小伙伴们反映都在为论文烦恼，小编为大家精选了《行政公益诉讼思考论文(精选3篇)》仅供参考，希望能够帮助到大家。摘要： 有学者力主由检察机关担任行政公益诉讼的提起主体，甚至已经将研究的重心放在检察机关提起行政公益诉讼的具体程序设计上。目前有关检察机关提起行政公益诉讼的理由，无论是必要性还是可行性都不充分，检察机关并不适宜成为行政公益诉讼的提起主体。相对而言，公民或其他组织更适宜成为行政公益诉讼的提起主体。
行政公益诉讼思考论文 篇1：
对我国行政公益诉讼制度构建若干问题的思考
[摘要]行政公益诉讼制度旨在解决行政权不当行使损害社会公益的问题，构建该制度对我国建设法治政府与构建和谐社会具有重要的现实意义。科学确认行政公益诉讼原告资格、明确公益标准并合理确定行政公益诉讼受案范围是构建该制度的基础环节；引入比例原则、增加被告之合理性举证责任是构建该制度的重要环节；而创新设立行政公益诉讼判决公告制度与执行汇报制度是该制度公正实施的保障环节。
[关键词]行政公益诉讼；原告资格；受案范围；举证责任；判决执行
近年来，公民私益受到侵害、社会公益遭到破坏的事件频繁发生，例如乔占祥诉铁道部铁路票价、各地不断涌现的征地拆迁群体纠纷和环境污染公害等事件。纵观众多公益案件，违法行政、行政不作为是其发生的根本原因。而我国公民诉求机制与公益维护机制的不完善，即我国公益司法救济制度的缺位，亦是造成该类信访案件激增，民众与政府矛盾淤积的重要因素，这些问题极大地影响了我国建设法治政府与构建和谐社会的进程。因此，作为一种公益司法救济制度，行政公益诉讼制度在我国的构建，就显得刻不容缓。
一、构建行政公益诉讼制度对我国建设法治政府与构建和谐社会的制度价值
1 行政公益诉讼制度有助于加强行政权的外部监督，促进依法行政。如何加强行政权的外部监督，是我国建设法治政府一直要着重解决的问题。以权力制约权力较之以权利制约权力，一直被认为是有效监督手段，但因为国家机关并非超脱于一切利害关系之外，他们本身也组成了一个集团、一个阶层，他们相互之间在某种程度上也有直接的利害关系，因此较之前者，权利对权力的监督和制约恐怕更有意义。权利对权力制约和监督的途径很多，行政公益诉讼即为其一。该种制度设计使公民与社会能够在公益受到违法行政行为侵害时，通过向人民法院提起诉讼，来实现权利对权力的法制化监督。显然，诉讼之提起不以现实损害为前提，不以法律上直接利害关系人起诉为要件，扩大对公益之保护，这就促使行政主体不得不提高依法行政的自觉性。从我国政府行政的现状来看，这一点对于推进依法行政，意义尤为重大。
2 行政公益诉讼制度有助于协调社会多方利益关系，促进社会和谐。现行立法对公共利益的救济主要通过行政信访和行政复议来实现，但行政信访和行政复议均是在行政主体内部解决利益冲突的方式，行政主体内部利益的一致性，导致其往往不能定纷止争。一个行政机构中存在着复杂的利益结构，并且随着社会价值观念的变化，行政主体利益结构日益发生异化。一个打着“公益旗帜”的行政行为，甚至可能夹杂着很多异化的集团利益、个人利益。行政主体行使行政行为过程中的利益结构异化导致的利益关系混乱及利益冲突，严重阻碍着和谐社会的构建步伐。如何最大限度守住公共利益的边界，使社会成员的利益基础不被复杂的利益纷争“蚕食”，最大限度保住社会利益分配的公平正义底线，司法救济就成为一种最根本、最权威的解决途径。行政公益诉讼制度，这种以司法救济为手段，以保护公共利益为核心的特殊的利益协调机制，使社会各利益主体的利益关系“多元一体，和而不同”，必将促进社会的和谐。
二、构建行政公益诉讼制度必须审视的几个关键环节
我国行政公益诉讼制度，已被写入2005年出炉的行政诉讼法大修稿草案。当时的讨论多集中于该制度构建的必要性、可行性及适格原告等问题，而对于具体操作环节涉及较少。本文旨在对此类环节进行周密设计，以求行政公益制度价值最大效用的发挥。
1 加强对原告主体资格与受案范围这一基础环节的设计，有利于将民众从公益维护“拥挤”的信访道路“疏散”到司法轨道上来。行政公益诉讼原告资格和受案范围要解决的是谁可以提起行政公益诉讼，以及针对哪些行政行为可以提起行政公益诉讼等两个基本问题。不论借鉴国外经验还是在我国制度体系内考察，检察机关无疑都是以公益代表人身份充当行政公益诉讼原告的最佳选择。究其原因，一方面公民作为一般原告启动诉讼存在滥诉及与被告对抗不足等诸多问题；另一方面检察机关作为公共利益之专职维护者，启动行政公益诉讼显然是顺理成章。检察机关基于专门法律监督机关的法律地位，在我国作为原告提起行政公益诉讼，正好能实现对行政权的更深层监督——对行政主体行政行为的监督。然该主体是否为行政公益诉讼原告之唯一选择还待商榷。另外，行政公益诉讼受案范围的确定，也需慎重考虑。因为它不仅牵扯行政公益诉讼之“公益”认定这一涉及整个公法领域的立法难点问题，还牵扯对易使公益受损的行政行为类型的确定，即行政主体未来接受公益司法监督的行政行为范围这一社会敏感问题。
上述问题如果不能妥善解决，公民和社会寻求公益司法救济的热情就会受到挫伤，行政公益诉讼制度也就很难完成将民众维护公益引入正常司法轨道的任务。
2 加强对诉讼管辖与举证责任这一中间环节的设计，有利于真正实现对行政权的有力监督。由于行政公益诉讼案件事关重大，对其审理要求较高，该类案件又往往牵涉多方利益，审理难度大，因此非常有必要对行政公益诉讼的级别管辖做出特别--的设计。
行政公益诉讼的举证内容上，是否仍应按现行规定，被告只需举证证明被诉行政行为的合法性即可?事实上，一项利益的实现往往以影响或牺牲另一利益实现为代价，如果一项合法的行政行为要实现的“公益”小于其正要损害的“公益”，那么，我们仍应认为该行为损害了公益。南京紫金山观景台事件是最好的例证，该事件已向我们警示：合法的行政行为也可能因为其不合理而损害公益。因此，行政公益诉讼举证责任制度中，应否要求被告进行合法性、合理性的全面举证，值得我们在构建行政公益诉讼制度时进行深入思考。
总之，诉讼管辖与举证责任制度的设计，直接影响到行政公益诉讼的顺利运行，关系到司法监督的效果，不容忽视。
3 加强对诉讼判决类型和执行制度这一终极环节的设计，有利于避免民众重返群体信访和非理性对抗的老路。行政公益诉讼的根本目的是维护公益，针对不同的行政行为，为有效避免公益受到侵犯，原告会提出不同的诉讼请求，如果行政公益诉讼判决类型不能针对性解决原告诉请的问题，公益维护就难以真正实现。同时，诉讼执行难一直是一个司法难题，如果我们不在行政公益诉讼执行制度的设计上特别下工夫，确保执行的到位，一个好的诉讼判决也可能因未获执行而落空。民众一旦丧失对公益司法救济的信心，就难免再用“最原始”的手段来解决问题，其负面结果可想而知。
三、行政公益诉讼制度构建中几个关键问题的解决对策
1 关于行政公益诉讼的原告主体资格。除检察机关外，应允许公益性社会团体作为一般原告提起行政公益诉讼。公益性社会团体作为来自公民社会的一支力量，由其提起行政公益诉
讼，既较小可能产生公民直接起诉潜在的滥诉问题，又较大程度避免了公民直接起诉存在的与被告对抗力量不足的问题。其一，社会团体具有公益性团体优势，更能站在国家、社会公共利益的立场行使诉权，而不至走向偏激。其,社会团体具有诉讼能力优势，基于对与本团体相关公共事务如环境保护、消费者权益等的了解与熟悉，团体在行使原告权利或承担相应义务方面更加方便。同时，以团体这一组织形式介入诉讼能产生强大社会效应。因此，赋予非营利性社会团体行政公益诉讼一般原告资格，能够使社会团体从行业的角度，有序地维护国家、社会的公共利益。
2 关于行政公益诉讼的受案范围。一是确定公益认定的三要素标准，即“受益主体的广泛性、利益内容的合理性、实现程序的正当性”。鉴于目前我国对公共利益的认定涉及整个公法领域，且该认定若做到明确、具体、周密，还有赖更多的司法实践和理论积累，因此，可考虑在行政公益诉讼立法中先对“公益”作出概括性的价值层面规定。具体操作上，可通过立法解释或司法解释规定“公益”的界定标准：第一，主体标准，即公共利益的受益主体具有广泛性。第二，内容标准，即公共利益的利益内容具有合理性。第三，形式标准，即公共利益的实现形式具有程序正当性。
首先，受益主体广泛才能体现公共利益之“公共”性。当一项利益若在受益主体上不具有广泛性，不论该项利益对利益主体有何等重要，也不应被上升为公共利益。这是公共利益认定的首要标准。其次，公共利益的利益内容还应具有合理性。第一，利益内容能够得到社会普遍认同或本身具有可持续发展性。当然，对于一些呈现具有长期性的公共利益，即使一时不被公众认可，但只要的确具有可持续发展性，也应例外地认定其公共利益性质，例如美国纽约帝国大厦的兴建引发的拆迁案在涉及公益认定上即如此。第二，作为“公益”的利益，其实现过程中所损害的利益应小于该利益本身。当一项利益的实现可能与另一利益的实现相冲突时，就有必要运用比例原则，通过比较，如果某项利益在实现过程中所损害的利益小于该利益本身，则应被认为更具合理性。最后，作为公共利益，其实现形式应具有程序正当性。一项正当的利益应当来自正当的程序，实现过程应是公开的。决策和执行全过程的公开透明，依法保障行政相对人和民众的知情权、听证权、陈述权、申辩权和参与决策权等权利的行使，是公共利益之正当性在实现程序上的必然体现。
二是明确抽象行政行为、可能严重损害公益的具体行政行为和行政事实行为可被提起行政公益诉讼。首先，行政规章以下的抽象行政行为应纳入行政公益诉讼受案范围。抽象行政行为与公共利益之间存在特殊联系，抽象行政行为的性质决定了只要其一旦违反宪法、法律或正当程序，就将必然损害公共利益。故此，应将其纳入行政公益诉讼受案范围内。其次，对一部分可能严重损害公益的具体行政行为，例如一些行政不作为和授益性行政行为，也应纳入行政公益诉讼的受案范围。如已严重影响公众的日常生活安全，使公共利益遭受重大损害的行政不作为行为。另外，一些授益性行政行为也极有可能在赋予特定相对人利益的同时，损害了公益。如某些行政许可行为，使行政相对人因此获得了利益，却使得环境和矿产受到掠夺性开采与破坏。对于此类行政行为，要区分不同情形区别对待。最后，应对现行法律规定的行政行为做扩大理解，可考虑将一些可能严重损害公益的行政事实行为也纳入行政公益诉讼的受案范围。现行行政诉讼法对行政行为的解释局限于具体行政行为和抽象行为两种，这显然不能体现行政实践中行政行为的全貌。事实上，一些行政事实行为也是政府行政的重要手段，亦会对社会公益产生重大影响。例如行政机关处理一些重大社会事件时对外发布信息的行为。如果存在故意或过失发布虚假信息并给出错误行动建议的情况，不仅可能会使公众生命健康安全遭受严重损害，而且撼动了民众对政府的天然信任。现代法治理念下，公共利益不应仅被看作为一种物质利益，它也可以是人身、文化、甚至审美等带有一定精神性质的利益。上述行政事实行为严重损害了公众对政府正常期待的信任利益，也是一种对公益的侵犯。目前，我国对行政事实行为的有效监督是缺失的，将该类行政事实行为纳入行政公益诉讼的受案范围，以行政公益诉讼的方式对其进行监督不失为一种有效对策。
3 关于行政公益诉讼的诉讼管辖与举证责任。一是确定行政公益诉讼案件最低由中级人民法院管辖。行政公益诉讼案件最低应由中级人民法院管辖，首先在于行政公益诉讼案件事关重大，其次因为基层人民法院在审判人员素质上难以达到行政公益诉讼的较高审理要求；更重要的原因，还在于基层人民法院本身要处理大量一审案件，也难以有更多精力投入行政公益诉讼的审理。二是明确被告应对被诉行政行为的合法性、合理性进行全面举证。被提起行政公益诉讼的行政行为一方面有可能因为不合法而损害公益，另一方面也可能因为不合理而损害公益。被告应论证、证明其行政行为能够实现的利益，与将要或正在损害的利益在性质及程度上的比例关系，由此说明其行为是否严重损害了公共利益。受诉法院则可按照行政法比例原则来衡量各利益关系，并据此判定行政行为欲实现利益的合理性。如果仍同一般行政诉讼那样只对行政行为合法性进行审查，将不能使公益维护得到有效的司法保障。因此，应对行政公益诉讼被告增加合理性举证责任内容，即应允许法院对被诉行政行为进行合法性与合理性的全面审查。
4 关于行政公益诉讼的诉讼判决类型和执行制度。首先要明确行政公益诉讼判决包括撤销判决、履行判决、禁令判决以及驳回诉讼请求的判决。结合前述行政公益诉讼的受案范围，行政公益诉讼判决应包括：撤销判决、履行判决、禁令判决以及驳回诉讼请求的判决。对于抽象行政行为和授益性行政行为，因其往往具有可撤销内容，所以一旦原告的诉讼请求成立，就可判令撤销该类行政行为；对于行政不作为这类消极行政行为，一旦原告的诉讼请求成立，则可判令限期履行相关义务；对于某些行政事实行为，因其往往不具有可撤销内容，无法适用撤销判决，但若不及时阻止该行为继续实施，又将造成更大损失或引发更复杂的纠纷，这时就需采用禁令判决，责令行政主体停止实施。对于原告诉讼请求不能成立的情况，考虑到判决内容与诉请内容的对照性，应以驳回诉讼请求的方式判决。
其次要增设行政公益诉讼判决特别公告制度及判决执行情况汇报制度。对关乎公益维护这一重大问题的行政公益诉讼，有必要专门设计能产生良好执行效果的执行制度，即建立行政公益诉讼判决公告制度及判决执行情况汇报制度。由执行法院将生效判决予以特别公告，接受社会监督；同时执行法院和作为被执行人的行政主体都必须将案件执行或履行的情况定期向同级人民代表大会汇报，接受人大和社会监督。良好的外部制约机制，必将保证执行工作在正常的法律轨道上进行。另外，这一设计将政府、法院的工作真正与实现公益的目标在责任上连结起来，定能有力促成行政公益诉讼判决内容的顺利实现。
综上所述，行政公益诉讼制度对我国建设法治政府和构建和谐社会有着重大而深远无现实意义。在构建行政公益诉讼制度中，只有通过对原告主体资格与受案范围、诉讼管辖与举证责任，以及诉讼判决类型与执行制度等几个关键制度环节进行深入研究与周密设计，才能够保证该制度的建立基础稳固可靠、运行过程平稳顺畅，从而确保该制度诉讼结果的客观公正。
责任编辑 张亚茹
作者：吴琼华
行政公益诉讼思考论文 篇2：
检察机关提起行政公益诉讼的冷思考
摘 要： 有学者力主由检察机关担任行政公益诉讼的提起主体，甚至已经将研究的重心放在检察机关提起行政公益诉讼的具体程序设计上。目前有关检察机关提起行政公益诉讼的理由，无论是必要性还是可行性都不充分，检察机关并不适宜成为行政公益诉讼的提起主体。相对而言，公民或其他组织更适宜成为行政公益诉讼的提起主体。
关键词： 行政公益诉讼；公益代表；法律监督；公诉
一、行政公益诉讼的提起主体论争
随着近年来类似事件的频繁发生，建立行政公益诉讼制度的呼声越来越高涨，学界从理论上探讨在我国建立行政公益诉讼制度的必要性和可能性，实务界则探索有关组织提起行政公益诉讼的可能性。2009年7月28日，贵州省清镇市人民法院正式受理中华环保联合会起诉清镇市国土资源管理局环保行政管理一案，这是我国首例由民间环保社团组织作为公益诉讼人状告地方政府部门的环境公益行政诉讼。[1]4662012年公布的《民事诉讼法》修正案中，规定了公益诉讼。该法第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”笔者认为，将行政公益诉讼纳入到行政诉讼中是必然之选，需要讨论的是行政公益诉讼制度中，谁具备提起诉讼的资格？这在民事诉讼法中并未得到明确的答案，同时也是行政法学者争论的重点。
行政公益诉讼的提起主体问题与行政公益诉讼制度构建设想相伴而生。起初，学者的研究重点放在我国建立行政公益诉讼制度的必要性和可行性之上，即使有学者提到“在我国现行诉讼制度框架内法院完全可以受理公民、法人或其他社会组织提起的行政公益诉讼”，[2]42-53也仅是对《行政诉讼法》条文的借鉴，并未考虑到行政公益诉讼的特殊性。
从2002年开始，学者开始将注意力转到行政公益诉讼的提起主体问题上，有学者认为“为将公益保护纳入诉讼渠道，不应苛求起诉人须与本案有直接利害关系，而应将原告范围扩及于任何组织和个人”，并且具体提到在借鉴法国越权之诉和日本民众诉讼的基础上，将我国的行政公益诉讼界定为三类：一是民众之诉；二是受害人之诉；三是机关之诉。[3]100-107至此，对行政公益诉讼的提起主体已经有了较为系统的阐述，但仍然停留在设想阶段，并未有深入的论证。因此，尽管提到人民检察院有权就其他机关的违法行为或不作为提起公益行政诉讼，但仅是与环保部门等一样作为公益职责机关的代表可以提起行政公益诉讼，至于其提起的必要性和可行性并未加以论证。而有学者认为检察机关提起行政公益诉讼是必然之举，甚至已经忽视提起诉讼主体的争论，开始重点讨论检察机关提起行政公益诉讼的具体程序。笔者认为，在检察机关提起行政公益诉讼的必要性、可行性、利弊都未探讨清楚的情况下，急于探讨后一步骤，未免操之过急。
纵观这一阶段学者的论述，以论证在我国建立行政公益诉讼制度的必要性和可行性为主，提起诉讼的主体仅作为制度的一部分简单涉及，并未作出令人信服的论证。在建立行政公益诉讼制度的质疑基本消除的基础上，探讨行政公益诉讼的提起主体成为关键，简单的设想显然难以满足制度建设的需要，必须对提起主体问题进行全面的论证。
二、检察机关提起行政公益诉讼之不可行
学者在行政公益诉讼的启动主体问题探讨上可以分为两类：一类是侧重于对启动模式的设想，主要有三种观点：第一种观点是一元启动模式，即将行政公益诉讼的起诉权仅授予检察机关，由检察机关代表国家对行政机关侵害公益的行为提起诉讼，即由检察机关专门行使行政公益诉讼权。第二种观点为二元启动模式，即行政公益起诉权除了赋予检察机关、组织（法人、其他社会组织，如公益组织等）之外，还应扩展至自然人。第三种观点为前置启动模式，即公民、法人或其他组织应当先向检察机关申请提起诉讼，检察机关不起诉的，公民、法人或者其他组织可以以自己的名义提起诉讼。另一类是专就检察机关提起行政公益诉讼必要性和可行性的论证。[4]466-481笔者认为，相比于简单的设想，后者的论证对于制度的建设更具有实际意义，是解决检察机关是否适宜提起行政公益诉讼的关键。
（一）检察机关缺乏提起行政公益诉讼之必要性
关于检察机关提起行政公益诉讼的必要性，学界有这样几种理由：一是行政主观诉讼对维护国家和社会公共利益的局限性；二是现行监督制度对维护国家和社会公共利益的局限性；三是行政主体维护国家和社会公共利益的局限性；四是就我国法治的传统与现状、公民的素质和法制普及程度，检察机关是当然的提起行政公益诉讼的主体。[5]10-12前面三点理由主要是姜明安教授的观点。
笔者认为，姜教授的三点理由完整地点出了国家和社会公共利益遭遇损害时救济的缺陷，用以论证建立行政公益诉讼制度的必要性无可辩驳，但用以证明检察机关提起行政公益诉讼的必要性则有待商榷。目前的行政诉讼体制弊端已甚明显，公民、法人不能在现行行政诉讼制度内就公益诉讼获得提起诉讼的资格，检察机关提起诉讼的法律依据就更难寻找。现行监督制度中人大和行政监察作用确实有限，检察机关也仅能就行政公职人员贪污、受贿及渎职的犯罪行为提起公诉，对国家和社会公共利益保护方面的局限性由此可见。监督制度的完善是一项系统的工程，建立行政公益诉讼制度是从司法角度进行完善，但不能当然成为检察机关提起行政公益诉讼必要性的理由。至于行政主体在维护国家和社会公共利益方面的局限性，缺乏制约的权力必然有此结果，幸在有司法途径予以救济，这也正是建立行政公益诉讼制度的主要原因。第四点理由被认为是必须由检察机关提起行政公益诉讼的主要依据。这一理由指出了公民、法人与检察机关相比，存在法律素养上的差别，正是这一差别导致对公民和法人提起行政公益诉讼的不信任，检察机关成为唯一合适的主体。笔者认为，这一理由存在较大的主观性和不确定性。首先，我国法治的传统与现状、公民的素质和法制普及程度如何，并没有权威的结论，以主观认识来否定公民和法人提起行政公益诉讼的能力不是明智之举。其次，即使公民、法人的法律素养不够，也不能成为剥夺其起诉权的理由。法律素养需要一个锻炼的过程，因对其能力的不信任而剥夺其权利，使之丧失锻炼的机会，这一能力的提高就更为困难。更何况，公民、法人提起诉讼并不需要其自身有很高的法律技术，其完全可以借助于律师的力量，而在我国，律师的法律水准并不在法官与检察官之下。纵观国际，日本也被认为国民法律素养不够，存在较为严重的“唯上”意识，但照样建立起民众诉讼制度，赋予民众就公益受损事件提起行政诉讼的权利。最后，我国的政治制度决定，司法机关很难做到真正的独立。在一般民众眼中，政府、检察院、法院就是一体的。在政府公信力沦丧日益严重的今天，政府、检察院、法院的权威都已经受到质疑，在此背景之下，将行政公益诉讼的提起主体单独赋予检察机关，在一般民众看来，行政公益诉讼俨然成了政府内部的作秀，一旦检察机关败诉，就会被民众视为是检察机关对政府的屈服，法律的权威荡然无存。
综上，学者关于检察机关提起行政公益诉讼的必要性之理由，并不能让人信服，尤其是第四点理由。相反，将其作为否定检察机关提起行政公益诉讼的理由更为恰当。
（二）检察机关无提起行政公益诉讼之可行性
关于检察机关提起行政公益诉讼的可行性，也是学者论证的重点。尤其是在比较法研究过程中，通过对英美德法日等国行政诉讼制度的分析，为建立检察机关提起行政公益诉讼制度提供依据。
学者关于检察机关提起行政公益诉讼可行性的论据非常充分，大致可以归纳为如下五点：第一，我国宪法为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了宪法依据；第二，检察机关提起行政公益诉讼是世界各国的普遍做法；第三，检察机关的“公益性”赋予其使命，《行政诉讼法》确立的立法目的和基本原则为建立检察机关提起行政公益诉讼的制度提供了法律基础；第四，我国法治的发展进步和正在进行的司法改革为建立检察机关提起行政公益诉讼制度提供了条件；第五，法学研究的前沿成果提供了理论支持。
针对第一点理由，宪法关于检察机关的表述为“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，至于监督的方式，宪法并未给出明确的指示。在《人民检察院组织法》中有关于检察机关职权的具体阐述，其中并没有赋予检察机关有提起公诉之外的其他诉讼的权力。回归到宪法文本中，笔者认为，不适宜将法律监督机关解释为一个全面监督国家法律实施的机关，不能去统揽法律监督权。宪法将检察机关定义为“法律监督机关”自然有其独特的内涵，《人民检察院组织法》中有关检察院职权的表述正是对这一内涵的解释。对于行政公益诉讼来说，其本质上属于行政诉讼，对此，检察机关应当行使对法院的判决予以监督的权能，对人民法院的判决裁定提出抗诉。如果简单地依据宪法关于检察机关性质的表述即认为检察机关可以提起行政公益诉讼，无疑会使检察机关的职权产生混乱，泛化法律监督机关的涵义，将检察机关推向“监督万能论”。相比提起诉讼来说，检察机关独立的监督权对于公平审判、维护当事人的合法权益来说更为重要。若是赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，必然使其丧失独立监督的地位，法院的判决也将得不到监督。若是检察机关同时保有提起诉讼的权利和法律监督权，无疑使得作为行政公益诉讼相对方的行政部门在诉讼中处于弱势地位，违背诉讼的公平原则。因此，笔者认为宪法为检察机关提起行政公益诉讼制度建设提供了宪法依据，仅是部分学者对宪法文本的误解，并不能作为可行性的依据。
针对第二点理由，学者通常举例英国检察总长在别人要求禁止令或宣告令、或同时请求这两种救济时，为阻止某种违法而提起的诉讼；美国则是为了保护公共利益，国会可以授权检察总长提请法院审查行政机关的行为，也有权制定法律授权其他当事人，以私人检察总长的身份提起行政诉讼，主张社会公益；德国设置公益代表人制度并由其参加诉讼；而日本则有机关诉讼。首先，从宪政结构来看，西方国家大多实行三权分立，即立法、行政、司法三权的制衡。在这些国家中，确实存在检察总长这类角色，但其并非属于司法性质，多是属于司法部管辖的行政部门，而在我国检察权是事实上独立于立法、行政和司法之外第四权，因此并不能简单地将西方类似的术语运用于我国。其次，以英国为例，其私人检察总长仅是一个名义，在公民需要提起行政诉讼时借给原告使用，美国也类似，由国会制定法律授权其他当事人，以私人检察总长的身份提起行政诉讼，其本质上还是公民针对行政机关危害公益的行为提起诉讼，检察总长只是起到辅助作用。最后，日本的机关诉讼是指对于在国家或公共团体相互之间的权限是否存在以及有关其行使的纷争的诉讼，[6]617，649与本文探讨的行政公益诉讼并非一回事，更不适宜简单地搬用。综上，关于世界各国皆由检察机关提起行政公益诉讼实为误解，或者说是望文生义。西方各国在运用诉讼手段维护公共利益方面有着丰富的经验，恰恰说明我国建立行政公益诉讼制度的必要性，但并不能说明需要由检察机关提起。
第三点理由的主要依据是《行政诉讼法》。《行政诉讼法》的立法目的体现在该法的第一条，即“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法”。学者的主要依据应该是第二个目的，强调对公民、法人和其他组织的合法权益的维护。首先，在我国宪政结构中，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生。在此前提下，国家一切机关都应当是人民利益的维护者，检察机关并不具有独占的代表公益的使命。其次，检察机关更准确地说是代表“国家利益”，一般情况下，“国家利益”与“社会公共利益”是一致的，但一旦两者出现冲突，在检察机关提起行政公益诉讼制度设计下，只能由检察机关决定，并不能有效地维护公共利益。再次，虽然《行政诉讼法》制定的根本目的是对公民、法人和其他组织的合法权益进行维护，包含了对公共利益的维护，但仅能说明《行政诉讼法》为建立维护公共利益的制度提供了行政诉讼法上的依据，该法涉及检察机关的表述为“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。由此，检察机关对公共利益的维护与宪法一致，严格限定在审判监督的层面。最后，《行政诉讼法》关于诉权的表述是“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”，行政机关危害公共利益并不会侵犯到检察机关的合法权益，检察机关没有起诉的依据。相比而言，普通公民或者社会组织在公共利益受损过程中都会或多或少受到影响，对“法律关系上的利害关系人”做宽泛的解释即可符合法律规定，但检察机关的诉权就难以找到法律依据。
第四点理由和第五点理由可以结合在一起分析，法治的进步恰恰说明公民运用法律武器维护自身权益的能力已经提升，完全可以由公民自己提起诉讼来维护合法的权益。至于司法改革和法学研究的前沿成果都较为空洞，缺乏衡量的指标，尤其是前沿成果。理论界并未就检察机关提起行政公益诉讼达成共识，虽有学者已经开始建立检察机关提起行政公益诉讼制度的具体模式，但这种模式的建立缺乏理论基础，恐怕只会沦为空想。何况，在这些模式的构建中，诸如检察机关与公民的关系、检察机关提起诉讼的权力性质、检察机关自身权能的协调问题都成为制度建设的阻碍，究其根本则在于检察机关提起行政公益诉讼的不可取。
通过以上分析可以看出，检察机关提起行政公益诉讼的必要性以及可行性理由缺乏说服力。一方面，检察机关并非当然应成为行政公益诉讼的提起主体；另一方面，检察机关不具有提起行政公益诉讼的可行性。
三、提起行政公益诉讼主体之再衡量
通过分析可以看出，检察机关提起行政公益诉讼的理由存在瑕疵，但并不能据此完全否定检察机关提起行政公益诉讼的可能。若是不存在比检察机关更适宜的主体，最终仍可能由检察机关提起。因此，需要考虑是否存在其他比检察机关更适宜提起行政公益诉讼的主体，主要比较对象为公民和社会组织。
（一）检察机关与公民提起行政公益诉讼比较
根据《行政诉讼法》的规定，公民拥有诉权，现行体制下，需要解决的则是普通民众与公共利益受损之间法律上的利害关系，若是严格限定当事人只能就行政机关针对当事人做出的具体行政行为提起诉讼，则公民不具备提起行政公益诉讼的资格应当无疑，所幸这一限制早已突破。在实务界，有进一步淡化法律上利害关系的趋势，只要实际上对当事人产生影响，即可提起诉讼。这一趋势为普通民众提起行政公益诉讼提供了实践基础。相比较而言，检察机关并非行政诉讼法定拥有诉权的主体，后者提起诉讼需要对《行政诉讼法》做全盘性的重构。
相比于检察机关而言，普通民众与行政机关侵害公共利益的行政行为关系更为密切，在行政诉讼过程中，能够全力投入到诉讼中去。检察机关在现行体制之下，本身并未完全独立，很难期待检察机关会不遗余力地对行政机关提起诉讼。一旦检察机关起诉失败，民众会本能地将过错归于政府内部的暗箱操作，不利于司法权威性的树立和检察机关形象的维护。
学者一直担心我国民众法律素养不够，难以担当行政公益诉讼的重任，或者是有滥诉的危险。对于前者，学者并不能给出我国公民法律素养不够的权威衡量标准，仅凭主观判断即否定民众法律实践的机会。至于后者，其发生的可能性则更小，我国历史上经历长期的封建王朝，社会文化中的“唯上”情结仍然较为浓厚，一般民众非万不得已，不会主动地与政府对簿公堂。更何况，案件是否进入诉讼程序，并非由民众单方面决定，法院立案部门会先行审查，发生滥诉的可能性微乎其微。
在西方各国，行政公益诉讼多由民众自发提起。正如上文所述，借私人检察总长对行政机关侵害公共利益的行为提起诉讼，其实质也是普通民众对行政机关提起的诉讼，最为典型的是日本的民众诉讼。日本根据《行政事件诉讼法》第5条规定，民众诉讼是指请求纠正国家或公共团体的机关不符合法规的行为的诉讼，是以作为选举人的资格及其他与自己的法律利益无关的资格而提起的诉讼。这是最为典型的行政公益诉讼，也是民众提起行政公益诉讼最好的借鉴。
（二）检察机关与社会组织提起行政公益诉讼比较
首先，社会组织与公民一样，并不存在《行政诉讼法》上规定的诉权问题，在提起行政公益诉讼时，需要证明的只是该组织与受到侵害的公共利益之间的关系。当然，如果在构建行政公益诉讼制度时，将行政公益诉讼作为行政诉讼的一种特殊形态，直接赋予社会组织提起诉讼的权利，这一问题就能得到更为妥善的解决。
其次，社会组织提起行政公益诉讼有实践经验。如上文提到的中华环保联合会起诉清镇市国土资源管理局环保行政管理一案，即是社会组织提起行政公益诉讼的典型案例。虽然被告清镇市国土资源局当庭表示撤回有潜在污染环境危险的百花湖风景区冷饮厅加工项目土地使用权决定，中华环保联合会当庭提出撤诉，但在事实上起到了通过诉讼手段监督制约行政机关行为的目的。更为重要的是，在我国，社会组织作为原告提起环境公益诉讼往往遭拒，法院通常要求原告必须与案件有直接利害关系，否则不予立案。因此，中华环保联合会的这起诉讼，开创了我国社会组织成功提起环境公益诉讼的先例。与检察机关相比，社会组织这一成功案例说明社会组织提起行政公益诉讼更具有可行性。
最后，不同于普通公民的势单力薄，社会组织的优势是有更充足的人力和物力资源，能够支持诉讼活动的开展。当然，也有学者对社会组织提出质疑，“我国大量的社会团体程度不同地具有官方背景， 难以独立地代表社会公共利益”。[7]17-24在当前背景下，这一问题确实存在，笔者乐观地估计这是我国民间组织起步时面临的必然困境，随着政府的放权，这一现象会得到改观。此外，在网络监督越发严密的今天，依靠社会大众支持的民间组织在压力之下，也会在某些时刻担当起提起诉讼的重任。正是由于这一局限性，社会组织不适宜成为唯一的提起诉讼的主体。
（三）检察机关提起行政公益诉讼再质疑
正如上文提到，有学者设想检察机关提起行政公益诉讼的具体程序，这些设想均遭遇一些理论上的困局，主要是由于检察机关担当行政公益诉讼的提起主体论据不充分。一方面，在行政公益诉讼中，检察机关扮演什么样的角色？大体上有法律监督者、原告人、公诉人等几种观点，无论是哪种观点，都难以在既承担法律监督者角色、又享有提起诉讼的权利这一双重角色中找到平衡点。在这中间，呼声最高的是类似于刑事诉讼中公诉人角色。笔者认为，这种设计忽视了一个重要的现实问题，在刑事诉讼中，检察机关面对的是侵害他人权利或者公共利益的犯罪嫌疑人，检察机关与犯罪嫌疑人不存在任何利益关联，检察机关作为正义的代表会竭尽全力证明嫌疑人有罪。而在行政公益诉讼中，面对的是政府部门，试问检察机关仍然会为了公共利益“不遗余力”吗？另一方面，有学者在探讨起诉模式时提到构建行政公益诉讼多元主体和检察前置审查的启动模式比较现实、合理，看似兼顾了普通民众提起行政公益诉讼时的无力和防止检察机关滥用职权，但事实上造成两个不良的结果：一是类似于环境污染行为，讲究的是时效，将检察机关前置，若是检察机关怠于行使职权，则浪费了救济的最佳时机，损害结果已经大为扩大；二是检察机关成为诉讼主体，一旦检察机关在诉讼过程中怠于行使职权，但生效判决已经形成，公民是否能以第三人身份提起上诉，或者针对同一事项重新提起诉讼，这都是现行诉讼体制难以解决的困局。
（四）行政公益诉讼提起主体的初步设计
检察机关提起行政公益诉讼之必要性和可行性在理论与实践上均难以立足，检察机关提起行政公益诉讼的实效性也是值得怀疑的。相对而言，公民个人或者其他组织担当行政公益诉讼的提起主体，检察机关发挥行政诉讼检察监督的职责，为行政公益诉讼维护公益之目的保驾护航，而非直接担当诉讼参与方，这样的制度设计既符合现行行政诉讼体系，亦能将当事人维护利益的积极性与检察机关维护公益的本质有机结合。而在公民与社会组织的比较中，社会组织在人财物方面有进行诉讼的资本，但在我国社会组织的独立性尚未完全解决之前，由社会组织独自担当行政公益诉讼的提起主体并不可取。因此，在构筑行政公益诉讼制度之时，赋予公民与社会组织共同的提起行政公益诉讼的资格实属首选。
结语
纵观国际社会行政诉讼的发展趋势，原告资格不断扩张，对当事人的合法权益受到侵害的救济越来越充分。在此背景下，若仍然坚持现行诉讼体制，显然不符合法治发展要求，行政公益诉讼制度的构建也困难重重。制度的建设需要理论的先行，基本诉讼制度的建设宁可缓慢一点，也不能在出错后再进行大的调整。在此背景下，笔者在对检察机关提起行政公益诉讼的必要性和可行性以及与其他主体的关系等方面进行分析，发现由检察机关作为提起行政公益诉讼的主体的不可取，由公民和社会组织共同提起行政公益诉讼更符合我国的现状。
参考文献：
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[7]章志远.行政公益诉讼热的冷思考[J].法学评论，2007（1）.
作者：李云云
行政公益诉讼思考论文 篇3：
基本医疗保险基金保护检察行政公益诉讼实践与思考
摘 要：在侵权纠纷中，应当由第三人负担的医疗费用由基本医疗保险基金进行支付将造成国有财产损失。检察机关在办理基本医疗保险基金保护行政公益诉讼案中，发现该领域存在医疗机构落实入院审查主体责任不到位、审判机关“同案不同判”、社会保险经办机构审核缺位及未及时追回医保基金等问题，建议通过推动医疗机构落实主体责任严把入院登记初审关、健全社会保险经办机构医保基金支付审核制度、保障社会保险经办机构有效追回基本医疗保险基金等方式予以解决。司法实践中，检察机关应充分履行公益诉讼检察职能，加强与相关部门沟通协作，加强基本医疗保险基金保护，切实保障国有财产安全。
关键词：侵权纠纷 基本医疗保险基金 检察公益诉讼
一、基本案情及履职过程
[案例一]违反安全保障义务责任纠纷案。2018年5月21日凌晨，谢某某在某医院替其丈夫取完检查报告返回途中，途经一处滴水的中央空调出风口下方时摔倒受伤，被送至该医院治疗。谢某某住院期间花费治疗费用15366元，基本医疗保险基金（以下简称“医保基金”）支付9272元。谢某某向人民法院提起民事诉讼，要求医院和物业公司赔偿医疗费用1.5万元。2019年3月5日，人民法院作出判决：因医保基金已支付9272元，遂支持医疗费6094元，谢某某、医院、物业公司分别按照4：3：3的比例承担相应责任。
[案例二]健康权纠纷案。2017年3月7日，柏某某在马路上追逐唐某某，唐某某在奔跑过程中摔倒致左肩部受伤，被送至医院治疗，期间花费治疗费用15046元，医保基金支付12288元。唐某某向人民法院提起民事诉讼，要求柏某某赔偿医疗费用1.5万元。2017年7月28日，人民法院判决确认医保基金支付的医疗费用不予扣减，支持全额医疗费1.5万元，唐某某、柏某某分别按照3：7的比例承担相应责任。
[案例三]提供劳务者受害责任纠纷案。2018年1月15日，李某受熊某雇佣为某小区房屋刷漆，刷漆前查看现场情况时，李某从该跃层房屋楼梯预留孔处不慎跌落摔伤，被送至医院治疗，期间花费医疗费10.1万元，医保基金支付5.1万元。李某向人民法院提起民事诉讼，要求熊某支付医疗费5万元。2019年12月24日，人民法院判决支持医疗费5万元，确认熊某承担70%的赔偿责任。
2020年8月26日，四川省成都市龙泉驿区人民检察院（以下简称“龙泉驿区院”）通过裁判文书网梳理发现上述案件线索，通过向人民法院、医保、卫健等部门及案涉医院调取证据，查明上述3起案件中均系被侵权人通过医保基金报销医疗费用，导致本该由侵权人承担的部分医疗费由国家医保基金承担，而社会保险经办机构由于对案情不知情未能及时追回相关医疗费。龙泉驿区院通过调查核实、专家论证、公开听证后认为，上述案件中3人报销的医保基金属于《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第30条第2项“应当由第三人负担的”的医疗费用，医保基金不应承担该医疗费用。而医保基金属于国家管理资金，具有国有财产属性，社会保险经办机构对于不符合相关规定的支出，应当予以追回。
龙泉驿区院于2020年10月向该区医保局提出诉前检察建议，建议其依法追回上述案件中3人报销的应由第三人负担的医疗费用，并于11月15日向该区人民法院提出社会治理检察建议，建议其及时将民事案件中发现的相关线索移送社会保险经办机构。区医保局收到检察建议后，于2020年11月25日组建工作专班排查整改，制定整改方案后成功追回医保基金12288元;对2019年以来全区定点医疗机构经普通住院直接结算的外伤住院信息进行筛查，对比分析可疑数据，并向龙泉驿区院共享数据信息。在检察机关推动下，成都市龙泉驿区打击欺诈骗取医疗保障基金工作联席办公室于2021年6月11日出台《龙泉驿区医保领域第三人侵权报销防控措施》，要求健全监督管理体系，堵塞医保领域国有财产流失漏洞，并且与人民法院共建民事诉讼中相关线索的审查移送机制。
二、侵权纠纷中医保基金流失的原因分析
龙泉驿区院在办案过程中，通过调取相关资料等方式，深入探究侵权纠纷中医保基金流失的主要原因，以期推动实现该领域问题源头治理、系统治理，达到最佳办案效果。根据分析，侵权纠纷中医保基金流失的原因主要包括以下几个方面：
（一）医疗机构落实入院审查主体责任不到位
《社会保险法》第31条规定：“社会保险经办机构根据管理服务的需要，可以与医疗机构、药品经营单位签订服务协议，规范医疗服务行为。医疗机构应当为参保人员提供合理、必要的医疗服务。”社会保险经办机构通过与医疗机构签订服务协议，规范医疗机构的服务行为。龙泉驿区院在办案中通过询问案涉医院首诊医生、向医院调取被侵权人住院病历、向龙泉驿区医保局调取《医疗保险统筹支付结算表》，发现在案例二健康权纠纷案、案例三提供劳务者受害责任纠纷案中，医疗机构未按协议规定，要求参保人签署承诺书，书面承诺其外伤原因非第三人侵权所致;在案例一违反安全保障义务责任纠纷案中，医疗机构自身就是案件的直接侵权人，被侵权人也通过正常住院流程办理了医保结算。由于医疗机构对入院审查政策的理解和运用存在偏差，审核把关不严，为被侵权人通过医保基金结算支付获取不当利益提供可乘之机，国有财产大量流失。
（二）审判机关“同案不同判”
根据《社会保险法》第30条规定，应当由第三人負担的医疗费不纳入医保基金支付范围。在司法实践中，甚至同一法院在审理侵权纠纷案件时，查明被侵权人已经通过医保报销了部分医疗费用后都存在不同处理方式。龙泉驿区院在办案中通过调阅龙泉驿区法院审理卷宗发现，在案例一违反安全保障义务责任纠纷案、案例二健康权纠纷案中，被侵权人都主张全额医疗费用，但是案例一违反安全保障义务责任纠纷案中法院以已通过医保报销为由对报销的医疗费部分不予支持，案例二健康权纠纷案中却以医保报销医疗费与第三人侵权承担医疗费属于不同法律关系为由全额支持医疗费。而在案例三提供劳务者受害责任纠纷案中，被侵权人未主张侵权人承担医保基金支付的医疗费，故法院对该部分医疗费不作处理。从法院的处理结果来看，法官对因第三人侵权导致的医疗费用不能通过医保基金支付的规定是知晓的，抑或是出于工作机制的不健全、工作便利性的考量，上述3起案件中法院均未依职权追加区医保局为第三人或告知区医保局案涉医保报销信息。由于法律层面对上述情况没有统一的规定，不同的法官基于不同的法律理解和认知，作出了几种截然不同的处理结果。但无论是哪一种处理结果，都会导致国有财产的流失。
（三）社会保险经办机构审核缺位及未及时追回医保基金
第一，社会保险经办机构未对参保人申报资料进行审核或审核不到位。龙泉驿区院通过向该区医保局调阅医疗机构提交的参保人申报资料，发现社会保险经办机构未对其进行审核或审核不到位。在案例二健康权纠纷案、案例三提供劳务者受害责任纠纷案中，外伤案件申报医保报销材料并不齐全。在3起案件中，社会保险经办机构也未主动启动外伤调查程序。社会保险经办机构审核不到位直接导致被侵权人轻易获取了医保基金结算支付。第二，社会保险经办机构未及时追回结算支付的医疗费。司法实践中，法院在审理侵权纠纷案件时，虽发现被侵权人已经通过医保基金报销了部分医疗费用，但由于法院与社会保险经办机构之间缺乏信息互通机制或者渠道，抑或是出于工作便利性的考量，通常都未及时告知社会保险经办机构该信息，社会保险经办机构由于对侵权纠纷及违规报销医保信息不知情，无法及时追回流失的医保基金。
三、基本医疗保险基金保护工作完善建议
（一）推进医疗机构落实主体责任严把入院登记初审关
一方面，建立工作机制督促首诊医生完善入院审查登记。对于因外伤入院治疗的参保人员，首诊医生应当在病例内如实详细记录患者或家属陈述的外伤原因、发生时间、地点、事发经过和临床诊断等情况，要求患者签署《承诺书》等申报资料确保陈述真实性，对外伤原因存疑的应当及时通报社会保险经办机构启动调查程序。主动报告医疗机构作为侵权人承担责任案件，并按时向社会保险经办机构上报外伤参保病人基本信息备案待查。另一方面，加大打击骗保宣传力度。医疗机构要向外伤患者发放《告知书》，告知参保人虚构、隐瞒外伤事由可能承担的法律后果，在医生办公室、医保刷卡场所等处张贴相关宣传资料，引导外伤患者诚信就医。
（二）健全社会保险经办机构医保基金支付审核制度
社会保险经办机构应充分运用医疗保障信息系统智能审核功能，严格审核医保基金支付信息。一是完善并严格落实外伤调查工作规范，及时启动外伤调查程序，严格落实外伤调查机制，组织专职人员对外伤参保病人进行实地调查走访，查阅住院病历、目击证人提供的证明等，结合医疗保险相关政策规定进行综合判断，核实参保人员外伤住院的真实性。二是对申报材料中资料不齐全的，入院病历中记载外伤发生地点为工作单位或相关具有安全保障义务公共场所的，应当在系统中作存疑处理。对没有经过调查核实的外伤参保住院人员，或者经调查有第三方责任人已经支付医疗费用的，不纳入医保基金支付范围，同时纠正不规范的医疗服务和医疗费报销申请，确保每一笔医保基金的支出合法合规。
（三）保障社会保险经办机构有效追回医保基金
在被侵权人隐瞒第三者责任或者与侵权人相互串通，以医保基金结算侵权人应当承担的相应比例的医疗费，导致医保基金流失的情况下，社会保险经办机构应及时有效追回医保基金。
1.明确社会保险经办机构追回医保基金的法律依据。先行支付是医保基金在第三人不支付医疗费用或者无法确定第三人的前提下，先行代为垫付医疗费用的制度。[1]医保基金先行支付制度的法律关系是社会保险给付关系，体现社会保障性质。[2]《社会保险法》第30条规定，“基本医疗保险基金先行支付后，有权向第三人追偿”，赋予医保基金对先行支付的医疗费的追偿权。而隐瞒第三者责任或者与侵权人相互串通，便不符合《社会保险基金先行支付暂行办法》第2条规定的“第三人不支付或者无法确定第三人”这一情形，因此该种情形不属于先行支付的范畴。
根据《社会保险法》第30条第2项规定，“应当由第三人负担的”医疗费用，医保基金不应承担。在本文案例中，被侵权人因第三人侵权致伤后，隐瞒第三者责任或者与侵权人相互串通，直接以医保基金结算侵权人应当承担的相应比例的医疗费的情况下，社会保险经办机构有权追回不应由医保基金承担的医疗费用。
2.明确社会保险经办机构医保基金追回对象。侵权纠纷中医疗费用支付的法律关系涉及到侵权人、被侵权人和医保基金三方主体。被侵权人因为侵权人的侵权行为主张赔偿医疗费属于民法典“侵权责任编”调整的侵权法律关系范畴，而被侵权人因住院治疗费用报销与医保基金属于社会医疗保险支付法律关系，二者属于不同的法律关系范畴，并且相互独立。[3]侵权人是侵权损害赔偿责任的终端责任人，医保基金支付不能减轻侵权人的赔偿责任，被侵权人也不能因为侵权人的侵权行为而获利。被侵权人隐瞒第三者责任或者与侵权人相互串通，以医保基金结算应当由侵权人承担的相应比例的医疗费时，在被侵权人与医保基金之间就产生了以利益返还请求权为基础的法律关系，即不当得利之债，据此，社会保险经办机构可向被侵权人主张返还不当得利。
3.完善审判机关处理方式，保障社会保险经办机构有效追回医保基金。审判机关在审理案件时，要强化事实认定的证据审查，对侵权人与被侵权人之间是否有共谋虚构入院事由的言词证据、相关书证进行重点审查，固定欺诈报销的事实，做好释法说理工作。对当事人损害国家和社会公共利益的情况应及时主动作为，发现医保基金可能存在流失情形时，可以依法追加社会保险经办机构作为第三人参加诉讼，实现医保基金支付与基金追回的无缝衔接，避免由于医保基金支付后独立追回效率低下，甚至无法追回的情况出现。同时通过搭建起审判机关与社会保险经办机构之间的信息共享平台，畅通信息渠道，实现每一起侵权纠纷案件的医保报销信息和纠纷解决信息在相关部门间互通，确保社会保险经办机构在获得信息后能够第一时间有效追回医保基金，堵塞医保基金流失漏洞。
（四）检察机关开展医保基金保护的路径
医保基金安全关系党和国家重大民生工程正常运转，关系民生民利，在保障公众健康、维护社会和谐稳定方面发挥着不可替代的作用。检察机关作为国家利益和社会公共利益的代表，应在医保基金保护方面积极履职，贡献检察力量。
1.充分履行公益诉讼检察职能。全面排查梳理类案线索，充分运用行政公益诉讼诉前程序，督促社会保险经办机构有效追回医保基金，堵塞风险漏洞。龙泉驿区院统计发现，成都市基层法院近五年来共计200起判决（不包含调解）存在原告虚构入院事由，骗取医保结算报销，经法院判决确认第三人侵权并承担相应赔偿责任后，社会保险经办机构由于不知情而未依法追回的情况，涉流失医保基金近300万元，集中在交通事故、提供劳务者受害纠纷、违反安全保障义务、医疗损害赔偿纠纷等案件领域。基于此，成都市人民检察院于2021年开展了全市医保基金保护公益诉讼专项监督，对全市第三人侵权致伤的民事判决、调解案件进行全面排查。截至2021年10月，摸排出被侵权人违规报销医保基金線索18条，通过提出诉前检察建议督促相关职能部门追回医保基金11万元。
2.加强与相关部门沟通协作。检察机关要强化行政执法与刑事司法衔接，监督相关职能部门对隐瞒第三者责任或者与侵权人串通骗取医保基金支付的人员，加大行政处罚力度，同时严厉打击欺诈骗取医保基金刑事犯罪。同时，检察机关可以联合社会保险经办机构常态化开展打击欺诈骗保、维护基金安全法治宣传，向参保人做好释法说理工作，提升全社会依法规范申请医保基金支付意识。
在人员、资金、时间、经验等约束条件下，我国医保事业发展和关注的重点主要在制度建设和人员覆盖上，基金监管相对弱化。此外，医保基金管理不可避免涉及民事侵权、民事责任认定等问题，监督管理较为复杂，尤其是侵权纠纷中医保基金支付和追回涉及民事、行政等法律关系的重叠，现行法律层面没有进行具体规定，因此，要加强多个部门之间的协作配合，多个环节精准发力，切实保护医保基金安全。
[1] 参见郝圆圆：《医疗保险先行支付制度及风险性分析》，《新西部（理论版）》2016年第5期。
[2] 参见叶延玺：《涉第三人情形下医疗费用的社保先行支付与追偿》，《河南财经政法大学学报》2019年第6期。
[3] 参见张景卫：《医保基金先行支付医疗费的侵权纠纷处理路径探析》，《法律适用》2019年第16期。
作者：匡牧霞 钟锐