1. 前言
自改革开放以来, 我国城市经历了三十多年的爆炸式快速增长, “摊大饼”模式遍地开花, 很多城市扩展到二环、三环甚至四环、五环, 城市规模不断无序扩张, 城乡边界日趋模糊。近年来, 随着城市的快速发展, 土地资源日趋短缺, 生态环境日益恶化, 城市问题日益凸显。2010年深圳率先提出空间发展模式由“增量扩张”转变为“存量优化”, 以“存量优化”为重点, 探索新的空间发展模式。铜川市作为资源枯竭转型城市, 面临着土地资源短缺、水资源紧张、生态环境恶化等难题, 以存量规划为主, 增量规划与存量规划协调发展成为铜川市今后必行之路。
1. 铜川概况
1.1 铜川现状概况
铜川位于陕西省中部, 地处关中平原向陕北黄土高原过渡地带。铜川交通便利, 距西安市区、咸阳国际机场均为60公里, G65包茂高速、G65W延西高速、G3511菏宝高速、G210国道穿境而过, 咸铜、梅七两条支线铁路与陇海大动脉相连, 随着包海高铁的建设, 铜川将融入西安半小时经济圈。铜川因煤兴市, 先矿后市, 是全国资源型可持续发展试点城市, 在全国294个城市竞争力排名中位居第七, 在全省幸福城市、宜居城市排名中分别位居第二、第三。全市2016年实现生产总值311.61亿元, 三大产业结构比例为7.7:51.9:40.4。截止2016年年末, 铜川市常住人口84.72万人, 城镇化率达到64.23%。全年城乡居民人均可支配收入20630元, 城镇人均可支配收入27594元, 农村人均可支配收入9478元。
1.2 铜川市主要规划概况
《铜川市城市总体规划》 (2005—2020) 规划的城市建设用地范围北起新、旧210国道交汇处、王家河铜川矿务局华峰水泥厂和小河沟沟脑;南到耀州区、新区南界;西起坡头镇;东到药王山。规划建设用地55平方公里。城市性质为陕西重要的能源、现代建材业为主的工业基地, 开放型产业城市、生态城市和现代化区域中心城市。现状 (2005年) 城镇人口43.88万人, 城镇化水平52%;近期 (2010年) 城镇人口52.3万人, 城镇化水平55%;远期 (2020年) 城镇人口68.9万人, 城镇化水平65%。
《铜川市城乡一体化建设规划》 (2012—2030) 规划范围为铜川市域, 规划面积3882平方公里, 规划定位为全国资源型城市, 可持续发展及统筹城乡发展示范城市;关中-天水经济区次核心城市;经济强、文化兴、生态美的全国知名休闲养生城市。2015年市域总人口控制在88万人以内;2020年市域总人口控制在96万人以内;2030年市域总人口控制在110万人以内。城市化水平稳步提高, 2015年城镇化水平力争达到70%, 2020年城镇化水平力争达到75%, 2030年城镇化水平力争达到78%, 产业结构进一步优化, 2030年第三产业占GDP的比重达到50%以上, 就业非农化程度不断提高, 2030年达到68%以上。建设好一个中心城区、一个副中心城区、7个重点镇、18个一般镇、186个中心村新型农村社区。
《铜川市中心城区空间发展战略规划》 (2012—2030) 规划范围东跨药王山至孙塬镇, 南到富平梅家坪, 西跨玉皇阁水库至坡头镇、小丘镇东界, 北到金锁关镇的何家坊。规划用地面积365平方公里。
规划定位为全国资源型城市可持续发展及统筹城乡发展示范城市;关中-天水经济区次核心城市;经济强、文化兴、生态美的全国知名休闲养生城市。功能定位为区域健康产业集聚区;全国循环经济示范区;弘扬中医药文化及发展中医药产业知名地;西北地区现代绿色建材、装备制造、食品加工与能源化工基地;陕北连接关中地区重要的交通枢纽和商贸物流中心。通过培育创造新的产业增长极和新的城市发展引领示范区, 扩展南市区, 调整北市区, 优化城市总体布局与产业结构, 绿化美化城市环境, 提升城市活力与形象, 形成城市可持续发展动力, 实现城市转型发展, 打造健康旅游之城, 生态宜居之城, 创新转型之城。
2. 铜川市实施增量规划面临的挑战
2.1 挑战一:土地资源日益短缺
铜川市地处鄂尔多斯台地, 地貌结构比较复杂, 境内山峦纵横, 峪谷相间, 台塬广布, 梁峁交错, 形成一个不规则的网状结构。土地能用于城市建设的数量非常有限。加之铜川市因煤而兴, 许多地区为采空区, 真正能用于城市建设的土地数量少之又少。2005年编制的铜川市城市总体规划由于用地紧张, 甚至将富平县梅家坪的部分区域纳入总体规划的用地范围内。由于受国家现行体制制约, 此举实际操作难度很大。由此可见, 随着铜川城市发展, 城市建设用地的增量空间越来越小, 实行存量优化势在必行。
2.2 挑战二:水资源成为城市发展瓶颈
铜川市以凤凰山、哭泉梁、庙山、金华山一线为界, 西南部属石川河流域, 东北部属洛河流域。石川河水系流域面积为2251.73km2, 北洛河水系流域面积为1656.83km2。地处鄂尔多斯地台向斜南缘挠褶带, 地下水按其赋存特征主要有基岩裂隙水、岩溶裂隙水和第四系孔隙水。整体而言, 铜川市水资源总量缺乏, 时空分布不均, 年际变化较大。以南市区最大的桃曲坡水库为例, 桃曲坡水库总库容5720万m3, 兴利库容3602万m3, 死库容1683万m3, 是南市区重要的生活、生产用水水源。随着城市的不断建设, 城市用水需求量越来越大。在实际城市发展中, 为了使招商引资的项目能够顺利上马, 许多项目仅其一个项目单独与桃曲坡水库进行用水量平衡。随着城市的不断发展, 各种建设项目不断落地建设, 用水需求与城市可持续发展之间的矛盾日益尖锐。
2.3 挑战三:生态环境持续恶化
在全国快速城镇化的疯狂浪潮中, 铜川市也不能免俗。快速的城镇化一方面带来了物质的繁华, 同时也付出了惨重的生态环境代价。自2013年以来, 铜川市雾霾天气频繁发生, 铜川市气象局甚至连续五天发布了雾霾黄色预警信号, 雾霾范围广、持续时间长, 影响大, 史无前例。以坡头工业园区华能电厂为例, 其一方面为铜川的经济发展做出了不可估量的贡献, 另一方面对环境的污染也是不容小觑的。燃煤产生的碳化物、硫化物大量排放, 作为原料的燃煤在其运输、堆放产生过程中产生了大量的颗粒污染物。其成为坡头工业园区污染大户, 对坡头及周边地区人民的生产生活造成严重影响。为此, 坡头部分民众多次去市、省、中央相关部门上访, 给社会稳定造成重大隐患。持续的增量规划势必以钢筋混凝土森林代替现状的树木作物森林, 生态环境持续恶化成为必然。
2.4 挑战四:城市交通拥堵加剧
铜川市是一个受地形限制的带状城市, 基本形态呈“哑铃型”, 由于受地形限制, 南北两个市区的联系通道单一。目前主要依托G65包茂高速和G210国道。由于联系通道单一, 加之交通量大, 交通拥堵便是家常便饭。而且只要一个点发生拥堵, 将会产生多米诺骨牌效应。其次随着人民生活水平的不断提高, 小汽车成为人们重要的代步工具, 铜川市也慢慢步入小汽车时代。如果继续增量规划, 城市规模势必越扩越大, 道路越拓越宽, 交通流量越增越大, 巨大的交通流量将汇集在G65包茂高速和G210国道上, 寸步难行将是铜川未来的写照, 交通巨额成本将更为凸显。因此, 由增量规划向存量规划转变将成为铜川市未来发展的必然。
3. 存量规划是铜川市城市发展的必然选择
3.1 存量规划有利于缓解紧缺的土地资源
存量规划就是通过城市更新等手段促进建成区功能结构优化调整的规划。铜川市应大力倡导与践行存量规划, 通过园区整合、土地整理等手段, 不断优化建成区, 盘活现有存量土地, 通过环境整治、城市修补、生态修复等手段增加用地价值, 提升用地品质, 达到土地总量不变, 土地质量翻番的目的, 以缓解无序新增建设用地带来的土地增量压力。
3.2 存量规划有利于盘活城市“死亡区”
存量规划在不断的更新与环境整治中, 对旧城区一些毗邻死亡区的土地进行质量提升, 通过交通改善、环境升级、用地性质变更等措施, 使那些原先没落的、价值不高的土地重获新生。重新发挥效益。避免土地沦落, 社会矛盾突出, 生态环境恶化, 资源浪费。
3.3 存量规划有利于改善建成区人居环境
存量规划对于旧城区而言是一种福音, 它在有限的城市空间里, 以城市转型为基本思路, 以可持续发展为基本前提, 以以人为本为基本理念, 整治脏、乱、差、堵等城市病, 美化亮化城市人居环境, 优化道路结构, 缓解交通通行压力, 构建和谐、安全、畅通、美丽的人居环境。
3.4 存量规划有利于提升城市品味形象
存量规划是对建成区的更新与改造, 对于我们在快速城镇化过程犯下的一个又一个错误, 可以回过头去仔细地检查, 做到发现问题, 整改问题, 解决问题。存量规划对于城市发展中产生的负面形象进行有效整改, 去其糟粕, 继其芬芳, 重新打造城市名片, 定位城市功能, 提升城市品味形象。
3.5 存量规划有利于城市可持续发展
存量规划以不再扩大城市建设用地为基本前提, 以整治人居环境为基本目标, 以旧城改造与更新为基本手段, 通过对生态环境、人居环境、出行环境、生产环境等的整治, 对社会资源、自然资源、人文资源的适度开发与保护来满足当下城市发展的需求, 同时为子孙后代的发展留有充足的发展空间与发展资源。
4. 增量规划与存量规划的协调
4.1 重构城市成长秩序, 整合城市发展空间
铜川市在增量规划的指导下发展了几十年, 已经构成了其最基本的空间形态, 这种空间形态无论合理还是不合理, 其已经成为现实存在。存量规划就是在这个现实存在基础上, 去其糟怕, 留其精华, 整合城市现有存量土地, 通过对北市区两河及城区的环境综合整治、两侧山体的生态修复、城市人口南迁等措施, 重构铜川市城市成长秩序, 整合城市发展空间。
4.2 挖掘现有资源, 塑造城市新形象
存量规划在增量规划的基础上, 挖掘铜川城市现有资源, 整合城市发展空间, 以可持续发展为指导思想, 盘活濒临“死亡”区域, 大力发展城市“青春”区域。通过对传统文化的挖掘, 对现有资源的整合, 重新塑造城市新形象, 打造城市新名片。
4.3 加强交通建设, 营造人本出行空间
针对铜川市交通压力大的现实需求, 整合现有道路路网, 加大道路密度, 改善城市交通通行能力。通过步行和自行车交通系统规划, 进一步完善城市公共交通系统, 打造城市慢性系统, 重构道路“活力”, 化解道路拥堵难题。在现有路网格局基础上, 通过综合交通规划、步行和自行车交通系统规划等一系列专项规划, 科学合理地划分机动车、非机动车、行人道路权属, 重新构建铜川市交通新格局, 大力营造人本出行空间, 使整个城市归于“人”而不是“车”, 真正践行以人为本核心理念。
4.4 优化城市政策规划, 缝合城市生活网络
传统的增量规划只注重城市用地空间的划分, 缺乏对城市政策的研究, 存量规划加强城市公共政策的研究, 加强空间权益的分配和再分配。通过规划内容的政策导向, 编制符合政策程序、表达方式政策化的规划, 强化专项规划政策的研究和制定。通过城市政策, 优化城市发展空间与社会发展空间, 缝合城市生活网络, 构建和谐美好铜川。
4.5 重塑城市肌理, 强化城市更新建设
存量规划虽然着重于城市旧区的更新改造, 但是也要避免走入旧城区的大规模拆建, 这是一种“伪存量规划”, 其实也是变相的增量规划。如何重塑城市肌理, 应着眼于前文提到的“去其糟粕取其精华”之精神, 在城市现有肌理基础上, 现有土地存量基础上, 现有社会资源基础上, 做强、做大“青春”区域, 盘活“死亡”区域, 强化城市更新建设, 重塑城市形象。
摘要：铜川在不断发展, 城市规模在不断扩张, 土地资源日益短缺, 生态承载力不断下降, 追求新增城市建设用地的“增量规划”已穷途末路, 这种城市规模扩张模式难以为继。城市规划转型势在必行, 而以城市面貌更新、功能调整、结构优化、生态修复的存量规划大势所趋, 成为一种解决城市规划可持续发展的新钥匙。文章以铜川市为例, 通过土地、水资源、交通、生态环境等方面的论证分析, 探索一种以存量规划为主要手段, 增量规划与存量规划相互协调的城市发展新模式。
关键词：增量规划,存量规划,相互协调,城市发展,新模式
参考文献
[1] 铜川市人民政府.铜川市城市总体规划 (2005—2020) [Z].2005
[2] 铜川市人民政府.铜川市城乡一体化建设规划 (2012—2030) [Z].2012
[3] 铜川市人民政府.铜川市中心城区空间发展战略规划 (2012—2030) [Z].2012
[4] 铜川市统计局.铜川市2016年国民经济和社会发展统计公报[EB].2017
[5] 邹兵.增量规划、存量规划与政策规划[J]城市规划, 2013 (2)