今天小编为大家推荐《土地储备法律思考论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。摘要：采用理论与实证、比较的研究方法，对国外及国内其他地方的土地储备地方立法进行研究，探索广西土地储备法律制度的地方立法。对广西土地储备的法律原则、土地储备机构的性质、地位和职能、土地储备的范围、资金来源和法律监管制度展开了论述，以期能对广西土地储备制度的建设有所裨益。
土地储备法律思考论文 篇1：
城市土地储备工作的思考与探讨
【摘要】近些年来，伴随着城市化进程的深入发展，人们的生活水平、城市品质有了很大的提升，同时也带来了土地资源紧张、土地资金不足的问题。从而城市土地储备工作对于缓解城市土地资源压力、优化配置城市土地资源具有十分重要的意义，本文围绕城市土地储备工作展开了思考与探讨。
【关键词】城市土地储备工作;重要性;思考
1、前言
城市土地储备工作主要是针对城市土地资源和城市土地储备资金而开展的一项重要工作，实施城市土地储备制度，其运作过程既包括了用于城市土地储备的资金循环，也包括了土地流转。城市土地储备制度指导城市土地储备相关工作的开展，它为政府培育和规范城市土地市场提供了制度保障，因此，探讨城市土地储备工作的重要性，分析其中存在的问题并提出相关的优化策略是十分重要的。
2、城市土地储备工作的重要性
在城市土地资源越来越紧缺的今天，土地储备工作十分重要，以长远的眼光做好统筹规划，是十分有必要的。作为城市土地储备工作当中涉及到的最重大的两个要素，城市土地资源合理配置和土地储备资金合理运用，是需要引起关注的两个重要问题，虽然，目前我国大部分城市都设立了专门的土地储备机构，但是，土地储备资金短缺、土地资源配置缺乏合理性的问题，都影响着土地储备机构的正常运行。[1]由于资金投入力度不够，使得本应该收储的土地没有能够按照原定计划进行收储，如此一来就影响了城市土地资源储备的规模，影响到政府对于城市土地资源一级市场的垄断和宏观调控力度，经营土地受到制约，影响了城市土地储备制度功能性的发挥。由此可见，开展城市土地储备工作，解决城市土地储备资金紧缺的问题，迫在眉睫。
3、城市土地储备工作存在的主要问题及表现
3.1城市土地储备工作中的土地储备资金短缺问题
我国现阶段城市土地储备工作存在的主要问题是土地储备资金短缺。过去城市土地储备工作当中也存在着资金短缺的问题，一般将其归咎为筹资方式比较单一。传统的城市土地资金储备来源主要依靠银行贷款，没有其它的筹资渠道，并且，银行贷款会受到各种各样的条件限制，成本相对来说也比较高。[2]但是，导致城市土地储备资金短缺的原因，并不能仅仅的归结于投资形式的单一，因为造成资金短缺的原因，既有供给方面的原因，也有需求方面的原因。由于城市土地资产规模巨大，其价值高，所以对资金的需求量是非常大的。如果仅仅将造成资金短缺的原因集中于供给方面，那么势必不利于相关问题的多渠道解决，同时也不利于进一步提高城市土地储备工作水平。
3.2土地储备资金短缺问题的表现
土地储备资金短缺问题主要表现在以下几个方面：主要可以归结为：缺乏合理的土地储备管理规划、土地收购方式存在落后性以及相关法律制度有待完善。
3.2.1缺乏合理的土地储备管理规划
土地储备工作的顺利开展离不开长远的土地储备管理规划，土地储备工作的开展和土地储备资金的合理利用，都必须要有完整的规划作为前提条件，遵循先规划后储备的顺序，但从我国城市土地储备机构开展工作的实际情况来看，往往都不具备超前意识，也没有长远的发展战略，所以，难以从整体上把握城市发展对于土地资源数量以及配置的要求，因此也无法根据经济社会以及城市长远发展规划，编制科学完善的土地储备开发规划。[3]在我国很多城市的土地储备工作开展过程当中，大部分采用的是一边规划一边收储的方式，甚至有一些城市土地储备机构采取的是先收储后规划的方式，规划方法落后，单一，在运行时表现出很强的随意性和盲目性，由此导致土地收储工作漏洞百出，土地储备资金利用极其不合理，已经收储的土地也难以进行变现，土地储备资金流转时间过长，等等，这些问题都是因为没有长远的土地储备规划而造成的。
3.2.2土地收购方式存在落后性
我国很多城市土地储备机构在，土地资源的收购上面都存在着落后性，主要表现为土地收储方式单一僵化，没有能够将土地收储和信息收储等有效的结合起来，因此不能够对土地资源附着物的恶意增长进行有效的控制，这样一来就很难对土地的原使用者的行为做出有效的约束和规范。[4]有一些土地使用者为了套取相关的补偿费用，在已经列入收储的土地上建造房屋、种植作物等等，使得土地收购的支出大大的增加，因此，原本计划的土地储备资金需求量也急剧扩增，除此以外，在土地收购当中还增加了很多不属于城市土地储备机构职责范围的公益性费用，很多额外的费用产生。有一些费用支出远远的超过了土地储备机构的职权范围。
3.2.3相关法律制度有待完善
法律法规的不完善也是导致土地储备工作频频出现问题的重要原因，由于当前我国并没有关于土地储备的专门法律，所以城市土地储备工作在开展时不具备完善的法律支持条件，因此导致在实际开展过程当中遇到相关问题时，没有明确的统一的处理办法。[5]由于城市土地储备机构在开展相关的土地储备工作时，难以借助充分的法律依据，所以很多时候缺乏相关部门及个人的积极配合，甚至其工作可能遭受到抵制，這样一来，储备工作运作的周期就大大延长，成本也大大提高，严重影响了土地储备工作的正常开展。除此以外，由于城市土地储备工作涉及到多方利益，而每一个市场主体都以自身的利益为主，并且瞅准了法律法规的漏洞，抓住一切机会谋取私利，侵蚀土地储备资金，对集体利益造成了极大的损失。
4、提高城市土地储备工作水平的方法
提高城市土地储备工作水平的方法主要有：制定科学完善的土地储备工作规划、提高城市土地储备收购工作的科学性以及完善相关法律法规。
4.1制定科学完善的土地储备工作规划
城市土地储备机构在开展相关工作时，必须要采取先规划后储备的方式，并且要保证规划方案的科学性、合理性和前瞻性，只有对相关的工作做出战略式的统筹安排，才可能从根本上避免盲目储备土地的情况并且提高土地储备资金的流转效率和利用效率。[6]科学完善的土地储备工作规划，既要关注到城市发展总体规划，又要关注到社会经济整体的发展计划，也要与土地资源利用规划相协调，达到各方面的协调统一，要保证充分的全局意识，才能够保证城市土地储备工作的可持续发展。
4.2提高城市土地储备收购工作的科学性
在我国城市土地储备收购工作当中存在着很多的漏洞，必须要采取合理的措施予以完善才能够保证土地储备收购工作的顺利进行，为了避免有一些市场主体为了赚取私利，而利用突击建房来获取更多补偿费的行为，必须要实施土地储备和信息储备等有效结合，规划红线储备，对纳入信息储备系统的土地资源，必须要做好相关的数据登记证明，包括土地资源的数量等，必须对土地改扩建的行为进行有效的约束，严格的控制土地收储成本，避免因为私人原因导致土地储备资金缺口的恶意扩大。同时，必须明确土地储备机构的相关职责，不应承担那些不合理的公益性费用。
4.3完善相关法律法规
当前我国城市土地储备制度缺乏完善的法律保障体系，但是由于土地储备工作事关重大，因此，必须要有完善的法律法规作为制度保障，土地储备工作既是一项政策性很强的工作，也是一项技术性很强的工作，如果缺乏法律法规规范，那么很有可能导致相关工作在开展时遇到多方面的阻碍，我国没有专门的土地储备制度条款，应该根据城市土地储备工作的开展情况等予以增设，尤其是针对那些土地储备工作开展过程当中存在的漏洞问题，有了制度保障，就能够对之进行约束和规范，减少不必要的资金损失和时间成本，以此使得城市土地储备机构能够在收储土地方面享有一定的强制权力，使土地储备工作有法可依。
4.4必须遵循市场经济规则
要持续完善市场运行机制，逐步设置统一，竞争，开放以及有序的现代化合法土地市场体系，形成公平，开放，公正，合法以及合理的法律交易环境，对于土地资源的综合管理以及合理利用进行促进;保障土地资源配置更加优化，提升资源利用效率。土地储备制度属于政府宏观调控土地市场的主要措施。应该利用经济手段代替相应的行政手段，并且必须要和市场经济规则相适应，比如：招标以及拍卖等都属于市场分配土地资源当中最佳以及最有效的途径。在这个过程中，一定要具备公平性以及合理性。除此之外，需要做好市场分析，按照市场趋势以及需求设置土地储备计划，规模以及期限。在实际工作当中，还需要积极使用土地储备制度来完成土地储备以及增加之间的协调关系。通常情况之下，非常多的土地储备和房地产以及其他第三产业用地相适应，而新增土地非常适用于工业，技术以及农业项目等。因此，需要积极引导城市土地的具体发展方向，对城市发展进程进行不断促进。对于之前失控以及管理不善的情况，需要实施深入性分析研究，找出具体原因，以提出针对性的对策，与此同时，需要巩固房地产开发市场，与此同时开发相应的新市场。这样不仅可以更好的保留土地利益，而且还可以为政府吸引大量的投资，进而保障土地储备可以实现经济，社会以及环境效益的统一化。
结语：
综上所述，作者在本文之中对其进行了全面的剖析，希望能够给予大家一些启发，土地储备资金短缺是我国城市土地储备工作当中存在的一个普遍问题，并且一直都缺乏完善的解决方案。当前从我国城市土地储备机构开展工作的实际情况来看，还存在着法律法规不完善、土地收购工作存在诸多漏洞以及缺乏完善的土地储备工作规划等多方面的问题，必须要采取有针对性的措施予以解决和完善，才能够保证我国城市土地储备工作的可持续开展。
參考文献：
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[6]王茜.我国城市土地储备制度问题与对策[J].新疆农垦经济，2018（11）.
作者：王文茂 秦韶萍
土地储备法律思考论文 篇2：
土地储备制度的法律规制
摘 要：采用理论与实证、比较的研究方法，对国外及国内其他地方的土地储备地方立法进行研究，探索广西土地储备法律制度的地方立法。对广西土地储备的法律原则、土地储备机构的性质、地位和职能、土地储备的范围、资金来源和法律监管制度展开了论述，以期能对广西土地储备制度的建设有所裨益。
关键词：土地储备；法律规制；广西
引言
自1996年以来，中国从香港引入城市土地储备制度，土地储备制度作为运用市场机制对土地进行有效调控的政策，有助于优化城市土地利用结构，提高土地利用率。至今，中国绝大部分县级城市都已经实施了土地储备制度。但应看到，国家尚未出台一部专门的土地储备法规来规范这种制度，各级地方政府都是依据各自相关的规章或者文件来运行，但土地储备涉及的土地价值大，与百姓利益密切相关，如无规范的法律指导，容易滋生腐败、侵犯群众利益，激化社会矛盾，不利于和谐社会形成。本文以广西为例，探讨如何加强和完善土地储备的地方立法，以供探讨。
一、广西土地储备制度的法律规制背景
建立规范、高效的土地储备制度在广西当前有着现实的需要。广西土地市场建设逐步规范，但是，也存在一些问题，与土地储备有关的问题是耕地减少趋势尚未得到根本扭转，建设用地布局不合理，土地利用粗放，节约集约用地水平不高，土地生态建设和保护力度有待加强，土地参与宏观调控的能力和管理水平有待进一步提高等。此外，自广西建立中国—东盟自由贸易区、泛北部湾经济开发区以来，大量外来企业进驻广西，对土地资源产生了巨大的需求，在用地需求全面持续增长和土地资源约束双重压力下，对原有的土地资源管理工作尤其是国有土地出让工作提出了新的挑战。因此，要更好地统筹广西土地资源的开发、利用和保护，为经济发展提供用地，实现2005—2020年广西土地规划的总目标，建立规范、完善的土地储备制度首当其中。目前，广西土地管理方面的地方性规范非常少，主要有《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》，《广西壮族自治区土地监察条例》，《南宁市征用集体土地条例》、广西壮族自治区实施《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》办法等，尚未出台有相关的土地储备的地方性规范，只有一些市、县出台了相应的政府规范性文件，如《南宁市土地储备管理办法》、《梧州市国有土地储备实施办法（暂行）》等。理论与实践的脱节导致土地储备事业的快速发展与机制、制度建设相对滞后之间的矛盾仍然突出。因此，应为广西土地储备工作建立法规保障，使之有法可依，有章可循。
二、广西土地储备法律制度的立法依据作为一部地方性规范，必须以中国现有的调控土地管理方面的上位法为指导
2007年中国出台和修改了一系列与土地储备相关的法律法规，如《物权法》和《城乡规划法》的出台，《城市房地产法》的修改等。2007年11月19日，国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定并下发了《土地储备管理办法》。这使土地储备外部法律环境发生了变化，要求广西国土管理部门在制定广西土地储备的法律规范时，要全面疏理，准确定位，在制度设计、运作机制上全面进行规范调整，以适应新的法律环境。综观《土地储备管理办法》，核心内容在于确认相关职权部门对土地储备市场的规范和调整，强调政府及相关部门的管理，因此，广西的土地储备法律制度也应与其上位规范保持一致。广西的土地储备管理法律制度的出台主体应是地方政府，即广西人民政府。而且，该部法律规范的内容也应该是确认和规范广西土地储备管理机构干预和调整广西土地储备市场的职权行为。
三、广西土地储备法律制度的基本内容设计
当前各地在土地储备法律制度上还存在认识上的混乱，如土地储备机构的性质、土地储备的资金来源、收购标准等都各不统一，往往都是从实践中总结经验，结合本地特点制定出本地的土地储备规范。笔者认为，构建广西土地储备法律体系，也需结合广西实际，体现广西特色，应主要包括以下内容：（1）法律原则；（2）土地储备机构的性质、地位、职责、权利、义务、责任等；（3）土明确土地储备的征购方式、征购程序、补偿范围与标准、资金筹措渠道与管理等；（4）明确土地储备的规划程序、规划与环保要求、用途确定程序、利用强度与容积率规定等，建立土地储备的运行机制；（5）明确土地储备申诉主体、申诉权限、申诉程序与处理程序；（6）明确土地储备投诉与举报的程序和处理责任、程序等；（7）明确土地储备的监管主体、监管方式、监管措施、监管程度、监管权限和责任等；（8）法律责任追究办法，明确违反土地储备法律法规应该承担的法律责任与追究程序等。
（一）土地储备的范围
比较各地关于土地储备范围的规定，结合城市规划实施和经济社会发展需要，笔者认为，储备土地应包括城市存量土地、城市增量土地、旧城改造储备土地，新增建设用地。此外，还应当向土地的二、三级市场开拓储备土地的来源，必要时还可行使政府优先购买权。具体而言，可将下列各项土地纳入土地储备范围：政府依法收回的闲置土地；为实施城市规划，经有批准权的人民政府批准收回的国有土地；进入城市建设用地范围的农村集体土地；因土地使用者被撤销、解散、破产、产业结构调整、迁移等原因停止使用的行政划拨用地；城市规划区内尚未征用的农用地；土地使用权转让申报价格低于标定地价、政府行使优先购买权而取得的土地；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的土地；土地使用权出让合同约定的使用期限届满、土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准；城市规划区内的无主土地等。
（二）土地储备的资金来源
储备土地所需资金一般包括对被征用或收回的土地的所有权或使用权人的补偿安置费、土地前期开发费及相关的税费。当前，各级土地储备机构的资金来源为财政拨款、土地储备专项资金、向银行等金融機构申请的贷款。但是，财政拨款数额小，限制多，很难满足土地储备的需要。土地储备专项资金作为政府专项基金，设立时间短，累计总额小，也很难满足需要。金融机构的贷款可以一定程度上解决资金短缺的问题，但是向金融机构申请的贷款一般都应为担保贷款，有担保且利息高，这三个方面造成了土地储备专项资金不足的问题。实务中，各地筹集土地储备资金一部分靠财政拨款，更主要是由土地储备机构以土地为抵押向银行贷款。《土地储备管理办法》中对土地抵押的程序做了详细规定。但需思考的是，土地资产具有保值和增值性，如何最大限度的发挥土地储备机构手中土地资产的最大效用？国外在筹集土地储备资金的经验以及发展成熟的一些融资形式值得中国借鉴。瑞典的斯德哥尔摩市政府的土地征购费用由以下部分组成：政府税收、政府贷款、银行贷款、经瑞典国家银行发行的公债、以及利用土地出租和出售的土地收入。目前，中国部分地方对建立土地基金进行了一些有益的探索，如广东的土地开发基金、香港地区的土地基金。笔者认为，建立城市土地储备基金是构建土地储备制度资金支持体系的有效途径。这一基金由几部分资金构成。首先，启动资金是一是政府财政拨款与政府预划拨城市土地。其次，土地收益，城市土地出让收益的部分用于城市建设，其余部分由储备中心使用，以保证土地储备制度的良性运行。另外，委托金融部门发行土地储备债券与股票，可广泛吸收社会闲散资金，以筹措资金。
（三）土地储备的征购与补偿办法土地储备的取得方式有土地征用、土地回收、土地置换和土地购买等四种
《物权法》第44条和《土地管理法》规定了国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并給予补偿。征收土地法律授予政府专有的权力，除了国家可以依法对农民的集体所有的土地实行征收外，其他任何单位和个人都无权征收土地。征收土地不是向农民购买土地，被征收单位和个人必须服从，但必须给予补偿。《土地管理法》明确规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。这一规定限制了经济补偿的额度，而对于一般农民来说这种低于市场价格的一次性补偿远远不能满足其生活需要。笔者认为，对土地使用权人进行补偿，收购价格或补偿标准不能低于市场价格，不能降低被征地者的生活水平是基本的底线。既可保护被征地农民的生活，维护被征地农民的基本权利，又可加快征地进程，维护社会和谐稳定，是维护公平、和谐的两全齐美的办法。土地回收分为无偿回收与有偿回收。根据中国土地管理法，土地无偿回收的范围为：城市市区范围内的无主土地；荒芜、闲置的国有土地；依法没收的土地；土地使用者擅自改变土地用途限期拒不改正的划拨土地；土地使用者未按出让合同约定交齐出让金依法分摊分割的土地；法律法规规定的其他可直接无偿回收的国有土地。除此之外，都应该依法实行有偿回收。土地置换目前尚无明确的概念。有研究人员认为，土地置换是通过土地功能布局调整、土地整理等形式，使不同权属之间，不同用途之间的土地进行交换（置换）的行为。实务中，土地置换根据政府的经济发展战略和城市经济结构布局，对原来在城区内不符合城市规划或对其再发展有阻碍的企业和组织进行用地布局调整，用储备土地置换。土地置换一般不涉及收购价格，但可能涉及差别补偿。土地购买是按照市场原则从土地使用者处购买土地使用权。笔者认为，应以土地基准价为基础，依照市场价格协商确定收购价格，协商不成时，可参照当前各地的做法，以略高于市场价格争取收购土地。如果仍然达不成协议的，建议通过司法途径解决；只有在救灾、战争、抢险等紧急情况下才可以采取强制措施强征，并给予补偿。
参考文献：
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作者：张敏
土地储备法律思考论文 篇3：
城市土地储备制度的绩效、问题及对策研究
（1.河南大学环境与规划学院，河南开封475004）
（2.云南师范大学旅游与地理科学学院，云南昆明650222）
摘要：城市土地储备制度自建立以来取得了一定的绩效，但在实施过程中也存在一些问题。结合我国城市土地储备制度的实施状况，分析了城市土地储备制度取得的绩效，针对其在运行过程中所出现的问题，提出了发展和完善我国城市土地储备制度的对策建议。
关键词：城市土地；土地储备制度；土地市场
城市土地储备制度是指由城市政府委托或授权的机构通过征用、收购、置换、回收、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来进行开发，完成其土地整治与开发等一系列前期工作后，根据城市土地年度供应计划，有计划地将储备土地投入市场的制度。
城市土地储备制度最早起源于1896年的荷兰，随后一些国家都相继建立了城市土地储备制度。20世纪80年代，香港地区开始试行城市土地储备制度。1996年8月，上海建立了我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心，标志着城市土地储备制度在我国开始建立。随后，杭州、厦门、南京、青岛等城市也先后成立了土地储备机构。2001年4月，国务院颁布《关于加强国有土地资产管理的通知》，提出有条件的地方政府要对建设用地试行土地储备制度。之后，许多城市纷纷成立土地储备机构，土地储备工作在全国迅速展开。至2001年8月，全国共有土地储备机构669家，到2003年底已达到1300多家，到2004年超过了2000家。累计收购土地15.3万hm2，收购土地总费用1963亿元，同期累计开发整理储备土地4.3万hm2，投入开发整理的总费用741亿元，累计供应储备土地4.7万hm2，收取总价款2063亿元。①2007年12月初，由国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的全国性第一部土地储备法规——《土地储备管理办法》出台。至此，我国土地储备制度已经全面建立。
一、我国实施城市土地储备制度的绩效分析
（一）提高了政府对城市土地市场的宏观调控能力
在城市土地储备制度建立之前，虽然有关法律规定城市土地一级市场应由政府垄断，但由于我国过去长期实行划拨土地使用制度，大量城市存量土地的产权不明晰，存在着存量土地多头供应的局面，所以政府并未完全垄断城市土地一级市场。实施城市土地储备制度以后，政府掌握了城市土地供应的“统一收购权”和“垄断供应权”，即存量土地必须统一由土地储备机构收购并由其向市场供应，政府有权根据需要调控城市土地一级市场的政策，决定供应土地的时间和数量，极大地改变了城市存量土地多头供地的局面，提高了政府对土地市场的宏观调控能力。至2003年底，杭州市通过土地储备中心已收购土地121宗，面积260hm2，这些土地经过开发后，已出让97宗，面积121.8hm2。②
（二）增加了政府财政收入，有利于加快城市基础设施建设
由于我国实行土地公有制，城市土地属于国家所有并实行有偿使用制度，基于土地的收益实际上已成为政府财政收入的一种主要来源。建立土地储备制度以前，政府未能完全垄断城市土地一级市场，造成了国有土地资产的流失。建立城市土地储备制度以后，由于实行存量土地统一收购和垄断供应，可以有效减少土地隐性市场和灰色交易，提高以招标、拍卖的方式出让土地的比例。通过盘活存量土地，规范土地市场运作，防止国有土地资产的流失，使土地资产和收益尽量显化，增加政府财政收入，为城市基础设施建设提供资金。鹤壁市截至到2007年6月，土地储备中心共储备土地643hm2，出让土地343hm2，实现土地收入8.65亿元，净收益近5亿元。③
（三）保证了土地利用总体规划和城市规划的实施
在实施城市土地储备制度之前，土地分散在各企事业单位，在利益驱动下，企业自行招商和存量土地分散进入市场，导致城市土地开发的散、乱、差状况，城市规划的目标难以实现，政府也缺乏有效的控制手段。建立城市土地储备制度以后，政府由于掌握了城市土地的收购权和供应权，可以按照规划的要求有计划地确定收购和出让的地块及其数量和范围，集中统一进行前期开发和整理，避免了过去由开发商自行择地、自行洽谈、自行开发现象的发生，有效地保证了土地利用总体规划和城市规划的实施，提高了城市土地资源配置效率。
（四）推动了国有企业改革的顺利进行
制约国有企业改革的一个主要原因是缺乏资金，企业迫切需要盘活其存量土地资产。但是一些区位条件不理想的企业盘活土地资产往往比较困难，给企业改革造成很大困难。即使一些地段较好的企业用地，由于企业在自行招商过程中对有关政策了解不够，加上企业改制时间紧迫，往往在谈判中处于不利地位，使企业利益得不到保障。建立土地储备制度之后，使得国有企业改革过程中需要盘活的存量土地由土地储备机构统一收购、整理、开发，然后推向市场，土地收购补偿费由土地储备中心支付，有效地减小了土地补偿费不能及时到位的风险，而且还可以避免企业直接找开发商来盘活土地时所发生的各种矛盾和纠纷，维护了企业的合法权益，推动了企业改革的顺利进行。
二、当前我国城市土地储备制度运行过程中存在的主要问题
（一）城市土地一级市场并未完全被垄断
目前一些城市虽然建立了土地储备制度，但是土地储备中心尚未完全垄断城市土地一级市场，没有做到“一个口子进，一个口子出”。土地收购储备机制是一个复杂的系统工程，它需要城建、财政、土地等多个政府职能部门的配合。实际上除了土地储备中心外，能够对市区国有存量土地进行回收、整理开发和制定供应计划的部门主要有旧城改造办公室、建委等。由于职能界定不一致，土地储备中心也必会与其它部门产生矛盾。各部门往往以自己利益为出发点，没有考虑全局利益，不利于政府从整体上调控城市土地市场。
（二）资金筹措、运用及风险控制机制有待完善
实施城市土地储备制度需要大量的资金支持。从我国城市土地储备实践来看，城市土地储备运作资金来源主要有城市土地储备制度构建初期的政府拨款和银行贷款。这种单一的资金来源渠道，不仅难以满足城市土地储备机构在收购城市土地时对资金的大量需求，而且可能会因为银行利息增加而使土地储备的成本大幅增加，甚至会出现土地出让收益低于土地储备成本而入不敷出的现象。即使能满足当时土地储备的需要，但是还未形成有效的资金筹措机制，而且存在较大的风险。目前各地的城市土地储备的成本很高，稍有不慎，城市土地储备资金就难以形成良性循环。因此，如何完善资金配套政策，建立有效合理的资金筹措、运作机制，也是城市土地储备制度运行过程中亟待解决的重大问题之一。
（三）土地收购补偿标准不尽合理
土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地及地上建筑物等进行一定的补偿。土地补偿金额的高低具有很强的政策性和技术性，涉及的利益关系十分复杂，目前我国在这方面的理论研究十分薄弱。现在一般城市的操作方法是制定几个标准进行补偿，而且补偿标准偏低。这种补偿办法虽然简便，易于操作，但是标准过于笼统，无法体现出让年限、用地性质以及容积率的差别，这对于一部分用地者是不公平的。于是，一部分土地使用者在心理和行为上对土地回收有抵触，使得土地储备中心的谈判难度增加，土地回收时间延长，土地储备的成本增加。由于补偿标准很低，导致很多郊区农村的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”，使得一部分开发商的垄断利润建立在农民更加贫困的基础上，拉大了城乡之间的差距和矛盾。
（四）如何把土地的供应及其价格控制在合适的水平上没有得到很好地解决
城市土地储备制度实施的一个重要功能就是对土地市场进行宏观调控，抑制土地投机，防止地价非理性上涨。但实际运行中，这方面的目的并没有完全达到，存在一定的偏差，甚至有些情况还比较严重。例如，近年来各地土地价格上涨过快，有些城市出现了房地产投资过热、房地产泡沫等问题，都说明土地储备制度的功能没有很好的发挥。地价上涨过快将导致房价上涨，不利于居民住房问题的解决，也增大了房地产金融风险。
三、完善我国城市土地储备制度的对策建议
（一）强化政府垄断一级土地市场功能，加大规范土地市场力度
改变现有的管理体制，完全垄断土地一级市场。土地储备中心负责土地一级市场的运作，包括土地征用、收购、回收、置换以及土地出让，真正做到“一个口子进，一个口子出”。土地经由政府统一征购储备后，以招标、拍卖、挂牌或协议方式供应土地，企事业单位不得改变原土地用途而用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性开发，需改变为上述用途的，应由政府统一收购后，以“招、拍、挂”方式重新确定土地使用者，杜绝多渠道、多源头供应土地的现象。④要进一步扩大土地有偿使用范围，除了法律明确规定可享受供地政策待遇外，其他建设项目用地必须通过有偿使用方式取得。要严格限制协议方式供地，对于商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地，原则上都要采取招标、拍卖、挂牌等公开方式出让。要加强土地有形市场建设，清理和杜绝隐性土地市场，提高土地市场的信息透明度，避免信息不对称造成的不公平交易。
（二）拓宽融资渠道，建立多元化的资金筹措机制，加强土地储备资金风险控制
土地储备资金具有运作周期长，资金需求量大，受宏观经济环境影响显著等特点，而合理开拓资金来源渠道，实现资金的良性循环是土地储备工作可持续发展的基础。⑤目前我国城市土地储备资金来源渠道单一，资金风险大，为了从根本上解决这一问题，必须创新融资方式，拓宽融资渠道。如设立政府土地储备基金，通过财政信用，政策性和商业性银行贷款，利用外资和国际金融组织贷款，争取国家财政债券（让土地使用权货币化、证券化）等各种融资方式，建立一种新型的、多元化、风险共担、利益共享的资金运作机制，有效地控制和降低土地储备资金运作的风险，促进土地储备工作健康发展。
（三）确定科学、合理的土地收购补偿标准，合理分配土地收益
从目前我国各地土地储备运作情况来看，土地收购价格补偿标准的确定是关键问题，同时也是难点、焦点问题。⑥要处理好这个问题，必须从土地补偿的内涵入手，分析其影响因素，从而确定一些基本原则。因为土地补偿的内涵是土地产权，土地补偿的标准应与被补偿土地使用者对土地的权力和利益相一致。此外，还应当充分考虑土地在储备前后的增值收益问题。还应针对不同征购方式制定出具体的、合理的、操作性强的收购价格补偿标准。土地收购价格评估应坚持权利和利益相结合、收购价格与安置补偿费分离、综合协调等原则，采用市场比较法、剩余法、收益还原法、基准地价系数修正法、资金平衡法等方法进行价格评估。同时，要合理分配政府和企业之间的土地收益，要从土地权利、国际惯例和企业的实际困难等多方面考虑，并通过必要的制度安排加以约定。
（四）科学把握土地供应总量和结构，合理调控城市地价水平
部分城市土地储备引起地价和房价上涨过快，对房地产业的长期发展不利。城市土地储备中心在具体运作过程中，应当采取相应措施解决实践中的这些问题。土地储备机构要在严格执行土地利用总体规划和土地利用计划的前提下，根据土地市场变化情况，及时掌握和调整土地投放总量和结构。土地供应中要区分不同的用地需求，如要限制高档商品房（如别墅）用地的供应总量，适当放宽面向普通老百姓的商品房用地供应，防止土地价格上涨过快。而对于工业和商业用地，应该根据城市社会、经济发展的要求控制好土地的供应量。为了从根本上把城市地价水平调控在合理的水平上，必须制定科学的土地收购、储备和供应计划，并与整个城市经济发展、用地计划、旧城改造计划、近期建设计划、房地产开发计划、资金筹措计划等有机结合起来。
（责任编辑：吴之铭）
注释：
① 郭妙卿、刘洪芹.城市土地储备制度发展历程及作用评价[J].市场论坛，2005，(09).
② 陈士银、周飞.城市土地储备制度：绩效、困境及其完善[J].城市问题，2007，(02).
③ 郭晨光.鹤壁市土地储备机制效益分析[J].资源导刊，2007，(08).
④ 刘建新.完善城市土地储备制度所引起的思考[J].城市，2007，(05).
⑤⑥ 宁广传.试论土地储备机制中存在的问题及对策[J].南方国土资源，2006，(10).
作者：黄冬梅 谢中伟 刘 佳