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乡镇政权组织困境管理论文 篇1：
行政区划改革：焦点、态势及走向
[摘要]行政层级过多、省级行政区划设置不合理、乡镇政权出现治理危机以及“行政区经济”对区域横向合作的阻碍，是目前行政区划存在的焦点问题。新一轮行政区划改革的态势，主要表现为强县扩权、撤并乡镇和破除行政壁垒。根据我国经济社会发展的现实状况以及区划改革实践。结合“十一五”规划精神，未来行政区划改革总的方向，将着眼于减少层次、调整幅度、转变功能、增强活力、提高效率以及促进区域协调互动。增直分省，弱市强县，乡镇自治，区域发展统筹规划，是未来行政区划改革的模式选择。
[关键词]行政区划改革；中央与地方关系；“十一五”规划
行政区划是指一个国家根据政治统治与行政管理的需要，遵循有关法律规定，综合考虑地理条件、经济联系、民族分布、人口密度、历史传统、文化背景等因素，将国土划分为若干层级、不等幅员的行政区域，并在各个行政区域设置相应的政府机构，实施分级分区管理，从而形成国家治理的基本空间格局。行政区划是中央与地方关系的空间投影。作为事关国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题。行政区划设置是否合理，直接关系到政治稳定，关系到国家和地方行政管理的效能，关系到资源科学配置和生产力的合理布局，关系到经济社会的健康发展。
我国历史悠久，幅员辽阔，自然条件差距大，人口、民族众多，经济社会发展不平衡，行政区划体制极为复杂。或简或繁，时设时撤，不断变化，是我国行政区划变革的重要特点。随着我国经济体制改革的不断深入，市场经济体制的逐步建立与完善、政府职能的转变、生产力水平的提高和现代交通通讯设施的发展以及城市化的推进，现行行政区划对经济社会发展的不利影响因素日益明显，管理层级过多与区划分割逐渐成为城市与区域持续发展的阻力。进入新世纪以来，我国行政区划开始了新一轮的改革浪潮。
一、我国现行行政区划体制以及改革的焦点问题
我国现行的行政区划体制是依据1982年颁布实施的《中华人民共和国宪法》建立起来的。《中华人民共和国宪法》第30条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省、自治区、直辖市；(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。”第31条规定：“国家在必要时设立特别行政区。”
据此，我国现行的行政区划体制一般有四个层级，即省级(包括直辖市、省、自治区、特别行政区)，地级(包括地级市、地区、自治州、盟)，县级(包括市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区)，乡级(包括区公所、镇、乡、苏木、民族乡、民族苏木、街道)。西部少数边远山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构——区公所，东中部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设管理区或办事处，形成了五级管理层。截止2005年底，全国共有34个省级单位，333个地级单位，2862个县级单位，41636个乡级单位。
随着我国经济体制改革的不断深入，市场经济体制的逐步建立与完善、政府职能的转变、生产力水平的提高和现代交通通讯设施的发展以及城市化的推进，现行行政区划对经济社会发展的不利影响因素日益明显，管理层级过多、省级行政区划设置不合理、乡镇政权出现治理危机以及“行政区经济”对区域横向合作的阻碍，是目前行政区划存在的主要问题。
(一)管理层级过多，导致政令不畅，效率低下
我国是世界上少有的实行地方政府四级制的国家之一。如果再加上明文规定的十几个副省级行政单位、相当数量的副地级行政单位和副县级行政单位，那么，行政区划层级就更多了。与世界其他国家相对扁平的行政区划设置相比较，我国高而尖的“金字塔”型行政区划存在着上行下不达、政策“截留”、效率低下、官僚机构臃肿、地方财政成为“吃饭财政”等弊端。
这些弊端在市管县体制上表现得尤为突出。市管县体制在建立初期，对于密切城乡关系、加强城乡合作、促进城乡协调发展起到了一定的推动作用。但是，随着我国政治、经济体制改革和市场经济体系的确立和不断完善，市管县体制已逐渐偏离其改革初期设想的长远目标，局限性越来越明显，形成所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”的局面，地级市成了抽水机，削弱了县域经济发展的能力。随着市与县经济差距的缩小，市县矛盾已成为当前城市群行政区划管理中最突出的矛盾，在经济发达的东部沿海地区表现尤其明显。
行政层级越多，管理成本越高，管理效率越低。随着交通通信条件的发展，政府经济职能的缩小和公共管理方式的转变，减少行政层级，扩大管理跨度已成为社会发展的客观要求。
(二)省级行政区划设置不合理，易形成地方坐大、中央调控乏力的局面
我国省制有700多年的历史，现行的省制是在社会历史发展过程中逐步演变而来的。截止2005年底，全国共有34个省级单位(4个直辖市、23个省、5个自治区，2个特别行政区)。随着我国市场经济体制改革的不断深入，现行省制的不合理性逐渐显现，主要表现在：
1、省的数量偏少，各省规模差距过大。从国外一级行政区的设置来看，日本的面积只有我国的约1／30，人口只有我国的1／10不到，一级行政区的数量有47个。法国面积和人口均约只有我国的1／20左右，与我国一个中等省的规模相当，但一级行政区的数量达到了95个(不包括11个海外省及领地)。此外，由于人口密度的不均衡性，自然条件的地域差异性，以及民族分布、历史传统等因素，我国各省规模差距很大，省情差异性强。一般来讲，东南部沿海平原地区省区面积小，人口密度大，经济实力强。而西北部边疆省区面积大，人口少，经济实力相对较弱。这样的区划一方面增加了许多中间环节，另一方面也使得某些省在全国总体格局中分量太重，不利于国家长治久安。
2、直辖市数量过少，发展水平悬殊，分布不平衡。国际国内经验证明，特大城市作为国家或大区域的经济中心具有一般中小城市所不可替代的作用。在我国特定的体制环境下，一定数量的中央直辖市对国家和跨地区经济的发展以及政治上的安定都有重要作用。而目前只有4个中央直辖市，数量显然偏少。直辖市的地区分布也不平衡，京、津、沪三市集于沿海，重庆升格后消除了西南的空白点，但西北、华中、华南和东北缺少直辖市布局。
3、省级行政区界犬牙交错，破坏了自然经济区域的完整性。从历史上看，传统省级建制意在“镇抚”，而非“牧民”，求地方安宁，而非地方发展，致使相邻政区“犬牙交错”，相互牵制。“合河南河北为一，黄河之险失；合江南江北为一，长江之险失；合湖南湖北为一，洞
庭之险失；合浙东浙西为一；钱塘之险失。”在商品交流日益频繁、区域合作日益密切的今天，继续沿袭这种格局显然不利于市场经济的发展。
(三)乡镇政权陷入财政困境，出现治理危机
乡镇是我国农村的基层行政区域。截止2005年底，全国共有14677个乡、19522个镇，另有181个苏木、92个民族乡和1个民族苏木。随着我国农村改革的不断深化，乡镇政权的治理危机开始凸显，内陆和中西部地区的一些乡镇甚至出现了难以为继的局面。这主要表现在：
1、乡镇政府机构设置过于庞杂，七站八所，条块分割严重，很难说是一级完备的政权组织。“乡镇政府名为一级政权，实际上是一个空架子，根本无法领导和管理本区域内政治、经济、教育、科学、文化和社会各项事业，缺乏应有的权威、效能和社会凝聚力。……通过(县级设在乡镇的)分支机构，瓜分和肢解了乡镇政府的职能，侵夺了乡镇必要的自主权，使宪法和地方组织法赋予乡镇政府的大部分政权化为乌有”。
2、乡镇政府职能泛化，无独立公共财政，“事权”和“财权”严重不对称，责大、权小、能弱。吃“财政饭”和“事业饭”的人员过多，严重超编。有关部门对1020个有代表性乡镇的抽样调查显示，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均数58人，超过正常编制的2至3倍；平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达到290余人，超编严重。
3、财政收支严重失衡，许多乡镇都背有沉重的债务，增加了整个财政的风险，影响了基层政权的正常运转，所承担的社会基本保障职能和公共职能根本无法实现。
4、农民负担沉重，乡镇政府成为“赢利型政权经营者”，部分地区于群矛盾尖锐，乡镇政府的政治合法性降低。财政困难是乡镇政权陷入治理危机的主要原因。乡镇财政是我国现行五级财政的基础环节，也是最薄弱环节。目前，乡镇赤字与债务规模相当庞大。有关资料显示，全国近40％的县一般预算均呈赤字状态，乡镇负债面达70％以上，乡镇基层债务额已超过5000亿元，其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级负债则超过2500亿元，而乡镇政府的债务每年还以200多亿元的速度在递增。在中西部地区，乡镇政府的负债现象尤为突出，几乎所有的乡镇政府都被巨额债务所累，有的地方到了无法维持运转的地步。经济不发达、财税体制缺陷、政府职能转轨不到位、乡镇财政缺乏有效的制约和监督机制等诸多因素是乡镇赤字与债务负担居高不下的重要原因。此外，农村税费改革、尤其是取消农业税以后，乡镇财政受到很大的冲击，收入总量降低，收支平衡难以维系，收入来源渠道减少以及收入稳定性和自主性降低。财政收支严重失衡，债务负担沉重，使乡镇政府无法有效担当起治理的责任。
(四)“行政区经济”现象广泛存在，制约了区域经济的协调发展
所谓“行政区经济”现象，是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊区域经济现象。行政区政府在区域经济发展中起主导性甚至决定性的作用，是行政区经济区别于经济区经济最重要的特征。
行政区与经济区是两个不同性质、而又紧密关联的地理区域概念。行政区是与一定等级政府相对应的政治、经济、文化综合体；而经济区则是与一定等级的经济中心相对应的自然、地理和经济综合体。行政区的创置和变更以政治因素为主，大小和层次的多少主要取决于行使职权的需要；经济区的划分着眼于经济为主，其大小规模主要取决于中心城市的经济实力、区域经济联系、交通条件等。在一个国家政治经济领域，行政区的功能首先体现在政治功能方面，而经济区的功能则最主要表现在经济功能方面。“行政区经济”引发了地方政府企业化、企业竞争寻租化、要素市场分割化、经济形态同构化、资源配置等级化以及邻域效应内部化等一系列问题。打破行政地域的界限，在市场基础上实现生产要素的充分流动和优化配置．是市场经济体制改革的目标和动力所在。目前，行政区和经济区之间的矛盾比较突出，区域经济运行带有强烈的地方政府行为色彩，行政区划界线如同一堵“看不见的墙”，行政性壁垒广泛存在，对区域经济横向联系产生刚性约束，跨区域资源配置严重受阻，影响了区域一体化的实现。
“从行政区划对区域发展影响的程度来看，我国是最为深刻的。从我国自身来看，在现阶段又是行政区划对区域发展影响最大、最为严重的时期。”因此，淡化“行政区经济”，加强区域协调，推进“经济区经济”的发展，对于我国市场经济的发展具有重要意义。
二、我国当前的行政区划改革态势
(一)强县扩权：“市管县”体制改革
“市管县”体制，在打破城乡分割、促进城市化发展等方面发挥了重要作用。但随着我国经济社会的发展，“市管县”体制逐渐暴露出了许多亟待解决的问题，已不适合市场经济特别是区域经济的发展需要，这在经济发达的东部沿海地区表现尤其明显，如苏锡常地区、珠江三角洲等地。
为了加快县域经济的发展，缓解县乡财政困境，近年来，除一直实行“省直管县”体制的浙江外，湖北、河北、江苏、河南、安徽、广东、江西、吉林等省份。先后推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局。这是在现行行政区划不变的情况下，对行政管理体制和财政体制进行的调整，其实质是缩小地市级政府对所属县的管理权，扩大县级政府的自主权，减少管理层次，提高行政效率，促进县域经济发展。这项改革可以看作是减少政府级次，实行市(地)县同级和省直管县体制的过渡性措施，对于省以下财政体制改革和政府级次调整，具有重大的意义。
浙江省是全国率先推行强县扩权改革的省份。1992年对13个强县下放审批权，1997年在萧山、余杭两县试行部分地级市经济管理权限，2002年8月17日，浙江省委办公厅下发“浙委办(2002)40号”文件，将313项本该属于地级市经济管理的权限下放至20个县级政区头上：绍兴、温岭、慈溪、诸暨、余姚等17个县和杭州、宁波的三个区。这313项权限事无巨细，一一罗列。涵盖了计划、经贸、国土资源、交通、建设等12大类扩权事项，几乎囊括了省市两级政府经济管理权限的所有方面。总体原则也被概括为四个字，“能放都放”。其中下放的权限主要是两类：一是除国家法律、法规有明文规定之外，须经市审批或由市管理的，由扩权县(市)自行审批、管理。二是须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。该文件还规定，按国务院有关部委办文件规定须经市审核、审批的事项，原则上也要放权。浙江一直实行“省管县”的财政体制，县财政直接归省财政管辖。‘同时，县里主要领导均由省上直接任命。在财权和人事权方面实际上接近于“省管县”行政体制。“强县扩权”使这些经济强县也直接掌握了经济大权，几乎和行政上级地级市“平起平坐”了。
“强县扩权”目前正被越来越多的省份试点推行。尽管推行过程中也出现了些许不和谐之音，如省辖市对扩权县市的支持力度减弱、垂直管理部门在扩权政策中定位模糊、“强县扩权”后省级政府的监督管理能力问题，但从实践层面来看，“强县扩权”对于减少行政管理层次、降低行政成本、提高管理效率、壮大县域经济实力具有积极的意义。
从我国行政区划改革的发展趋势来看，“强县扩权”可能并不是终局性的，即为强县而扩权，而是未来实质性“省管县”改革的一个前置环节。“从总体上看，改革理顺了我国行政基层关系，如果坚持下去，我国最终建立省、县、乡三级地方政府的设想就是水到渠成的事情。”
(二)撤并乡镇：乡镇行政区划调整改革
随着税费改革的推进和减轻农民负担的呼声日益高涨，撤并乡镇改革已经在各地大面积地铺开。其动力主要来自两个方面：一是城市化进程的加快，二是应对取消农业税所产生的财政压力。2001年，民政部会同中央机构编制委员会办公室、国务院经济体制改革办公室、建设部、财政部、农业部、国土资源部，下发了《关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》。2004年1月，中共中央、国务院下发的《关于促进农民增加收入若干政策意见》(中发[2004]1号)指出，要“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村”。民政部为此下发了《关于贯彻中发[2004]1号文件精神继续做好乡镇行政区划调整工作的通知》，要求地方从实际出发进一步调整乡镇村的规模，有条件、有必要的还可以继续调整。
乡镇撤并过程中乡镇规模合理的限度，一般来讲，原则上不再保留1万人以下的乡镇，平原地区的乡镇规模在5万人以上，丘陵地区的乡镇规模在3万人以上，边远山区的乡镇规模在1万人以上。截至2004年9月30日，我国的乡镇数为37166个，比1995年减少9970个，平均每天撤掉3个乡镇。到2005年底，有26个省(自治区、直辖市)继续开展了撤并乡镇工作，全国撤并乡镇1953个。1个乡镇平均每年的财政支出大约在100万元左右，减少1953个乡镇，减轻财政负担近20亿元。
为积极推动县乡机构精简改革，缓解县乡财政困难，财政部制定了“三奖一补”的政策，给予了较大力度的财政支持。“三奖一补”是指对财政困难的县乡政府增加税收收入，以及省级政府增加对困难县财力性转移支付给予奖励；对县乡政府精简机构和人员给予奖励；对产粮大县给予奖励；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。2006年，中央财政“三奖一补”资金235亿元人民币已经下拨，凡2005年县乡财政实际供养人员比上年减少的省份，中央财政将按每人4000元给予奖励。
实践证明，根据经济和社会发展的需要，适时、合理地调整乡镇规模和布局是必要的，有利于精简机构，减少乡镇行政人员和财政开支，减轻农民负担；有利于优化资源配置，促进乡镇经济和社会事业的发展；有利于优化小城镇体系结构，促进小城镇建设。
乡镇区划调整后，妥善解决债权债务的合并和精简人员的分流安置问题是巩固改革成果的关键。同时，乡镇撤并改革仅仅是乡镇体制改革的一小步，从中长期来看，逐步建立乡镇自治体制是发展方向。
(三)破除行政壁垒，促进区域协调互动：“行政经济区”改革
长期以来，我国经济空间格局一直是以行政区划为基础。随着全球化和区域一体化浪潮滚滚而至，我国市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进，依附于行政区划背后的行政壁垒和地方保护主义的负面影响日益显现。建立区域行政关系，打破行政区划局限，完善区域协调互动机制，促进区域经济发展，成为我国市场经济进一步发展的关键。
目前，国内区域经济一体化趋势已初步显现。区域经济一体化，实际上就是行政区经济走向经济区经济的整合过程。在经济基础较好、对外开放较早的沿海、沿江地区，出现了一些较发达的经济区域，如有以上海为龙头包括江浙大部分地区在内的长江三角洲经济圈，以香港、深圳、广州为轴线的大珠江三角洲经济圈和以北京天津为双核的环渤海湾经济圈(又称大北京经济圈)。行政区域间逐步建立起新的高层合作机制，如联席会议开始成为协调经济发展的重要平台，区域行政开始浮出水面。“区域行政是对地方行政重构的进一步拓展与完善，是政府顺应区域经济发展要求而进行的府际关系及其行为的调整。主要表现为一定区域内的两个或两个以上地方政府，为了促进本地区的发展，实现社会资源的合理配置与整合而相互协调合作，对区域公共事务进行综合治理的一种行政管理活动与制度安排”。
2004年6月，首届泛珠三角区域合作与发展论坛在广州召开，我国南方9省区(广东、广西、湖南、海南、福建、江西、云南、贵州、四川)与香港、澳门特别行政区政府首脑签订了《泛珠三角区域合作框架协议》，达成了“打破地区封锁，促进市场开放”，“创造公平、开放的市场环境，促进生产要素的合理流动和优化组合”的共识，以务实姿态突破“行政经济区”的观念，强化经济区域协调发展的理念。“9+2”体系是目前我国规模最大、范围最广、在不同体制框架下的新区域组合，成为东中西部区域经济一体化的试验田。有舆论认为，“这么多省区组织在一起建立经济利益的协调机制，在我国的版图上是第一次。”
上述改革表明，我国经济空间格局在经历了20余年的地方政府主导型经济模式的发展之后，市场主导型的区域经济发展将迈出实质性步伐，我国开始从行政区经济迈向区域经济发展阶段，区域经济整合将成为推动我国新一轮改革开放的支柱力量之一。
三、我国行政区划改革的走向
2006年3月16日，十届全国人大四次会议审议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。这是一部以“科学发展观”为指导，统领我国今后一个时期经济社会发展的纲领性文件。与行政区划体制改革相关的内容主要包括：(1)深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，提高行政效率，降低行政成本，实现政府职责、机构和编制的科学化、规范化、法定化。合理划分中央与地方及地方各级政府间在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务方面的权责。(2)健全市场机制和合作机制，健全区域协调互动机制。(3)建立城市群发展格局，增强城市群的整体竞争力，发挥带动和辐射作用。(4)完善财政体制。“调整和规范中央与地方、地方各级政府间的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制。”“完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制，逐步推进基本公共服务均等化。”
“十一五”规划为今后一个时期我国行政区划体制改革提供了总体思路。根据我国经济社会发展的现实状况以及目前的行政区划改革实践，结合“十一五”规划的精
神，本文认为，坚持单一制国家结构形式，与整个国家发展战略相配套，适应经济社会发展需要逐步进行，是未来行政区划改革的基本原则。减少层次，调整幅度，转变功能。增强活力，提高效率，促进区域协调互动，是未来行政区划改革总的方向。增直分省，虚市强县，乡镇自治，区域发展统筹规划，是未来行政区划改革的模式选择。
(一)增直分省
所谓“增直”，是指在综合考虑经济实力、地理区位、政治影响、科技文化、发展前景等因素的基础上，增加直辖市的数目，并进行合理布局。我国幅员辽阔，直辖市在现实政治经济生活中具有重大影响，增设直辖市可以发挥中心城市的辐射带动作用，促进区域协调发展。增设直辖市应充分考虑我国经济社会和政治发展的空间布局，在若干个大综合经济区，选择首位度高的特大城市设置。所谓“分省”，是指增加省级区划的数目，缩小现有省级区划的管理幅度。调整省级区划应重点考虑经济发展、地理位置、国家安全、区域平衡以及文化传统、民族分布等因素。
增直分省最直接的效果是缩短了政府管理链和扩大了中央政府的直接管理面，有利于单一制体制下中央对地方管理和监督权威的实现。同时，也可以减少公共政策资源的浪费，明确省级政府的责任，扩大省级政府在地方经济社会发展中的自主权以及对区域经济的辐射、带动作用。不过，在当前中央和省级政府之间权力博弈、地方政府之间竞争激烈的宏观背景下，增直分省虽有必要，但进入操作层面，大规模调整是不现实的，这一方案可以作为我国行政区划改革的战略部署来考虑。事实上，省制问题在清末就已有争论，民国时期在政争中更是占据了极其重要的位置，在此问题上先后出现过种种大相径庭的观点，如“废省论”、“兴省论”、“缩省论”、“扩省论”、“虚省论”等等。尽管众说纷纭，但始终没有撼动元明清时代省制的根基。个中原因，系省制问题事关政局稳定、中央与地方的利益纷争与权力空间布局。
(二)虚市强县
在我国历史上，县制是最为稳定的区划层级，长期担负着基层政权的职能。县制问题与省制问题一样，自清末以来一直纷争不断。目前，关于县制的前途，目前学术界主要有四种观点：强县论，废县论，虚县论和简县论。从我国经济社会发展的现实出发，虚市强县有利于减少行政层次，缓解财政困难，发展县域经济。所谓“虚市”，是指撤销地区行署这一层级，改革市管县体制，实行市县分治，之间不再具有行政隶属关系，各自管理本辖区范围内的事务。按照国际通例，市是城市型的行政建制，主要管理市区和郊区，不再管理农村区域。所谓“强县”，是指下放管理权限，增强县级政府的自主性，壮大县域经济实力，条件成熟的时候，建立“省直管县”体制。
不过，从“强县扩权”到“省直管县”，则有很长的路要走。从行政区划调整的规律来看，省直管县尚存在着诸多障碍。“我国这么大，人口这么多，不要想当然以这样一个模式去解决全国各地的所有问题。应该看到，省与省之间、一个省内部，其区域差异都很明显。浙江是个小省，比较容易搞‘省直管县’，但像四川这样的大省，搞‘省直管县’，管理的难度就会增加。”
(三)乡镇自治
撤并乡镇是深化乡镇体制改革的一个重要步骤。随着这项改革的大面积铺开，乡镇的最终出路问题为社会广泛关注。关于这个问题，目前学术界主要有五种观点：精乡扩镇，乡派镇治；实行乡镇自治；完善乡镇格局，强化民主取向；第三条道路——有限的乡镇自治；县乡村三级联动，整体推进。笔者认为，实现县乡分权，改变乡镇依附于县政的状况，弱化乡镇的行政性，增强自治性，建立和扩大乡镇与乡村社会新型多元的民主合作机制。更有利于乡镇的未来发展。但是，乡镇体制改革不仅仅是乡镇政府本身的改革问题，它与县和村的体制直接相关，其实质是国家乡村治理体系的重建问题。因此，乡镇体制改革问题应置于政治体制和行政体制改革的大视野中来考虑，从整体上来进行统筹规划。在实际的改革过程中，乡镇的去留不仅要考虑社会经济发展的需要，还应当考虑政治控制和社会稳定的需要。
(四)区域发展统筹规划
区域规划是以跨行政区的经济联系紧密地区为对象的具有约束力的空间规划，其目的就是破除行政封锁，促使行政区经济走向区域经济。关于区域发展整体规划，“十一五”规划指出，一是健全区域协调互动机制，打破行政区划的局限，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移。二是建立城市群发展格局，增强城市群的整体竞争力，发挥带动和辐射作用。“已形成城市群发展格局的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等区域，要继续发挥带动和辐射作用，加强城市群内各城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。”具备城市群发展条件的区域，要加强统筹规划，以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新城市群。“十一五”规划从中央层面首次突出区域规划，表明我国未来发展更加注重跨行政区的空间经济布局。
行政区划改革是一项具有长期性、复杂敏感的系统性工程，涉及面广，影响因素多，不能一蹴而就，急于求成，必须统筹权衡，整体规划，使行政区划改革逐步走向科学化、规范化和法制化。因国力与国情所限，我国的行政区划改革之路必将艰难曲折，任重道远。
责任编辑：石本惠
作者：邹树彬
乡镇政权组织困境管理论文 篇2：
“调适”还是“消亡”
内容提要 国家体制从汲取型向反哺型转变、税费改革、乡镇政权形象严重恶化等三大历史性时刻的交汇是乡镇体制改革得以推行的特定的时空背景。然而，后税费时代的乡镇政权却在极力追求营造自我生存空间，在很大程度上背离了改制的初衷。改制后的乡镇政权既不能在农村综合改革中发挥主导性作用，不能为农民提供必需的农村公共品，也不能再有效地充当国家与农民关系的缓冲器和安全阀作用，还空耗了国家大量的财政转移支付资金。这就必然导致后税费时代的乡镇政权在自我空间营造中走进“不成功便成仁”的新一轮改制浪潮，而“弱乡强村”的改制方向就成为一个可能的现实选择。
关键词 调适 消亡 乡镇政权 弱乡强村 悬浮性政权 国家与农民关系
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一、后税费时代乡镇体制改革的时空定位：三大历史性时刻的交汇
在税费改革还在如火如荼地展开的时候，各级地方政府就开始在中央政府的授意下展开了乡镇体制改革的实践探索，并在撤并机构、精简乡镇数量和人员等方面取得了可以说是自“皇权下乡”后史无前例的战绩。然而，针对国家缘何要在新世纪伊始的时候推行如此大幅度的乡镇体制改革政策实践，现有的分析往往都是单一向度的，最常见也最有影响力的解释视角无疑是税费改革倒逼乡镇体制改革的财政收支平衡理论。从2003年起到现在，乡镇体制改革已经过去了五个年头，回头反思乡镇体制改革的时空定位，笔者认为“倒逼说”的解释视角显得有些单薄，不足以从历史和现实的维度正确认识乡镇体制改革的必要性。在笔者看来，后税费时代乡镇体制改革的时空定位应该放到三大历史性时刻交汇的历史背景下去认识和把握：
首先是国家体制从汲取型向反哺型转变消解了乡镇政权存在的合法性根基。“县官治县，乡绅治乡”是“皇权不下县”的传统皇权官僚统治体系的典型特征。国家权力渗透到乡村社会是为了回应中国这样一个后发外生型国家在追求民族国家的崛起过程中不得不从小农经济剩余中提取有限的原始积累资本而必须改变国家与千百万小农家庭不直接打交道的历史状况而出现的。作为国家权力下沉的标志，乡镇政权和村级组织一起肩负着充当国家与农民之间关系中介的角色，其存在和演变的逻辑必然要围绕国家体制的转变展开，必须服从于国家战略的转变。正因此，乡镇政权的根本任务即是低成本地提取小农经济剩余，而这也构成了其存在的合法性根基。税费改革肇始的一系列新的惠农政策改革实践正式标志着国家体制正在从汲取型向反哺型转变，国家战略已经基本结束了以“农业支援工业，以乡村支援城市”的发展阶段而进入“工业反哺农业，城市反哺乡村”的新历史阶段。从乡镇政权设立之初所肩负的历史使命的角度上来讲，乡镇政权自此以后就丧失了存在的合法性根基，改制乃至撤销也就成为中央和地方政府高层可供参考的选项。这是乡镇政权“瘦身、收权”改革得以推行的根本原因。
其次是税费改革压缩了乡镇政权的财政收入空间，消解了其存在的传统的经济基础，从而倒逼乡镇体制改革。财政压力引发制度变迁，即是“倒逼说”的解释理论来源。税费改革以后，乡村基层组织税源枯竭，财政压力剧增，为了平衡乡镇财政收支，增强乡镇政府的执政能力，国家必须开展进一步的配套改革。孙小燕等人认为就税费改革后制度变迁的路径而言，在现阶段国家应该舍弃“新辟税源，增加收入”和“甩掉包袱(减少公共品供给)，节省开支”等方式，而采取通过缩小自身规模的办法来“甩掉包袱”，以达到不仅减少乡镇基层政府财政支出，而且尽力避免基层政府向农民开辟不合理的新税种或费用，同时还能保证农村公共品供给的多重目的
(注:孙小燕、温琦：《财政压力与体制变迁——后农业税时代的乡镇机构改革》，《农业经济问题》2007年第12期，第84、第85页。)。自乡镇政权在上个世纪初进入人类历史的视野开始，其财政支出的绝对比例都来自于小农经济剩余的提取，在税费征缴年代主要表现为三提五统。所以，在税费改革以后，税源枯竭的乡镇政权也就丧失了传统的经济基础，不得不推行“瘦身”改革。因此，应该说“倒逼说”的解释理论反映的是乡镇体制改革进入新时期的直接原因。
第三，国家与农民关系的演变致使中介人角色的乡镇政权成为“恶”的代名词，其被严重妖魔化的形象引起中央、社会和农民三方的不满意。从上个世纪九十年代中后期开始，中西部地区的乡镇政权几乎都成了“过街老鼠”，撤销乡镇政府的呼声就开始不绝于耳。用李昌平的话说，当时的乡镇政府从一定的意义上来说已经成为中国现代化进程中“麻烦的制造者”，不能适应城乡经济社会发展的需要，并且这种状况到了世纪之交的时刻愈演愈烈，大有不可缓解之势(注:李昌平：《乡镇体制变迁的思考——“后税费时代”乡镇体制与农村政策体系重建》，《当代世界社会主义问题》2005年第2期，第5页。)。分税制改革以后，县乡村基层政府组织的税源锐减，客观上造成农民负担的不断攀升，农村逐渐出现了“头税轻，二税重，三税是个无底洞”的局面，为了完成自上而下的税费征缴任务和维持自身机构的运转，乡镇政权不得不依靠村级组织强化征缴税费的能力，出现了农民负担养不活乡镇政府和部门干部的局面，迫使其只有动用警力牵猪赶羊，甚至逼死农民的事情也时有耳闻。“要钱、要命、要粮”的“恶吏”形象在中央政府一再下发红头文件要求减轻农民负担而“只打雷不下雨”的政治运作逻辑与在现代传媒的助力下国家政策“一竿子插到底”直到普通民众的双重影响下不断得以强化，引起中央、社会和农民普遍的不满意。然而，当时乡村出现的治理性危机，不能简单的说是乡镇干部造成的，也不能说是乡镇政府造成的，而主要是宏观决策对乡镇职能定位没有“与时俱进”造成的。但是无论如何，当时形象被严重妖魔化的乡镇政权已经成为国家与农民关系恶化的风向标，在税费改革以后更成为“千夫所指”的改革对象，逐步走进历史的前台。而这正是乡镇体制改革成为“得民心、顺民意”的基层体制创新的潜在原因。
二、后改制时代的乡镇政权：运作逻辑的自我适应性调整
国家体制的转变、税费改革、国家与农民关系亟待缓和等三大历史性时刻的交汇共同促成了乡镇体制改革的顺利推行。在后改制时代，中西部地区乡镇政权的财政收入大多都只能采取国家财政转移支付的形式实现，乡镇政权的一些职能被上收到县级职能部门，还有一部分职能转移给市场来完成，自身的职能处于不断地在仍然存在的压力型体制下追求对己有利的自我调适状态中。
周飞舟认为税费改革以后乡村基层政权的行为模式正在发生改变,总的趋势是由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债。在这种形势下,基层政权从过去的“汲取型”变为与农民关系更为松散的“悬浮型”(注:周飞舟：《从汲取型政权到悬浮型政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期，第1页。)。申端锋以湖北荆门地区为研究对象，认为税费改革后,乡村组织在各种现实条件的约束下,既没有成为服务型组织,也不是无所事事,而是在实践中对自身职能重新进行了定位,“将原来的软指标当成硬指标来搞”，他将之称为“软指标的硬指标化”(注:申端峰：《软指标的硬指标化》，《甘肃社会科学》2007年第2期，第4页。)。而李芝兰等人在分析了“倒逼说”制度变迁理论的政策实践后，进一步阐述了“反倒逼”的解释逻辑。由于税费改革是自上而下推动的，农村基层政府为了维护自身的利益，作为行政层级最末端的行为体，惟有被动地以“弱者的手段”回应上级压力，其客观结果却是农村公共产品阙如、基层政府运作困难，农村出现新一轮治理危机，由此形成向上的反倒逼现象，以致中央和省级政府只有采取新的措施，投放更多的资源来解决农村问题(注:
李芝兰、吴理财：《“倒逼”与“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的互动》，《社会学研究》2005年第4期，第44页。)。杨善华等人的研究进一步指出税费改革后的乡镇政权在财政和职能困境中，仍然要完成自上而下的各种任务，这就使得他们必须去寻求自主空间的拓展，而在此过程中较多地屏蔽了职能转型和服务乡村社会发展的功能(注:杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期，第87页。)。透过以上的研究可以发现，后改制时代的乡镇政权正处于运作逻辑的自我调适期，存在着诸多的与其改制目标不相适应的地方，其主要表现在如何处理与上级政府、社会力量及村组干部和普通村民的关系上。
税费改革以后，乡镇政权对县及其以上国家权力机构的态度是依赖与抗争并存，这标志着县乡两级权力机关已经渡过合作无间的蜜月期，双方的利益共同体关系出现了瓦解趋势，在共同面临财政压力的困境下县乡政权开始难以兼顾彼此地竭力追求和确保自身利益。在现有的财政体制下，乡镇政权必须依赖县级政权才能获得各种体制内的资源。除了国家明文规定的相对稳定且固定的财政转移支付资金外，在中央加大财政转移支付力度的新形势下，每年由自上而下层层设立的各个政府部门手里还掌握着数量巨大的针对性财政转移项目资金，而这就成为各个乡镇政权“八仙过海，各显神通”必争的资金。因此，“跑项目”才成为乡镇政府一把手首要且最能显示自己能力的任务(注:杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期，第101页。)。同时，在乡镇一级，尤其是行政编制的工作人员基本上已经完全职业化，保住饭碗的压力也始终存在。这就必然导致乡镇政权对县级政权组织的高度依赖。然而，在税源锐减、财力不足，机构撤并、人员精简的情况下，“巧妇难为无米之炊”，即使压力型体制仍然在发挥效力，各种软硬任务仍然在不断地下压，乡镇政权也不再具备样样俱到地完成所有的指标性任务的能力，只能采取一方面不断地不管是否能够见到成效地向上诉苦，反映基层之困，以求获取上级政权和相关部门领导的同情和扶持，并借此营造对己有利的舆论氛围；另一方面将下压下来的各种任务划分属性，根据事务的轻重比例有选择地做事，既不让上级抓到失职的把柄，又能使工作任务限制在自身能够承受的范围之内，从而营造必要的自我生存的有利空间。
在税费征缴年代，乡镇政权组织埋头工作，很少对外发出自己独立的声音，即使是在自身形象被不断丑化的情况下，也是任劳任怨地充当了“老黄牛”的角色，致使乡镇政府及其附属各个部门的形象积重难返，被严重妖魔化。直到时任湖北省监利县某镇党委书记李昌平以“我向总理说实话”的方式痛诉“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的时刻，乡镇政权及其工作人员才开始意识到话语权的重要性，在经历过精兵简政式的体制改革以后，更加重视对外发出自己的声音。最近几年在农村做调查，可以轻易发现诉苦文化充斥在乡镇政权各个部门及其工作人员之间，而作为调查者的外来知识分子也成为其倾诉的对象。这种现象杨善华在河北Y县做调查时也有同样感受(注:杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期，第94页。)。除偶遇式地向外来的包括知识分子在内的社会力量倾诉自身工作遭遇之外，以李昌平、陈文胜等为代表的一批乡镇基层干部还走上了农村研究的道路，他们以“县乡干部论坛”、三农中国网、中国乡村发现网等平台为载体，用笔来记录和反映基层运转的真实逻辑，为外界各种社会力量正确认识乡镇政权的功能和定位开启了一扇窗口，也为改善乡镇政府的形象发挥了一定的作用(注:李昌平有着17年的乡镇工作经验，2000年时致信朱镕基总理痛诉“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，引起中央对三农问题的关注，现就职于乐施会。陈文胜有着14年的乡镇工作经验，现为湖南省社科院新农村建设研究中心副主任兼秘书长。县乡干部论坛由李昌平、贺雪峰等人发起，已经在2005年和2008年各举办一届，引起了比较大的影响。三农中国网，中国乡村发现网还专门为乡镇基层干部开辟了“县乡主力”文集专栏。)。
作为行政体系的最末端，乡镇政权早在上个世纪九十年代中后期随着制度型权力的萎缩，不得不更多地借助熟人社会的运作逻辑，通过彰显随机应变的策略性权力，变通政策实践的操作空间，以“正式权力非正式运作”的手法来完成各种自上而下分解而来的软硬任务。税费改革以后，乡镇政权的制度型权力进一步萎缩，对乡村社会的控制能力进一步弱化，为了在有限的资源空间内营造自我生存的有利环境，从根本上难以兼顾乡村社会在后税费时代面临的诸如公共品供给缺乏、黑恶势力猖獗、农村邪教组织泛滥发展、群体性事件增多等潜在的危及国家政权合法性和乡村社会和谐稳定的问题，在资源缺乏的广大中西部地区的农村成为不折不扣的“悬浮性政权”。与此同时，在部分农村地区，乡镇政权在税费改革后还保持着一定的对乡村社会的影响力。这种影响力主要表现在计划生育指标控制及与此相关的违规生育罚款、宅基地审批、殡葬改革等有限的潜存着灰色收入空间的领域。也就是说，税费改革后，乡镇政权整体上呈现出“悬浮性政权”的特征，而只在存在灰色收入空间的领域还保留有一定的控制力，职能转型基本上成为一句空话。
综上所述，后改制时代的乡村基层政权已经由以前的“眼睛向上盯任务，双手向下抓钱粮”转变为眼睛和双手都向上千方百计获取自上而下的资源，通过有选择地做事营造对己有利的生存空间，在竭力争取中央和省级政府财政转移支付、改变自身合法性形象的同时，在乡村社会却成了一个申端锋所说的不作为的“维持会”(注:2008年11月22日下午2点半至晚上10点半，华中科技大学中国乡村治理研究中心举办了第十三届硕博论坛，来自华中科技大学和中南财经政法大学的三、四十名硕士生、博士生参加了论坛。论坛的第一个环节主要围绕乡村治理和村庄政治展开讨论，申端锋在总结发言时提出“维持会”的说法。详细情况请参考：郭俊霞：《第十三次硕博论坛综述》，www.snzg.cn。)，基本上不能适应新时期农村经济社会发展的需要。
三、后税费时代的乡镇政权：游走在“调适”与“消亡”之间
2006年9月1日，温家宝总理在全国农村综合改革工作会议上的讲话《不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障》指出：农业税的取消，标志着我国农村改革进入了一个新的阶段，这就是以乡镇机构改革、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革阶段(注:温家宝：《不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障》，《求实杂志》2006年第18期，第3页。)。在新一轮农村综合改革中，乡镇体制改革占有重要的地位，是国家维持和改善在乡村社会常规性体制力量存在形式的必要手段。通过行之有效的体制改革，国家寄希望于乡镇政权能够在新农村建设中发挥重要的领导和服务功能，开启新时期农村改革的新航程。然而，后税费时代乡镇政权趋利性自我调适的取向，不仅不能适应国家治理转型的需要，而且也不能适应转型期农村社会正在发生的基础结构之变和农民价值观念之变所带来的新要求。总体来说，后税费时代的乡镇政权面临着以下三个方面的困境：
一是“维持会”状态的乡镇政权难以在农村综合改革中发挥主导性作用，尤其是难以肩负起为后税费时代的乡村社会提供必需公共品的任务。乡镇机构改革本身就是农村综合改革的主要内容。然而，经过一轮暴风骤雨般的精兵简政式改革以后，乡镇政权在自我调适中却成了一个于乡村社会而言不折不扣的“维持会”，悬浮于乡村社会之上，不仅没有能够有效实现职能的转型，而且还因为中央和省级政府担心农民负担出现反弹而将其在税费征缴年代肩负的为乡村社会提供公共品的职能剥离出去，换之于与其不相干的村级“一事一议”筹资酬劳制度加以解决，自身日益脱离农村公共品的供给领域。就当下的情况来看，作为改革对象的乡镇政权在有限的资源空间约束下就像小脚女人一样被束缚了手脚，即使胸怀满腔豪情、谙熟农村社会的运作逻辑，也难以在农村综合改革以及新农村建设中发挥主导性作用。此外，在税费改革以后，乡村社会的治理性危机正在经历由农民负担居高不下引发转为由农村公共品供给严重不足引发而导致基层政权仍然没有走出政治合法性的困境。在后税费时代，农村社会更需要的是良好的社会秩序、健康的娱乐文化生活以及农田水利、交通道路等对农民的生产生活条件有着切实关联的公共品，而当下的乡村社会却出现了灰黑色恶势力猖獗、农村邪教及西化基督教泛滥发展、农田水利建设陷入瘫痪状态等严重影响农民生活质量和农业生产条件改善的诸多负面现象。原本改制后的乡镇政权被寄希望于能够为乡村社会提供必要的公共品，事实上却自顾不暇，难以兼顾。即使是呼声很大的在湖北省推行的“以钱养事”改革，也存在着诸多的不如意(注:贺雪峰：《为什么“以钱养事”的改革不可行》，《调研世界》2008年第3期，第41、第42页。)。乡镇政权不能为乡村社会有效地提供公共品，市场化改革后的乡镇企事业单位更是如此。
二是在新一轮的国家与农民关系的调整中，乡镇政权很难再充当国家与农民关系的缓冲带和起安全阀作用。自清末新政开启国家政权建设进程以来，乡村两级就开始扮演国家与农民关系中介人的角色。双重代理人的角色使乡镇政权游离在国家与农民之间，在客观上充当着国家与农民间接打交道的组织载体，发挥着缓冲带和起安全阀的作用。在上个世纪九十年代中后期，由于分税制改革和各种自上而下的达标升级任务层出不穷，在压力型体制下运转的乡镇政权顾不得自身有限的财政资源限制，为了完成诸多层层分解下来的带有浓厚的“一票否决制”色彩的任务指标，不得不动用一切可能的手段在乡村社会践行上级部门的旨意。“要钱、要命、要粮”的“三要”形象在政策实践操作中被刻画的淋漓尽致，以致被严重的妖魔化。客观的说，乡镇政权在具体的基层工作中必然存在着一些违规操作的现象，但是其根源不在乡村两级基层组织，它们只不过是被动的接受和完成上级的任务。到了税改前后，乡镇政权和村组干部为了完成税费征缴任务在与农民打交道的时候甚至不得不刻意矮化和丑化自身形象以求得农民同情来展开工作(注:参见吴毅对税费改革时期乡镇政权和村级组织工作人员在基层征收农业税费时所引发故事的详细描述。吴毅：《小镇的喧嚣》，三联书店，2007年。)。然而，在以税费改革为肇端的新一轮农村改革中，国家为了缓和与农民的关系，改善自身在民间的合法性形象，迅速地将乡村两级组织推上了改制的前台。经过改制后的乡镇政权成了“维持会”，不再与农民有多少打交道的机会，因而也就逐渐淡出农民抱怨的视线。最近在湖北京山等地调查时，一个有着20多年村干部经历的村民不客气地说：现在的农民不抱怨乡镇了，直接抱怨县政府去了。因为乡镇政府既不收税，也没有能力为农民提供服务了，而县政府及其各个部门却在分配各种体制内资源时难以兼顾公平的原则，进而成了新的抱怨对象。农民抱怨对象的上移，标志着国家政权形象代言人角色的转变，乡镇已经不在民众的视野中了，自然也就很难再充当国家与农民关系的缓冲带和
起安全阀作用。而这也能从最近频繁发生的群体性事件中看到端倪。
三是作为常规性国家行政组织存在的乡镇政权存在着空耗国家财政转移支付资金和与民争利的行为，背离了乡镇体制改革的原定目标。乡镇体制改革得以推行的一个重要解释视角就是“倒逼说”的理论分析框架。税费改革压缩了乡镇政权的财政收入空间，迫使乡村两级组织不得不推行“瘦身”导向的体制改革。可是在改制以后，乡镇政权不仅没有能够实现职能的转型，而且还运用“弱者的手段”“反倒逼”中央和省级政府不得不加大对其财政转移支付力度，帮助其维持正常的运作。如果乡镇政权能够依靠中央和省级政府的财政转移支付为乡村社会提供必要的公共品，在农村综合改革中主动发挥必要而又有效的作用，自然是中央及省市政府、普通民众和乡镇本身皆大欢喜的结果。可事实上，作为常规性国家行政组织存在的乡镇政权在耗费了国家财政转移支付资金的同时，却成了一个“维持会”，严重背离乡镇体制改革的原定目标。并且在一些农村地区，乡镇政权在后改制时代还亦然将黑手伸向乡村社会，利用国家计划生育政策、宅基地审批制度和殡葬改革制度等相关规定，通过变通政策操作的空间来谋取自身的私利，更是中央和省级政府以及农民所不能容忍的。长此以往，必将酝酿出新的危机。
正由于后改制时代的乡镇政权不能适应国家治理转型的需要，存在着诸多的政策实践困境，对中央和省级政府来说其存在价值得以严重削减，而对农民来说则成了无所谓的“维持会”，在相当大程度上可以说是游走在“调适”与“消亡”之间，如果长久的自我调适还无法走出当下面临的合法性困境，其消亡的日子必然会慢慢的临近。
四、弱乡强村：乡镇政权必将进入“不成功便成仁”的新改制时代
从上面的分析中，我们可以看出乡镇政权正游走于调适与消亡之间，前途未卜。与此同时，中国作为一个落后的后发外生型现代化国家，还必须继续致力于民族国家的崛起，又好又快地促进国民经济与社会的进一步发展。因此，国家仍然需要一个稳定而又可持续发展的乡村社会来作为进一步现代化的坚强后盾。这就需要乡村社会在“千年未有之大变局”的变动社会中维持一个恒常有序的基础性秩序，为城乡社会的和谐发展提供稳定的根基。所以，在后税费时代，乡村社会要稳定，农民的公共品需求要得到满足，民主自治制度要继续得到践行……所有这些都需要一个基础性秩序的常规提供者。如果乡镇政权在自我调试中不能适应这个转变，不能为乡村社会提供常规性基础秩序，就必然会进入“不成功便成仁”的新改制时代。在这个新改制时代中，“弱乡强村”将成为一个可能的选择。
具体而言，“弱乡”意味着可以撤销乡镇一级的行政编制，将现有的乡镇政权及其职能分化为两个部分：一是将一部分有工作能力的行政编制的乡镇工作人员编入县级政府行政编制，并以县级政权的名义下派到乡村社会做驻村包片干部，实行“县政乡派”改革。这部分改组后的工作人员要转换角色成为县政权和村级组织之间的信息联络员，并成为高效的民事纠纷调解员，在村情民意和国家政策的上传下达中实现国家与农民之间的信息畅通，满足国家治理转型的需要。在后税费时代，尤其是要充当农民对公共品需求的制度性表达渠道，将农民通过“一事一议”制度等方式反映出来的需求信号及时传导到上级政府和相关部门那里，为县及其以上政府部门合理安排数量越来越大的财政转移支付资金提供合理化建议；二是要将原本由乡镇政权耗费的财政资金逐渐用于建立一支面向乡村社会的常规性警制力量，协助村级组织打击灰黑色恶势力和农村邪教等违法违规组织和力量，净化村级民主自治的土壤，为乡村社会向现代社会的转变提供秩序保障。
而“强村”则既要加强党的领导，又要健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制，在保证村民正当权益的基础上强化村级组织对所在村庄的控制能力，维持乡村社会的稳定。详细的说，首先要将“瘦身”及“弱乡”中流失出行政体制的乡镇工作人员充实到“强村”政策实践中去。乡镇干部基本上都是土生土长的如杨善华所说意义上的“草根化”的“能员”干部(注:杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期，第104、第105页。)，乡镇政权的运转在很大程度上都是依靠这些“能员”不断积累的经验与日益延伸的丰厚的人脉才得以拓展其自主生存空间的。与其在改制中将这部分乡镇工作的骨干力量推向社会，不如保留其薪酬待遇引导其到家乡所在地的村庄转换身份成为村组干部，继续发挥其治理乡村社会的作用。其次是改善国家财政转移支农资金的划拨办法，在现有的惠农政策基础之上将新增加的财政转移资金以村组织为单位划拨，不仅要将惠农资金落到实处，使公共财政的阳光普照万民，而且要通过国家的转移支付逐步改善村级干部的形象，在实践中重树权威，从而维持或重建一个良好的村级基层组织；然后还要继续推行村级民主化实践，落实《村民委员会组织法》和“一事一议”制度。只是要剥离“一事一议”制度的筹资筹劳职责，让其主要承担农村公共品需求信息的表达功能和项目执行、管理、监督等公共品供给过程中的决策职能；最后，要逐步健全村级组织工作人员工资报酬制度，在条件成熟的时候建立准公务员制度。在税费征缴年代村组干部的报酬大多都是村庄内部消化，在后税费时代则依靠国家有限的财政转移支付，其收入水平在绝大多数地区都远远低于外出务工农民的收入，这难免会影响其工作的积极性和主动性。因此，在吸收乡镇分流人员的基础之上，在严格贯彻落实《村民委员会组织法》的同时，逐步在村一级建立村组干部准公务员制度。与正式的国家公务员相比，主要的不同点表现在村级组织及其工作人员是三年一换届，一旦落选就可能成为普通村民。因此，在村一级实行准公务员制度必须搞好制度创新工作。
参考文献
1、孙小燕、温琦：《财政压力与体制变迁——后农业税时代的乡镇机构改革》，《农业经济问题》2007年第12期。
2、周飞舟：《从汲取型政权到悬浮型政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。
3、申端峰：《软指标的硬指标化》，《甘肃社会科学》2007年第2期。
4、李芝兰、吴理财：《“倒逼”与“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的互动》，《社会学研究》2005年第4期。
5、杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期。
6、李昌平：《乡镇体制变迁的思考——“后税费时代”乡镇体制与农村政策体系重建》，《当代世界社会主义问题》2005年第2期。
7、温家宝：《不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障》，《求实杂志》2006年第18期。
8、贺雪峰：《为什么“以钱养事”的改革不可行》，《调研世界》2008年第3期。
作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心
责任编辑：曹 英
作者：赵晓峰
乡镇政权组织困境管理论文 篇3：
村落视野中的乡镇政权
当前中国农村出现了严重的伦理性危机,其原因是构成中国农民安身立命基础的本体性价值出现了危机。中国农民的传统本体性价值是以孝文化为核心的“生儿育女”、“传宗接代”和“养儿防老”。新中国成立以来,生产、生活方式的转型以及代际价值冲突,导致农民传统本体性价值发生变迁。农村出现的严重的伦理性危机,对乡镇政权提出了什么样的要求,而经过机构改革之后的乡镇政权能否应对和解决此危机?这些问题都构成了本文探讨的重点。
[关键词]村落;乡镇;政权
魏华伟(1975—),男,华中科技大学社会学系博士研究生,中共河南省驻马店市纪律检查委员会纪检监察员,主要研究方向为社会学。(湖北武汉 430072)
一、村落视野中的伦理性危机及其影响
当前,中国农村出现了严重的伦理性危机,农村的财富伦理、婚姻伦理、性伦理等诸多层面都在发生史无前例的变化,其原因是构成中国农民安身立命基础的本体性价值出现了危机。中国农民的传统本体性价值是以孝文化为核心的“生儿育女”、“传宗接代”和“养儿防老”。新中国成立以来,由于生产和生活方式的转型以及代际价值冲突这些现代性因素的进入,促使农民的价值取向开始理性化,从而导致农民传统本体性价值发生变迁。时下农村普遍出现的伦理问题已为学界和政策部门所关注。[1]中国乡村社会发生的伦理性危机或者说是农民价值观念的变迁,给乡村社会性质的变化注入了新的难以预测的变量,对乡村社会的日常治理带来了巨大的挑战。
(一)农村家庭内部代际纠纷增多
自新中国成立以来,随之《中华人民共和国婚姻法》的颁布实施,中国农村广大劳动妇女的地位一直呈直线上升的趋势。妇女地位的上升主要得益于两个因素:一是国家意识形态的强力输入,从法律的高度给予落实保证;二是妇女经济地位的上升。在人民公社时期,妇女就开始参与农业生产,并依靠自己的劳动挣得工分,获得劳动报酬,并且其工分还逐步实现了与男劳动力一样的标准“同工同酬”。改革开放以后,农村妇女对家庭经济积累的贡献丝毫没有减少,而且还逐步地掌握了家庭特别是核心家庭的财权。由此,“妇女能顶半边天”已成为普遍的社会现实。与妇女地位上升同步的是农村老年人地位的下降,二者之间是一个紧密的此消彼长的关系。双方因日常琐事以及养老问题等引发的纠纷日益难以在家庭内部得到有效解决,甚至时常发生老年人受子女虐待、基本生活没有保障的情况。[2]这对农村社会的和谐稳定,尤其是对新农村建设带来了极大的挑战。在传统的乡土社会里,家庭婆媳矛盾一直都是社会的常态,只是在“婆强媳弱”的家庭权力格局下和“媳妇终能熬成婆”的期待中得以缓解,即便双方发生了冲突,也能在宗族内部得以解决。新中国成立后,虽然宗族势力基本瓦解,但国家权力介入农民的家庭生活,客观上也起到了保护老年人生存权利的作用。按照常理,代际冲突即便是发生了,已经趋于衰微的宗族组织无力解决,村组干部也完全可以介入,通过调解将矛盾化解在村庄内部,毕竟发生在熟人社会,更何况家庭内部的矛盾纠纷都不是什么大事情,无非是鸡毛蒜皮的小事。但是,在当下的乡村社会,婆媳矛盾已经成为乡镇司法所要介入调解的三大矛盾之一(另外两个分别是彩礼纠纷和邻里矛盾)。原本属于村社内部的矛盾却一下子直通到了国家政权的层级(虽说是国家权力的最末端),以至于不仅村民自治制度没有能够有效实现,而且国家权力所要面对和解决的事情也越来越繁杂与琐碎,这无疑对国家权力治理乡村社会的能力构成了一个极大挑战。
(二)农村婚姻纠纷的数量和类型日益增多对中国乡村社会产生了根本性的影响
撇开性伦理不说,婚姻伦理的变迁在客观上也构成了检验国家权力在乡村社会治理有效性的一个维度。在传统的封建家庭里,妇女地位比较低下,在婚姻问题上没有什么大的权力,“父母之命、媒妁之言”就是女人的命,离婚的休书也只能是男人写给女人。在村落生活中,女人必须依靠家庭里的男人而存在,其“历史感”和“当地感”都必须依托“父亲、丈夫、儿子”而得以形成。而在当下的中国,一方面是女性的社会地位全面提升,尤其是在新婚家庭内部也能够迅速地得以在核心家庭里成为实际上的“当家人”;另一方面是迫于与经济发展水平相对应的区域间阶梯形婚姻市场的形成,以及人口性别比失衡、跨区域的适龄男女青年流动等因素造成的现实压力,高价婚姻市场很快就得以形成并持续存在,农村男性青年的婚姻压力普遍增大。由此导致女性在婚姻中越来越占据着主动的位置,而男性青年则越来越处于被动的位置。在这种男女双方形成的新的不平等的关系影响下,婚姻纠纷或因婚姻问题带来的纠纷的数量和类型也越来越多。要乡镇司法所介入调解的三大纠纷之一“彩礼纠纷”即是其中一种。在当下豫东平原的农村,婚姻市场上的彩礼价格流行着“六千六,一起发”、“九千九,天长地久”、“一万一,万里挑一”等俗语,再加上双方在婚姻前的共同花费或各种往来,一般都是男性付出要远大于女性,由此导致即使不说结婚所必需的房屋投资,男方家庭也必须具备相当雄厚的货币支出能力才有可能。然而,即便是男性家庭支付了必需的彩礼,婚姻也不一定能成。一般情况下,如果是男性青年提出悔婚,那就基本上意味着男方所有的花销再也不可能从女方那里拿回来;而如果是女方提出悔婚,男方还有据理力争拿回来的可能性。双方因此而来的纠纷即是彩礼纠纷,这在当下农村的婚姻市场上已经成为普遍的现象。实际上,因为婚姻市场的混乱而引发的纠纷其表现的类型也越来越多,比如:女性“骗婚”、“骗财”现象的增多及其引发的纠纷;离婚率的上升以及因之而来的涉及儿女抚养权、财产分割等方面的纠纷也随之增多……而日益增多的婚姻纠纷则成为后改制时代乡镇政权和村级组织要面对的一大难题。
二、村落视野中的治理性危机及其影响
站在村落的视角向外看,由于农民价值观念变迁所引发的伦理性危机的多种表现形式如果在村社内部得不到有效解决,将必然对乡镇政权的治理能力形成现实的挑战。而这只是在村落视野里乡村治理性危机的表现形式之一。在后税费时代,乡村社会还面临着诸多的治理困境:精英贿选、村霸横行等现象的存在,严重影响村民自治制度的实践操作,阻碍乡村民主化进程的推进;小偷小摸行为的禁而不止,盗窃、抢劫、迷骗、传销等行为的猖獗,在很大程度上降低了农民生活的安全感系数,影响到农民幸福感指数的提升;乡村混混浪迹于江湖,灰黑色恶势力介入农民生产生活纠纷,挑战传统乡村社会的秩序维持机制,也对新农村建设的“管理民主”和“乡风文明”构成威胁;农田水利灌溉排涝设施的老化,农村各种公共品供给的严重不足,农民的生产效益得不到保障……诸多的现象都会影响到乡村治理的有效度,影响到乡村社会的和谐稳定秩序,进而影响到执政党的合法性基础的巩固与改善。
目前,乡村不少地方小偷小摸行为较普遍,以致农户放养的牛、羊、猪等牲畜时常被盗,直到后来大多数农户都不再养殖而转为由专业户养殖才见好转。前些年某地流行种植薄荷,因薄荷油价格较高,常常发生农户房屋的墙壁被凿穿,藏在箱子或柜子里的薄荷油被偷的事件。甚至还有大白天跟踪农户到银行取钱,然后直接抢劫或是用迷药骗抢的事例。这些由乡村混混违法行为带来的治安事件,农民在日常生活中经常遭遇,对农民的生产与生活已造成了一定的不良影响,甚至威胁到农村社会的正常秩序。面对频繁发生的治安事件,仅仅依靠编制只有几个人的乡镇派出所是根本无力解决的,而乡镇政权和村级组织对此不是缺位就是没有能力应对。况且,由于这些事件过于频繁,即便是抓到了那些小偷小摸的混混,也大多以罚款了事,有时可能一头被偷的牛值3000块钱,而乡镇派出所开出的罚款单仅仅只有2000元。这无疑变相地刺激了乡村混混继续偷盗的行为,难免使农民产生乡村混混与乡镇派出所合谋利益均沾的怀疑,导致乡村执法部门威信的下降。
再就以村霸为代表的乡村混混能够存在并成事的种种案例来说。在税费征缴年代,尤其是20世纪90年代中后期,由于乡村税费征缴以及计划生育等各项工作的难度越来越大,乡村干部的工作压力也不断增加。在这种情况下,有的乡镇政权为完成上级布置的任务并谋取组织和个人私利,不得不借助熟人社会的运作逻辑,会倾向于选择在村庄里有势力、敢出头的人来担任村组干部,甚至还会直接雇佣乡村混混参与到征缴税费的行为中去。这样一来,在很多地方的乡村社会都出现了恶人治村或借助灰黑色恶势力治理村庄的现象,而乡镇政权则为了完成任务不得不对之采取“睁一只眼,闭一只眼”的办法,只要不出乱子就不加干涉、听之任之,这就导致了农民负担不断攀升,严重恶化了乡村社会的治理秩序。问题是,乡村混混一旦成事,就有了脱离乡村干部控制的可能。尤其是在后税费时代,乡村混混跟着乡村干部已无利可图,便会开始寻找新的逐利空间,而这种脱离体制的乡村混混还只是演变的一种,还有一部分人甚至成为“红顶村霸”,掌握了更多的权力。有位镇领导就曾一语道破天机:村官作风霸道也有积极的一面,比如征地过程中,不必与村民讨论来讨论去,村主任一出马便可强行搞定;在村霸治理下,村民必须服从村委会的一切决定,各项工作都可以顺利开展。[3]而在部分地区,灰黑色恶势力与官商之间互为勾结相互支持保护已经不是什么秘密。虽说乡镇政权为了方便开展工作,默认和纵容“恶人治村”,短期内可能会取得一定成绩,但这显然是一种短视行为,会在国家与民众之间造成严重的“离心效应”,引发群众对政府执政无力的不满,影响到国家与农民关系的改善,对国家的长远发展极为不利。
为农民的生产和生活提供必需的公共品一直是政府的主要职责,也是其合法性的主要来源之一。在传统的中国社会,农村公共产品供给的主要目的在于维护社会稳定和促进农业发展。社会稳定的一个考量指标无疑是对乡村灰黑色恶势力的打击能力和打击力度。而促进农业发展的关键措施是农田水利设施的建设和维护。早在夏商周时期,氏族部落就开始通过治水立国,夏禹修四渎,兴沟渠,排洪水,开山寻流,治水平土,安民居,乐其业,兴修水利工程,发展灌溉事业。春秋战国时期,我国的生产力水平有了巨大的改进,促使水利事业也发生了根本性的转变,形成了以引水灌溉为主,结合防洪排涝的综合性治理规划。之后的历朝历代也都非常重视农田水利设施的建设。唐朝还在工部之下专门设置了水部郎中和员外郎,掌管全国河湖水渠的治理和农田灌溉等事项。直至清朝末年,政府还一直比较重视农田水利建设。农田水利建设对历朝历代的农业生产都发挥了较大的促进和保障作用,实际上也构成了皇权在民间合法性的主要来源。新中国成立后,尤其是人民公社时期,国家借助于“集中力量办大事”的社会主义制度的优越性,通过组织农民出工出劳并将之内化到村社内部的工分中去计算劳动报酬,以极少的资金投入兴办了大批的大、中、小型水利工程,就连村庄自身的灌溉排涝渠道也一应俱全。迄今为止,这些水利工程仍在发挥相当大的作用。人民公社解体以后,国家对农田水利建设的项目投资不增反减,不仅没有能够修建大批量的新型水利排灌工程,即便是人民公社时期修建的水利工程也难以得到有效的维护。在缺乏资源投入的情况下,乡镇政权和村级组织通过征收相应的共同生产费和让农民出农村义务工和劳动积累工的方式,在分田到户的初中期还能够在农闲的时候对村社和乡镇范围内的灌溉与排涝用的沟渠进行必要的修葺和维护。但是到了中后期,迫于自身财政支出的压力,乡镇政权和村级组织也大多无暇顾及农田水利建设了。税费改革以后,国家彻底取消了农业税费,共同生产费和农村义务工以及劳动积累工也都顺应消失,农田水利建设开始在地方政府的主导下走小型的机井化发展道路。然而,纯粹依赖于机井的农田水利建设工程最多只能解决旱季的灌溉问题,还是以高额的国家投资和农户投入为代价的,而对雨季的排涝需求则丝毫不起作用,以至于当下的农民普遍“怕涝不怕旱”。2009年春季粮食主产区出现的大面积干旱则进一步说明小型化的农田水利发展模式根本上难以适应农田经营在当下的发展需要。农田水利建设关涉国家的粮食安全战略,也关涉着农民增收和农业发展,更进一步关涉着民众对政府执政能力的信任度,关涉着国家与农民的关系,是一个丝毫也不能大意的事情。
因乡村治理失效引发的危机已引起了学界的关注。2008年11月,华中科技大学中国乡村治理研究中心的博士生田先红、杨华在亲身进入中部某省H市观察当地村两委换届选举时,看到了乡村治理表面上的恶化。在该市G镇展开的村两委换届选举中,有十来个村庄发生了程度不同的群体事件。就在选举的前夕,G镇六房村的200多名村民因为前任村干部在任期间“没有为村民办实事”,致使村里的道路失修、水利灌溉系统瘫痪、几百亩的水田不得不蜕化为旱田耕种等等问题而聚集到镇政府上访,将镇政府大门围了个水泄不通。在其他一些村庄的选举过程中,也发生了诸如冲击选举现场、砸毁投票箱之类的恶性事件。对于税费改革后酝酿形成的以治理缺位为轴心的新一轮治理性危机来说,如果不能得到有效解决的话,在不久的将来极有可能会消解国家一系列惠农政策所致力于要解决的“三农”问题的缓和及改善国家与农民关系的政策效应,给乡村社会持续的和谐稳定发展带来巨大的变数。
三、危机拷问乡镇政权的治理能力
2009年3月23日,海南省东方市感城镇发生了一起突发性群体事件。针对该事件,新闻发言人在深层解读中所指出的四个原因中有三个与地方政府组织不能有效作为有关:其一,受害人家属对派出所的办案效率非常不满;其二,当地镇政府对系列伤害案件督办不力;其三,当地社会治安状况令百姓积怨日深。[4]如果我们再联系到最近几年所发生的贵州“瓮安事件”、甘肃“陇南事件”、江西铜鼓林改事件等频发的恶性群体性事件,我们可以看到新一轮的治理性危机已经开始危及基层政权组织尤其是乡镇政权的合法性基础了,矛盾的爆发场域开始从村、乡镇到县、市,危机的性质也呈现出日益恶化的迹象。
如我们在L乡所看的,税费改革倒逼而来的乡镇机构改革极大地弱化了乡镇政权和村级组织的办事能力。首先来看村级组织,在改制以后,大多数村庄都只保留了三个村干部,村民小组长都已经被撤销了。在这种情况下,即使村干部愿意有效作为,积极行政,“三个人对上千人”,村干部在大多数时候也只能望而却步了。在税费改革后,仅仅是让其解决好村庄内部因为农民价值观念变迁带来的家庭纠纷等方面的工作都已经是足够其焦头烂额了,如果再让其负责为乡村社会提供稳定的治安环境和提供必要的农村公共品则更加是不可能的。当下绝大多数中西部地区的村级组织其有限的财政收入都来自于国家的财政转移支付,本身已经少得可怜,想以之来为农民提供公共品基本上是可望而不可及的事情。现在想让农民不拿钱出义务工去修整农田水利灌溉用的沟渠是不可能的,想让农民自己合作起来组织治安巡逻队也是不可能的,而且给少了还没有人愿意去。在每年一度的植树造林活动中,基本上都是乡镇干部和村级干部亲自在植树,想要雇佣人每天就要出50元左右的工钱,乡村两级财政难以支付。有时候为了赶任务,只能雇佣村里的中老年农民,因为工钱可以少算点。此外,对于村干部自身来说,在改制以后出任村干部,其自身的工作积极性也不高。正如我们在上文看到的村干部的工资每年只有两、三千块钱,只相当于出去打了两个月的工。过低的报酬必然降低其工作的积极性。而且,一些老的村干部连税费征缴时代的工资到现在都还没有发放下来,其有抱怨情绪也在所难免。在这种情况下,由于各种主客观的原因,村庄内部呈现出来的是严重的村干部治理缺位。由此一来,因为村干部不能及时有效化解村社内部的各种矛盾,矛盾爆发的导火索就有可能向乡镇乃至更高的行政层级转移,而“火力”爆发的场域也会随着转移。
当村干部不能化解乡村社会出现的新一轮以治理缺位为轴心的乡村治理性危机的时候,乡镇政权就不得不直面挑战。如果说村级组织还可以抱怨,还可以消极懈怠的话,作为整个行政体系最末端的乡镇政权却难以推卸消极行政的责任。然而,正如我们在L乡看到的,乡镇党委政府领导下的乡镇各机关单位和乡镇事业单位在改制后依然生存在压力型体制下,整天被上级层层分解下达下来的各种任务和指标忙得团团转,中心任务是一个接着一个。如此一来,乡镇政权的工作人员大多只是在涉及中心任务而不得不下乡的时候才会到村庄里面去督促办事,而要去主动帮助农民解决生产和生活中遇到的难题和纠纷则往往是力不从心,基本上不存在现实的可能性,以至于“游离型”状态的乡镇政权很难适应后改制时代乡村社会发展的需要。而乡镇事业单位在改制后虽然受制于地方财政划拨体系的变革,有了向服务型事业单位转型的迹象,却因为自身人力、物力的不足,同时还要完成乡党委政府下派的各种中心任务,同样是难以兼顾乡村治理中涌现出来的新问题。由于服务能力的低下,乡镇政权必然会令民众产生不满的情绪,自身的合法性形象也难以得到根本性改善。
乡镇体制改革得以走进历史前台的一个重要的时空背景是乡村干部形象的严重恶化,影响了干部与农民关系的改善和维护。然而,改制的效果却是乡镇政权仍然受制于压力型体制没有能够从根本上实现职能的转型。以此来看,乡镇机构改革虽然化解了以农民负担为核心的乡村治理性危机,却酝酿出了以乡镇政权和村级组织缺乏有效作为引发的以“治理缺位”为轴心的新一轮治理性危机,群体性事件频发的压力并没有从根本上得以缓解。换句话说,乡镇机构和村级组织改革并没有得以顺利完成,其改制之路仍然是“路漫漫其修远兮”。中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发了《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》,这标志着新一轮乡镇机构改革的全面启动。而改革应该如何进行则是对中央和各级地方政府的一个新考验。
[参考文献]
[1]申端锋.农村生活伦理的异化与三农问题的转型[J].中国发展观察,2007,(10).
[2]贺雪峰,杨华,李德瑞,宋丽娜,赵晓峰.农村家庭代际关系论[J].古今农业,2007,(4).
[3]冀者.是什么滋生了“红顶村霸”[EB/OL].http: //guancha.gmw.cn/content/2007-08/31/content_663475.htm.
[4]“3•23”突发性群体事件始末[EB/OL].http: //society.people.com.cn/GB/41158/9027079.html.
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作者：魏华伟