我国经济快速增长中的企业污染是造成环境恶化的重要原因之一, 而重点污染企业污染居高不下的原因又是多方面的, 而政府监管和公众参与对环境污染的治理是有积极作用的。因此, 加强政府环境监管、提高公众参与程度是解决我国重点污染环境污染问题的重要手段, 通过政府、公众的环境监管作用, 对重点污染企业污染行为形成有力约束, 推动重点污染企业环境绩效的提高, 达到改善环境质量的目的。为了实现这一目标, 在借鉴发达国家环境监管经验并结合我国国情的基础上, 应建立以政府环境管制为主导、公众参与相协助、重点污染企业环境经营相配合的“三位一体”环境监管模式, 以促进政府、公众、重点污染企业共同为改善环境而努力。
1“三位一体”环境监管模式的构建
1.1 以政府环境监管为主导
以政府环境监管为主导是基于以下四个方面的考虑: (1) 环境监管作为一项长期的工程, 将伴随着人类的发展而发展。因此, 要对环境问题进行长期的、有效的综合治理, 这就必然花费大量的人力、物力和财力, 而站在社会的角度上看, 拥有这样雄厚人力、物力和财力的集团, 也只有政府能承担得起这样的艰巨任务。 (2) 从历史发展角度来看, 环境污染、环境破坏, 均是在人们对环境问题的重要性缺乏认识、监管不善的情况下造成的。今天西方发达国家环境问题的缓和与好转, 也正是由于政府环境管制的不断强化, 完善环境监管体系的结果。同样, 我国也不例外, 当政府对环境监管问题比较重视时, 环境状况就会有所好转, 一旦忽视环境监管, 环境状况就会恶化起来。因此, 要想彻底改善环境状况, 政府必须发挥主导的作用。 (3) 企业以追求利润为目标, 治理污染, 需要资金投入, 耗费企业有限的资源, 除非治理污染带来的边际收益大于边际支出, 否则企业是不会主动增加环保开支的。由于环境保护是一种非竞争性、非排它性的公共产品, 环保的支出并不会通过市场交易给企业带来相应的收益, 排放污染对重点污染企业来说是一种外部成本, 如果没有市场外力量的干预, 它无须为此付费。这样, 就决定了重点污染企业不会有环境保护的内在冲动。
1.2 以公众参与相协助
以公众参与相协助主要基于以下三方面考虑: (1) 我国地理范围大, 小规模重点污染企业为数众多且污染问题广泛存在, 导致政府污染控制的压力大, 负担重;同时, 由于政府环境管制的执行过程中也存在许多不足之处, 使得重点污染企业有机可乘, 污染控制难度较大。公众参与可以协助政府更好地控制重点污染企业污染。 (2) 在论证一项政策、一个电建项目在环保方面是否可行时, 政府如果只听取倡导者的意见, 难免肯定的意见占主导地位, 并且所聘请的专家往往已被倡导者所左右, 很多时候是不全面的。如果让公众参与进来, 他们从自己的切身体验出发, 直抒己见, 可以使政府能够较全面地了解情况, 集思广益, 减少在环境决策中的失误。经公众参与的政府决策也会符合民心民意和反映实际情况, 有利于解决和处理普遍环境问题, 实现对环境问题的全方位、全过程监管。 (3) 如果缺乏对政府的监督, 行政主体也会因权力竞争而导致公共利益受到损害, 或是因违法或不当行为引起环境污染和破坏。
1.3 以重点污染企业环境经营相配合
以重点污染企业环境经营相配合主要基于两方面考虑: (1) 既使政府严格执行环境管制, 公众积极参与环保活动, 但若没有重点污染企业的配合, 环境质量仍难以改善, 毕竟政府和公众只是推动重点污染企业提高环境绩效的外部力量, 因此, 只有重点污染企业积极配合政府和公众的管制和监督行动, 才可能转变重点污染企业污染排放居高不下的现况。 (2) 重点污染企业在政府和公众的约束下减少污染排放, 这仅仅是一种被动的环保行为, 若要真正使重点污染企业采取环境监管, 还需要重点污染企业制定并实施环境经营的战略计划。但我国广大中小重点污染企业受资金、技术的限制, 实施环境经营战略的难度较大, 重点污染企业主动性不强, 因此, 由污染治理向环境经营的更高层次转变, 需要政府、公众提供引导和帮助, 重点污染企业来积极配合。
2“三位一体”环境监管的具体措施
2.1 加强政府环境监管
加强政府环境管制, 首先需要提高各级政府的环境法律意识, 可以通过组织环境法律知识学习、培训、宣传等多种形式的教育活动来普及和加深政府对环境法律的认识, 明确环境执法的严肃性, 形成良好的环境执法氛围。在此基础上, 进一步建立起科学的发展观, 充分认识保护环境就是保护生产力, 改善环境就是发展生产力, 增强环境忧患意识和做好环保工作的责任意识, 为严格执行环境管制提供思想保障, 也有助于形成正确的政绩观。然而, 我国之所以存在不正确的政绩观及其表现, 不仅与发展观上的偏差紧密相关, 还由于相关的体制、机制和具体制度存在缺陷。因此, 还必须推进和深化制度改革和创新, 建立和完善政绩评价标准、考核制度及奖惩制度, 形成合理有效的激励、监督、约束机制, 为树立正确的政绩观提供制度和机制保证。
2.2 推动公众积极参与
建立规范的政府和企业的环境信息公开制度, 政府主要为公众定期公布一些重要的环境标准, 如环境质量标准、环境排污标准、环境基础标准和环境方法标准等;及时、全面地发布有关环境方面的监测信息和科技标准, 让公众可以及时了解和获取关于环境的信息和资料;并给公众了解影响环境状况决策的各种信息的机会, 增加影响环境状况的决策的“透明度”;为公众提供关于环境保护方面的参观考察、见证检测、学习资料、知识培训或获得环境影响评价报告等机会, 确保公众快速准确地获取各种环境信息。企业主要以环境信息披露的形式向社会公布环境治理状况、环境保护的相关工作情况及可能对环境产生不利影响的行为等环境信息, 尤其是因超标排放污染物或者超过污染物排放总量规定限额而被列入污染严重企业名单的企业。从而降低公众参与的信息成本, 为公众参与奠定一个良好的信息基础。
2.3 激励重点污染企业环境经营
转变政府与重点污染企业的对立关系, 加强政府对重点污染企业环境经营的服务功能重点污染企业作为环境污染的主要来源一直被置于被监管者的对立面上, 政府环境法律法规的最低要求成了重点污染企业的标准。重点污染企业由于处于环境监管的被动地位, 总是试图逃避政府的环境管制, 重点污染企业环境经营的内在需求没能调动起来。因此, 我们应该向发达国家学习, 转变政府与重点污染企业在环境问题上的对立关系, 通过政府的政策引导和服务功能, 激发企业环境经营的动力。
摘要：本文基于笔者多年从事环境污染监管的相关工作经验, 以对重点污染企业重点污染源的环境监管为研究对象, 提出构建“三位一体”环境监管模式的建议, 给出了具体的构建思路和措施, 全文是笔者长期工作实践基础上的理论升华, 相信对从事相关工作的同行有着重要的参考价值和借鉴意义。
关键词：重点污染企业,环境监管,对策,建议
参考文献
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