2012 年修改的民事诉讼法首次明确将民事执行纳入检察监督的范围, 自新法实施以来民事执行监督已经成为全国民事诉讼检察监督工作的重点之一。然而, 新修改的民事诉讼法及《人民检察院民事诉讼监督规则》 ( 2013) 等只是对民事执行检察监督的可行性作了一般规定, 对监督的范围、方式、程序均未涉及。
一、民事执行检察监督功能定位的修正
“法律是根据人们欲实现某些可欲的结果的意志而有意识地制定的。每条法律规则的产生都源于一种目的, 即一种实际的动机”。[1]可见, 法律制度建构的合理性、科学性和实践性均建立在准确的功能定位的基础上。民事执行检察监督在国内适用的成效甚微, 正是因为司法机关对于该制度的功能定位存在偏差。因此, 在建构民事执行检察监督程序前必须解决的问题是对执行监督目的的定位。
其实从民事诉讼法的修改理由看, 引入民事执行检察监督其实是同时针对执行难以及执行乱两大问题的, 可谓双管齐下[2]。对于法院的执行活动, 检察机关既予以监督, 也予以支持。实际上“支持”即指检察院通过执行监督缓解法院执行难问题, 此种定位是存在偏差的, 立法者应作出调整。
( 一) 促进民事执行权的规范化以建立司法权威———解决“执行乱”问题
在《宪法》中, 检察机关的法律监督权有两类: “社会治理性监督”、“公权制约性监督”。社会治理性监督即指公诉权, 为了保护法益而提起诉讼。后者才能看做在程序法上有独特价值的检察职能, 以公权力为监督对象。
限于解决执行乱问题的理由: 一是若检察机关承担了解决执行难问题的功能, 势必将检察权的监督范围扩大至被执行人行为, 这无疑偏离了公权制约性监督权的应有之义, 同时也增大了检察院的职能负担。
二是支持功能是为了让检察权成为法院职能的补充, 如果凡是法院职能不能实现的情况, 都首先依赖于检察权的补充, 则变相篡夺了法院本身司法权和削弱执行权威。若希望通过检察权的支持对被执行人形成震慑, 大可从执行措施本身入手, 加强执行权的强制力保障机制, 强化执行权威。再者, 在司法精英化、精细化的发展趋势下, 检察权不宜受到过多的职能扩充, 成为“全能”检察权。只要民事诉讼某个环节出现问题均要求检察权承担查漏补缺的角色, 会导致检察权变为“制度口袋”, 也可能造成司法权不断弱化、检察权不断膨胀的局面。最后, 司法实践中检察权难以承担起如此沉重的司法期待, 基于检察职能的繁杂已经使检察权严重分化, 不堪重负, 实在不宜赋予其更多的职能。
( 二) 维护国家利益、社会公共利益———被执行人行为的例外监督
基于上文分析, 民事执行检察监督的目的主要是制约公权力, 因此一般不针对被执行人行为进行监督。然而, 基于维护国家利益、社会公共利益的目的, 例外地检察机关可以监督被执行人行为。民事执行程序的推进很大程度上依赖于执行当事人, 当事人自治因素占据重要地位, 国家利益、社会公共利益容易处于不利地位。如执行当事人以合法外衣掩盖非法目的, 典型的就是在申请民事执行的时候实际损害了社会公共利益或者第三人利益。一方面, 除了承担着制约公权力的监督职能, 检察机关还是国家、社会公共利益的代表, 承担公共职能; 另一方面, 检察机关也被赋予了一定的公共职能, 承担着保护国家利益、社会公共利益的责任, 如《人民检察院民事诉讼监督规则》 ( 2013) 第41 条第一项规定“检察机关应当对损害国家利益或社会公共利益的行为予以监督”。
因此无论是执行行为本身还是被执行人行为损害国家或社会公共利益, 检察机关都应当发挥其监督职能, 予以纠正。当被执行人行为损害国家或社会公共利益, 检察机关可以例外地针对被执行人行为实施其民事执行检察监督权。
二、法治系统工程视域下的民事执行检察监督程序建构
法治系统工程是基于系统法学研究方法论的制度建构技术, 系统法学的研究命题为“机制主义”, 将其研究范围由静态的存在研究, 扩展为动态的演化研究, 主要包括法系统的“调节机制研究”和法系统的“演化研究”。系统法学方法论可以结合现有的法律制度发挥民事执行检察监督程序的最优效能, 节省司法资源。
接下来笔者将会运用法治系统工程方法论对民事执行监督程序进行最优化设计, 注重民事执行监督在监督体制的作用, 立足各法律制度的互动协调与相互借鉴关系, 基于法律理念与实证的质化与量化统一, 参照各司法改革时期的法律文件呈现的制度尝试, 完善制度末端救济, 最终实现对民事执行监督程序的整体把控。
( 一) 基于功能定位的民事执行检察监督范围与方式界限
1. 民事执行检察监督的范围
《试点工作的通知》明确指出, 此次试点工作主要在于解决消极执行行为在法院风行的现象, 并且以正面列举的方式难以囊括所有类型。此外, 把“严重损害国家利益、社会利益的执行行为”归为依申请的情形, 实则不符合检察机关的最本质民事监督职能, 其应有的职能主要是社会公共利益与更高阶的国家利益。虽然此类执行行为属于检察监督的范围, 但不应归类于依申请监督的范围。既然该制度旨在遏制“执行乱”问题, “执法乱”者则有违法执行之意[3], 监督的范围应该只针对法院的执行活动。
而且, 监督的具体事项应为法院执行活动的违法情形。一方面虽然理论界将法院执行活动的违法情形进行分类:“对事的监督”与“对人的监督”[4], 但正面的列举难以穷尽司法实践中层出不穷的违法情形, 而且无论是针对“事”或“人”的监督, 都属于执行活动的违法情形。另一方面, 《人民检察院民事诉讼监督规则》 ( 2013) 第102 条指出, 违“法”行为是指违反“法律”的行为, 俨然把“法”限定解释为法律, 存在立法缺陷。民事执行规范不仅规定于法律中, 还大量零散地规定于法规、规章和规范性文件中。因此, 违法应指违反法律法规、规章以及规范性文件。
2. 民事执行检察监督的方式
目前新修改的民事诉讼法只确认了民事执行检察监督的方式为抗诉, 但《试点工作的通知》则认可了检察建议在有限范围内的应用。最高人民法院等五部门联合发布的《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定》还规定了纠正违法通知书、建议更换办案人、移送立案三种方式。司法实践中一些地区还采用了现场监督、促成执行和解等方式, 个别地区进行了一定的探索创新如上海市检察院采用的检察公函、类案监督等方式。[5]
首先, 抗诉和移送立案查处的方式已经通过法律的形式予以确立, 其运作机制也较为成熟, 本文不予讨论。其次, 现场监督与促成执行和解的方式是立足于解决执行难问题, 应不予采纳。此外有提倡对涉及国家利益、社会公共利益的案件; 影响社会稳定的群体性案件; 事关地方经济发展, 党委政府明确要求检察机关参与的执行案件[6], 此种分类是基于行政管理与政治维稳的思维而提出, 使法律制度的建设介入行政权。况且从经济成本来看, 事中监督要求检察机关派遣人员进行全过程监督, 对检察机关的介入成本要求过高, 难以作为一种常态化、制度化的监督方式, 更多只能作为某种政策宣导予以开展。从法理上讲, 事中监督更强调主动性与全面性, 从系统法学论的角度看, 与检察监督权有限性与补充性的内在原理存在方向性的悖离。
( 1) 检察建议。新修改的民事诉讼法首次新增规定检察建议, 却并不是在民事执行监督的范围内适用。检察建议的内容应可以包括: 一是人民法院在执行中的程序性瑕疵不足以影响当事人权利义务关系的, 如查封扣押过程中的程序错误; 二是有程序瑕疵的通知或者决定; 三是司法裁判确有错误, 将要启动再审的, 先建议法院暂缓执行[7]。在司法实践中, 有些错误的生效判决、裁定一经强制执行, 执行回转的成本十分巨大, 甚至给被执行人造成无法弥补的损失, 如标的物评估、拍卖、变卖或者以物抵债行为、执行款物分配行为以及责任迁出房屋等证据难以固定的执行行为; 三是对于民事执行行为存在明显不当或者可能导致不公平结果的[8]。该种情况下民事执行行为不具有违法性, 但裁决结果明显不当或不符合公平原则, 检察机关也可以提出建议, 纠正不当裁量权; 四是对于某些被执行人拒不执行的行为法院所采用法律手段不足的情形。当法院懈怠于穷尽完整法律措施体系而应付式执法, 推卸责任于社会原因、被执行人不配合或利益结构的复杂性, 检察建议有利于督促不负责执行行为。
( 2) 纠正违法通知书。纠正违法通知书应被赋予较大的强制力, 其所对应的违法行为的程度也较为严重: 一是在民事执行阶段作出的程序性裁定; 二是违法采用强制执行措施的, 比如执行法院在查封、扣押、冻结等过程中大幅度超过执行标的额进行查封、扣押、冻结的情形[9]; 三是执行人员在执行过程中违法执行纪律, 造成不良影响的, 或有贪污、受贿、挪用公款、玩忽职守、滥用职权等违法违纪行为的, 但仍未构成犯罪的; 四是法院执行人员消极、懈怠执行或无正当理由拖延执行, 足以影响当事人权利义务关系发生变动的, 如人民法院未在法定期限内对当事人、案外人的书面异议、复议申请作出裁定。同时, 纠正违法通知书应当明确纠正内容, 使被监督对象能够明确整改目标; 整改时限科学合理。
( 3) 建议法院更换执行人员。对执行人员存在严重违法行为或涉嫌犯罪的, 可建议法院更换执行人员。《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定》第10 条规定“检察机关对司法工作人员在诉讼活动中的涉嫌渎职行为调查完毕后, 应当制作调查报告, 并报检察长决定后作出处理。”执行活动也是诉讼活动其中一环, 当执行人员存在严重违法行为或涉嫌犯罪的, 建议法院更换执行人员不仅保证了执行司法公正, 还塑造起执行公信力。
以上三种监督方式相辅相成, 适用范围相互排斥, 以违法的严重程度予以区分。检察建议、纠正违法通知和建议更换执行人员依次针对违法程度越来越严重的情形, 并形成了完整的制度治理链条。
( 二) 启动程序
1. 启动的方式
《人民检察院民事诉讼监督规则 ( 2013) 》第二十四、四十一条规定了可以通过三种方式启动民事执行检察监督:依当事人或利害关系人申请和依职权监督。基于司法权能的被动性, 民事执行检察监督作为一种补充性执行程序救济, 应当以依申请的启动程序为主, 只有在涉及国家利益、社会公众利益严重受损时才主动依职权启动监督程序。因此, 依申请启动的范围应当是民事执行活动的所有违法情形, 而依职权启动的范围应限于《监督规则》第41 条规定。至于司法实践中存在的应法院邀请而启动的形式并不可取, 其依然是基于解决执行难问题的出发点, 而且会加重检察机关的职能负担, 不利于司法资源的最优化。
2. 依申请启动的条件
在民事执行检察监督程序的依申请启动程序中, 应严格界定其启动的条件: 一是当事人或利害关系人在民事执行程序中受到不法侵害时, 除民事执行检察监督以外的法律救济途径应当首先被选择适用。根据《关于贯彻执行<中华人民共和国民事诉讼法> 若干问题的通知》, 只有当事人穷尽法律规定的执行救济措施后权益仍未得到保护时才可申请检察监督。基于执行程序的效率性和检察监督的补充性之平衡考量, 民事执行检察监督不应当成为优先与首要的救济手段, 是穷尽其他监督手段和当事人法定救济以后的兜底保护。二是以申诉人的合法权益可能受到侵害为事实条件, 同时申诉人要提供相应的文书与证据材料; 三是申请检察机关对民事执行进行监督应受到合理期限的限制, 法律不保护躺在权利上睡觉的公民。可以参照现行民事诉讼法规定当事人申请再审的六个月期限, 当事人须在执行裁定生效之日或其他执行行为终了之日起六个月内提出申请, 但是检察机关依职权监督的案件除外。
( 三) 民事执行检察监督的法律效力
检察建议与纠正违法通知的效力在法律规定上付之阙如, 造成了司法实践的分歧。检察建议被界定为柔性监督[10], 顾名思义, 是指其强制力太弱以至于无法起到约束作用, 原因是缺少法律制裁手段。可想而知, 法院在面对检察建议时持轻视或者冷漠的态度, 造成民事执行检察监督的形同虚设。不仅损害检察权威, 还打击了检察人员的执法积极性。对此, 《试点通知》以及《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见》可以作为参考系。针对检察建议的法律效力, 规定“法院应当在收到民事监督检察建议后应当在一个月内作出处理, 并书面回复检察机关。检察机关对法院的回复意见有异议的, 可以通过上一级检察院向同级法院提出。上一级法院认为下级检察机关的意见正确的, 应当督促下级法院及时纠正”。但该规定没有明确提请上级检察机关监督机制, 只是将上级检察机关作为下级检察院与上级法院的信息传递枢纽, 由于异议的级别问题依然导致其难以得到上级法院的支持。
另一方面, 《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定》第13 条赋予了纠正违法通知书一定的法律制裁保障, 虽然该规定只针对渎职行为的纠正违法通知, 但立法机关可以将反馈机制规定为纠正违法通知的普遍效力。
最后, 为了实现检察监督的法律效力, 应建立检法联动工作机制。一是建立分管检察长列席审委会讨论执行案件制度[11], 2009 年的《关于人民检察院检察长列席人民法院审判会议的实施意见》规定了检察长在其同级法院的审委会可以列席, 并限制性的正面列举了具体情形, 各地可以就对检察长列席审委会讨论执行案件的范围和情形作出规定; 二是执行检察监督的方式多属于非讼性的监督手段, 即检察机关与法院充分沟通, 相互支持协调。因此, 通过立法的联合或法检联合发布司法解释, 规定检察建议的实质法律效力, 才能得到真正的互认和法律实施。同时将其纳入司法考核指标之中, 才可能避免或消除这种各自为政的尴尬境地。
摘要：民事执行检察监督制度已经在全国试点地区展开实践, 但由于立法层面未予以确立以及各地对于制度功能的定位混乱, 导致其无法发挥原有的制度效能。本文通过法理分析, 结合系统法学方法论, 首先修正了该制度功能定位应限于解决“执行乱”问题, 其次基于以上的制度理念与方法论对民事执行检察监督的程序进行初步建构, 创新提出监督范围、方式、启动程序、监督效力以及不作为的救济途径, 实现民事执行检察监督程序的最优化建构。
关键词：民事执行检察监督,功能,程序设计
参考文献
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