受制于一些利益集团，歪曲其评估结果。
4、评估成本低廉性。因为第三部门是非盈利性的组织。可以有效避免寻租行为，因此第三方绩效评估能有效降低政府绩效评估的成本。
5、专业性。我国第三方独立评估机构多是由一些专家和教授组成的研究机构或专业的调查机构、评估机构等。无论在理论储备还是评估技术方法上都有优于其他评估主体的优势，评估的专业性能显著提高评估结果的精确度和有效度，为政府绩效改进和构建服务型政府提供帮助。
但当前我国的政府绩效评估具有行政主导的性质，政府内部评估是政府绩效评估的主要形式，第三方绩效评估基本上是以辅助性评估的形式存在，具有临时性、有限性、从属性的特征。第三部门评估往往是应行政主体要求，由其组织并承担费用，评估活动受行政主体的支配。从属性的存在使第三部门独立性丧失，导致评估的客观性和自主性不足，影响第三方独立评估的效果。
第三篇：我国政府绩效评估的问题分析与对策研究
提高政府绩效历来是公共管理追求的基本目标之一，问题是如何提高。政府绩效评估就是一种有效的管理工具，它的兴起是当今时代全球化、民主化发展趋势的产物。自二十世纪
七、八十年代以来，西方社会政府管理出现服务效能低下、公共支出持续攀升、巨额的财政赤字和政府干预的高额成本，使政府管理的合法性和公信力
衰降。因此英美等发达国家新公共管理运动和政府再造运动蓬勃兴起，绩效评估作为一种评价和改进政府绩效的实用管理工具，逐渐在公共管理的实践中得到应用。随着公共部门成本意识、服务意识的强化和公民意识的加强，政府部门绩效评估工作也全面展开。
在我国，随着改革开放的深入和政府行政体制改革的深化，西方发达国家一些先进的政府管理理念和思潮开始逐渐在我国的行政改革中得到吸收和借鉴。其中绩效评估问题开始引起广泛的重视并在政府部门中得到初步实践。但整体而言，政府部门绩效评估在我国还是一个起步和探索阶段，在具体实践中，存在着诸多问题，绩效评估的功能未充分的发挥。为此，本文主要通过对我国政府部门绩效评估的经验总结，力图找出存在的问题和不足，在对原因进行分析的基础上，提出解决的对策。
一、政府绩效评估的涵义及其意义
所谓绩效，从字面意义上理解是成绩和效益。对于政府而言，政府绩效，在西方国家也被称为“公共生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”、“政府作为”等，从其表面意义上来说，它包含着政府所作的成绩和所获得的效益的意思，但从其内涵上来讲，还包含政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、良性发展、持续运行的含义在内。相应地，政府绩效评估就是指以一定的时段为界限，对政府部门的工作效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意度等方面的分析与评价，对其管理过程中投入和产出所反映的绩效进行定量或定性的测量并划分等级，以期改善政府行为绩效和增强控制的活动。(引文)因此，开展有效的政府绩效评估具有重大的理论意义和实践意义。
第一，绩效评估有利于贯彻和落实科学发展观，形成强有力的目标导向。科学发展观内涵丰富，要将其落到实处，转化为各地各部门工作的指导思想和实际行动，需要有一套科学的评估标准和评估体系。科学的绩效评估，将科学发展观的原则要求变成可以量化的目标体系，强化各级政府部门的绩效意识，形成正确的决策导向和工作导向，为树立和落实科学发展观和正确的政绩观提供有力的支撑。
第二，绩效评估有利于提高政府部门的绩效。绩效评估作为一种技术，是有效提高政府绩效的动力工具。一方面绩效评估有助于实现和落实政府的责任。政府对公民负有公共责任，政府的支出必须获得人民的同意并按正当程序支出，公共资源必须有效率地利用并达到预期的效果。要落实这些公共责任，就必须对政府的作为进行绩效评估，以准确了解政府是否承担起了公共责任。另一方面，政府绩效评估所采取的界定政府职能、提高服务质量、强调顾客至上和以顾客需求为导向等措施，有利于改进政府公共部门与社会公众之间的关系，有利于建立和发展社会公众对政府公共部门的信任，增强政府公共部门的号召力和凝聚力。
第三，绩效评估有利于提升政府管理能力。一通过绩效评估，使政府部门和公务员的激励约束机制有了依据，建立在绩效评估基础上的奖惩，可强化政府部门的激励机制。二绩效评估有利于有效配置资源，建立以绩效为基础的预算制度、实行绩效与财政预算拨款挂钩，可以降低行政成本，减少政府部门的浪费。三绩效评估是诊断政府部门发展的有力措施。绩效评估作为管理决策的基础，能为组织提供有关政府活动进度、物质损耗、工作协调等方面的信息，以适时调整偏差。
二、我国政府绩效评估的实践及其存在的问题
改革开放以来，我国对政府及其领导干部的评估发生了两个方面的根本性变化，一是从没有评估和奖励的平均主义转向以政绩论奖惩的绩效主义;二是从以德和政治表现为关注点的政治鉴定转向以工作实绩为关注点的绩效评估。如江苏省纪委的“应用指标分析方法对反腐败五年目标实现程度的测评”，珠海市的“万人评政府”等。这些改革措施的应用不仅为政府开展绩效管理积累了较为丰富的经验，而且对建设求真务实、高效廉洁、运转协调的行政管理体制进行了有益的探索。但是，由于当前我国行政管理改革仍然具有社会转型期的过渡特点，现代意义上的政府绩效评估在我国还是一个新生事物，处于探索阶段的政府绩效评估无论在理论还是实践上都表现得很不成熟，与发达国家的实践相比，我国的政府绩效评估“还处在原始的手工业水平上”，存在的问题还是相当突出的。
(一)“谁来评估”的问题
我国政府绩效评估往往通过自上而下的行政推动，重视自查自评和同体评价(上级机关对其下级机关的绩效做出评估和评价，或对其所辖的处室部门从优到劣排出名次)，漠视社会评价
第四篇：我国当前政府绩效评估存在的主要问题及其对策
中国政府绩效评估的现状
在我国，政府绩效评估大致划分为两种类型：第一种类型是普适性的政府机关绩效评估。即绩效评估作为特定管理机制中的一个环节，随着这种管理机制的普及而普遍应用于多种公共组织，实践中的例证包括目标责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设等等;第二种是专项绩效评估。针对某一专项活动或政府工作的某一方面。如北京市的国家机关网站政务公开检查评议，江苏省纪委的“应用制表分析方法对反腐败五年目标实现程度上的测评”等等。目前我国政府绩效评估基本处于探索阶段，尚存在着很多问题，归结起来便现在以下几方面：
1.有关政府绩效评估的理论和实践研究不足。我国学术界有关政府绩效评估的理论和实践起步较晚。还处于不成熟的状态。目前对政府绩效评估从基本概念、作用机理、操作原则、实施步骤等都还没有形成共识，许多地方把绩效评估与公务员考绩混为一谈，政府绩效的不同层次没有明确区分，对国外公共组织绩效评估的理念与实践也缺乏系统地介绍和研究。由于缺乏系统理论的指导，我国政府绩效评估实践中常常出现盲目跟风，过度炒作，一阵风等偏差。
2.政府绩效评估的规范化程度不足。我国政府绩效评估存在的最突出问题是规范化程度明显不同。政府绩效评估多处于自发、半自发状态，没有相应的制度和法律作保障。表现为：第一，缺乏统一规划和指导，绩效评估分散在目标责任制、社会服务承诺制等多种管理机制中，评估内容和侧重点差别很大，评估方法不一致，评估程序存在很大随意性，因而结果很难做到客观公正，有的甚至完全流于形式。在这些问题当中，缺乏制度化的评估标准，使政府绩效评估的主要保障。第二，政府绩效评估还是一个短期行为，缺乏对政府绩效的持续性测定。这就导致了运动史的行政管理，管理者很难把工作重点放在政府绩效的持续改进上，而往往采取“严打”之类的阶段性突击方式去解决问题。政府绩效的非规范化导致评估中的不正之风和腐败行为，许多大检查、大评比不仅没有取得效果，而且使这种检查、评比成为成为基层单位的一种负担，某些检查团成员索要礼品，收受贿赂的行为更是直接损害政府的形象。
3.政府绩效评估指标体系权重设置不合理。政府绩效评估的考核以数量化的经济指标为主，过多地强调了经济总量的增长要求。只要国内生产总值，财政收入、税收能够按要求保持一定的增长，一切就万事大吉。至于人民的实际收入、就业比例、住房面积有没有切实的增加，就很少有人关心了。尽管，后面的指标与前面的数据有着密切的联系，但要在国内生产总值增长的前提下保证人民生活水平真正提高还需要政府作更多的工作。而且，在这种只侧重经济增长的指标体系引导下，为了完成任务，积极干预经济活动，常常亲自“登台唱戏”，盲目出资办企业，以求用大投资换取高增长的“政绩”。有的地方甚至不择手段，以编造假数字或走私等造反形式来达到目的。
另外，我国政府绩效评估体制的过于单一，政府绩效评估多以官方评估为主，缺乏社会公众对政府的评估;在官方的评估中，多是上级行政机关对下级的评估，缺乏政府机关的自我评估。政府绩效评估过程不公开，具有封闭性、神秘性，缺乏媒体监督，缺乏政府绩效评估的激励机制。不是把评估作为提高管理水平的反面措施，而是作为消极的防御手段---当某一方面的问题成堆，社会反应强烈时，才采取诸如大检查、专项检查、大评比等方式谋求改正，因而总是陷于被动。
政府绩效评估面临的困难：
绩效评估在公共管理过程中具有重要地位，客观、系统、全面的评估是公共管理不可缺少的基本环节。
主要存在以下问题：
1.来自公共评估项目本身的问题
首先，政府部门的产出难以量化。绩效评估的一个重要前提就是必须将所有绩效都以量化的方式呈现，此项做法在私营部门基本不构成问题，因为私营部门的服务是可以出售的，并且可以以金钱价值衡量。政府部门的绩效评估远比私营部门复杂。著名公共行政学家詹姆斯.威尔逊认为：“要度量一个机关的输出量常常是很困难的 ---实际上即使是只对什么是国家部门的输出作一番设想都足以令人头晕目眩。”由于行政组织是一种特殊的公共权力组织，所生产出来的产品或服务是一些“非商品性的产出”。它们进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格，这就带来对其数量进行正确测量的技术上的难度。其次，政府部门目标缺乏准确性。政府部门绝大多数体制中存在着多重的甚至相互冲突的目标。对于这些多重目标的选择和权重排序往往受到权力因素的干扰而难以取得共识。随着领导人的更迭，绩效的侧重点随之转移，原定的目标可能就要重新排序，其稳定性较差，易于影响绩效评估的效果。不仅如此，公共部门所设定的目标经常具有抽象性和笼统性。政府部门的决策者出于政治上的需要，或是不愿受明确目标的限制，或是希望获取更多的支持，往往故意把目标表述的模糊不清，这就给评估测度标准的选择带来混乱，造成衡量和评估政府公共部门目标实现程度的难度。
2.来自政府管理部门内部的困难
首先，绩效评估是对政府的管理绩效、社会效果和公共管理过程中所存在的问题的衡量，自然也就涉及对政府部门决策者和管理人员的能力高低的鉴别。这种鉴别使决策者和管理人员感到威胁，担心自身利益受到损害，因而抵制评估。其次，绩效评估是一个消费资源的过程，需要投入相当数量的人力、物力、财力和时间。目前，国家没有单独的评估经费拨款，评估费用大都是摊入具体的评估项目中，致使评估的资金投入不足。再次，评估常常意味并伴随着批评和改革，在评估日益成为一种政府公共管理监督手段的今天，这种作用更加明显。然而，现实中要做到这一点却很困难，传统观念倾向于政府总是正确的，很难接受政府也有失误的指责，这也极大的影响绩效评估工作的开展。
3.来自绩效评估理论与技术上的困难
绩效评估在我国是个新兴领域，还未形成规范化、制度化的评估体系，这就给开展具体评估工作带来许多操作上的困难。首先，缺乏系统理论指导，实践中具有盲目性。现阶段我国政府进行的绩效评估并没有把评估作为提高行政管理水平的正面措施，而只是作为绩效预防的一种手段---当某一方面问题成堆，社会反应强烈时，才采取诸如大检查、转向调查、大评比等方式谋求改进，因而总陷于被动。其次，由于对绩效评估的概念认识不一，对绩效评估的内容范围界定不清，无法建立一套完善的政府绩效评估的指标体系和方法。不同部门采用不同的评估形式和规范，造成实际评估过程中的千差万别。并且，分散于各个分支机构的绩效，能否总结起来当作中央机构的绩效，不仅在技术上有其困难，在实践上也令人怀疑。第三，开展评估所需要的相关配套措施不完备。比如，没有建立全国性的评估信息数据网络，致使评估资料不足，评估结果反馈核扩散能力差;缺乏评估的管理保障体系等这些无疑也加大了评估的难度。
以人为本，新时期我国政府绩效评估的核心价值取向
促进以人为本，是十六大后新一代领导集体逝世后的一个具有战略意义的发展理念与价值取向，这标志着中国政府的发展目标已经从单纯追求经济增长转向全面、协调、可持续发展，清晰的突显出以人为本的新政绩观。可以断定，以人为本的发展思想和执政理念将成为我国政府绩效评估的核心价值取向。
我国政府绩效评估人本取向的理论与现实依据
以人为本简单的说就是政府管理是一种尊重人、关心人、信任人、造就人、成全人、发展人的管理模式。政府的出发点和归宿点是人，一切为了人，一切服务人，一切要有益于促进人的全面发展。以人为本是古老而又崭新的话题，是几千年来人本思想及其价值演变的最终归宿。在我国社会主义条件下，以人为本更具有深刻的理论和现实依据：
第一，以人为本是马克思主义的基本观点，是“三个代表”重要思想的基本要求。马克思指出人民群众是社会物质财富和精神财富的创造主体，是历史的创造者，是推动社会发展的决定力量。认识社会活动的主体，也是发展的根本出发点和归宿;21世纪后，“三个代表”重要思想的核心是“立党为公、执政为民”，其出发点和落脚点是始终代表最广大人民的根本利益，在价值取向上，鲜明的突现以人为本的特征。因此，现代政府管理和决策应该一切从人出发，把现实的人作为一切活动的出发点，充分反映人的利益、愿望、要求。
第二，以人为本是新一代党的领导集体的执政方针和理念，也是全面建设小康社会的核心理念。十六届三中全会首次在中央文件中提出以人为本的科学发展观。2003年9月15日，国务院总理温家宝在国家行政学院省部级干部专题研究班讲话时，又提出要树立以人为本的政府管理思想。这是十六大后新一代领导集体崭新的执政理念和管理价值观。政府的绩效管理必然受到以人为本价值取向的制约和支配;建设全面小康社会，强调的不仅是经济的增长，更是物质文明、精神文明和政治文明全面发展的社会，坚持以人为本，促进人的全面发展，是全面建设小康社会的重要尺度和根本目的。
第三以人为本，是迎接政府入世挑战以及回应公众需求的需要。入世首先是政府入世，目前我国行政管理体制仍与入世后的承诺有较大差距。政府入世首先要明确政府职能定位，切实解决政府职能缺位、越位和错位的问题，把政府职能转变到社会管理和公共服务上来，实现从管制政府到服务政府的转变，以实现好、维护好、发展好人民群众的切身利益。况且，现代社会公共事务纷繁复杂，公众需求不断变化，这对政府的行政能力建设提出了诸多新的严峻挑战，要求政府必须加强自身能力建设，把人民的利益放在第一位，以快速回应公众需求，提供优质、高效服务，实现政府与公众的良性互动。
尽管如此。由于在思想认识、 体制制度、评估方法技术等方面还不成熟和健全，政府绩效评估的人本趋向尚未得到全面、真正的落实。出现了价值上的偏颇，主要体现在以下几个方面：
1. 绩效评估中的思想问题不利于人本思想的真正落实。由于两千多年来传统的封建主义政治文化的影响，当前政府部门中的官本位思想、机会主义、平均主义倾向还有一定的市场。不少政府官员观念转变滞后，对政府绩效评估认识不够，甚至是抵触，认为绩效评估是个耗费资源的过程，需要投入相当数量的人力、物力、财力和时间，而没有认识到绩效评估是政府改进行政管理的有效工具，通过绩效管理能提高行政效率，强化公共服务能力，建立和巩固公众对政府的信任。对政府绩效评估的认识滞后，不利于绩效评估的推行，从而难以保证政府绩效的提高，也就很难满足社会公众的需求，以人为本的理念在绩效管理中也就很难得到真正落实。
2.绩效评估中的政府本为模式淡化了人文关怀。这种政府本位理念容易市政府偏离公共性，而专注于评估中单纯的经济指标，忽视了公共服务的数量和质量以及公众满意程度等社会、人文发展指标。
3. 绩效评估过程中存在的单向性和不平衡性忽视了社会公众的参与。这种单向性和不平衡性突出表现在把绩效评估当作政府内部的事，多为上级级机关对下级机关的评价，缺乏社会公众和相对人的参与。在绩效评估中政府往往重视自身评价，而忽视社会公众的评价、认可、支持，很难保证政府绩效评估的合法性和有效性。这样政府绩效计划就难以很好地贯彻与执行。
结论与建议
显而易见，我国行政绩效管理方面还存在较大缺陷，重点是在绩效评估方面，改革是刻不容缓的，迫切要求建立健全政府绩效评估体系，加强绩效管理。基于资料的限制。尤其是笔者能力的缺乏，深入探讨这一问题很难，下边是笔者立足于我国现状，从我国国情出发提出的几点关于构建政府绩效评估体系的建议：
1.建立政府绩效评估组织。可考虑成立由中央政府垂直领导的各级政府绩效评估委员会，负责组织各级政府绩效评估工作。并建立多冲评估体制，包括政府机关内设的评估机构和国家专设的评估机构，以及党组织、人民代表大会、社会舆论评估等。
2.制定政府绩效评估方面的法律法规。制定法律法规，借助法的力量推动行政管理改革，是近年发达国家的一项措施。可通过制定“政府绩效评估法”，将政府绩效评估纳入法制管理的轨道，使各级政府绩效法律化、制度化。
3. 把政府绩效评估与管理提高到落实科学发展观、树立正确的政绩观的高度。要求各级领导干部转变观念，提高认识，高度负责，狠抓落实，建立健全绩效评估的指标体系、方法体系，特别要建立健全绩效评估的责任体系。从根本上说，政绩评价是历史的评价、人民的评价。因此，政府绩效评估要建立责任制，落实责任人，树立人民政府“为民、务实、清廉”的形象。
4.绩效评估制度的制定和执行已体现人民群众的根本利益为出发点和归宿。人民群众的利益高于一切，是政府绩效评估的根本基点。目前，我国正处于全面建设小康社会的关键时期，在大力发展经济的同时，更加关注经济与社会、人与自然的协调发展，把人的地位放在突出位置。政府绩效评估制度的制定和执行，首先要关注的是人民群众的利益，人民群众的切身利益应始终贯彻在政府绩效评估制度的整个过程中，如贯穿在绩效评估的理论框架、指标体系、操作程序、方法技术等个具体环节中。
5.政府绩效的主要内容凸现人的全面发展。树立正确的政绩观是贯彻和实施政府绩效评估工作的基本前提。政府绩效不再等同于单纯的经济增长，应包括经济、社会、政治三个具体维度：经济绩效是绩效体系的主要内涵和外在表现，社会绩效是绩效体系的价值目标，政治绩效是政府绩效体系的中枢和核心。无论是经济绩效、社会绩效还是政治绩效都应从人的需求出发，重视人在发展中的主体地位，最大限度的满足人们在物质、精神和文化等方面的需要，促进人的全面发展。
6.政府绩效评价必须重视公众的满意度。政府绩效的目标与计划是否实现，实现得如何，最有发言权的是广大公众。好的绩效指标评价体系不仅包括投入、产出、结果和效率等定量指标，还包括公平、民主、服务质量以及公众满意度等一些定性的指标。顾客导向是新公共管理运动中的一个比较时髦的词，政府绩效评价指标体系的确定应首先与顾客、公众沟通，明确公众的需求与愿望，在此基础上共同确定政府绩效评估的各项指标，而不是由政府方面决定。这样，确立的绩效指标才是可行的、公正而科学的，绩效计划地执行就更加顺畅。
第五篇：澳大利亚的政府服务绩效评估及对我国的启示
摘要：本文介绍了澳大利亚政府服务绩效评估指标体系的设计思路、评估指标体系、评估的组织机构和评估的实施过程,总结了澳大利亚政府服务绩效评估的特点,并提出对我国政府绩效评估的借鉴意义。
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委
员
会(The RoyalCommission on Australian Government Administration)成立后,就在主席Dr HC Coombs的带领下对澳大利亚所有公共服务部门进行了一次广泛地调查,并于1976年形成调查报告。该报告得出的结论是:公共部门结构僵化、服务死板而不灵活。提出要改革公共服务部门,让更多的公众参与公共服务;消除等级制度、下放权力。
1982-1983年,政府进一步调查了联邦政府机构,并发表了联邦行政评论(Review of Commonwealthadministration-RCA),提出要建立有效率和效果的澳大利亚政府服务系统。
上述调查报告深刻影响了澳大利亚政府服务部门的管理哲学,并促使他们在服务实践中做了不少改革。1993年,为了促进公共部门进一步改进绩效并增加透明度,澳大利亚总理在一次部长会议上提出对澳大利亚政府公共服务进行评估的建议,并于1994年成立了政府服务评估筹划指导委员会(Steering Committee forthe Review of Government Service Provision),专门负责指导和监督政府服务绩效的评估工作。1995年,澳大利亚政府服务部门的绩效评估在澳大利亚政府联合会(Council of Australian Government)的赞助下,正式全面开展起来,此后每年举行一次。指标体系的构建、绩效信息的收集等都在评估实践中不断得到改进和完善。本文拟介绍澳大利亚政府服务绩效评估体系设计思路、评估指标体系、评估的组织机构和评估的实施过程,总结了澳大利亚政府服务绩效评估的特点,并提出对我国政府绩效评估的借鉴意义。
一、澳大利亚政府服务绩效评估指标体系
(一)指标体系的设计思路。澳大利亚政府服务绩效评估筹划指导委员会认为政府服务绩效至少应该包括公平、效率和效果三个方面,而评估政府服务绩效应该要获得以下信息,即绩效评估指标包括以下几种类型:产出(outputs)———政府提供的服务数量。例如,学校毕业生人数、在急诊室接受治疗的病人数、垃圾收集吨数或救灭火灾数量。结果(outcomes)———表征服务目标达成情况,即一项服务的质量(quality)和效果(effectiveness)。例如,用街道或公园清洁程度来测评垃圾收集部门的成功或失职;用火灾死亡率和受伤率或财产损失来评估消防部门工作的结果。投入———产出(input-output)———即产出/投入,又称为“技术效率”,用来测量一单位产出而需要投入的资源数量。例如改造一个罪犯所需的花费、维护和修理一英里道路花费的成本、病人和护士的比例。
投入———结果(input-outcome)———即结果/投入,又称为“成本效益”,用来测量为了达到一定的结果而需要的资源数量。例如成功改造一名罪犯所需成本、一英里道路经过维护处于良好状态所需花费、成功治疗而无须复诊的每个病人所需成本。有了以上对绩效内涵和指标类型的认识,他们确定了设计指标的思路:首先明确服务或项目的目标,围绕这个目标,从服务提供的整个过程:服务所需资源(投入)、传送服务的途径(过程)、提供服务的数量(产出)和服务产生的影响(结果)来设计指标。指标要体现公平、效率和效果三个内容,并将这三个内容渗透在产出、结果、投入———产出、投入———结果这四种类型的指标中。(如图1所示) (二)指标总体框架。根据以上思路,筹划指导委员会制定了政府服务绩效评估指标的总体框架(图2所示),然后由各地评估工作小组(Working Groups)根据这个框架最终确定出各个服务领域的具体指标。
澳大利亚政府服务绩效评估自1995年开始每年进行一次,其指标体系在每一次的评估实践中得到不断修正和完善。现行的指标体系包括政府提供服务的医疗卫生、住房、教育(包括普通教育和职业教育)、警察法院、监狱、社会福利(包括儿童看护、老人看护和残疾人看护)和应急管理(包括消防服务和救护服务)共8个大的领域。这里仅以消防部门(表1所示)和普通教育部门(表2所示)的指标为例来说明澳大利亚政府绩效评估指标的特点。
可见,澳大利亚政府服务绩效评估指标的特点是:第一,根据指标总体框架和各服务领域的特点选择具体指标,各领域指标既统一又灵活;第二,各领域指标分为三个维度,这三个维度中包含了产出指标、结果指标、技术效率指标和成本效益指标;第三,以定量指标为主,定性指标为补充。
二、澳大利亚政府服务绩效评估的实施
(一)评估组织。澳大利亚政府服务绩效评估是在专门机构———筹划指导委员会(Steering Committee fothe Review of Government Service Provision)的指导和监督下,由各类评估工作小组(Working Groups)具体操作实施的。筹划指导委员会由来自澳大利联邦政府、州和地区政府中央机构一些高级官员组成,由生产力委员会主席兼任书记。各类评估工作小组都由各地区权力机关分别任命一个代表组成,这些代表通常是相关部门的高级职员。例如,学校教育和职业教育培训评估工作组是由各地在教育和培训机关工作的官员组成。 澳大利亚政府服务评估工作是由筹划指导委员会、各类评估工作小组、专家调查小组和关联实践小组之间相互协作完成的。评估工作小组、筹划指导委员会和书记之间的联系如图3所示。
(二)评估实施的步骤。澳大利亚政府评估工作是在澳大利亚政府联合会(Council of Australian Gov-ernment)的赞助下,由筹划指导委员会、各类评估工作小组合作完成的,其间需要专家调查小组和关联实践小组配合与参与。
由于澳大利亚的政府服务绩效评估是分领域进行的,各领域的指标都非常细致,整个服务系统的绩效评估体系庞大,所以对政府服务绩效评估未进行综合评比,而采用各领域每项指标分别比较的方法。其具体实施步骤如下:
⒈由筹划指导委员会委员发起评估通告,召集各地工作小组,并制定评估指标的整体框架。
⒉各类评估工作小组负责根据绩效评估指标框架开发本类服务的具体绩效评估指标。在开发指标时,他们首先要与专家研究机构、相关实践机构的专家们进行充分沟通和交流,获得专家们的建议。而且,在选择具体指标时,他们遵循五个原则:第一,每一指标必须有明确的定义;第二,根据本领域服务提供的过程开发;第三,尽可能贴近顾客需求;第四,获取指标经济性;第五,选取综合性的指标。
⒊各评估工作小组与统计部门、专家研究机构、相关实践机构联系,收集各指标的信息。例如从澳大利亚健康和福利研究院收集了各地健康和社区服务领域的数据,评估工作小组可以利用这些数据。又如,澳大利亚统计署拥有各地的相关数据,可以与统计署联系取得数据。
⒋向筹划指导委员会报告,筹划指导委员会整理、分析信息和数据,再将问题和建议反馈给工作小组,工作小组根据筹划指导委员会的指示再行收集信息,如此反复,直至收集到尽可能可靠的数据。
⒌筹划指导委员会根据各工作小组上传的各地绩效指标数据,进行逐项比较分析,并撰写评估报告。评估报告要非常详细,主要包括三大内容:评估指标、各地评估数据比较、比较结果。第一,要详细介绍各服务领域的评估指标的情况,包括暂未开发的指标、无法获得数据的指标和未来可能的指标;第二,各服务领域在各个指标上数据的获取情况以及比较评估各州的绩效;第三,以图表的形式表示比较结果,并解释。
⒍公开发布评估报告。每一年的评估报告都放在专门的网站上,并提供下载,不仅使纳税人能了解政府使用资源和其绩效状况,而且为各地政府提供战略预算和计划的依据。
三、澳大利亚政府绩效评估的特点及其对我国的启示
澳大利亚政府服务绩效评估具有以下特点:第一,澳大利亚政府服务绩效评估涵盖了政府提供服务的各个领域,体现了“全面”评估的要求;第二,澳大利亚政府服务绩效评估是由专门机构进行的,有组织性、统一性、规范性和强制性,不仅便于与各方沟通和联系以收集各方信息,而且使得评估结果具有可靠性和权威性;第三,从指标的设计过程看,先由筹划指导委员会依据政府绩效的理论和参照国外实际经验设计总体框架,再由各工作小组设计开发具体指标,各工作小组成员都具有该领域的丰富经验,这样设计出来的指标具有更高的可行性;第四,在评估整个过程中,始终注重各政府、政府与专家研究机构、政府与相关实践单位之间的信息交流和沟通。
澳大利亚政府服务绩效评估至今已开展了10次在实践中不断成熟与完善,他们的一些经验可以为我国的政府绩效评估提供借鉴。
首先,要建立科学的政府绩效评估指标体系。政府组织的目标复杂,难以像企业那样细化和量化,给政府绩效评估带来一定困难。我们可以借鉴澳大利亚政府服务绩效评估的做法,先依据理论和国内外实践经验制定绩效评估框架,并规定选择指标的原则,由对各部门非常熟悉的评估工作小组来选择相对灵活的具体指标,并不断地检查和修改,可以克服以上难点。另外指标体系宜定性与定量相结合,而且以满足公众的需求为最终原则和标准。
其次,要成立专门的政府绩效评估组织机构,对所有政府进行全面的评估。为确保客观、公正、全面地开展政府绩效评估工作,树立评估的权威性和严肃性,应该建构专门的评估组织机构。我国过去开展的政府绩效评估,包括普适性政府机关绩效评估(如社会服务承诺制、行风评议),具体行业的组织绩效评估(如教育主管部门对学校的评估),都是某一领域或局部范围的评估,各地、各领域都有自己的评估指标和模式,不仅无法进行各地之间的比较,而且这样的评估不统
一、不规范,结果的真实可靠性很难保证。
再次,要完善政府之间、政府与专门研究机构之间信息交流与沟通机制。在政府绩效评估中,各类信息要在评估组织、政府各部门、专家机构、社会公众之间流动,主要包括:政府各部门内部各种信息的传递与沟通;社会公众向政府传递各类信息,如公众对服务种类和服务质量的要求、对服务的满意程度、对公共服务与资源的选择等;从专门研究机构和统计机构中获得各类统计信息。没有完善的信息交流与沟通机制,就不可能做好政府绩效评估。