第一篇：平台公司投融资转型
基于PPP模式下政府投融资体制改革和平台公司转型
的分析
摘要：随着我国城镇化进程的推进，地方政府的资金缺口越来越大，基于此，各级地方政府不断通过PPP模式的方式吸引社会资本共同进行城镇化建设。但在此模式下政府在投融资体制和平台公司转型上还存在着不少需要改进的地方，本文对政府投融资体制在政企分离和公平竞争方面的改革及平台公司在成为真正意义上的公司和优化其资本与股权结构等转型方式进行了分析，并做出了相应的说明和阐释。
关键词：PPP模式;政府投融资;体制改革;平台公司
PPP模式是指政府通过和社会资本合作，来共同建设一些公共基础设施的一种项目运作模式。其最早起源于西方国家，上世纪九十年代被引入到中国经济体制改革之中，对于加快我国新型城镇化建设、提升国家治理能力、构建现代财政制度起到了重要作用。为此，国务院、国家发改委和财政部分别出台了一系列政府与社会资本合作模式的指导意见和管理办法，使PPP在国家经济发展中的地位正变得越来越重要，这就要求政府投融资体制和其所属的平台公司要快速转变其功能定位，以此来改革体制获得转型发展。
一、PPP模式下政府投融资体制改革
(一)政企分离
地方政府在社会经济活动中占有着主流地位，在当前的PPP模式下其经常扮演着幕后操作者的角色，导致PPP模式在运行中的各个环节都处在政府的操控中，使其实际上变成各级政府债务的延伸，通过模式所成立的平台公司也无法达到公司化的需求，甚至有的官员直接兼任法人代表，导致在融资体制的实际运行中形成了一切靠政府的尴尬局面。因此要想做好政府投融资体制改革，就必须要保证做到政企分离。其投融资体制面对不同行业有如下改革方式：
1.在房地产开发、道路运行等工程建筑类项目中，由于其具备相对稳定和持续的资金流入，这也保证了PPP模式下的社会资本具备了参与市场竞争的能力，这时政府就要从企业的运营中退出。使社会资本自负盈亏、自主经营，采取普通公司一样的运营模式，使其变成市场经济条件下自由竞争的一份子;
2.对于水暖工程、污水或垃圾处理、地下管网、城乡建设或文化旅游产业等具备一定收益的项目来说，政府投融资体制可以通过授予社会资本特许经营权的方式，双方通过分享效益和风险的方式实现项目转型;
3.对于公共体育设施、城市广场等公益和半公益项目，由于其投资大、周期长且收益困难，很难会有社会资本愿意参与，这就要求政府在投融资体制改革中将项目业务进行拆分，划出一些小的业务单元，独立开展PPP模式运作，独立核算，避免“吃大锅饭”现象的发生。
(二)公平竞争
政府要保证对社会资本做到一视同仁，要让市场在资源配置中发挥出应有的作用，使所有参与资本都能获得一个公平的机会。相关做法如下：
1.保证参与资本能在市场准入和信用获取的政策扶持上得到公平对待，避免舞弊现象发生，严厉杜绝行贿受贿现象出现，做好监督工作，一旦发现有暗箱操作现象必须严惩不贷;
2.以法律的形式明确各方的财产所有权，可以通过在融资平台获得产权确认的方式做好产权配制，以此来创新所有制改革，发展混合所有制经济，保证社会资本可以以平等、责任制的方式参与到市场竞争中[1]。
二、PPP模式下政府平台公司转型
(一)成为真正意义上的公司
政府平台公司需要依照《公司法》规范自身章程，努力成为真正意义上的公司，这需要做到以下几点：
1.公司各部分人员职责需做到明确，各股东、董事会、监事会和管理层要恪守各自的本分，保证公司各个运营环节能够做到密切配合，从而形成一个管理清晰、责任明确的现代化公司，尤其要杜绝政府人员进入到公司董事会、监事会或管理层中干预公司的运行，保证公司始终处于一个合理的运行状态之中;
2.在公司内部要逐步确立起现代公司应具备的竞争激励体制，引入职业经理人制度、员工责任制度和绩效工资制度，以保证公司的管理水平能够获得稳步提升;
3.要提升公司对抗风险的能力，保证公司财务报表的真实性。同时更要加强公司在年度、半年度的审计工作，可以通过聘请第三方审计的方式来监督公司的运营情况，从而做好对公司运营风险的控制，减少公司的运营成本，保证公司能获得良好收益。
(二)优化其资本与股权结构
1.优化平台公司的资本构成，推进公司资本走向证券化方向，这样可以有效盘活公司资本，获得大量的现金流而不产生额外的债务，从而保证参与到PPP运营中的各方都能获得一个良好的收益。这些收益公司还可以用来对新的项目进行投资，获得更多的利润，如果有贷款的话还可以用利润来进行??还，从而降低贷款过多可能会出现的资金链断裂风险;
2.改变公司的股权结构，在公司股权中注入优质资产，这样不但能提升公司偿还债务的能力，降低其运营风险，还能提升公司的盈利能力。对于公司一些能够出让的特许经营权、广告经营权或公共设施使用权等可以通过挂牌出让的方式吸引更多的社会资本参与到PPP模式运营之中[2]。
三、总结
本文对PPP模式下政府投融资体制改革和平台公司转型的相关对策进行了分析，通过分析发现，运用文章中所列举的改革和转型对策能够取得使社会资本可以自由参与竞争、减少平台公司的运营成本，保证平台公司能获得良好收益从而吸引更多的社会资本参与到PPP模式运营之中的良好效果。希望本文的研究可以更好的促进各级政府在PPP模式下做好投融资体制改革和平台公司的转型工作，确保我国的城镇化进程能够得到稳步推进，促进我国地方经济取得长远发展。
参考文献：
[1]杨贺龙.PPP模式下政府投融资体制改革和平台公司转型的思考[J].中国建设信息化，2016(02)：41-43.
[2]王颖.地方政府融资平台风险分析与改革转型研究[D].河北经贸大学，2017.
(作者单位：郑州新发展置业有限公司)
第二篇：地方投融资平台如何实现转型突破
一、背景
近年来，面对不断膨胀的地方债务规模以及由此带来的地方财政压力，监管层不断加强对地方债务的管理。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)的出台是一个重要标志，该文围绕建立规范的地方政府举债融资机制，明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序等措施，建立了我国地方政府债务管理的新框架，旨在解决地方政府债务“借”、“管”、“还”的问题。
今年以来，监管层对地方债务监管继续加码。财政部于2017年5月5日和5月28日分别出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号)，以负面清单的方式从地方融资平台、PPP和产业基金、政府购买服务、融资担保等方面对当前地方政府举债融资出现的种种乱象进行了全方位的覆盖，对这些违法违规融资乱象进行封堵，以化解地方政府或有负债风险。
50号文和87号文还出台了严厉的问责措施，50号文要求各地须在7月31日前摸底排查并改正地方政府和相关部门不规范融资行为，如果逾期不改正或改正不到位，要追究相关责任人的责任。同时，不仅地方政府要受到处理，相关金融机构也要担责。在50号文和87号文政策压力下，地方政府违法违规融资举债行为有所收敛，同时，也对地方投融资平台产生了重大深远的影响。
二、哪些平台公司受影响明显
1、哪些平台公司受明显影响
50号文、87号文虽然剑指地方政府违规违法举债融资，但受影响最深的却是平台公司。我国地方投融资平台数量较多，据银监会地方投融资平台名单显示，截至2017年6月30日，全国共有11740家平台，但由于所处级别、不同类别、不同区域、所获得的政策支持等因素的差异，我国城投公司发展千差万别，受到政策新规影响的程度也截然不同。
从所处级别来看，省、市一级地方投融资平台由于所获得政策支持较多，信用级别较高，融资渠道较宽，承受风险的能力较强，有的企业甚至形成了独特成熟的运营模式，打造成了公共服务领域的品牌形象，能够依靠自身信用进行融资，因而受到的影响较小，但区县级平台由于区域资源有限，所获得的政策支持较小，信用级别较低，承受风险的能力较弱，且大部分区县级平台缺乏造血功能，受到的影响明显较大。
从城投类型来看，我国平台公司大致可以分为园区类平台公司、国有资产管理公司、城市投资建设公司、土地储备中心类公司、交通运输类政府融资平台以及其他类型，其中，由于城市投资建设公司、交通运输类政府融资平台、园区类平台公司以委托代建方式从事基础设施建设，以政府购买服务合同进行抵押融资的较多，因而受到的影响相比国有资产管理公司、土地储备中心类公司明显较大。
从所属地区来看，东部地区经济发达，区域经济活跃，平台公司市场化程度较高，实力普遍强于中西部地区，在此次地方融资整顿中受到的影响较小，中部地区近年来经济发展虽然迅速，为平台公司信用提供了较好的支撑，但由于中部地区平台公司普遍市场化程度较低，受到的影响比东部地区平台较大，西部地区平台公司由于地区经济实力较弱，缺乏自身造血功能，受到的影响明显较中东部地区大。
总体来看，区县级、中西部地区以及城市投资建设公司、交通运输类政府融资平台、园区类平台公司在此次整顿地方政府违规融资举债过程中受到的影响较大，个别企业甚至出现资金链断裂，给当地带来了金融风险隐患。相反，对于实力较强的省市级平台和东部地区市场化程度较高的平台公司，这次清理整顿反而成为扩张的较好机会。
2、平台公司转型势在必行
50号文、87号文虽然针对的是地方违规违法举债，但实质上仍是对43号文精神的延续，在规范地方政府举债融资的基础上完成对地方政府投融资模式的重构。在这个大趋势、大变化之下，实力较弱的平台公司短期融资来源受到了较大影响，而且其未来业务前景和发展空间已显得不太明朗，转型是势在必行。
在短期融资方面，由于50号文针对地方政府对平台公司的违规担保行为进一步严加监管，87号文对地方政府购买服务行为进行规范，致使平台公司融资上既难以获得地方政府的担保，也无法将与政府签署的违规购买服务合同进行抵押融资，严重影响到了平台公司融资来源，有些受影响较大的平台公司甚至直接面临资金链断裂风险。
从长期发展来看，在地方政府投融资模式重构的大趋势下，地方将加快构建以地方政府债券和合规PPP模式为主的新投融资模式。与此同时，由于对地方政府违规违法举债的约束，以及对官员考核机制转型之下，地方政府投资规模将会明显收缩。因而，部分实力较弱的平台公司未来业务前景和发展空间都将会受限。如果这些平台公司不进行相应转型，增加自身造血机制，消除债务隐患，力争在地方政府重塑投融资模式过程中占据有利地位，未来势必面临被淘汰的风险。
三、平台公司如何实现转型突破?
1、这些城投是如何转型的
平台公司转型是大势所趋，从目前部分已经成功实现转型的地方投融资平台来看，其转型大体可以分为以下几类：
(1)政府注入资产，推动国有资源整合
政府将部分优质资产注入到地方投融资平台，这些资产既包括水务等能产生现金流的准公益性资产，也包括能产生经营收入的经营性资产，同时，加快以项目为导向的建设经营性平台向投资控股型的集团化企业转变，从而助力企业转型。
典型案例：
亳州建设投资集团有限公司(以下简称亳州建投)成立于2002年9月，是亳州市政府直属的国有独资公司，也是当地最大的政府融资平台，其主要职能是负责城市建设资金的筹集和投入，同时承担土地开发、经营和国有资产经营、保值增值任务。经营产业涉及土地整理、保障房建设、房地产开发、公用事业经营和类金融业务。
2014年6月底，在亳州市委市政府的主导下，亳州建投通过对市国资委管理的文化旅游公司、地产公司、交投公司、公交公司、保安公司进行整合，组建了建安投资控股集团有限公司(简称建安集团)，整合之后，建安集团是亳州市最大的国有企业，成为亳州市除古井集团外整合所有亳州市属国有企的平台。拥有全资子公司11家、控股子公司12家、参股子公司9家、三级子公司36家的国有投资控股集团公司。
(2)发展经营性业务，推动业务多元化
地方投融资平台转型在充分利用自身在进行土地开发和基础设施建设过程中所累积的技术经验和对相关公用事业类资产进行授权的基础上，提供相关公用事业、旅游、会展、物流、广告等服务，推动业务多元化，以获取较稳定的现金流。更进一步，平台公司可以结合城市发展所需，积极拓展城市市政管理服务、城市配套管理服务等方面的业务，打造成为具有品牌的城市运营商。
典型案例：
上海张江(集团)有限公司实际控制人为上海浦东新区国资委，注册资本金31.13亿元，前身为上海市张江高科技园区开发公司，与张江高科技园区于1992年7月同日挂牌成立，是浦东区重点投融资平台公司，代政府履行张江高科技园区的土地开发、基础设施建设等职责，并根据政府授权进行工业、办公和科研物业的房地产开发和后续综合经营活动。张江高科技园区为国家级高技术重点开发区，园区的规划总面积为25平方公里，是众多大型科技企业和中小型创新企业聚集区，截止2016年末，园区全年实现经营总收入3125亿元，税收收入169.79亿元。
张江集团在担负的职能上与其他地方投融资平台一致，但是在其发展过程中，坚持独立自主按照市场规则运营开发区，没有像其他地方引进入园企业一样，给予土地、厂房等补贴优惠政策，而是对土地进行滚动开发，所获得的收益完全归于公司自身。并且张江集团不满足于土地的整理和房地产开发业务，努力开展多元化经营，依托园区运营，积极投资于物业管理、人力资源中介、广告传媒、酒店经营、金融服务(小额贷款、担保、外币兑换)等领域，并按照行业设立子公司，对部分公司进行混合所有制改造，逐渐变身为投资控股集团。目前，张江集团有二级子公司28家，合并报表公司达到112家。同时，张江集团还充分利用了园区管理的便利条件，参与了对园区高新技术企业的股权投资，是十多家上市公司的重要股东，在支持园区企业发展的同时，在资本市场实现溢价收益，2014——2016年张江集团对外投资收益分别为8亿元、17.5亿元和13亿元。
通过以上多种举措，给张江集团带来大量经营性收入，截止2016年末，公司资产规模达到652.37亿元，实现收入65.94亿元，营业利润8.1亿元，净利润8.6亿元，在承担园区每年巨额基础设施建设、维护资金的同时，公司实现了经营性收入规模的扩大，国有资产的保值增值。
(3)创新融资模式，吸引社会资本
地方投融资平台大都从事基础设施建设，所需资金量大，同时，项目回报时间长，资金周转慢，给企业运营造成了较大的压力，很多平台公司也因此资产负债率较高，债务压力较重，运营效率差。因而，平台公司可以创新融资模式，通过融资租赁、资产证券化、PPP等方式拓宽融资来源，缓解资金压力，盘活存量资产。同时，在目前政府上下提倡吸引社会资本以缓解政府债务压力的背景下，借助PPP模式来继续完成基础设施建设和公用事业服务，打造公私合作平台，推动平台公司转型。
典型案例：
汇丰投资是萍乡市经济开发区唯一的城投平台，主要负责经开区内的土地一级开发和基建工程代建。由于被列入银监会监管名单，汇丰投资的银行贷款、公司债发行均受到限制。为了突破融资限制，公司2013年开始启动金融参股布局，以8亿元参股江西银行，成为其第四大股东，同时与江西银行合作成立江西融资租赁股份有限公司，后者为汇丰投资带来了稳定的投资收益，并是其保持充分流动性的重要补充。另外，公司以5000万元参股中证机构间报价系统股份有限公司，获得0.66%的股份，通过后者为各类私募产品提供报价、发行、转让、登记 、结算服务等功能，与公司以及经开区企业对接资本市场搭建更加顺畅的平台。
汇丰投资还在获取政策性贷款和吸引社会资本上积极作为，以摆脱资金瓶颈。2013年，汇丰投资启动萍乡市海绵城市建设，萍实公园、市民广场等项目的成功建设，助力萍乡市成为全国海绵城市示范城市，并获得海绵城市专项资金。2016——2017年，公司计划扩大海绵项目投资规模至40亿元，结合政策性专项资金并引入社会资本，以PPP模式发挥杠杆效应，成为萍乡市海绵城市主要项目投资主体。另外，汇丰投资与江西立晟达新能源有限责任公司共同出资成立江西汇达电业发展有限公司，从2014年开始布局萍乡市乃至江西省范围内的屋顶分布式发电项目，3年计划投资规模220MWp，2014年底萍乡市创业孵化园2MWp发电示范项目已经投产发电。屋顶分布式光伏项目是国家重点重点支持产业项目，项目投资受到国开行专项贷款支持，能够享受优惠资金成本。
(4)剥离政府投融资职能，成为产业经营主体
随着城市基础设施和城市功能的日益完善，地方投融资平台发展的空间日益有限，对于具有专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的平台公司，可剥离其政府投融资功能，在妥善处置存量债务的基础上，转型为一般国有企业，成为产业经营主体。
典型案例：
重庆市交通旅游投资集团有限公司，前身为重庆高等级公路建设投资有限公司，由于重庆7000多公里的二级公路不再收费，2006年9月公司合并了长江三峡、乌江画廊、山水都市等重庆市国有旅游资源，转型为专注旅游产业投资开发的市属投融资集团。
重庆市能源投资集团，2006年，原重庆煤炭集团、重庆市建设投资公司和重庆燃气集团整合组建成重庆市能源投资集团，借所电力市场化改革的机会，转型为经营性国企，专注燃气、煤电铝等领域的经营、投资。
2、启示
(1)城投公司过去的经营模式是背靠政府、面向市场，但在目前切断政府融资职能的政策压力之下，城投公司要以建立市场化的经营机制为转型方向，通过经营模式、运营机制等方面的创新，运用各种资本运作手段，发展经营性业务获取经营性收益，进而摆脱城建资金对财政资金的单一依赖。
(2)由于开展非相关多元化业务风险较高，地方投融资平台业务转型首先应当着眼于在基础设施建设领域形成核心竞争力，并积极谋求在部分政策支持的公共服务领域像棚户区改造、海绵城市建设等方面以及抓住一路一带等国家战略带来的机遇拓展业务。对于过去已开展了一定的经营性业务或项目的地方投融资平台可以通过参资或收购政策扶持的经营竞争类公司，开展多元化布局，形成企业造血机制。
(3)在未来城投转型的定位上，地方投融资平台可以充分发挥自身在国有资产经营和城市投融资方面的优势，成为国有资产经营主体和城市投融资主体;在政府大力提倡公私合作模式、吸引社会资本进入民生领域的背景下，地方投融资平台可以充分吸收社会资本参与，成为公私合作的重要载体;在地方推动产业升级、促进经济转型的当下，地方投融资平台还可以加大产业布局，成为地方产业升级的引导者和重要推手。
(4)大部分城投公司尤其是政府主导类城投，融资渠道仍然十分狭窄，主要依赖银行贷款，融资成本较高，债务负担过重，并且是基于地方融资平台背后的政府隐性担保，而在目前规范地方政府违规举债融资的背景下受到了巨大的冲击，城投公司需要通过不断拓展融资来源，优化融资结构，可以增加直接融资比例，以及通过开展资产证券化、PPP项目融资等方式，盘活存量资产，引进社会资本;也可以与大型企业进行合作，通过融资+建设的模式，共同出资组建投资公司，参与项目投融资和项目建设。
四、平台公司转型难点
平台公司在转型过程中，将会面临众多的难点，唯有顺利突破这些难点，方能成功实现转型：
1、如何处理与政府的关系
由于政府既是城投公司的股东、又是城投公司的核心客户，城投公司既要重点理顺与政府的管理和业务关系，还要获得政府对企业转型方面的大力支持。在理顺与政府的管理和业务关系上，重要的是，形成政企分开的局面，建立政府对公司的运行考核机制，从而促使地方政府从“管理职能”向“监督职能”的转变，利用市场手段而非行政手段引导融资平台的发展。地方投融资平台长期在政府的支配下从事基础设施建设和公用事业服务，在转型上也离不开地方政府的大力支持，地方政府应当在提供政府优惠政策、推进优质国资整合、妥善处理存量债务、支持资本运作、授予特许经营权、推动混合所有制改革等方面给予转型支持。
比如，从张江集团等地方投融资平台转型的成功经验来看，地方政府赋予城投公司土地独家开发、露天广告媒体运营、地下管廊收费权等特许经营权，是保障企业具有持续收入来源和健康现金流的关键，也为后续滚动融资发展提供了保障。
2、妥善处理存量债务
地方投融资平台负债规模大，增长速度较快，部分债务存在一定的偿还风险，对于这些存量债务的妥善处置，是城投企业实现轻装上阵、降低转型成本、顺利实现转型的核心环节。同时，这也关系到地方政府的声誉。
2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称43号文)和新的《预算法》实施，明确规定2015年以后政府不得通过城投公司举债，城投公司债务不再属于地方政府性债务。但2015年后，地方投融资平台事实上仍然在承担地方基础设施建设和公用事业服务的职能，并未完全退出政府性债务领域。
对存量债务的处理，需要厘清负债来源是经营性项目还是公益性项目所产生的，对于经营性项目所负债务，应依靠经营性收入来保障偿还，对于公益性项目所负债务，应当在政府的支持下妥善处理。对于存量债务的处理方式主要有以下方式：
债务置换。在财政部甄别存量债务的基础上，把城投公司政府债务中原来短期限、高利率的理财产品、银行贷款、城投债置换成长期限、低成本的地方政府债券。
资产盘活。通过出售、转让、拍卖、租赁、资产证券化等方式将存量资产盘活，迅速获得流动性，减轻债务负担，提高公司运营效率。
引入社会资本。通过PPP模式或公私合作共同开发等方式引入社会资本，保证债务的顺利偿还。
政府注入有一定收益来源的资产或授予特许经营等方式给予支持。政府可以将封闭运作的棚改项目、加油站、收费的文化体育资产、房屋等商业设施，改造为具有稳定经营性现金流的资产，由地方投融资平台提供维护和保养等运营服务。同时，还可以将政府手中的各种特许经营权授予地方投融资平台，比如城市给排水、垃圾处理、燃气、停车场、地下管廊收费权等特许经经营权能带来稳定、长远的经营收入。
3、科学设计转型方案
地方投融资平台作为地方重要的国有企业，其转型关系到政府、企业和员工的三方面切身利益，对于政府而言，平台公司转型既要恰当处理与政府的投融资关系，也要实现国有资产的保值增值，对企业而言，平台公司转型后要实现做强做优做大的国企改革目标，对员工来说，转型会触及到员工的利益，关系到员工的生活，如果转型失败，甚至会不利于社会稳定。因而，要科学设计转型方案，确保地方投融资平台实现顺利转型。
平台公司转型由于各自的发展路径和现实基础不同，不能搞一刀切的模式，更不能不经过调查研究单凭主观意识拍脑袋的方式决定平台公司的转型操作。地方投融资平台可以充分借助外脑的力量，在充分调查的基础上，结合地方经济发展状况和区域特点，以及对平台公司的经营状况、资产负债情况、自身优劣势等进行理性分析，从而制定出模式选择、资产重组、股权改组、商业模式等设计方案。
第三篇：政府性投融资平台业务转型方向研究
一、政府投融资平台业务转型的必要性
1、政策要求平台转变运作模式。随着新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)、《关于试行的函》、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预[2014]351号)、《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》等法规政策的颁布，政府性投融资平台以政府信用为担保的融资行为将受到限制。规范地方政府举债融资后，项目也将分类融资建设，其中对无收益的公益性项目主要通过地方政府一般债券筹资，纳入一般公共预算收入偿还;有一定收益的公益性项目通过地方政府专项债券筹资，以政府性基金或专项收入偿还;有收益的项目将推向市场，通过企业债券、PPP、资产证券化、银行贷款等融资建设，不得新增政府债务。
2、债务风险依然存在。虽然国务院及相关部委不断出台政策文件，旨在规范平台公司融资行为，化解政府债务风险，但从目前政策执行情况看，大多数平台公司仍在继续承担政府融资职能，仍在为公益性项目融资，且自身没有真正的经营收益，不具备债务偿还能力，仍然延续借新还旧的模式，债务风险仍然存在，且各金融机构对政府性投融资平台的授信额度仍然很高。因此，在政策不断出台的情况下，平台公司仍将继续存在，且运作模式的转变不可能一蹴而就，需要一个过程。
3、转型是平台发展的唯一选择。从目前政策趋势看，未来平台公司将面临关闭、合并和转型三种趋势。第一，平台公司关闭将涉及资产处置、债务处理、人员安置、城建资金来源等问题，目前无有效解决办法，若关闭平台，城市建设发展将面临停滞局面，这是不现实的;第二，若合并平台公司，其职能将转向新的主体，其本质仍在承担政府融资职能，治标不治本，无实际意义;第三，平台若转型成功，一方面由其继续承担公益性项目投资开发职能，缓解政府财政压力，另一方面转变现有运作模式，增强平台自身造血能力和抗风险能力，保持健康有序发展。综合来看，转型是平台公司的唯一选择。
二、政府性投融资平台业务转型面临的难点
1、政府政策约束。作为国有企业，政府性投融资平台的投资行为、业务拓展方向等受国家及各地方政府的限制，如部分地方政府要求国有企业原则上不可以参与商品房开发，对于依靠政府背景，特别是具有大量优质土地资源的平台公司，无疑极大地限制了平台公司转型发展;另外，有些地方政府要求平台公司以引导资金的形式参与项目投资，但项目一旦培育成熟或上市，平台公司必须退出。这些政策都制约了平台公司的发展转型。
2、部门阻力较大。由于平台公司的转型涉及利益主体较多，甚至需要对现有资产资源进行重新配置，可能会损害部门或个人利益，因此需要地方政府的大力支持。根据中国现代集团大量项目经验，很多平台公司在转型工作推进中，一旦需要进行资产整合重组，往往阻力较大，甚至导致转型失败。
3、物质基础薄弱。目前，我国政府性投融资平台长期承担公益性项目投融资任务，形成了大量道路桥梁、公园等公益性资产，这些资产无法通过市场化运作产生经营收益，无法为平台公司业务拓展、债务偿还等提供物质保障。而经营性资产主要是通过划转的形式获取，通过自身经营积累的资产很少。因此，平台公司的业务转型缺乏有效资产支撑。
4、运营能力较弱。由于我国政府性投融资平台长期以来以承担政府性融资任务为主，业务开展主要围绕公益性项目的投资开发、管养维护等，主要为政府提供服务，真正市场化业务开展较少，因此，平台公司在市场化人才储备、运作经验等方面严重不足，制约其转型发展。
三、政府性投融资平台业务转型关注点
1、从政府控制型转变为市场运作型。在市场化运作方面，平台公司必须改变现有的运作模式，不能不计成本、不计效益地盲目地承担政府性项目，对每个政府性项目都要进行财务测算，建立投入产出平衡模型，与政府建立市场化的合作机制，保证每个项目具有稳定的还款来源。同时，政府必须减少对平台公司投资行为的干预，赋予其自主投资决策权。
2、从资产注入型转变为价值导向型。在资产积累方面，平台公司需改变以往盲目追求做大资产规模的误区，以做实公司资产、实现公司价值最大化为导向，通过资产注入、自身积累、引入投资等多元化方式，获取更多更好的资产资源，为公司业务转型提供物质基础。
3、从资产经营型转变为资本控股型。在运营管理方面，平台公司不仅要在市场化机制下，做好国有资产的经营管理，实现国有资产保值增值，同时，应重点加强资本运作，以股权为纽带，通过直接投资、兼并重组等形式，加大对战略性新兴产业和重点项目的投资力度，通过扩大投资领域，增强公司抗风险能力。
4、从融资导向型转变为经营导向型。在职能定位方面，平台公司必须摆脱以替政府融资为导向的运作思路，而是要通过经营性业务的拓展、运营管理能力的提升等，提高平台公司经营效益，进而增强自身融资能力和债务偿还能力，为公益性项目提供持续的资金支持。
四、政府性投融资平台业务转型方向建议投融资平台作为地方政府城市基础设施投资建设最重要的主体，其首要任务是推动城市建设发展，因此，政府性投融资平台的业务转型应围绕城市发展展开。根据目前全国各地方政府和平台公司业务定位看，未来平台公司业务转型主要有四个方面;城市基础设施投资开发、城市资源运营管理、国有股权管理、重点产业项目投资。
1、城市基础设施投资。厘清政府与平台公司之间的关系，改变平台公司“只融资，无回报”的现状，按照“谁投资，谁收益”原则，与政府建立契约关系，对由平台公司投资开发的公益性或准经营性项目，由政府通过购买服务、资源匹配、财政补贴等形式进行补偿，保证平台公司投入必有回报，建立平台公司“借、用、还”一体化投融资体系。
2、城市资源运营管理。对城市国有资源，特别是经营性资源进行统一整合，由平台公司对其进行统一包装策划、统一运营管理，实现国有资源的经济价值最大化，一方面通过市场化运作，实现国有资产保值增值，另一方面使沉淀的国有资产发挥财务杠杆作用，增强平台公司的投融资能力，最终将平台公司打造成为城市运营主体。
3、国有股权管理。赋予平台公司国有股权管理职能，对政府国有股权进行集中管理。一是将全部或部分国有股权注入平台公司，做大做实公司资产;二是将政府对外投资资金注入平台，由其代表政府进行对外合作;三是在PPP合作模式中，履行政府出资人职责，与社会资本合作。
4、重点产业项目投资。由政府赋予平台公司自主投资权利，根据城市产业发展规划，通过股权投资、设立产业投资基金、投资产业配套服务等形式，参与政府重大产业项目投资，培育新的利润增长点，放大存量资产价值，逐步做实平台公司，发挥好国有企业产业引导作用。总之，平台公司的业务转型不可能一蹴而就，不可能有适合所有平台公司的业务类型，各个公司需要根据自身发展条件、政府支持力度、当地产业经济环境等，通过拓展经营性业务，提高企业造血能力，保证在完成政府指令性任务的前提下，保持自身健康持续发展，适应政策趋势。
五、成功转型保障
1、获取政府支持。作为国有企业，政府性投融资平台的成功转型首先要获得政府的大力支持。第一，厘清政府与平台之间的关系，赋予平台更大的自主投资权;第二，注入更多优质资产资源，增强平台整体实力;第三，在平台发展中，给予税收减免、财政补贴等优惠政策。
2、化解债务风险。为保证平台公司业务转型成功，必须减轻公司债务负担，化解债务风险。其化解途径主要包括：资产置换和债务置换。首先，资产置换主要是通过为平台公司注入优质资产，增强平台偿债能力;其次，根据国家政府性债务管理规定，对债务进行分类处理，政府承担偿债责任的由政府偿还，直接降低公司债务规模。
3、优化组织管理。完善的组织管理体系是公司高效运营的保障。为保证平台公司业务转型顺利实施，平台公司需根据新的业务发展定位和发展模式，对原有的组织架构、职责划分、制度流程、管控模式等进行优化调整，以适应新的业务体系。
4、储备人力资源。人才是业务转型的实施主体。大多数平台公司原有的人力资源结构是以完成政府指令性任务为主，缺乏市场意识，无法适应新的业务运作机制，因此，一方面需要加强对原有人力资源的培训，另一方面要加大人才引进力度，优化人力资源结构。(李闯
中国现代集团管理咨询部供稿)
第四篇：河南政府融资平台转型思路可资借鉴
2015年3月3日 总第280期
【河南政府融资平台转型思路可资借鉴】 ................... 2
随着43号文的出台，要求地方政府加快融资平台转型，作为全国较早明确提出尝试建立三级地方投融资平台的省份，河南已经提出了一整套地方融资体系改革的思路……
【老厂区改造更新呼唤更加弹性的管理】 ................... 5
盘活城市老厂房土地，可以有效解决城市土地供应问题，发展都市型产业。但上海部分老厂房改造面临“违章建筑”的麻烦，表明如果管理没有跟上需要，缺乏弹性，也会带来了新的难题……
【广东省将如何激励科技创新?】 ............................... 9
为实施创新驱动发展战略，广东省政府出台了2015年1号文，提出了一系列激励措施和手段，调动对各类创新主体和要素的积极性……
【县域经济：村集体自发“粮票”也可以推动土地流转】................................................................................. 11
浙江路南村集体自发“粮票”，推动农村土地规模种植的实践表明，农村土地流转和适度规模经营，并非只有几种固定模式可选，尊重农民的首创精神，可以找到更加符合当地实际的解决之道……
【河南政府融资平台转型思路可资借鉴】
地方政府债务是中国各级地方目前都面临的一个棘手问题。根据国家审计署的数据显示，截至2013年6月份，中国地方政府债务从2010年年底的10.7万亿元人民币膨胀至17.9万亿元。让地方政府为难的是，它们一方面要继续吸引各路投资保发展，另一方面又要偿还过去扩张留下的债务。在这种情况下，原有地方融资平台的转型和功能的重新构建，就成为一个重要的问题。作为全国较早明确提出尝试建立三级地方投融资平台的省份，河南的地方融资体系也变道在即。
近期，《河南省人民政府关于推进地方政府投融资体系建设的指导意见》(下称指导意见)正式出台，为下一阶段河南省政府融资模式转向的具体路径做出定调。总体原则是推动政府投融资公司由过于依赖财政性融资向政府引导的市场化融资转变，由偏重于公益性基础设施融资向产业性投融资转变。今后政府投融资公司将不再承担为政府举债融资功能，而是成为各地投融资的改革创新平台、国有资本投资运营的主体、开展公私合作的政府授权载体。
对于不同层级的政府融资平台，今后业务转型方向大致包括：一是省级政府投融资公司将主要承担关系全省发展全局的重大基础设施、产业结构调整等建设项目的投融资职能。二是市、县级投融资公司则要求尽快从已融资的公益性项目中退
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出，通过股权转让、合资合作、资产证券化等多种方式引入社会资本。运用政府和社会资本合作模式，重点支持本地城镇基础设施、产业集聚区、商务中心区、特色商业区的经营性和准公益性项目建设与运营;探索与专业金融机构合作的融资模式;有条件的还可通过与社会资本合作，发展村镇银行及小额贷款公司等。
各级融资平台转型过程中需要解决的核心问题是去“行政化”。新出台的指导意见提出，政府投融资公司要完善以董事会为核心的法人治理结构，推行高管任期制、契约化管理。并赋予其充分的决策自主权，规范“三重一大”(重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金运作)决策程序和制度。建立健全与选任方式相匹配、与企业功能性质和市场机制相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。
根据指导意见的规定，各级融资平台的投融资功能并未弱化，要求保持增量，关键是如何在政策框架范围内进行路径微调。对此，指导意见提出通过资产证券化等盘活存量，通过公私合作、设立产业投资基金等实现增量突破。运用以相关收益作为还款来源的预期收益质押贷款、特许经营权质押贷款等创新类贷款;鼓励有条件的政府投融资公司大力发展债权投资计划、股权投资计划、资产支持投资计划等融资工具，延长投资期限，吸引社保资金、保险资金等投入收益稳定、回收期长的基础设施和基础产业项目;支持政府投融资公司采用企业债
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券、项目收益债券、公司债券、中期票据等方式通过债券市场筹措投资资金。
其中的亮点是推动融资平台向基金平台转变。指导意见提出推进省级平台公司建立基金大平台运作机制，设立中原基础设施产业投资基金、河南战略性新兴产业投资基金、河南现代服务业投资基金三大基金平台;鼓励市、县级政府投融资公司广泛吸引民间资本，支持民间资本发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金，并表明各地可使用财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持。
对于现有存量债务如何处理，指导意见针对不同债务类型提出了差异化解决方案。首先，对确需政府偿还的公益性项目债务，从政府投融资公司中剥离交由政府妥善处置;其次，对确需政府履行担保或救助责任的公益性项目债务，区分情况，分类处理;最后，对政府投融资公司承担的自身运营收益不足以还本付息的准公益性项目存量债务，当地政府可依法注入优质资产、加大财政补偿力度。并提出，将根据各地政府投融资公司承担的政策性建设任务需要，适时将从一般竞争领域和产能过剩领域退出的国有资本注入相应职能的政府投融资公司。
而43号文中大力支持的PPP模式，也成为了本次河南地方融资平台鼓励推进的重点。意见提出经政府指定或授权，政府投融资公司可作为实施主体，具体负责政府和社会资本合
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作项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。具体操作模式包括：对具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，政府投融资公司可借助政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)等方式。
从上述河南省指导意见的基本内容的分析来看，随着43号文的出台，地方政府投融资环境发生了重大变化。新的形势要求地方政府融资平台加速转型，只有这样，才能更好的发挥资金融通作用，促进地方经济发展。在这一转型过程中，各地需要解决好一系列具体问题，其中最为重要的推动融资平台的市场化转型，吸引民营资本进入地方各项建设。加快融资平台向基金转变和建设PPP投融资平台，将成为地方融资平台转型的两个重要方面。(LLH)
【老厂区改造更新呼唤更加弹性的管理】
随着我国城镇化发展进入到一个新的阶段，“土地经济”逐步退潮，城市规模上的扩张由于种种原因难再持续。在新的形势下，面临城市土地总体规模的限制，拓展城市发展的新空间，对城市建成区的更新与改造，存量城市的调整与升级，将成为下阶段城市发展的重要主题。在这一过程中，盘活城市老厂房土地，就成为传统工业城市解决土地供应，发展都市型产
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业的重要资源。在这一方面，上海的做法和遇到的问题，值得其他地方深入思考。
为盘活土地存量，上海开启了利用工业用地发展现代服务业的“腾龙换鸟”之路， 2008年出台了《关于促进节约集约利用工业用地、加快发展现代服务业的若干意见》，提出“积极利用老厂房，促进现代服务业健康发展”。目前上海老厂房改造主要采取如下两种模式：一种是简单整治外立面后即对外出租;另一种是对整个园区进行重新规划和建设。
想对于前一种模式投入少、见效快、没风险，后一种模式虽然投入大、耗时长，但由于更注重质量和形象，摆脱了传统模式的束缚，长远经济效益更为明显。这是因为部分老厂房低效率运作的主要原因在于厂房缺乏系统规划，公共设施陈旧，设备老化，与附近社区在空间形态和功能上缺少联系。只有重新规划建设，才能最大化发挥老厂区的整体效益。
但实践中，后一种改造模式却面临着“违章建筑”的风险。这是因为作为老厂房改造的投资者，为了获取好的环境，必定会增加一点面积，以平衡一下投资回报。同时，由于工业厂房的特殊性，投资者若是对其进行系统改造，势必会改变原有的建筑形态，并增设停车场、卫生间、花园、体育场馆等公共设施。按照传统的管理标准，这些都可能成为“违章建筑”。
以被扣上了“违法建筑”的帽子、遭到处罚的江场西路220号项目为例。由于工厂园区南面的一幢楼房被推倒重建，
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不仅增加了一层，还打造了一个转角;而北面的楼房原来有5层，改建后变为7层，整个工厂园区的新增面积达2000多平方米，上述建筑在处罚中均被认定为“违章建筑”。而在投资人看来，拆了近万平方米，而新增面积只有2000多平方米，并未超过改造之前的面积，算不上“违法建筑”。而且由于工业厂房的特殊性，投资者若是对其进行系统改造，势必会改变原有的建筑形态。
这就造成了老厂房改造处于一种矛盾状态：若对原厂房进行一般性改造，则失去了老厂房改造的意义;若伤筋动骨实施改建，则有可能被列入“违法建筑”的行列中。造成这一矛盾的直接原因是，缺乏针对老厂房改造的具体规划设计标准。全国范围内，关于老厂房改造的技术标准一直没有明确规定，各地的“土办法”标准不一。而且均未为对建筑物本身的标准进行详细说明。“不改变建筑形态”、“不改变使用权人”、“不改变用途”这一“三不变原则”，作为上海市对老厂房改造的笼统规定，明显已经滞后于老厂房改造升级的需要。
标准缺失的背后则是复杂的产权与部门。由于国有企业改制，企业关停并转等原因，老厂房的权属关系涉及部门众多，相互之间犬牙交错。在走整改程序过程中，遇到政策打架的情况时，各部门难以协调。这就导致老厂房改造处于一种灰色状态。以上海为例，通常的做法是投资方和产权方签订租赁合同后，委托设计单位出具概念性方案，由区商务委召集相关职能
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部门及产权方开协调会，出具会议纪要。投资方凭会议纪要申办外立面改造规划许可证，随后便可改造所租赁的工业厂房。这种临时性安排，导致老厂房改造缺乏规范的管理。
此外，由于大部分老厂房都是划拨土地，按照严格按照流程操作，老厂房改造应该先明确产权关系，由政府进行土地收回储蓄，再拿到市场挂牌。但是如果严格按照传统的程序，则无疑会增加土地成本，使得依托老厂房改造发展的都市创意产业难以承受，并且拖延老厂房改造的进程。但不按照传统程序，老厂房改造者则难以办理出《国有土地使用权证》和《建设用地规划许可证》。而这是取得《建设工程规划许可证》的前提条件，一个区域的规划标准往往只有在《建设用地规划许可证》颁发时才能确定。由此，产权的缺失进一步导致管理脱节。
上海部分老厂房改造项目遭遇的尴尬，在全国具有一定的普遍性。虽然老厂房改造在盘活存量工业用地，发展都市型创意产业方面，具有重要意义，但如果管理没有跟上需要，缺乏弹性，则会在无形中给老厂房改造带来了新的难题。这就要求各地加强对这一问题的研究，协调好不同政府部门之间的职责，理顺程序，确立更加具有针对性的标准。特别是要明确老厂房改造相关的土地使用的性质和归属，使改造者获得应有的名分，改变其尴尬的身份。(BLH)
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【广东省将如何激励科技创新?】
随着我国经济社会进入“新常态”发展阶段，需要切实将发展动力转到“创新驱动”上来。实施创新驱动发展战略，最根本的是要增强自主创新能力，这就需要破除体制机制障碍，最大限度解放和激发科技作为第一生产力所蕴藏的巨大潜能。因此，在经济转型过程中，各地需要加大科技创新激励力度，推动本地科技创新。在这方面，省政府出台2015年1号文——《关于加快科技创新的若干政策意见》(以下称“意见”)，其中一些做法，值得各地借鉴。
首先，针对各类企业的普惠性政策。一是提出运用财政补助机制激励引导企业普遍建立研发准备金制度。对已建立研发准备金制度的企业实行普惠性财政补助，引导企业有计划、持续地增加研发投入。二是开展创新券补助政策试点。鼓励各地根据实际情况开展创新券补助政策试点，引导中小微企业加强与高等学校、科研机构、科技中介服务机构及大型科学仪器设施共享服务平台的对接。三是试行创新产品与服务远期约定政府购买制度。省财政、科技部门委托第三方机构向社会发布远期购买需求，通过政府购买方式确定创新产品与服务提供商。
第二，针对科技企业孵化器和新型科研机构的引导性政策。一是建立科技企业孵化器风险补偿制度。省市共建面向科技企业孵化器的风险补偿金，对天使投资失败项目，由省市财政按损失额的一定比例给予补偿。二是建立科技企业孵化器财
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政资金补助制度。对新建或改扩建新增孵化面积的科技企业孵化器，其运营机构获得所在地级以上市财政补助资金的，省财政再按不高于各市补助一半比例给予后补助。三是完善科技企业孵化器建设用地政策。四是扶持新型研发机构发展政策。新型研发机构在政府项目承担、职称评审、人才引进、建设用地、投融资等方面可享受国有科研机构待遇。
第三，针对科研院所、科研人员等科研要素的松绑政策。一是赋予高等学校、科研机构科技成果自主处置权。除有限领域外，高等学校、科研机构科技可自主决定科技成果的实施、转让、对外投资和实施许可等科技成果转化事项。二是完善高等学校、科研机构科技成果转化所获收益激励机制。三是完善高等学校、科研机构科技成果转换个人奖励约定政策。高等学校、科研机构转化科技成果以股份或出资比例等股权形式给予个人奖励约定，可以进行股权确认。四是完善科技人员职称评审政策。科技人员参与职称评审与岗位考核时，发明专利转化应用情况与论文指标要求同等对待，技术转让成交额与纵向课题指标要求同等对待。五是完善高层次人才居住保障政策。
广东省出台的意见，针对一般企业、科创孵化企业以及科研院所和科研人员等，提出了一整套有针对性的措施。其中提出通过建立研发准备金制度，激励企业根据研发计划及资金需求提前安排资金，促进企业研发投入的持续稳定增长，督促企业加强省市各类财政科研资金的规范使用;通过赋予高等学
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校、科研机构科技成果自主处置权，完善高等学校、科研机构科技成果转化所获收益激励机制，打通院校成果转化与国有资产处置之间的矛盾，搬除成果转化的“绊脚石”;将专利创造、标准制定及成果转化作为职称评审的重要依据之一，打破科技人员职称评定“唯论文为王”的窠臼，激发高校、科研机构的自主创新活力等等。这些措施具有较强的针对性，可以为各个地方根据自身特点，加以借鉴。(LLH)
【县域经济：村集体自发“粮票”也可以推动土地流转】
推动农村土地适度流转，提高土地规模化经营水平，是推动我国农业现代化的重要方面。中央发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出要以经营规模适度为目标、以尊重农民意愿为前提引导土地规范有序流转的思路。推动农村土地流转的过程中，如何准确把握意见精神，在尊重农民意愿前提下，探索有效的土地流转模式，则需要各地根据实际情况加以理解把握。浙江路南村集体自发“粮票”，推动农村土地规模种植的实践，值得我们思考。
上世纪五六十年代，路南曾经是一个农业高度发达的地方。当时水稻亩产805斤，甚至超过了本地国营农场。一直到改革开放初期，全村仍有1800多亩田，“推开家门能看到稻田”。改革开放以来，村里建起经营性厂房，柯桥发展成“全球最大的纺织贸易集散地”。随着村民进厂务工、进城营商，
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昔日的鱼米之乡路南村，土地抛荒，农田弃耕，逐渐成了经济薄弱村、“贫农”上访村。路南村所在的柯桥区，自产粮食只占本地消费量1/5到1/4，绝大部分都要靠外地调运，导致“米袋子大头在外面，粮食生产任务完成压力很大。”
为了解决粮食问题，2013年上任的路南村支书孔国夫提出，成立路南经济股份合作社，追寻路南公社的光荣史，把土地收回来，统一经营，给村民“送”粮食。具体就是，归拢零散土地后，形成的粮油基地一期240多亩。实施集中耕种，上马大型农业机械，插秧、收割、犁地、秸秆打包全部机械化。
路南经济股份合作社将村集体经济收入中的180万元，借给粮油合作社，用于购置进口的收割机、插秧机、犁地机、秸秆打包机，建立粮食烘干中心、加工仓储中心、农机维修中心、农资储备中心。把粮食存到粮油合作社的仓储中心里，给村民发“存折”——粮票。粮票上印着路南村粮油专业合作社通用粮票，面值分别为30斤、10斤和5斤，由不同颜色组成。按照成人每人70斤，10岁以下儿童，每人35斤。
这一做法得到了村民的大力支持，今年66岁的村民孔运农算了一笔帐：他们全家6口，有农田1.6亩，去年开始以700元/亩的租金返租给村里，全年能在村粮油合作社领导500多公斤大米，按市价少说值2600元，加上1120元的农田返租费，相当于每亩农田有2300多元的收益。
除此之外，路南村的村民凭粮票，吃到了自己土地上生产
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的粮食，品质也有了保证，心情也更加喜悦。钱创绩的父母从村委领到了粮票，每人的面额加起来是70斤，他们可以随时从粮仓提取袋装稻米。每隔两三天，在柯桥城区工作的钱创绩就会回村和爸妈一起吃饭。“嚼起来，更软、更香甜，跟我小时候吃到的一样”。
今年起，水稻种植面积将从200多亩扩大到600多亩，路南村准备发行更多的粮票，从而足以供应全村居民(除外来人口外)的全年口粮。除此之外，今年下半年，粮油合作社还能向市场供应14万斤有机大米。“到时候，‘全村统一粮票’就要改版本啰!”孔国夫说，现在，隔壁村的朋友已经早早来电向他“预订”大米。照这样下去，粮票不久就会在周边地区变得金贵起来。
从上面的介绍来看，路南村的创新之处在于，一是其流转主体是村集体，也就是村两委会。他们不但对村里情况熟悉，对村民的意向也能很好掌握，由他们出面流转农户口粮田，更容易获得村民的支持。二是使用粮票这一特色的载体，在体现农民的财产权利的同时，防止土地股权化等模式下可能出现的流转土地“非农化”和“非粮化”趋势。
从路南的探索可以看出，推动农村土地流转和适度规模经营，并非只有几种固定的模式可选，而是应当尊重农民的自发智慧，探索符合当地实际、得到村民支持的多样化流转形式。在这一过程中，村集体的作用不容忽视，地方政府应当鼓励、
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尊重、支持村集体的首创精神，并对相关实践加以跟进规范，才能切实推动地方农村土地流转和适度规模经营。(RLH)
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声
明
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第五篇：19号文加速地方政府融资平台转型
只要地方政府融资平台有针对性地及时采取措施，还是可以“化危为机”，实现企业转型并取得可持续发展。 6月13日，《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发〔2010〕19号，下称《通知》)正式公布，要求地方政府和相关部门在年内清查地方融资平台债务，并对融资平台公司进行清理规范。
《通知》的出台，究竟会给地方政府融资平台公司(下称“地方融资平台”)带来怎样的影响?地方融资平台如何积极应对，才能在规范整顿中生存下来，并获得可持续发展? 平台由来
根据《通知》的定义，地方融资平台是由地方政府发起设立并取得独立法人资格的经济实体，主要承担政府投资项目融资功能。据此，地方融资平台的主要表现形式也就是地方城市建设投资集团/公司，其它类似名称还包括城建开发公司、城建资产经营公司等等(以下统称“城投公司”)。
地方融资平台产生的“历史背景”是1994年分税制改革后中央财政收入增长迅速超过地方财力的增长，而同期地方政府承担的事务愈加繁重;《预算法》第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”可另一方面，国家投融资体制改革要求资源配置的主体应从中央下移到地方，配置方式要更多地依靠市场方式。
随着城镇化进程不断推进，地方公共事务支出持续快速增长，加之城市基建和市容改善对地方官员政绩考核的显化激励作用，更强化了地方政府上项目、搞城建的冲动。但搞建设投资需要资金，为突破这“既要马儿跑，又要马儿不吃草”的困境，地方政府不得不采取“表外负债”来为地方政府投资项目隐性融资，融资工具便是地方融资平台这一“独立法人主体”。
从实际成果来看，地方融资平台确实“在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用”。地方融资平台不仅撬动了银行贷款，同时还通过公私协作(PPP)等市场化方式吸引了大量社会资本，较有成效地解决了地方基础设施建设面临的资金瓶颈问题。特别是在2009年应对金融危机的进程中，面对外需下滑、消费需求短期乏力的局面，地方融资平台带动的基础设施投资为扩大内需提供了强大动力，为顺利实现“保八”目标立下汗马之功。 面临大考
只要催生地方融资平台的历史根源还在延续，地方融资平台就有存在的必然性。但是，在承认其积极作用的同时，我们也应该清醒地认识到，国务院19号文的发布，必将给地方融资平台带来一场大考。 首先，各地方融资平台面临清理整顿。《通知》要求，“只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务”，这类融资平台多数是在“4万亿”投资计划实施过程中仓促成立的，往往只承担融资这项单一功能，这就意味着在落实还款措施后，它们极有可能被取消或兼并。
继续存续且切实承担项目融资功能的地方融资平台，则必须“承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务”，或者“承担非公益性项目融资任务”。更进一步说，经整顿或新成立的地方融资平台要求必须有自己的经营性业务，从而能产生足够的现金流以偿还借债。
其次，地方融资平台“名存实亡”的独立市场主体地位亟待恢复。据我们观察，很多地方融资平台既非“实体”，也不“独立”，不仅自身存在虚增资本金、法人治理结构不完善等问题，而且相当一部分融资是以财政补贴作为还款承诺，或者以土地使用权、回购协议作为担保等方式取得(尽管《担保法》等相关法律法规明令禁止)。由于缺乏“自主经营，风险自担”的内在激励约束机制，地方融资平台的负债率普遍高于60%的安全水平。
此外，后续项目融资难度加大。鉴于地方融资平台债务已颇具规模，且“不对称扩张”趋势仍在延续(银监会主席刘明康日前透露，截至2009年末，地方融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%)，同时考虑到当前严峻的经济形势，以及美国次贷危机和欧元区主权债务危机的负面影响，《通知》明确要求银行业金融机构，“严格规范信贷管理”，“凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目”，“适当提高融资平台公司贷款的风险权重”等等;同时，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位不得以“任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保”。近期银监会还要求全面暂停银信合作业务，以避免银行借道信托公司规避信贷监管。由此可见，地方融资平台后续项目融资，特别是准经营性和非经营性项目的融资将很难获得银行贷款的支持。据济邦公司了解，大多数银行从4月开始已经暂停或严格控制针对各地地方融资平台的信贷业务。 转型之道
根据《通知》提出的“分类管理，区别对待”原则，相信只要地方融资平台有针对性地及时采取措施，还是可以“化危为机”，实现企业转型并取得可持续发展。为此，笔者提出以下几点初步建议。 1.审视并重新规划公司发展战略
从企业发展战略的角度来看，投融资战略应该是重中之重，它以实现公司现金收支的动态平衡为目标，具体应结合地方的城市发展规划、土地使用规划及财政预算安排、行业分析以及公司内部资产的可经营性分析等综合制定。然而，首先应明确地方融资平台的战略发展目标。笔者认为，地方融资平台按其演进的路径依次可以分为四类： ◆ 名义上是公司制企业，实际相当于地方政府一个职能部门，主要根据政府指令，被动、简单地向银行贷款，债务偿付完全依赖财政资金。
◆ 主要承担城市基础设施项目的融资、建设或/和运营任务，其自身项目经营获得的现金流十分有限，财务风险大、定位不清晰，难以持续发展。
◆ 承担城市基础设施项目的融资、建设及资产经营管理工作，资产组合中非经营性、准经营性和经营性资产的比例适当，收入和支出现金流能实现平衡，但未完全摆脱融资工具的职能定位，决策受地方政府干预较大。
◆ 不仅能多元化的筹措城市基础设施建设资金，而且能独立做出投资、经营决策，参与基础设施市场化项目的竞争，已由单纯的政府投融资工具转型为具有较强实力的地方国有资产经营主体。
其中，第一类地方融资平台在此次清理整顿中将难逃被清理的命运。第二类是目前我国地方融资平台的主体，也是此次整顿的重点对象。第三类基本能保证持续生存，但还未最大化地发挥作用。第四类则代表着地方融资平台的转型发展方向。
可以预见，地方融资平台如果继续将自己仅仅定位于政府的融资工具和载体是没有出路的。在审视和重新规划企业发展战略方面，融资平台公司应该要有强烈的忧患意识，必须有所作为，更加主动地推动符合国家规定、符合政府终极目标、符合企业发展规律的可持续战略定位的明晰化。 2.与政府划清权责界限，完善公司治理结构
首先，地方政府可遵循“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的改革原则，逐步恢复地方融资平台本来应有的市场法人主体地位，并建立健全现代企业制度，以实现“融资平台公司债务风险内部化”。对于资本金不充实、负债率远超过安全水平的地方融资平台，地方政府应及时注入产业相关度高、具有稳定的经营现金流量的资产，同时结合地方城建财务规划，合理安排项目开发时序，严防地方融资平台负债规模过快增长，将地方融资平台负债率降低到合理的水平。
其次，地方政府应明晰自身应承担的责任。市政道路、环境治理、学校等非经营性项目的建设资金应纳入预算，主要由财政拨款偿还;城市轨道交通、供排水、垃圾处理等准经营性项目建设、运营则由地方政府提供一定补贴;而港口、高速公路、电厂、医院等经营性项目建设、投资、运营资金则完全由地方融资平台自行筹措并偿付。
融资平台公司的领导层应该意识到，国务院19号文对明晰融资平台与政府间关系是一柄有利的“尚方宝剑”，充分利用好这次规范治理的机会，加强与政府的沟通，特别是让政府下决心把以前未到位的资源投入、不合理的功能定位重新调整过来。 3.明确偿债机制，落实偿债资金来源
由于我国地方融资平台债务目前大部分(其中主要又是由于投资非经营性或准经营性项目所产生的)依赖预算外的土地开发增值收益偿还，一旦房地产行业出现大的调整，地方财政的偿还能力将捉襟见肘，隐性债务问题可能迅速“显性化”。
因此，建立地方政府类似偿债基金等偿债机制，有利于降低地方融资平台资产负债率，同时也在平台债务偿付与地方财政之间设立了一道债务风险防火墙。当然，关键是类似偿债基金的资金归集来源。笔者认为，只要政府下决心，建设财政预算、土地出让金、国有资产资本预算、存量基础设施经营权转让都可以划出一部分，并非没有办法筹建这样的偿债专项资金。 4.优化资产业务结构，创新资产经营管理方式
地方融资平台要实现可持续发展战略，须着眼于构建一个可持续的业务体系、实行市场化的经营管理方式。新加坡国资平台淡马锡公司为何发展得很好，与它的资产业务均比较优质、经营管理完全商业化有密切关系。为此，我国的地方融资平台可以采取以下措施。
一是借本次地方融资平台规范整顿之机，重组地方各类城市经营资源，发展多元化的业务板块。根据《通知》的要求，地方融资平台应通过项目区分机制，针对经营性、准经营性与非经营性项目分别采取不同的运作模式，优化各类资源组合，逐步打造自己的品牌、优势业务，至少拥有一头“奶牛”。像前不久在全国城投公司年会上重庆城投公司华渝生书记介绍的，该公司正抓住重庆市政府大搞廉租房建设的机会，主动设计方案，三年内承担全市1200万平方米廉租房的投融资及管理任务，为打造政府保障性住房业务及下一步房地产金融运作进行前瞻性布局和转型。这就是城投公司根据政府需求，主动调整转型的典型例子。 二是通过市场化途径积极引进民间投资，实现投资主体多元化。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(国发〔2010〕13号)明确，“政府投资主要用于关系国家安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域。对于可以实行市场化运作的基础设施、市政工程和其他公共服务领域，应鼓励和支持民间资本进入。”《通知》也鼓励“采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。” 从具体方式来看，可以是项目上的合作(市政基础设施和公用事业领域常见的有BT，TOT，BOT及其他PPP模式)，也可以是股权上的联姻(通过投行财务顾问引进战略投资人)。社会资金全面介入城市基础设施的投资、建设和运营，不仅有助于缓解地方政府及其融资平台的融资压力、实现基础设施项目的滚动开发，还可以倒逼地方融资平台加快改革步伐，实现“干中学”快速成长。 5.综合运用各类金融工具，开拓筹资渠道
地方投融资平台目前的筹资渠道单一，主要以银行贷款为主，资金来源单
一、结构不合理、抗风险能力差等问题凸显，今后应充分利用金融市场提供的各类工具，除了传统间接融资渠道，还应加强运用资本市场提供的IPO、公司债/企业债等直接融资方式，另外如中期票据、信托、资产证券化、项目收益债券等等创新性融资工具也值得尝试。
如果不考虑地方政府违规担保的因素，先前各地方融资平台发行的城投债性质上应属于企业债。2009年，全国共发行了105期城投债，发行规模超过1300亿元，但远远低于银行贷款融资额。尽管有报道称国家发改委近期暂停了所有城投类债券的批复，但从改善地方融资平台融资结构的长远角度来看，发行城投债仍将是一个重要方向。
而对于一些新建项目的融资，发行企业债将遭遇业绩、净资产等条件限制，但是，还可以尝试国际上普遍采用的项目收益债券等项目融资方式，由于它是以项目自身收益还本付息，只要项目未来现金流稳定、持续增长，偿债就有保障。据了解，国家发改委有关部门正在研究这款工具，我们期待它能早日进入试点探索阶段，为地方融资平台所用。 地方债务困局综合治理之策
实际上，导致地方融资平台过度负债的根源在于地方政府财力不足、财权有限而事权繁重，不得已才将融资压力硬生生地转嫁给地方融资平台。如果不“创新”地突破这个困局，地方融资平台的畸形发展还将长期伴随我国的城市化进程。如果将《通知》中提出的诸多措施理解成“堵”的话，要彻底解决地方融资平台过度负债及地方政府隐性负债的问题，就必须行“疏”之道。在条件适当时，我国可借鉴西方发行“市政债”的成功做法，修改《预算法》，允许地方政府有条件举债，也帮助实现地方债务的透明化、阳光化。 另外必须通过对现行中央、地方财税分配体制的改革，增设物业税、改革资源税等税种，增强地方政府的财力。推行省直管县、行政区域合并等减少行政管理层级、降低行政成本的措施。
只有这样的综合治理，才能彻底根除地方政府财权与事权不匹配的顽疾，不仅有效防范了地方隐性债务危机，地方融资平台方能放下包袱，步入健康发展轨道，充分发挥其应有的市场价值。