食品是维持生物体生命体征,并为机体提供运转动力的能量来源,其质量的高下直接关乎个体健康状况的好坏。生产的社会化以及贸易的全球化在加速人口流动的同时,无形中也勾画出了一幅多彩的食品流通、交汇与融合的版图。食物的快速流转在便捷人们生活的同时,其安全性却愈发的不可控,引致食品安全问题频发,社会福利受损。如何调和上述矛盾,最大限度地提升食品安全的水平,保障民众的合法权益,自然就成为政府重点关注的议题。由此,食品安全检验检测体系便孕育而生。简言之,食品安全检验检测体系是以国家法律法规为指引,以国家标准、行业标准等为依据,以先进的仪器设备为手段,以可靠的实验环境为保障,对食品生产和食品质量安全实施科学、公正的检测、监测、鉴定、评价的技术保障体系[1]。作为食品安全体系的重要技术支撑,该体系在技术咨询、服务、选择、决策等方面为政府监管提供了详实的数据支持,将潜在的风险隔离在技术的红墙之外,可有效降低食品安全事件发生的概率,确保食品安全情势总体安全可控。然而,正当人们为现代化的食品安全检验检测体系摇旗呐喊之时,技术的铜墙铁壁面对市场化下的食品贸易洪流却不堪一击,最终表现为食品安全事件的愈演愈烈,民众食品恐慌情绪蔓延以及政府的公信力受损,曾经“高大上”的技术流转瞬沦为人们诟病的对象。
为此,本文以我国的食品检验检测体系为研究对象,系统地探究了食品检验检测体系的内涵及外延,发展现状,存在问题,以求客观真实地反映其全貌。进一步地,文章就如何重构食品检验检测体系,增强其对于食品安全的效力,给出了相关政策建议,以期能为改善人们生活质量,提升我国的食品安全水平提供参考。
1 食品检验检测体系的内涵及外延
食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品,但是不包括以治疗为目的的物品[2]。而食品检验检测体系即是围绕食品所展开的,在参照相关标准、程序,并借助某一(多)种技术手段的条件下,以样本实验结果为依据,以确保“食品安全”的目标,进而对食品安全进行合理性预防的评价体系。毫无疑问,质检机构子系统自然是检验检测体系的核心,承担信息发布、预警与防范,风险交流等职责。从层级划分来看,国有质检机构设置大多分为四级,即国家级、省级、市级以及县级(基层),其权威性由高到低依次递减(如图1),并严格依照行政等级进行命令的上传下达;从机构属性来看,主要有三类,即官方质检机构、私人质检机构以及第三方(公益性)质检机构(如图2)。从检测机构的装备配置来看,其大多符合“四位一体”(检测中心、检测点、检测车以及检测箱)的检测要求,形成了集法定检测、定点检测、流动检测与机动检测于一体的检测格局和立体式的检测网络[3]。
食品检验检测系统的正常运转除了依托检测机构自有的人、财、物等资源要素之外,也离不开法律法规、技术标准、行政监管的支持与保障。由此,如图3所示,广义的食品检验检测体系应包括法规政策子系统、行政监管子系统、食品标准子系统以及食品质检子系统[4]。法规政策子系统是食品检验检测体系合法性存在的前提与依据,其对于质检机构的权利与义务、检测设备的使用与选择、操作流程的设定与规范、质检人员资质的界定与考核等均进行了强制性列示,必须予以遵守;行政监管子系统借助于政府的公权力,对质检部门进行层级划分、地区布局、经费审批、能力评价与考核监督,形成食品检验检测的制度性约束;食品标准子系统则是检验检测的直接依据。一方面,质检机构凭借食品标准所确立的数据,对食品的安全(风险)性做出评价,并指导政府、公众做好食品安全的防范与预警工作。另一方面,质检部门借助自身的实践经验,对标准的科学性进行评价,并通过信息反馈机制,影响食品标准的修订、确立与废除,从而减少因标准标的不清(准)所导致的检测结果失效问题。
2 食品检验检测体系的现状特点
改革开放前,受国内经济体制和发展水平所限,食品检验检测体系建设整体推进缓慢,检测的重点在于初级产品(农产品),检测方法较为传统且单一,多凭借检测人员的经验进行,规范性不强,农村地区则是检验检测的盲区。改革开放后,伴随着生产力的发展、食品贸易往来的频繁以及食品安全事件的多发,各界开始意识到开展食品检验检测的必要性,至此食品检验检测体系建设逐步进入常态化。
一是严把农产品质量安全检验检疫关。民以食为天,食品检验检测体系的首要关注点自然应集中在农产品质量安全方面。1988年,农业部积极响应中央关于建立健全农产品质量安全检验检测体系的指示精神,成立了第一批农产品质量检测中心,并仿效发达国家的经验,着手开展检验检测机构建设工作。截至2003年,先后建成12个国家级农产品质检中心和278个省级农产品质检中心[5,6]。进一步地,2006年,国家(部)级农产品质检中心增至323个,县级农产品检测机构1]780个[7]。2014年,政府已批复在建的各级农产品质检项目高达2]548个,并力争到2020年实现省、地(市)两级农产品质检机构全部通过计量认证和机构考核,七成县级农产品质检机构通过计量认证和机构考核[8]。多层级、全方位的食品质检机构布局日渐成为抵御农产品质量安全风险的重要技术屏障,让科技与安全生活一路相随。
二是提升检验检测机构专业化水平。近年来,食品加工业的快速崛起对食品监管提出了新的要求,检测难度和数量上的双增长,对于检验检测机构提出了更高的挑战。入世以来,遵循“国家为龙头、省(部)级为主体、市(县)为基础、第三方为补充的”指导原则,2007年共有3913家食品类检验检测机构完成了实验资质认定,2009年食品检验机构上升至4971家,已实现对农(兽)药残留、添加剂、转基因、重金属残留、污染物、致病菌等的覆盖,检测项目多达786项,检测能力已位居世界领先水平[9,10]。特别地,为堵住食品安全的外在风险源头,专门组建了一支以1189名技术人员为核心,35家国家级重点实验室为纽带,163家进出口食品检验检疫实验室为主体的专业化队伍[9]。加工食品业检验检测技术的日臻成熟,克服了以往食品质检的先天性技术不足,有效地降低了民众对工业食品安全的疑虑。
三是健全食品安全标准体系。为降低质检部门因食品标准标的不清、缺乏、重复等所导致的无效检测问题,相关部委陆续开展了食品标准修订、筛选与清理工作。2012年初,我国有关于食品、食品添加剂以及食品相关产品等国家标准2]000余项,地方标准1]200余项,行业标准2]900余项[11]。2012年6月,卫生部等8部委共同出台《食品安全国家标准“十二五”规划》,明确提出到2015年基本完成对于食品卫生标准、食品质量标准、农产品质量安全标准以及食品行业标准的清理与整合工作,构建较为完整的食品安全国家标准体系的阶段性目标。同年9月,卫生部确立了269项新的食品安全国家标准,分别公布了301种和107种食品包装材料用添加剂名单和树脂名单,明确了2]314种食品添加剂使用范围、用量[12]。2013年3月1日新的《食品中农药最大残留限量》正式生效。新标准则将农药检测范围由201种扩大到322种,涵盖10大类农产品和食品,残留限量达到2]293个[13]。2014年1月,卫计委已累计完成了对近5]000条食品安全标准的清理工作,基本摸清了我国食品安全标准的底数,初步拟定我国的食品安全标准体系框架,并确立了涵盖近1]000项标准的食品安全国家标准目录。同年2月,该机构发布《食品中致病菌限量》国家标准,遵照控制食品中微生物污染的根本理念,对肉制品、粮食制品、即食果蔬制品等11大类预包装食品分别制定了相关致病菌限量规定。科学合理的标准体系安排,避免了食品检验检测的盲目性,增强了检验检测的信度和效度,同时也强化着食品检验质检机构的技术自信和责任担当。
四是完善食品检验检疫技术手段。在检测技术的应用方面,经过20余年的发展,国内食品检验检测的手段日趋多样,方法选择更为得当。当下,比较常用的检测技术有气相色谱(CC)技术,高效液相色谱(HPLC)技术、超临界流体色谱(SFC)技术、化学发光面议分析(CLIA)技术、有毒有害元素检测及其价态分析技术等。然而,随着食品品类的增加,常规的化学检测难于及时、快速地从源头监控食品安全状况的弊端愈发明显,食品检测转而朝着快速化、及时化的方向发展,且风险预警作用更为突出。在快速检测技术的选择上,免疫分析方法、红外光谱技术、生物传感技术、稀土发光技术备受青睐。多样化、多层次的食品检测技能储备,极大地增进了食品检验检测效率和科学性,有效缓解了从业人员在食品检验检测方面“巧妇难为无米之炊”的窘境。
五是勒紧食品安全检验检疫制度约束。近年来,国内食品安全事件时有发生,为了进一步明确食品质检机构的全责,规制食品交易市场主体的行为,提升食品质量安全水平,各级政府相继出台了多部食品安全法律法规。以《食品卫生法》为例,该法明确列示了食品卫生的体制安排、机构设置、主体责任,自此我国的食品卫生监管工作被正式纳入法制化轨道。食品贸易的不断深化使得食品安全的外部风险成倍放大,随即国务院于1992年、1997年先后出台了《进出口商品检验法实施条例》和《进出境动植物检疫法实施条例》,有效地收紧了食品安全风险内渗与外溢的闸口。进一步地,2009年新颁布的《食品安全法》特别对食品检验检疫机构的资质认定进行了界定,即食品检验机构需在获得国家相关机构(国家卫生行政部门)的认证认可后,方可从事食品检验活动,否则检测结果被视为无效,并追究相关机构(人员)的法律责任。依法治国进程的不断加快,无疑将加速规范食品检验检测主体行为,提升食品安全治理的法制化水平。
3 食品检验检测体系存在的问题
地区间经济发展水平的差异、城乡食品检测力量配比的失衡以及社会舆论环境对食品安全的过度渲染给食品安全的有效监管提出了诸多挑战。仅就食品检验检测体系而言,现阶段主要存在以下几个方面的问题:
其一、检验检测力量配比不合理。长期以来,人为的城乡二元体制性约束的存在使得人、财、物等食品监管要素向城市过度集聚,密集的机构布局导致检验检测资源的无谓耗散。反观,农村地区,当前食品检验检测机构的末端仅延伸至县级层面,乡镇一级鲜有涉及。换言之,农村地区食品检验检测资源匮乏的现状仍未得到有效缓解,并一度成为假冒伪劣食品的理想集散地。农民是农业生产的主力军,更是影响新农村建设成败的核心要素,其身心健康的重要性不言而喻,而松散的检验检测制度安排和近乎缺失的农村食品安全教育,使其对食品安全性的认知依旧停留在经验判断的基础上,并深陷食品安全风险的漩涡而难以自拔。
其二、检验检测技术不完备。单一的、常规的检验检测手段与食品工业快速化发展的现实越发格格不入,这在处于经济快速发展期的中国表现得尤为明显。当前,国内的食品检验检测技术虽然取得了较大的进步,但与发达国家仍有不少的差距。在常规项目检测中,甲醛、双氧水、膨松剂、残留动物性激素等的检测技术依旧欠缺(不足),食品的快速筛选、检测仅处于起步阶段。以农药残留为例,美国FDA可检测出360余种农药,德国可检测出325种,加拿大可检测出251种,而我国目前尚缺乏能够同时检测出上百种农药残留的多残留技术[14],食品检验检测技术的供需失衡所带来的短板效应再次增大了食品风险外溢的可能。
其三、检验检测标准不完善。俗话说“不以规矩,不成方圆”,食品标准作为质检机构出具检测结果的唯一依据,其客观性、准确性与全面性直接影响到食品安全风险的界定。然而,在强行政管制下的思维惯性下,食品标准成了可有可无的配角。一方面,部分标的标龄过长,个别标准未修年限甚至超过15年,时效性较差。另一方面,虽然现行的食品标准已涵盖19大类,但仍未能实现对食品产业的完全覆盖。在新版GB2763中,有34种农药未提供相应的检测方法标准,2B 400种食品添加剂中没有提供安全限量标准的占比80%[15,16]。此上种种食品标准怪象将检测机构置于有标难依、无标可依的尴尬境地。
其四、检验检测主体地位不平等。以资产性质和所属部门为资质认证前提的制度安排,无形中放大了国有质检机构的优势,凭借雄厚的国有资本支持,在资质获取上具有天然的优先性。体制性壁垒的存在无情地将民营(中介组织)检测机构排除在第一梯队之外,使其难以获得与国有检测机构真正同台竞技的机会。此外,检验检测机构一旦取得资格认证便可高枕无忧的理性预期,很容易造成其职能的僵化,退出机制的缺失将进一步弱化其技术创新的热情,使得检验检测成为流于程式化的一种奢侈摆设。
其五、检验检测职能权属不明晰。国内食品安全分段监管的治理思路,尽可能地将各监管主体(农业、质检、轻工、卫生、商务、工商)都囊括其中,以期发挥部门合力,实现改善食品安全整体状况之目的,但“九龙之水”的治理框架,却使政府陷入“三个和尚没水吃”的监管窘境。在利益的驱动下,各部门(机构)尽可能地扩大自身的势力范围,形成自有的一套检验检测体系。一方面,由于沟通协调机制的缺失,在一些监管职能相互交织的环节,质检机构的重复建设自然地成为一种常态,标准化的检测范式忽略了食品安全问题的时空性,带来人、财、物的大量浪费。另一方面,对于监管权利的追逐,诱使部门间各自为政,难以秉承客观事实,盲目轻信检测结果,而一旦遭遇食品安全事件,各方又极力撇清,任由食品安全风险逐次转嫁,贻误最佳的治理时机。
4 完善我国食品检验检测体系的政策建议
食品检验检测体系的优化与完善是一项系统性的工程,需要各方的支持及参与,围绕上述存在的问题,本文给出如下五点政策建议。
第一、合理化质检机构布局,增大检测辐射半径。各地应按照城乡一体化的发展要求,在检验检测机构的建设方面,合理布局规划,兼顾地区的公平性,增加对基层检验检测机构的建设投入和技术支持,逐步扭转农村地区食品检测真空的颓势,开展针对农村居民的食品安全知识普及教育工作,将食品检验检测的成果切实惠及人民大众,增强民众对食品安全的认知,提升农村居民的身心健康水平。与此同时,各部门应积极借鉴发达国家食品检验检测的有益经验,以全产业链的监管思维,改变末端检测过于拥挤的现状,将检验检测的重心逐步前移,健全食品检验检测的风险防控联动机制,降低食品安全事件发生的可能性。
第二、提升检验检测装备水平,创新检验检测方法。生产工艺的复杂化、食品成分的多样化以及贸易往来的常态化对食品检验检测技术及方法提出了更高的要求。一方面,各质检机构应立足实际,明确技术装备对于检验检测有序开展的重要性,加快对自有设备的升级改造,并做好先进技术(装备)的消化、吸收与引进工作,夯实物质技能储备,健全检测门类,收紧风险外溢的闸口。另一方面,食品检验检测部门应密切关注食品产业发展的新动向,适用食品安全检验检测的新常态,以市场食品需求为导向,增强检验检测的针对性。特别地,要加大对多残留、多成分同步检测技术,快速遴选、检测技术的研发推广力度,丰富食品检验检测的手段、方法,不断释放科技创新所带来的技术红利。
第三、完善食品检验检测标准,增进检验检测的效力。食品监管部门应弱化命令式监管的不良影响,确立现代化治理的新思维———以食品标准为纲,进入食品监管的新常态。具体而言,食品标准的制定,其一应契合当前分段监管为主、品类监管为辅的制度安排,明确标准制定者的职责权属,确保标准制定的独立性、科学性,杜绝个人利益绑架标准现象的发生。其二应加强部门间的沟通与交流,密切彼此间的横向和纵向联系,利用现代化的科技信息技术手段,以现实为依据,增强标准覆盖的全面性与可行性。其三应加快推进对已有标准的清理与调整工作,弱化因标准自身缺陷所带来的不利影响。
第四、改革市场准入机制,增强检验检测机构活力。市场经济条件下,各市场主体公平参与竞争的权利不容侵犯,以服务大众健康为基本宗旨的检验检测机构理应获得更多的支持。政府应加快自身职能转变,简化检验检测机构的入市条件,破除行业壁垒,借助于财政、金融等政策性手段,引导民营资本有序进入,并参与到竞争中来,放活食品检验检测的行业生态,使不同主体在发展上形成一种良性互动的态势。与之对应,相关部门应加快建立健全食品检验检测机构退出制度,通过行政问责、法律责任追究等形式,不断增强检验检测主体的责任感、危机感、紧迫性与诚信意识,使自我监督成为机构长效发展的不竭动力。
第五、重塑食品检验检测权属,确保监管职能的无缝衔接。其一,各级政府应秉承食品安全一盘棋的治理逻辑,广泛征求各界意见,科学论证,构建一套完整的食品检验检测体系。再此基础上,各部门按照分而治之的监管要求,确立自身的检验检测子系统,并及时上报,待审批通过后,后续工作方可推行。进一步地,着力开展对现有食品检验检测机构的“瘦身”工作,借助内部调整、部门整合等方式,实现自我功能的再造。其二、加快食品检验检测体系的信息化建设,建立信息实时共享机制,通过信息的即时交换,提高部门间沟通的实效,并及时修正不当行为,完善食品安全风险评估、预警、突发事件应急处理机制,真正实现食品安全监管职能的无缝衔接,防范于未然。
摘要：本文以食品安全检验检测体系为研究对象,首先分析了食品安全检验检测体系的内涵与外延,再此基础上对我国食品安全检验检测体系的现状特点、存在问题进行了系统地梳理与归纳。进一步地,文章就如何完善我国食品安全检验检测体系,提升食品安全质量给出了五点政策建议。
关键词：食品安全,检验检测体系,内涵及外延,现状特点,存在问题,政策建议
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