近日小编精心整理了《我国财政形势与政策选择论文(精选3篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！摘要：目前我国高校都设立了“形势与政策”课程，但如何在实际教学中既体现该课程的导向性、政策性和时效性，又做到内容生动鲜活、形式丰富多样并非易事。本文以河北农业大学为例，探究了该校形势与政策课程教学的历史沿革，并就教学模式创新提出见解。
我国财政形势与政策选择论文 篇1：
我国农民工培训政策的回顾与前瞻
摘 要：改革开放以来，我国农民工培训政策大体经历了三个发展阶段，每个阶段各有关注重点。在30余年的发展历程中，我国农民工培训政策建设既取得了一些成就，也存在不足。新时期我国农民工培训政策建设应以史为鉴，在创新中发展。
关键词：农民工培训政策；回顾；前瞻
作者简介：张胜军（1965—），男，湖北黄梅人，教育学博士，江苏技术师范学院教授，主要研究农村教育、职业教育、教育政策。
基金项目：本文系2010年教育部人文社会科学规划基金项目“‘用工荒’背景下的城乡职业教育统筹发展研究”（项目编号：10YJA880025）的研究成果，主持人：董存田；2010年江苏省高校哲社课题“苏南地区新生代农民工职业培训的实证研究”(项目编号：2010SJB880010)的研究成果，主持人：张胜军。
文献标识码：Ｇ７２０
农民工范畴有广义和狭义之分。狭义的农民工仅指跨地域流动的进城务工农民工；广义的农民工则既包括跨地域流动的进城务工农民工，也包括在县域内从事非农产业的农民工。为清晰展现农民工培训政策的演化脉络，本文使用广义的“农民工”范畴。
政策具体体现为政策文本和政策行动。总体来看，我国农民工培训政策主要体现在两大类型的政策文本和政策行动之中：一是专题性的农民工培训政策。如《2003—2010年全国农民工培训规划》（2003）、“阳光工程”、“雨露计划”、“星火职业技能远程培训项目”、“特别职业培训计划”、“春风行动”等；二是以“农村”、“农民”、“农村劳动力”、“农民工”、“发展规划”、“教育改革”、“职业教育”、“劳动就业”等为主题词的政策。如《中国教育改革和发展纲要》（1993）、《农村劳动力跨省就业规定》（1996）、《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（2002）、《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》（2005）、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（2006）、《农民科学素质教育大纲》（2007）、《国务院关于做好促进就业工作的通知》（2008）、《国家中长期教育改革和发展纲要（2010—2020）》（2011）等。
一部农民工培训的发展史，即是一部农民工培训的政策史。认真梳理农民工培训政策的发展脉络，分析其得失，对加强新时期我国的农民工培训政策建设，具有理论与实践的双重意义。
一、农民工培训政策的发展阶段
改革开放以来，我国农民工培训的政策演化大致经历了三个阶段。
（一）第一阶段（1978—1990）：服务乡镇企业发展，关注县域内农村劳动力的就地转移培训
1978年启动的改革开放，首先是从农村地区开始的。人民公社制度的解体、家庭联产承包责任制的推广，使长期被人民公社体制压抑的农业生产潜力得到充分发挥，在增加农业剩余的同时，也释放出了大量剩余的农村劳动力。
农民工问题在改革开放之初，集中表现为县域内农村剩余劳动力的“就地转移”问题。改革开放头20年，是我国农村乡镇企业的快速发展时期，乡镇企业的快速发展，需要大批有一定文化知识和职业技能的劳动者。因此，加强对农村剩余劳动力的就地转移培训，就成为这一时期农民工培训的政策重点。
1987年，国务院批转的《国家教育委员会关于改革和发展成人教育的决定》指出：农村成人教育应从农村的实际出发，适应农村经济向专业化、商品化、现代化转变的需要和农民致富的愿望，对不同地区、不同行业、不同对象分别提出不同的培训要求。
1988年，国务院下发了《关于组织实施“燎原计划”的请示》，明确指出：随着我国农村产业结构的调整，乡镇企业将有更大发展，为了适应这个发展形势，农村教育要逐渐把为转移劳动力提供必要的技术培训纳入到工作任务之中。这是我国政府针对农民工培训下发的第一个专门指示，明确了我国在当时为乡镇企业培养、培训人才的必要性和紧迫性，也指出了该项工作在农村教育中的地位。[1]
（二）第二阶段（1991—2000）：服务城市社会发展，开始关注跨地域流动的进城农民工培训
1992年，邓小平“南方谈话”发表以及中共十四大召开，标志着改革开放进入了一个新时期。一方面，随着改革开放力度的加大，东部沿海地区经济的高速增长、外资企业的大举进入，特别是在原来的计划经济体制下相对薄弱的城市建筑业、饮食服务业等行业开始得到迅速的增长，成为吸纳农村劳动力转移的城市经济部门，并创造了丰富的劳动就业机会；另一方面，这一时期国家对农村劳动力转移政策发生了积极变化，积极鼓励和规范引导农村剩余劳动力向城镇转移。由此，“外出务工”取代“就地转移”，逐渐成为我国农村劳动力转移的主要方式。据统计，1995年半年以上的跨乡、镇、街道的流动人口已经达到7073万人，其中从农村迁出的人口占60%；1992—1996年，年均转移农村劳动力超过800万人，1997—2001年，年均转移600万人左右[2]。正是由于进城务工迅速成为农村劳动力转移的主要方式，因此，这一时期我国政府开始了对进城务工农民工培训的政策关注。
1994年7月，国务院《关于<中国教育改革和发展纲要>的实施意见》提出：各行业都要建立从业人员在岗和转岗的培训制度，积极开展岗位培训。城市和农村每年都应有一定比例的从业人员接受多种形式的岗位培训。到2000年全国多数乡和村都应办起能常年开展培训活动的农民文化技术学校，把文化知识教育和职业教育结合起来。
1997年5月，共青团中央、公安部、劳动部等多部委联合下发的《关于实施社区“千校百万”外来务工青年培训计划的意见》指出:培训采用定点办学和流动办学相结合的方式，面向35周岁以下、已经取得城市暂住证和流动就业证、在城市从事各种合法生产经营的外来务工青年开展，其目的在于提高他们的思想道德文化素质，增强法制观念，促使他们自觉遵守城市文明公约，自觉维护社会秩序。《意见》作为我国政府下发的第一个针对进城农民工教育与培训的文件，提出了开展进城务工农民工教育与培训的必要性和基本实施办法。但是，从该文件对教育与培训对象的限定来看，此阶段的教育与培训只是针对已经取得城市暂住证和流动就业证的转移人口开展，政府对农村人口和城市居民的区分仍然十分明显，而且教育与培训主要围绕思想品德这一方面内容展开。[1]
1998年，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》进一步指出：对务工农民要加强岗位培训，提高知识水平、专业技能和安全生产知识。通过多种方式，引导农民学习和掌握商品生产、市场营销和经营管理方面的知识等。[3]
总之，与前一个阶段相比，这一阶段的农民工培训政策开始关注进城务工农民工的培训问题。但政策重心在于维护城市社会的稳定和满足城市经济发展的用工需求，城市政府也仅把农民工视为“城市过客”，开展一些内容简单、层次较低的文化教育和职业技能培训。
（三）第三阶段（2001年以来）：服务城乡社会转型发展，全面推进农民工培训
进入新世纪后，我国的经济基础、经济体制、城乡关系、工农关系等发生了重大变化，党和政府以及全社会对农民工问题也有了一个全新的认识。党的十六大报告指出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。农民进城务工就业，促进了农民收人的增加，促进了农业和农村经济结构的调整，促进了城镇化的发展，促进了城市经济和社会的繁荣。做好农民进城务工就业管理和服务工作，不仅有利于促进国民经济持续快速健康发展，而且有利于维护城乡社会稳定。”这表明党和政府的农民工政策发生了根本性的变化，开始从城乡统筹发展视角公平看待农民工问题。
2001年，教育部印发了《教育部关于中等职业学校面向农村进城务工人员开展职业教育与培训的通知》，明确了中等职业学校在提高进城务工人员职业技能方面的重要职责；2003年，国务院下发了《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，强调流出地、流入地政府和用人单位是面向进城农民工开展职业技能培训的责任主体；同年9月，农业部、劳动和社会保障部、教育部、科技部、建设部、财政部6部委联合下发了《2003年—2010年全国农民工培训规划》，就农民工培训的指导思想和基本原则、培训的目标和任务、推进农民工培训的政策措施做出了具体规定；2004年3月，农业部、财政部、劳动和社会保障部、教育部、科技部、建设部联合下发的《关于组织实施农村劳动力转移培训阳光工程的通知》规定，政府通过提供培训补贴来激励农民工参加短期的职业技能培训；同年3月，《教育部关于印发<农村劳动力转移培训计划>的通知》下发，要求动员社会各类教育培训资源，开展进城农民工的教育培训；同年8月，劳动和社会保障部下发了《关于实施星火职业技能远程培训项目的通知》，强调以远程培训为主要形式，对农村劳动力开展职业技能培训；2005年11月，劳动和社会保障部出台的《关于进一步做好职业培训工作的意见》指出：实施“农村劳动力技能就业计划”，5年内对4000万进城务工的农村劳动者开展职业培训，使其提高职业技能后实现转移就业；2006年1月，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，对开展农民工职业技能培训和引导性培训、完善农民工培训补贴办法、农民工参加职业技能鉴定等作出了相关规定；2007年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于加强农村实用人才队伍建设和农村人力资源开发的意见》指出：适应工业化、城镇化和城乡统筹发展的需要，继续实施农村劳动力转移培训阳光工程、贫困地区农村劳动力转移培训雨露计划和农村劳动力转移培训计划，继续健全订单培训、定向培训等有效形式，提高农民转移培训的针对性和实效性。输入地要把农民工纳入城市公共服务体系，加强岗位技能培训；2008年2月，《国务院关于做好促进就业工作的通知》指出，对符合条件的进城务工农村劳动者参加职业培训的，要按规定给予职业培训补贴；同年12月，国务院办公厅下发的《关于切实做好当前农民工工作问题的通知》，提出要加大对农民工培训的投入，改进培训方式，扩大培训效果；2009年1月，人力资源和社会保障部、国家发展改革委、财政部联合下发的《关于实施特别职业培训计划的通知》，要求对失去工作返乡的农民工开展实用技能培训；2010年1月，国务院办公厅下发的《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，对农民工职业技能培训的质量提出了明确要求，并就培训原则、目标、组织形式、过程监督等问题做出了具体规定。
从这些政策文本和政策行动可以看出，这一时期，我国农民工培训的政策重点是推动以职业技能为重心的农民工培训工作的全面开展，增强农民工的就业能力，以适应城乡社会转型发展对农民工素质的新要求。
二、农民工培训政策发展的成就与问题
（一）农民工培训政策的发展成就
经过30多年的发展，我国农民工培训政策发展取得了一定成就。
1.为农民工培训发展创造了良好的政策环境。在20世纪80、90年代，我国经济发展走的是一条外延式发展道路。乡镇企业和城市经济的快速发展对农民工强大的吸纳和消化能力，主要是源于对用工数量的一种刚性需求，农民工培训的意义并不明显。因此，从总体上看，这一时期的农民工培训工作并没有真正纳入政府的政策视野。
进入新世纪后，我国社会发展进入了转型时期。一方面，随着我国工业化、城镇化进程的加快，有越来越多的农村劳动力需要转移，农民工队伍在不断壮大；另一方面，产业结构的调整和经济增长方式的转变，又对农民工素质和职业能力提出了更高要求。在这种形势下，党和政府开始从国家长远发展的战略高度看待农民工培训问题。从上文的相关分析可以看出，这一时期，无论是国家颁行的农民工培训政策文本的数量，还是各级政府实际采取政策行动的力度，都远远多于和大于此前的任何历史阶段。无疑，这就为农民工培训发展创造了良好的政策环境。
2.初步形成了农民工培训的政策体系。经过30多年的发展，尤其是2001年以来我国农民工培训政策建设步伐的加快，使我国农民工培训的政策体系得以初步形成。这主要表现为：（1）现有的农民工培训政策覆盖了农民工培训的主要方面。在我国农民工培训发展初期，农民工培训政策较少，且多为一种导向性政策，通常既缺少具体的政策举措，也缺乏相应的执行资源。但是，现在这种情况已经发生了重大改变。目前，我国的农民工培训政策已经覆盖了农民工培训活动的各个主要方面，如培训的指导思想、实施原则、举办者资质、组织形式、项目管理、经费投入、技能鉴定等，并逐步废除了一些歧视性条款，基本实现了职业培训对农民工群体的“全覆盖”；（2）农民工培训政策体系的框架结构初具雏形。现有的农民工培训政策大体分为两个层次：一是中央政府及其职能部门颁行的各种农民工培训政策；二是各级地方政府，包括省（区）、市、县、乡（镇）颁行的地方性农民工培训政策。这两个层次的农民工培训政策的有机结合，构建了我国农民工培训政策体系的基本框架。
3.推动了农民工培训规模的不断壮大。在20世纪80、90年代，我国农民工政策还不够明晰，曾一度在“管、控、放”之间摇摆[4]，农民工培训发展缓慢。但进入新世纪后，在国家政策的强力推动下，农民工培训规模迅速扩大。2003年，农业部、劳动和社会保障部、教育部、科技部、建设部、财政部6部委联合下发了《2003—2010年全国农民工培训规划》，提出了农民工培训的具体目标：2003年到2005年，对拟向非农产业和城镇转移的1000万农村劳动力开展转移就业前的引导性培训，对其中的 500 万人开展职业技能培训；对已进入非农产业就业的5000万农民工进行岗位培训；2006年至2010年，对拟向非农产业和城镇转移的5000万农村劳动力开展引导性培训，并对其中的3000万人开展职业技能培训。同时，对已进入非农产业就业的2亿多农民工开展岗位培训。为按计划完成培训任务，中央政府相关部委，如农业部、教育部、劳动和社会保障部、财政部、科技部、全国妇联、全国总工会、团中央等，以及各级地方政府及相应职能部门，都直接参与并组织实施了相应的农民工培训项目。特别是“十一五”以来，随着培训经费和培训项目的不断增多，培训农民工的人次也在急速增加。据国务院农民工办初步调查统计，仅2008年，中央财政投入农民工培训的资金就达到了44.15亿元，地方一些自筹资金的培训项目为5.04亿元，各地实际组织开展的技能培训农民工大约有1950万人，其中人力资源部门“技能就业计划”培训900万人，农业部门“阳光工程”培训950万人，扶贫部门“雨露计划”培训150万人，针对有创业意愿的农民工进行创业培训150万人，科技部门“星火计划”培训200万人。除大型的培训项目外，各地政府还组织开展了大量的引导性培训和实用技术培训[5]，以及一些企业开展的岗位培训和部分农民工自费参与的各种技能培训。正是这些政策的实施，推动了农民工培训规模的不断壮大。
（二）农民工培训政策发展中的问题
尽管我国农民工培训政策发展取得了一定成就，但也存在不足。
1.农民工培训的政策体系不够完善。目前，我国农民工培训的政策体系还不够完善。其主要表现有：（1）一些不合理的农民工培训政策条款有待清理。据不完全统计，改革开放以来，仅中央政府及其职能部门颁行的农民工培训政策就有60条之多，再加上地方政府颁行的农民工培训政策，共有数百条之众。不过，值得注意的是：这些政策是在我国社会发展转型的历史进程中颁行的，其中一些政策条款尚带有明显的城乡二元社会结构的历史印记，对农民工培训有失公平。如培训经费的补贴标准农民工要低于城镇职工；流入地政府通常只为农民工提供那些低成本、低层次、内容简单的职业技能培训，如家政、建筑、搬运、餐饮、缝纫等，难以提高农民工的就业竞争能力。（2）农民工培训政策之间缺乏协调、统一。我国的农民工职业培训大体可分为引导性培训和岗位培训。引导性培训通常由农民工流出地政府组织实施，而岗位培训则主要由流入地政府承担。此外，我国的农民工培训还是一种典型的“政府主导型培训”，中央政府的多个职能部门，如教育部、财政部、发改委、农业部、全国妇联、全国总工会、共青团组织等，都制定了相关的农民工培训政策，并直接参与实施了农民工培训活动。地方政府组织实施农民工培训活动也如出一辙。正是由于农民工培训“九龙治水”、“政出多门”，从而导致了农民工培训政策之间缺乏内在的一致性。（3）农民工培训政策体系尚缺乏作为“上位政策”的专门法律。从政策系统的角度看，一个完善的政策体系应具有清晰的层级结构，它包含：一是居于“上位”的专门法律；二是居于“中位”的国家政策；三是居于“下位”的地方政策和具体制度安排。目前，我国还没有制订农民工培训的专门法律，农民工培训的政策体系显然不够完整。
2.农民工培训政策执行不力。进入新世纪以来，党和政府出台了不少农民工培训的“好政策”。但是，一些调查研究表明，这些“好政策”并没有收到预期的好效果。[6]究其根源，笔者将其归之于农民工培训政策的执行不力。例如，在“阳光工程”实施中，一些培训机构并没有按政策要求开展相应的农民工培训活动，却巧借“农民工培训”之名套取政府的经费补贴[7]；一些地方政府既没有对农民工培训实施有效监管，也没有按政策规定，向农民工培训投入配套资金[8]；一些企业基于自身的利益算计，想方设法逃避本应承担的农民工培训责任，等等[9]。
“徒法不能以自行”[10]，“好政策”还需“好执行”。
3.农民工培训政策创新不足。在我国农民工培训政策的发展中，还存在创新不足问题。其一，整体政策设计存在缺陷，宏观目标没有完全实现。有研究认为：目前国家对开展农民工培训工作的组织管理方式不完善，存在“五重五轻”现象（一是重政府培训“项目”、“工程”建设，轻专业行业培训质量标准建设与市场调节政策引导；二是重参加培训的规模数量，轻培训的质量效益；三是重对微观个体的培训资助，轻对宏观群体的培训扶持调控；四是重培训机构资质的申报审批，轻对培训机构的跟踪调查评价；五是重提高农民工素质的基础性、引导性培训，轻对接企业用工需求的“招工培训”和“再培训”），全国农民工培训机构的布局和结构调整滞后，优质培训能力建设不足，农民工培训工作与国家对现代产业工人培训的需求、农民工就业和农民工增收脱节；[5]其二，政策执行工具单一。我国的农民工培训政策制定和执行主体主要是政府，无论是培训规划的制订、指标的分解，还是培训项目的选择、经费的投入、过程的监管等，事无巨细皆由政府决定。而政府通常沿袭计划经济体制下的思维模式，习惯于采用强制性的行政手段执行农民工培训政策。其实，在市场经济条件下，农民工培训政策的执行，需要平衡各方利益，综合利用行政的、经济的、法律的多种政策工具，才能真正提高执行效益；三是政策供给滞后。由于我国农民工数量巨大，农民工培训任务艰巨且牵涉面广，加之政策过程的复杂性，常常导致农民工培训政策的供给滞后。通常是农民工培训活动先产生了一些十分棘手的实践问题，然后才可能有相关政策的供给。这种政策供给的滞后现象，反映出我国农民工培训政策创新能力的不足。
三、农民工培训政策发展前瞻
基于以上回顾与分析，结合当前农民工培训工作的新特点、新问题，本文对新时期我国的农民工培训政策发展，做出如下几点展望。
（一）以市民化为目标，完善农民工培训的政策法律体系
坚定不移地走工业化、城镇化和城乡统筹发展道路，是党和政府确立的基本国策。农村剩余劳动力向城镇和非农产业转移，是世界各国工业化、城镇化发展的普遍趋势。社会发展理论及国际经验也表明，实现绝大多数农民工市民化是解决农民工问题的最终出路。[11]因此，应时代发展要求，我们应以促进农民工市民化为目标，不断完善我国农民工培训的政策法律体系。为此，我们应：（1）树立科学发展观，从建设有中国特色社会主义的战略高度看待农民工培训问题，将农民工培训政策设计的重心从引导农民工流动，转变到推进农民工市民化的进程中来；（2）从整体、系统的观点出发，既要重视农民工培训的具体政策建设，也要重视农民工培训的支持性、保障性政策建设。尤其是城市政府，应把农民工看作未来城市的新市民，为其教育与培训提供有力的政策支持；（3）提高政策定位，制定专门的《农民工培训法》。西方发达国家在工业化、城镇化进程中也曾经历过类似的农民工培训问题，其成功经验就是通过培训立法，推动职业培训的发展。[12]我们应效法他人的成功经验，尽快制定《农民工培训法》，实现农民工培训的法制化。
（二）以制度建设为重点，强化农民工培训政策的执行力
政策和法律虽然具有较强的规约性、导向性，但通常比较抽象，如果没有配套的制度安排，极易流于空泛。为让“好政策”产生“好效果”，我们应以制度建设为重点，强化农民工培训政策的执行力。
从系统论角度看，制度是一个结构体系，包括“核心制度”和“配套制度”。农民工培训的“核心制度”主要有农民工培训的管理制度、准入制度、经费制度、课程制度、评价制度、证书制度等，它直接指向农民工培训的开展；而农民工培训的“配套制度”主要有农民工户籍制度、子女就学制度、住房制度、医疗制度、养老制度等，它极大地影响着农民工培训的活动进程。“制度即资源”，只有进一步加强农民工培训的制度建设，不断完善和优化农民工培训的制度结构体系，才能使农民工培训政策得以具体落实。
此外，我们还可以通过宣传教育，为农民工培训政策的执行营造良好的社会环境；也可以通过广泛的社会动员，为农民工培训政策执行积聚资源。
（三）以问题解决为指向，实现农民工培训政策的有效供给
从已有的大量研究可以看出，我国农民工培训一直存在一些突出问题，如管理混乱、经费短缺、培训供需失衡、基础建设滞后，等等。[5]这些问题的长期存在，严重影响了农民工培训的健康发展。
政策必以实践为旨归。政策能否有效引导实践、解决实践问题，关键在于能否实现政策的有效供给。为此，本文提出如下建议：（1）树立问题意识，正确界定农民工培训的政策问题。不同区域、不同条件下的农民工培训活动千差万别，产生的问题也各不相同。正确的问题界定是合理政策制定的前提。农民工培训政策的科学制定，必须从实践出发，在广泛的信息收集和深入的调查研究的基础上，抽象出问题的主要范畴，并通过问题陈述和归结，最终正确界定农民工培训的政策问题；（2）进行跨学科研究，提高农民工培训政策决策的科学性。政策的有效性受制于政策本身的科学性。农民工培训并不是一个单纯的教育问题，而是一个复杂的社会问题。农民工培训政策的科学决策，需要立足于以政策学、法学、人口学、教育学、心理学、社会学、经济学、政治学、文化学等多学科的理论知识为基础的综合研究；（3）与时俱进，不断推进农民工培训政策的变革与创新。“政策创新的核心要义是用新的政策理念拟定完善的政策举措，通过有效的方式方法去改革、发展和优化政策，以摆脱政策困境，实现政策目标。”[13]农民工培训政策要对农民工培训实践做出有效回应，就必须不断进行变革和创新。基于笔者自身对我国农民工培训发展形势的研判，本文认为，当前我国农民工培训政策创新的重点应置于如下几个方面：确立农民工培训的市场需求导向；构建多元参与的农民工培训运作机制；制定农民工培训的质量标准；强化农民工培训的公益性、普惠性；完善农民工培训的网络体系。
总之，从我国农民工培训政策30余年的发展历程中，我们既看到了我国农民工培训政策建设的成就和问题，也看到了新时期我国农民工培训政策的美好发展前景。当然，这种美好的发展前景，只有通过矢志不渝的政策创新才能得以实现。
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责任编辑 肖称萍
作者：张胜军
我国财政形势与政策选择论文 篇2：
形势与政策课程教学体系的运行状况和模式创新研究
摘要：目前我国高校都设立了“形势与政策”课程，但如何在实际教学中既体现该课程的导向性、政策性和时效性，又做到内容生动鲜活、形式丰富多样并非易事。本文以河北农业大学为例，探究了该校形势与政策课程教学的历史沿革，并就教学模式创新提出见解。
关键词：政治课；形势与政策；运行状况；教学模式；创新
1987年，国家教育部决定在大学生思想道德修养课程中设置“形势与政策”课程，并将其作为必修课要求各高等院校列入教学计划，以开设常规性课程为主要方式，辅之以其他教学形式，对在校大学生进行“形势与政策”教育。2004年，中共中央国务院下发了《关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》，中共中央宣传部教育部下发了《关于进一步加强和改进高等学校学生“形势与政策”教育的通知》，进一步对“形势与政策”的教学目标，教学内容，教学方法，教学管理等方面做了一系列具体的规定。这一系列政策文件充分显示了教育部门对大学生形势与政策教育的重视程度。
一、形势与政策课程教学体系的运行状况
按照中央关于加强社会主义核心价值体系建设的要求，必须拓展高校思想政治教育的教学视野，明确社会主义核心价值观教育进教材是基础，进课堂是关键，进学生头脑是目的。在教学中凸显社会主义核心价值体系的指导地位，切实把核心价值观教育融入高校思想政治教育教学的实践工作中。
（一）教学情况
作为公选课，“形势与政策”课程在河北农业大学已经连续开设7年多，并已被纳入思想政治教育课程教学体系。教研室不断解决形势政策教育中的存在的问题，推进课程内容体系和教学模式的建设和发展。教研室就认真研究学习教育部《高校“形势与政策”教育教学要点》，领会中央精神，统一思想认识，以此为纲，统领教学工作实施；马克思主义学院组织任课教师提前集体讨论确定教学内容、教学难点和教学重点，保证教学内容的时效性与稳定性、连续性相结合。结束第一个学期的课程后，课题组对“形势与政策”课程教学效果进行了问卷调查，调查结果显示：在所有接受调查的同学中，认为课程建设规范、实施效果很好的同学的比例高达90.3%。课题组成员还参与教改项目5项，发表与教学相关内容十余篇，其中5篇发表在核心期刊上。
近年来，在世界经济一体化的大背景下，意识形态的斗争形式出现了异化，由激烈的对抗逐步转向东西方文明、价值的冲突，从而也导致了国人对意识形态的淡化。这些变化对我们开展形势政策教育都是挑战。应对这一挑战，需要寻求“形势与政策”教学内容与模式的创新和整合，以社会主义核心价值观统领课堂。但是，目前在许多高校“形势与政策”课程教学中存在三大反差：第一，“形势与政策”课程的重要地位与学校重视程度的反差；第二，学生对“形势与政策”课程教育的迫切需求与教学实际效果之间的反差；第三，复杂多变的国际国内形势与传统教学模式落后之间的反差。
针对以上问题，“形势与政策”课程教研室通过对“形势与政策”课程教学内容与模式的创新，把社会主义核心价值体系融入“形势与政策”教育的全过程，帮助学生准确理解党的路线、方针和政策，坚定中国特色社会主义共同理想，树立正确的世界观、人生观和价值观。根据新世纪新阶段面临的新问题，及时回答学生关注的热点和难点问题，使“形势与政策”课程更加贴近学生实际，使我们的课程教学既把握了思想政治教育的主旋律，开拓了大学生的视野，又使核心价值观真正深入学生的头脑。
（二）教学重点与改进
第一，选题内容上的创新——强化“六个贴近”的教学理念。在“形势与政策”课程的教学工作中，实行认知与行为相统一的原则，从教学内容有针对性、课程运行确保有效性、教学效果有实效性的角度出发，围绕社会主义核心价值体系教育这一主线，立足于当前国际、国内的发展形势，专注于学生最关心、最直接、最现实的就业、分配、稳定等问题。在具体的内容选择上，要实现贴近世情、国情、省情、民情、校情、生情等“六个贴近”。“六个贴近”把握了时代发展的趋势，体现了大学生的自身实际和身心发展需求，激发了大学生践行社会主义核心价值体系的使命感与责任感。
第二，教学模式上的创新与整合。“形势与政策”课程内容多、课时少、时效性强等特点，高校应当充分利用和调动好各种教学资源，明确学科性质和指导思想，遵循教育教学的规律，理清体系，建设课程，不能用日常的思想政治教育工作的方式来取代专门课程。教研室优化教学方式，激发同学们的主体意识。教学方式的种种优化与创新，核心是为了激发同学们在学习过程中的主体意识。“形势与政策”课程教学方式的优化，特别是探索尝试课堂互动讨论的方法，能够形成大学生最充分的独立思考和学习空间，让他们在教师的引导下自主地学习知识、掌握分析“形势与政策”的方法论，养成关心国家大事、关注社会现实的良好习惯，从而达到课程的教学目标。
二、形势与政策课程教学模式创新的情况与路径
创新形势与政策课教学的内容与模式，正确处理好思想性和知识性的关系，把思想性作为教育的优先目标，通过有效的教学手段，把知识内化为能力和素质，提高学生对国内外形势的关注度和敏感性，帮助学生养成关心时事的良好习惯，掌握观察问题、分析问题和把握形势的方法，激发爱国主义热情，拓展国际视野，增强社会责任感和历史使命感。
（一）国内外对形势与政策课程教学模式创新的探索
目前，我国高校都设立了形势与政策课程，但如何在实际教学中既体现该课程的导向性、政策性和时效性，又做到内容生动鲜活、形式丰富多样并非易事。大部分有关形势与政策课程教学的研究便集中于此，特别是探讨关于课堂形式和所讲内容上，由此产生了诸如模块教学法等。由于形势与政策课程是一项极具中国特色的政治类课程，所以，在国外基本没有研究关于形势与政策课程教学的文献资料，但国外很多国家都有类似的政治类课程，如公民与社会、国际关系、地区政治等，可以说是将形势与政策课程的授课内容分解成为了若干学科进行教学。
（二）教学模式创新探索之一：素材库建设
“形势与政策”课程教学素材具有更新速度快、需求量大的特点，虽然其素材来源相对广泛：电视新闻、报纸、杂志、博客、论坛等，但其甄别工作却异常复杂。此外，“形势与政策”课程具有思想政治公共课属性，其素材要求有较高的政治性、正确性、导向性和正面性。因此，“形势与政策”课程多媒体课件与教学案例素材库建设这一项目准备建设一个“形势与政策”课程教学素材库，该素材库主要分为两个部分：
第一部分，多媒体课件素材库。该素材库包含“热点问题课件素材库”和“突发问题课件素材库”。前者主要有台湾问题、西藏问题、新疆问题、南海问题、反恐问题、就业问题、中美关系等课件组成；后者主要有伦敦奥运会、埃博拉病毒防治、十八届三中全会、十八界四中全会等课件组成。
第二部分，教学案例素材库。教学案例素材库是对多媒体课件的一种补充和辅导教学材料，主要包括朝鲜核问题、当代日本军事大国动向、国际反恐合作、美国意识形态外交、利益集团对中美关系的影响、社会主义国家改革回顾与反思、中东问题、伊朗问题、基督教对当代政治影响和国际关系中的主要思想、流派等。
（三）教学模式创新探索之二：师生协同创新
2012年5月，教育部、财政部联合启动了实施“高等学校创新能力提升计划”（即“2011计划”）。从我国高等教育发展的现实状况和未来趋势看，协同创新是适应我国大学办学要求的新理念，是优化大学发展总体设计、深入推进大学职能集成开发、提高高等教育质量、开创高等教育发展新时代的精神指南。运用协同创新理念探索大学生思想政治教育载体日益得到广泛重视，已成为高校思想政治教育工作中迫切需要面对的问题。
第一，师生协同形势与政策课程的实践活动方式。课程应当采取大众参与和精英参与的结合方式，即开展学生论坛、辩论比赛、模拟联合国、课题分组讨论、暑期的“故乡调研”活动等，不同的学生参与不同项目，做到人人有项目可参与，人人都有实践的机会。
第二，师生协同创新的有效方式。除进行实践活动外，师生协同创新还可以有许多其他的方式，如加强课外的师生交流。特别是发挥思想政治教育的优势，时刻牢记政治教育不仅是一种课堂教育，更多的是生活教育、人生教育，功夫更多是在课堂之外。
第三，实践活动和教师参与的改革模式。改革的模式应当采用有效试点的方式，在一定范围内选取一部分学生先行先试，得出数据和结论后，再进行改进，然后逐步推广，不要想当然地破坏原有的教学模式，特别是新的教学模式还没有有效地建立起来。
第四，实践活动和教师参与效果的评价方式和方法。评价改革成功与否的标准应当基于项目最终调查的数据和学生的反应，最终应该做到三个满意，即教育管理部门满意、教师满意、学生满意。
参考文献：
[1]梁长坤，闻竞.高校当代世界经济与政治课程教学模式的构建[J].军事交通学院学报，2011，13（6）：50.
[2]马敏.中国近现代史纲要[M].北京：高等教育出版社，2013.2.
[3]梁继峰.改革开放以来大学生政治观在纵向维度上的变化轨迹研究[J].思想政治教育研究，2009，25（6）：89-90.
作者：连艳辉 闻竞
我国财政形势与政策选择论文 篇3：
精准扶贫视阈下社会救助政策的发展
摘要：精准扶贫理念的提出给新时期我国社会救助政策的发展提出了新的要求。在“十二五”時期，我国社会救助政策已逐渐迈进了“内涵式”建设的轨道，但在新常态下，社会救助政策的发展还将面临更多的风险和挑战。社会救助政策在精准扶贫工作中的“托底性”地位，决定了当前精准扶贫工作的开展应将社会救助政策作为重点突破口。应当结合“十二五”时期社会救助政策的发展以及精准扶贫的战略要求重新反思社会救助政策的目标定位问题。未来社会救助政策的发展应从基本价值理念、宏观福利治理和微观实施机制三个层面予以展开。
关键词：社会救助；精准扶贫；目标定位；福利治理
《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》将实施精准扶贫方略、加快贫困人口精准脱贫作为今后一段时期我国贫困治理工作的一项重要任务。十二届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出推进精准扶贫、精准脱贫，将贫困治理工作提高到事关2020年我国能否全面建成小康社会的战略高度。在这样的背景下，作为当前制度化程度最高、实施范围最广的反贫困政策——社会救助政策，在精准扶贫工作中应当如何界定其功能和地位，“十二五”时期这一政策的发展状况如何，“十三五”时期这一政策的发展又将面临哪些风险和挑战，在精准扶贫形势下社会救助政策还需要往哪个方向进一步深入推进以及未来应当如何推进？对这些问题的回答构成了本文的核心内容。
一、社会救助政策在精准扶贫工作中的功能定位
当前，我国政府层面的反贫困政策主要由经济政策和社会政策两部分构成。其中，经济政策主要是通过给事先认定的贫困地区调拨专项扶贫资金，以扶贫项目开发、促进贫困地区基础设施建设等形式带动当地贫困人群脱贫致富，促进贫困地区经济发展，从而实现区域性脱贫的目标；社会政策主要是政府采取制度化的方式，通过行政层级将预先划定的救助资源直接递送给陷入生活困境的贫困个体，以满足和保障其基本生活需求。以最低生活保障制度为核心的社会救助政策是社会政策反贫困的主体内容。
实现国家扶贫政策目标的精准定位既是经济政策实施贫困治理的核心环节，也是社会政策实施贫困治理的核心环节。那么当前的精准扶贫工作应当从经济政策入手还是从社会政策入手？对于这一问题的回答具有十分重要的现实意义。目前，我国的扶贫项目类型众多，牵涉的相关部门、责任主体繁多，各责任主体之间的关系错综复杂，不同类型的扶贫项目的运行机制和实施对象也有差别。因此，精准扶贫是一个复杂的社会工程，实现精准扶贫需要循序渐进。①必须找好突破口，逐步深入，才能最终实现精准脱贫的目标。
本文认为，当前我国的贫困治理工作应将社会政策领域的精准扶贫工作作为首要的突破口。第一，这是由社会政策在国家发展战略中的功能定位决定的。《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，精准扶贫工作的开展要实行农村最低生活保障制度兜底脱贫。2016年《政府工作报告》提出了“社会政策要托底”的社会发展布局。可见，在国家整体发展战略层面，社会政策被置于“托底性”地位。第二，在各类社会风险不断增多的社会情势下，做好贫困风险的预防工作是解决贫困问题的最佳选择。社会政策正是通过为各类易陷入贫困的脆弱群体提供医疗、教育、养老、失业等社会保护，免除他们陷入贫困的风险，这一事前保护措施为贫困人群通过经济政策实现脱贫奠定了良好的基础。第三，从当前国内的扶贫项目看，社会救助政策是当前我国贫困治理项目中实施范围最广、制度化程度最高、运行方式最为正式的反贫困政策类型。同时，社会救助政策也是贫困治理工作中的基础性、直接性甚至核心性的社会政策。可以断言，精准扶贫战略目标的实现在基础层面上主要依赖于社会救助政策的实施成效。从国际上看，社会救助政策也是所有社会政策项目中对“精准化定位”要求最为严格、最为典型的国际性社会政策项目。如此，在学理方面，精准扶贫能够进一步丰富社会救助政策作为“选择性社会政策”的理论内涵；在实践方面，以精准扶贫理念反思社会救助政策的发展能够更为清晰地认识“十三五”时期我国社会救助政策发展的深化方向。
二、“十二五”时期我国社会救助政策发展主题
梳理“十二五”时期我国社会救助政策的发展变化及其特征可以发现，“十二五”末期我国政府和相关部门已初步改变了盲目追求救助资金投入和救助对象规模扩张的传统性政策思维模式。②这一时期是我国社会救助政策取得突破性进展的转折阶段，表现在政府相关部门在关注社会救助资金投入稳步提升、资源覆盖面稳妥扩张的同时，也逐渐开始关注社会救助政策的规范化运作、体系化建设、专业化发展以及现代化提升等“内涵式”建设。“十二五”时期，我国社会救助政策的“内涵式”建设主要体现在以下四个方面。
1.颁布《社会救助暂行办法》，规范社会救助政策运行机制
2014年5月，《社会救助暂行办法》开始在全国范围内施行。从我国社会救助史看，该办法第一次在国家层面以行政法规的形式建立健全我国社会救助制度体系，把以往分别制定和实施的各类社会救助项目整合进统一的社会救助体系框架内，形成了最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助等八项制度以及社会力量参与，这是我国第一次以法律制度形式明确社会救助制度体系的内容，是我国统筹构建社会救助制度体系的标志。虽然该办法还存在着法律位阶过低等不足，但它表明“十二五”时期我国政府已开始关注社会救助政策的“内涵式”建设，建立法治化、规范化的社会救助政策运行机制已成为我国社会救助政策发展的重要内容。
2.健全社会救助政策项目，全面完善社会救助政策体系
2014年，根据形势发展需要，国家在原有社会救助政策体系的基础上又出台了一系列新的社会救助政策，社会救助政策的项目内容更加精细化、全面化，“以人为本”的人文关怀色彩更加浓厚。2014年10月，国务院印发的《关于全面建立临时救助制度的通知》部署在全国范围内全面建立临时救助制度，提出对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致生活陷入困境，其他社会救助暂时无法覆盖或救助之后基本生活仍有严重困难的家庭或个人给予应急性、过渡性救助。该通知填补了我国社会救助体系的空白，发挥了重要的救急难功能，对我国最低生活保障制度形成重要补充。此外，《社会救助暂行办法》还第一次以法律形式正式明确了我国政府及各相关部门所负有的医疗救助、教育救助、住房救助以及就业救助的责任。在当前形势下，医疗、教育、住房以及就业等重要社会救助项目的制定和实施对于全面保障和解决贫困群体的基本生活具有十分重要的现实意义。
在“十二五”期间，我国政府下大气力补全了社会救助政策项目，社會救助政策体系化、系统化建设趋势明显。我国社会救助项目由零散化发展向体系化迈进是“十二五”时期我国社会救助政策发展的重要特征，也是体现我国社会救助政策转向“内涵式”发展的重要依据。
3.引入专业社会工作，强化社会救助政策的专业化建设
2013年9月，国务院办公厅印发了《关于政府购买社会力量服务的指导意见》，为社会救助领域引入社会组织参与社会救助工作奠定了政策基础。2015年5月，民政部、财政部共同印发了《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》，提出建立健全社会工作服务需求发现报告机制、服务承接机制、服务转介机制。上述意见对支持社会工作服务机构和社会工作者参与救助对象家庭状况调查评估、建档访视、服务需求分析等具体的社会救助管理与服务事务进行规范，使救助对象的实际需求得到了客观评估和及时响应，也为有针对性地实施社会救助提供了科学依据。
引入专业社会工作，将社会工作人才充实到社会救助队伍中，有助于提升社会救助人员的专业化水平、促进社会救助工作的科学化发展。社会救助领域社会工作人才队伍的引进政策是“十二五”时期我国社会救助政策不断走向专业化、科学化发展轨道的重要标志，同时也体现了“内涵式”建设是“十二五”时期我国社会救助政策发展的重要主题。
4.推广应用现代化信息系统，提升社会救助政策的现代化水平
第一，《社会救助暂行办法》以法律形式规定了县级人民政府要建立社会救助信息管理系统，实现社会救助信息的资源共享。第二，民政部相继出台了《民政部关于居民家庭经济状况核对信息系统建设的指导意见》《民政部、中国银监会关于银行业金融机构协助开展社会救助家庭存款等金融资产信息查询工作的通知》《民政部关于加快推广应用全国最低生活保障信息系统的通知》三个重要文件。这三个文件的出台为促进社会救助信息管理系统建设奠定了良好基础。第三，2015年3月，民政部联合国家统计局印发了《关于进一步加强农村最低生活保障申请家庭经济状况核查工作的意见》，进一步明确了农村低保申请家庭经济状况核查工作的目标任务、基本原则、核查范围、核查方式等，提出健全农村低保申请家庭经济状况核查指标体系以及家庭收入和财产的具体核算方法，填补了中央层面在农村低保申请家庭经济状况核查方面的政策空白。
社会救助信息化建设相关文件的专门性、密集化制定在我国社会救助政策发展中是前所未有的，它表明政府部门及相关机构已清醒地认识到社会救助政策的现代化、信息化建设对于提升社会救助效率、提高社会救助质量的重要意义。
总之，“十二五”时期我国社会救助政策的发展已开始踏上“内涵式”发展之路，多项救助政策的实施开创了我国社会救助政策发展的新篇章。这一“内涵式”发展成就在为“十三五”时期我国社会救助政策发展奠定良好基础的同时，也为我国社会救助政策制度的运行带来了一定的挑战。
三、“十三五”时期我国社会救助政策运行
面临的风险及挑战“十三五规划纲要”指出，“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段。在这一背景下，回顾“十二五”时期我国社会救助政策的发展，分析“十三五”时期我国社会救助政策深入、持续运行所面临的风险及挑战，对于定位全面建成小康社会征程中社会救助政策的工作重心具有十分重要的现实意义。
1.救助范围急剧扩张将给社会救助政策后续的良性运行造成一定压力
“十二五”时期我国的社会救助政策项目在原有的最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助等三大救助项目的基础上，又增加了医疗救助、住房救助、教育救助、就业救助和临时救助等五大项目。救助范围涵盖了贫困群体的基本收入、医疗、住房、教育、就业等不同方面的需求，这就使社会救助政策演变成为一个针对特定弱势群体的小型社会政策体系。这种全方位的救助在为弱势群体提供更为全面的社会保护的同时，也给这一新型社会救助政策的前期运行带来一定的压力。
这种压力首先表现在救助资金供给层面。全方位社会救助政策体系的建立必然要求政府在后续的政策运行中投入更多的福利资源，以满足不同类型救助对象的救助需求。在医疗、住房、教育、临时救助等专项救助项目设立后，政策目标对象会发生怎样的变化，新增的救助需求如何，怎样满足新增的救助需求？这些未知问题都给未来政府救助资源的供给形成了难以估量的压力。其次，医疗、住房、教育、就业等救助项目的实施除需要民政部门负责外，还需要卫生、住建、教育、人社等相关部门的积极配合才能顺利实施。因此，在实施社会救助的过程中，如何界定各部门的职责，如何协调众多部门之间的救助行动？这些“老大难”问题同样给“十三五”时期社会救助政策的良性运行增添了未知数。最后，社会救助属于选择性社会政策的范畴，政策运行的核心环节是受助对象的资格认定。这在以往救助政策的运行过程中就是一个十分突出且非常棘手的问题。那么，这一在传统社会救助政策运行过程中尚未得到有效解决的问题，如何保证其在新型社会救助政策体系运作过程中得到解决呢？可以说，社会救助对象的精准定位问题同样挑战着“十三五”时期社会救助政策的可持续发展。总之，激增的社会开支、繁多的部门参与以及救助对象的精准定位，都给“十三五”时期社会救助政策的良性运行和可持续发展形成了一定的风险和挑战。
2.社会转型期风险类型、人群变化对社会救助政策的风险防护功能提出更高要求
在农业社会，人们所面临的风险主要是疾病、自然灾害等。到了工业社会，随着工业化、城市化的推进，人们所面临的社会风险已扩展到劳动力市场领域，包括失业、工伤、收入贫困等与劳动力市场相关的社会风险。随着社会结构的剧烈变迁，后工业时代把人类引向了一个无法预知的风险社会，不仅劳动力市场领域发生了重大变化，而且社会风险开始侵入到劳动者的私人家庭生活领域。③就业方式的非标准化、劳动技能的高标准化降低了人们工作收入的稳定性。异地就业模式、双职工就业状态以及家庭规模的小型化不断消解着家庭传统的社会保护功能。当前，我国虽然处于由农业社会向工业社会过渡的转型时期，但社会风险已经呈现超前性、多元化、复杂性以及难以预期的特点。社会风险类型及特征发生的深刻变化给未来社会救助政策形成的压力和挑战将是前所未有的。
从风险人群看，工业化、城镇化、人口老龄化以及人口流动的社会发展形势，都将使风险人群规模增大、风险问题加重。在养老方面，全国老龄办发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》显示，到2020年，我国老年人口将达到2.48亿人，老龄化水平将达到17.17%，其中，80岁及以上老年人口将占老年人口的12.37%。在儿童方面，全国妇联发布的《我国农村留守儿童状况研究报告》显示，全国约有农村留守儿童6102.55万人，占农村儿童的37.7%，占全国儿童的21.88%。同时，有调查表明，留守儿童和流动儿童已成为当前被拐的高危人群。④此外，留守妇女、农民工、失地农民等数量庞大的弱势群体都面临着不同程度的社会风险。
如何防范不断加剧的社会风险，为弱势人群提供社会救助政策范围内的社会保护，对“十三五”时期社会救助政策的发展将是一个十分艰巨的课题。
3.经济新常态的常态化发展趋势需要社会救助政策充分发挥自身的兜底功能
“经济新常态”已被认为是“十三五”时期我国经济社会发展的基本特征。这一概念的内涵是：第一，经济增速放缓意味着企业用工需求减少，“就业难”将导致部分待就业人群难以顺利进入劳动力市场获取生存收入。第二，经济结构的优化升级将淘汰部分非技术岗位工人，农民工等弱势群体失业问题丛生。第三，经济增长动力由粗放投入转向技术创新驱动，同样会将大量农民工群体推向日趋缩小的次级劳动力市场，失业问题将会进一步恶化，弱势群体的基本生存问题将会更加突出。⑤
在这一经济社会发展形势下，社会成员特别是社会弱势群体落入贫困陷阱的风险概率将大大增加。如何充分发挥社会救助政策的“兜底”功能，为社会成员提供基本的社会保护，防止他们濒临贫困的危险境地，是今后一段时期社会救助政策发展中必须面对的现实问题。
四、“十三五”时期我国社会救助政策发展的方向
应对“十三五”时期社会救助政策所面临的风险和挑战，需要对社会救助政策“内涵式”建设的发展方向进行新的定位。作为选择性社会政策的典型代表，社会救助政策在实施过程中的核心目标是将社会救助资源精准地递送给政策的既定目标群体，这一实施环节被称为社会政策的目标定位。它被广泛理解为社会福利支出目标指向的一种方式，并有广义、狭义之分。广义上它是指某一政策项目与相关受益对象的确定，即政策既定目标群体的确定。在这个意义上，目标定位贯穿于所有的社会政策过程之中，即任何社会政策在制定之初，都要预先确定其政策潜在的目标对象。狭义层面的目标定位仅局限于选择性社会政策的具体实施环节，主要以贫困程度作为认定某一福利申请对象是否具备享受福利资格。⑥在这一层面，社会政策进行目标定位的具体技术性操作手段通常是家庭经济状况核查，指在社会救助领域相关机构运用一定的方法、根据特定的标准对申请者及其家庭所开展的有关收入、财产以及生活支出等方面进行全面审查的程序，其目的是为社会救助决策提供依据，其实质是对救助对象进行资格认定的目标定位的过程⑦。由此，从社会政策的学科视角看，当前政府所强调的社会政策领域的精准扶贫实质上就是社会救助政策的目标定位问题，即如何将社会救助资源精准地导向贫困群体，以充分发挥救助资源的效用。社会救助政策的目标定位对于社会救助政策的可持续运行和良性发展至关重要，特别是在当前社会救助项目空前扩展的状况下，化解未来一段时期社会救助政策可能面临的风险和挑战，从社会救助政策的目标定位层面实施“内涵式”建设，通过反思及谋划社会救助政策的目标定位，将有限的社会救助资源精准递送至政策既定目标群体，是“十三五”时期我国社会救助政策自身实现可持续运行和良性发展的重要保障，也是社会救助政策真正发挥其救助功效和兜底功能的制度基础。当前，精准扶贫的贫困治理理念的提出，为社会救助政策目标定位机制创造了前所未有的发展时机。同时，“十二五”时期我国社会救助政策的改革与发展，需要我們重新反思我国社会救助政策的目标定位问题。
1.反思不同救助项目的既定目标对象
在《社会救助暂行办法》颁布之前，我国社会救助政策项目主要有低保、五保和灾民救助，其中五保和灾民救助项目的救助对象属性较为明确，低保政策则承担着收入、疾病、住房等各种类型的贫困救助，其政策救助对象较为宽泛。该办法在原有基础上增加了医疗救助、住房救助、教育救助、就业救助和临时救助，这意味着低保政策原来涵盖的部分目标对象需要转移到其他新增的救助项目之中。同时，社会救助项目和社会保险项目还存在重合的部分。在这种情况下，重新反思不同救助政策项目之间的关系，重新界定不同救助政策项目的既定目标对象具有十分重要的现实意义。
2.重新定义实践中社会救助对象的具体识别
从中央政府及相关部门颁布的文件看，社会救助政策目标定位的重要性在“十二五”末期受到了前所未有的重视。但这还只是一个起步阶段，因为在此之前，社会救助对象的具体识别并没有受到应有的重视，存在一系列的顽疾。在精准扶贫形势下，“十三五”时期必须高度重视社会救助对象的具体定位和识别问题。如上所述，社会救助政策的目标定位是社会救助政策运行的核心环节，关系到社会救助资源能否精准地导向社会救助政策既定的目标对象、实现社会救助的扶贫目标。
3.区分救助对象劳动能力状况，统筹考虑社会救助与就业促进
有无劳动能力及劳动能力状况始终是西方发达国家社会救助政策目标定位过程中考察的重要内容。其社会救助政策的基本目标是促进有劳动能力的个体重返劳动力市场，进而实现自立。因此，其社会救助理念包涵了发展性理念。我国社会救助的目标定位同样需要树立发展性理念，对有劳动能力的青壮年享受福利救助的时限及水平作出严格规定，避免产生福利依赖，以促进其个人就业作为救助的主要目标。
五、精准扶贫形势下我国社会救助政策发展前瞻
1.社会公平取向的救助理念应成为“十三五”时期基层社会救助政策改革发展的根本价值追求
21世纪以来，我国社会救助建设的理念逐渐抛弃了社会控制的工具性价值取向，转向了社会公平的目的性价值取向；但在地方层面，社会救助政策的发展依然呈现出为区域经济增长服务以及强力维护地方社会稳定的工具性特点。⑧为地方经济发展和地方稳定服务的社会控制理念在一定程度上还主导着地方社会救助政策的发展。当前，基层低保政策执行中发生的信访保、征地保等扭曲保障现象一定程度上说明中央层面所确立的社会公平取向的社会救助理念在基层并没有得到积极履行和贯彻。
在中央政府确立的公平取向的社会救助理念难以转化为基层政府实际政策行动的情况下，社会救助政策将很难发挥其精准扶贫、精准脱贫的政策效能。另外，当前我国社会救助政策的具体运行和管理工作主要由地方县级人民政府负责。因此，社会救助理念转变的核心主体是地方政府。只有地方政府以维护社会公平作为社会救助的根本理念，把维护社会公平贯穿于社会救助政策实施的全过程，从根本上树立“以人为本”的社会救助理念，最终实现地方政府社会救助理念与中央政府救助理念的同步性，才能真正使社会救助政策实现精准化目标定位。
社会救助政策的根本目标是解决经济社会发展带来的社会不平等，追求公平性是社会救助政策的核心要旨。实施社会救助政策、维护弱势人群的基本生存权利、减少社会不公，是避免社会冲突、达到社会长久稳定的根本举措。基于这一政策原理，“十三五”时期我国社会救助政策实现精准化目标定位的关键在于地方社会救助理念的转变。要实现地方社会救助理念由社会控制向社会公平转变，需要中央和地方政府重新审视政治稳定、经济发展和社会建设之间的关系，更需要自上而下的官员考核体制机制的重构。
2.深化宏观层面的福利治理改革是社会救助政策进行精准化目标定位的制度基础
从社会政策的演进历程看，福利治理贯穿于西方社会政策发展过程始终。在某种程度上，西方社会政策发展的历史实质上就是一部福利治理史。⑨所谓福利治理，广义上指在社会福利领域，国家对社会政策资源筹集、政策设计、福利输送、法律规范、目标定位等各个政策环节展开的一系列规划、部署、调控、更新和改进战略，其根本目标是在保证经济平稳运行的前提下实现全体社会成员公平享受经济发展带来的成果，最终达致社会的良性运行和协调发展；狭义上的福利治理则专指选择性社会政策的目标定位，即如何保证社会福利资源精准递送至政策既定对象手中，以保证福利资源充分发挥其救助效用。从社会政策的发端看，英国伊丽莎白《济贫法》、慈善组织会社等均采用目标定位的方式，通过派遣友好访问员考察福利申请对象家庭经济状况，并在此基础上进行资源分配。因此，在社会政策初创时期，狭义上的福利治理实践也随之展开。而到了福利国家时代，英国《贝弗里奇报告》则从顶层对英国社会福利的发展进行了整体的规划和部署，包括资源的筹集、政策的具体设计、福利的输送网络以及具体的目标定位措施等。20世纪70年代随着福利国家危机的到来，西方福利国家在新公共管理主义指导下，又采取了一系列新的福利治理行动，通过引入市场机制、采取福利多元化等福利改革和调控措施，化解福利危机。20世纪90年代，在“第三条道路”的指引下，西方国家又进一步更新了福利治理行动，将“就业审查”纳入目标定位的重要范畴，促进就业以及个人自立成为福利治理的重要内容。福利治理贯穿于整个社会政策发展过程，主导着社会政策的具体运作，对于社会政策的发展具有监控功能。
但在当前，我国还没有形成一个整体性的福利治理模式，这与我国社会政策项目不断健全、覆盖面不断扩展、福利标准不断提升的现实是不相适应的，即福利治理滞后于社会政策的发展步伐。从资源筹集上看，政府资源、公益慈善资源、市场资源、社区资源和家庭资源各自为政、各行其是，特别是政府资源和第三方公益慈善资源还没有得到有效整合；从政策设计看，我国还没有制定出一个整体性的、具有总纲意义的社会政策发展纲要；从福利输送看，不仅体制内和体制外福利输送存在着分割运行的状况，体制内民政、人社、卫生等相关部门同样存在着各自为政、福利资源分散化输送的状况；从法律规范看，当前社会政策的法律位阶过低，社会救助政策、最低生活保障等基本社会保障政策仍然停留在国务院办法、条例层面，法律效力低下，难以对福利违法行为构成威慑和制裁。正是基于这一宏观层面的福利治理状况，狭义上的福利治理——社会救助政策的目标定位难以规范、科学、有效运行，严重制约着社会救助政策实施精准化的目标定位。
因此，“十三五”时期，必须将社会救助政策目标定位放置于更为宏观的、整体性的福利治理模式之中进行战略定位，把整体性的福利治理模式改革与创新作为社会救助政策精准化目标定位的制度基础，扫除社会救助政策实施精准化目标定位的体制、机制等制度障碍，是社会救助政策进行精准化目标定位的制度基础。
3.构建现代化的目标定位机制是社会救助政策进行精准化目标定位的内在要求
“十三五”时期，社会救助政策的發展还需要从社会救助政策内部实施微观上的福利治理改革与创新，构建现代化的社会救助政策目标定位机制。
结合社会政策学科视角以及发达经济体救助经验，现代化的社会政策目标定位机制具有法治化、专业化、信息化、程序化和本土化五大显著特征。⑩所谓法治化，即是将社会救助政策发展全面纳入法治轨道。英国《济贫法》一开始就将贫民救助纳入法律规范的范围，我国香港地区“综援法”十分重视对福利欺诈行为的监督惩治，从而大大提升了救助的精准性。所谓专业化，即是将社会救助政策目标定位看作是专业行为，需要专业化队伍进行操作。西方早期的慈善组织会社便是派遣以社会工作者为雏形的友好访问员对救助申请对象进行家庭经济状况调查。随着我国社会工作的蓬勃发展以及《关于加快推进社会救助领域社会工作发展的意见》等相关法规的出台，在社会救助领域引入专业化的社会工作等非利益相关的第三方机构进行目标定位，能够大大提升目标定位的科学性和精准性。所谓信息化，即是指社会救助政策的目标定位应与时俱进，以现代化信息技术为依托，通过建立居民家庭综合经济信息平台，实现对救助申请对象家庭信息的便捷获取和实时追踪，从而提高目标定位的效率，降低政策成本。日本在20世纪90年代便开始利用计算机系统建立家计调查数据库，实现了对救助对象资料的有效存储和快速提取，并通过计算机实现了对被调查者的经济信息跟踪。随着“十二五”时期《民政部关于居民家庭经济状况核对信息系统建设的指导意见》等相关文件的出台，“十三五”时期各地应当根据自身情况，切实建立部门联动、信息共享的社会救助平台。所谓程序化，是指社会救助政策的目标定位应按照一定的定位程序实行不同的定位方式。以新西兰为例，他们在早期的社会救助中就实行了程序化的目标定位策略。第一道程序是类别定位，即根据救助对象的社会属性（年龄、性别、健康、家庭成员状况等）确定其贫困状况和类型；第二道程序是财产定位，即根据申请对象的储蓄、财产、家庭收入等确定贫困程度；第三道程序是需求定位，是指在上述基础上详细调查申请对象的特殊境遇，包括详细的家庭开支类型及大小，进而实施更为精准的救助。所谓本土化，指社会救助还要结合本土的历史传统进行目标定位。作为深受儒家文化浸染的日韩两国，其社会救助政策的目标定位一直都强调家庭赡养的重要性。日本于1950年颁布的“新生活保护法”规定家庭扶助是贫困救助的前置条件，注重对申请人的家庭赡养成员进行核查。韩国低保则规定有赡养义务人且有赡养能力的家庭不被纳入救助范围。因此，我国社会救助政策的目标定位在借鉴西方先进经验的基础上，同样需要反思自身的文化传统，实施具有本土特色的社会政策目标定位。
注释
①李迎生：《推进社会政策与新扶贫攻坚方案的有效衔接》，《甘肃社会科学》2016年第4期。②徐向文：《从增量改革到存量优化：托底性农村医疗福利政策建构》，《华东理工大学学报》（社会科学版）2016年第3期。③Peter Taylor-Gooby. New Risks， New Welfare： The Transformation of the European Welfare State. Oxford University Press. 2004， pp.1—5.④张涨：《让孩子不再留守，纾解拐卖之痛》，《广州日报》2015年8月17日。⑤蔺思涛：《经济新常态下我国就业形势的变化与政策创新》，《中州学刊》2015年第2期。⑥[美]尼尔·吉尔伯特：《社会福利的目标定位：全球发展趋势与展望》，郑秉文等译，中国劳动社会保障出版社，2004年，第3—4页。⑦李迎生、李泉然：《农村低保申请家庭经济状况核查制度运行现状与完善之策——以H省Y县为例》，《社会科学研究》2015年第3期。⑧彭宅文：《社会保障与社会公平：地方政府治理的视角》，《中国人民大学学报》2009年第2期。⑨彭华民：《创新福利治理完善福利制度》，《社會建设》2016年第3期。⑩李泉然：《明确政策目标实现精准扶贫》，《中国社会科学报》2016年1月6日。
The Development of Social Assistance Policy from the Perspective of Precise Poverty Alleviation
Li Quanran
Key words：social assistance； precise poverty alleviation； targeting； welfare governance
作者：李泉然