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第一篇：食品安全监管体系论文
论我国的食品安全监管体系
(710063 西北政法大学 陕西 西安)
摘 要：本文针对食品市场存在失灵，依靠市场主体本身已经无法解决市场的自发性、盲目性、滞后性固有缺陷，现有的食品安全监管法律体系不足以承担确保我国食品安全重任为背景，以经济法为视角，宏观上从宏观调控法，微观上从市场规制法，把食品安全这一问题纳入到具体的法律法规和规章制度中，运用经济法矫正、补充市场缺陷功能，克服市场的不足和失灵，对食品市场进行有效的管制调控。
关键词：市场失灵;食品安全监管;消费者权益保护;风险防范规制
食品安全关乎最广大人民群众的根本利益，关系到国家的形象和国际影响，随着我国经济的高速发展，人们已经从“吃得饱”到“吃得好”的阶段过渡，保障食品安全是全面落实科学发展观，建设和谐社会的重要内容。然而，层出不穷的食品安全事件，暴露出我国现行食品安全监管制度，监管模式和执行过程中存在的种种问题，为我国食品安全监管工作敲响了警钟。由于食品市场存在失灵，所以用经济法的矫正功能，通过公权力进行国家干预，协调平衡各方利益，保障消费者的合法权益，完善构建食品安全监管经济法体系，促进食品行业健康发展。
一、我国现行食品安全监管相关法律法规及存在问题
法律作为一切行为的基本标准，对于食品安全监管具有基础性作用。法律体系的不完善以及法律执行的不到位，成为食品安全问题中政法失灵的主要原因。政府和企业以及消费者在食品安全监管中都需要有法律依据。前我国已经初步形成以《中华人民共和国食品安全法》为基本法，配合部分法规和规章制度为支撑的比较完备的食品安全监管法律法规体系。然而，层出不穷的食品安全事故，反映出我国食品安全监管法律法规还是存在很多漏洞和不足，需要进一步完善。
(一)法律法规研究
首先，我国在食品安全领域整体缺乏体系构建，在现行的诸多法律法规和部门规章之间联系的并不紧密，缺乏系统性。《消费者权益保护法》尽管做出了保護消费者权益的规定，但是针对缺陷产品的防范和处理的规定过于原则，缺少细则，可操作性差，实施难度大，尤其是对生产商和经营商的经营行为没有明确规定，导致了对缺陷产品管理的低效和无序。
其次，现行市场准入制度在保护食品安全方面作用略显薄弱，保护水平有待提。就食品的种类和覆盖范围来讲，我国目前市场准入制度仅涵盖了部分食品种类以及部门和地区，没有做到整个食品行业的全覆盖，应该完善相关立法，做到有法可依。
第四，我国尚未建立起科学的问题食品召回体系，我国的这一制度还处在发展阶段，缺少一套具体完备的、可行性强的流程规范。缺乏统一的食品安全信息发布机构和风险信息交流平台，宣传教育不到位。尚未形成完整的食品安全风险检测盒评估制度，食品安全预警机制不健全。
(二)制度执行
我国食品安全监管体制进行了多次改革，但是分段式监管模式，导致不同的监管部门责任模糊，各个环节难以协调，没有统一的食品安全监管体系。我国食品生产标准在规定和适用上不统一，不规范，不系统。我国现行的食品安全监管体制是以行政权力为主体，起实质保障作用的，主要是行政处罚和行政强制措施，监管的社会化参与支持和监督体系不健全。
二、完善我国的食品安全监管法律制度体系的建议
(一)完善食品安全监管法律法规体系
“法律是保障食品安全管理政策实施及效果产生的制度基础。”我国在食品安全立方方面已经取得一定进展，已经有《中华人民共和国食品安全法》、《食品安全实施条例》等法律法规的出台。但是，这还远远不够，基于食品安全全球化的特点，我国完全可以在不违背基本国情的基础下，充分借鉴国外先进经验，在立法上，明确《食品安全法》在食品安全法律体系中的指导作用，在理念上树立民生思想，原则上以预防为主。尽快完善从农场到餐桌全过程监管体系的法律法规，继续推进法规清理工作，加快食品安全法和农产品质量安全法的配套法规、规章和规范性文件的制修订，促进法律法规与时俱进，继往开来，有效衔接。完成食品从预防、食品安全可追溯、食品召回、退市食品处置、突发食品安全应急处置、食品安全事故调查处理、食品安全监测评估、食品从业者管理、食品安全诚信体系、食品相关产品监管等方面的法律法规制修订。
(二)实行机构改革，建立统一的强有力的专业食品安全监管架构
我国分段监管为主，品种监管为辅的多部门监管模式，容易出现权责不清、缺乏合作的能够弊端。目前，世界上很多国家都在改革对食品安全的监管，通过精简机构，实施垂直管理，提高监管销率。从长远来看，我国应该探索建立一个独立的食品安全监管机构，聘请专业的人才，建立独立服务咨询机构。通过试点逐步改善，慢慢推广。针对现阶段我国的基本国情，我国应该整合现有的部门，重新分工，做到权责分明，完善协调机制，加大协调力度，增强交流，互通信息，资源共享，加强彼此间的合作，共同做好食品安全监管，对人民负责。
(三)转变观念，确立预防为主的思想，完善食品安全标准体系
发达国家始终坚持一预防为主的食品安全监管理念，注重从源头上防范食品安全问题，从而大大减少了有害食品的流入，降低了食品安全危机爆发的几率。美国的HACCP制度堪称当世食品安全预防的典范，其要求全过程，对原材料生产、食品加工、流通、消费的每个环节的危害进行风险分析，按照有关标准实施产品控制，以防止安全事故的发生。我国也应该完善市场准入制度的法律法规和科学技术基础，科学执行，严格监管标准，对市场主体进行全程跟踪监管，防患于未然。同时，完善食品安全标准体系，加强食品安全标准制修订工作，加快重点品种、领域的标准制修订工作，充实完善食品安全国家标准体系。积极推动国际间合作，借鉴国外先进经验，参与国际食品標准制修订工作。建立保障人民群众健康需要、适应我国国情的食品安全标准体系。
综上所述，食品安全关乎社会整体利益，对于经济和社会的健康发展具有基础性作用。食品安全事故的背后，暴露的是我国食品安全监管体系的漏洞和缺陷，是机制问题。随着，社会的不断发展，食品生产的格局和消费格局也在不断变化发展，整个就对我国食品安全监管体系在新的时代背景下提出新的要求，也面临更多的挑战。所以，为了维护食品市场的正常竞争秩序，必须对我国食品安全监管体系进行全方位的建设，完善监管模式和配套制度，实现对食品安全的有效监管。
作者：洪鹤峰
第二篇：我国食品安全监管体系改进策略研究
摘 要：《食品安全法》出台以来，我国食品安全监管在法律体系、行政组织、食品安全标准等方面取得了较大成就，然而存在法律体系不健全，违法成本不高;各监管部门间权责不清、有地方保护主义现象;标准体系水平低，时代性弱，执行力度不足等问题。建议完善法律体系，加大惩处力度;加强各部门的协调合作，重视地方尤其是基层的监管;调动各方力量，制定科学合理的食品安全标准，并注重人才培养。
关键词：食品安全法;监管部门;协调;标准
1 前言及概念说明
食品是人类生存和发展不可或缺的物质条件，安全是食品最基本的要求。然而近年来，“三鹿毒奶粉”、“地沟油”、“毒胶囊”等食品安全事件不断冲击人们的心灵;《2010-2011年消费者食品安全信心报告》显示，94.5%的人认为食品安全有问题，67.9%的人对食品安全现状缺乏“安全感”;2012年两会代表热议食品安全问题……总之，食品安全问题尚未解决。本文将从食品安全监管体系的角度对食品安全问题的解决建言献策。涉及到的概念如下：
(1)食品和食品安全。食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。
(2)食品安全监管体系。食品安全监管是指为了确保食品安全，一定主体依据法律等规则，制定规格、标准，对食品的生产、流通、销售等进行管理的活动。食品安全监管体系由法律体系、组织体系、标准体系、检测体系、风险评估体系等多个相互独立且紧密联系的体系组成。根据多年来的食品安全工作实践和学者们主流的看法，对食品安全监管影响最大的是前三个体系。故本文将从法律体系、组织体系(行政组织体系角度)、标准体系三个方面探讨我国食品安全监管体系的现状及改进措施。
2 我国食品安全监管体系的现状
2.1 法律法规体系
到目前为止，我国已出台了众多包括《食品安全法》在内的法律、行政法规和部门规章。下表是其中几例：
包含食品安全标准、生产、流通环节等内容在内的我国食品安全监管法律体系已基本形成。然而也存在如下问题：
(1)法律法规之间协调性不足、配套不到位、可操作性不强。
《食品安全法》作为食品安全监管的核心法律，确实在食品安全风险监测和评估、食品安全标准、食品生产经营、食品检验、食品进出口、食品安全事故处置、监督管理、法律责任等方面做出规定，但多为原则性、方向性规定;其配套法律也不完善。《食品安全法实施条例》也是定性条文多、定量规定少，仅有吊销许可证年限、罚金范围等，且不够细化。针对食品生产链各个环节以及每个环节的不同方面的法律法规也不足。《食品安全法》第98条规定违反食品安全法，“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。但配套条例中也找不到什么程度算构成犯罪。(《刑法》自然對犯罪有规定，但明显针对性不强)。
(2)食品安全事故危害大，执法成本高，但处罚力度不足。
2004年广州白云区黑作坊毒酒事件致使55人中毒，14人死亡;2006年上海瘦肉精事件，300多人中中毒住院;2008年三鹿毒奶粉事件造成29万余婴幼儿患病，6死亡……。然而处罚力度不够：
对相应的事件责任人。《食品安全法》规定，对违反食品安全法的行为，在行政处罚方面：“没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品”以及十倍以下罚款，“吊销许可证”等。民事责任方面规定除一般民事责任外，消费者可向违法经营者收取支付价款十倍的赔偿金。对刑事责任的规定则不明确。如此惩戒难以起到应有的威慑作用。违法者有二次犯罪的可能性。而执法成本却不低，尤其是小作坊生产，以其流动性，隐蔽性使得执法难度很大。找到一个黑工厂、黑作坊的成本和这类行为造成的危害比，这样的处罚微不足道。
对监管不力人员的处罚。照《食品安全法》第95条规定违反食品安全法的对相关监管部门责任人“记大过、降级”处分;最严重也不过是直接负责的主管人员和其他直接责任人员被“撤职或开除”;主要负责人“引咎辞职”。这还是建立在监管过程中“未尽职责、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊”等造成严重后果的基础上的。姑且不论什么是严重后果，没有刑事责任的规定就很令人费解。
2.2 行政组织体系
自2003年成立食品药品监管局以来，我国食品安全监管就形成了“分段监管为主，品种监管为辅”的监督机制。从2009年《食品安全法》出台以来，我国食品安全监管进入了新的调整阶段。按其规定：国家食品安全委员会(2010年2月成立)是“高层次议事协调机构”，负责食品安全工作的领导性、统筹性工作，督促落实食品安全监管责任。卫生部“承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定”等工作，是负责食品安全监管工作的核心部门。国家质检总局、工商行政管理总局、食品药品监管局分别负责对“食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理”
另外，农业部负责初级农产品生产环节的监管;商业部也负责食品流通环节管理工作。铁道部、公安部、交通部、国家发改委、环保总局、粮食局、财政部、科技部、工业和信息化部等部门也承担食品安全监管责任。
总之，在国家食品安全委员会的协调下，突出了卫生部的核心作用，其他各部门协同监管，使得“从农田到餐桌”各环节都有相应部门来监管，这就分散了监管压力并发挥了各部门本身的优势，大大提高了整体监管效果。然而这样的监管组织也有不合理之处：
(1)各部门权限不清、有管理盲点存在。
由于分段管理，各个环节之间的关联处易产生管理盲点。之所以出现这样的情况，和食品生产过程复杂，产业链较长有关。政府部门分的段能否涵盖整条食品安全生产长链，这尚待考证。这就难以确定有些环节归哪个部门管，而很多事故就出现在这些地方。据中国青年报2005年4月25日报道称：北京市“八个部门管不好一头猪”，原因在于“生产兽药的企业由药品监管局、工商局负责;使用农药的养殖业由农业部负责;饲料生产企业和饲料添加剂，由农业部负责;肉畜收购和屠宰企业，除个体和私营业者外，由商业部门负责;销售及卫生监督，由商业部门、质检部门和卫生部门负责。”虽然参与管理的部门众多，但因各自为政，互相协调不足，最终八个部门也管不好一头猪。
(2)部门职能重复、交叉、效率低下，有地方保护主义现象。
虽然《食品安全法》对各部门的责任和权限做出了统一规定。但政出多门，难免出现管理重复，造成行政资源浪费和效率低下;由于各自利益不同，造成有好处、容易管时大家争着管，没好处、难管理时互相推诿。
有的地方，因为某些企业或行业在当地税收贡献大，而地方实行的是“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作”这样一来，因为地方政府权限大，为保证税源，对相关企业违规行为也是睁一只眼，闭一只眼。这让监管工作很难展开。
2.3 标准体系
我国食品标准体系由国家标准、地方标准、企业标准组成。《食品安全法》规定制定各类标准的原则是保证公众健康。具体来讲，国家标准由卫生部制定公布，国家标准化管理委员会提供国家标准编号，且制定时须严格进行风险评估。在没有国家标准的情况下，由地方省一级卫生部门组织制定地方标准。没有国家标准也没有地方标准的可制定企业标准。
目前的食品安全标准确实在食品安全生产、流通、消费等环节中都为食品安全事故的解决提供了一个标尺。然而却有不少问题：
(1)标准整体水平低、和国际标准接轨率低，有的标准滞后于经济社会发展水平。
国家标准委员会在世纪之初公布的数据显示：我国仅有44.2%的国家标准采用国际标准，食品行业仅为1463%。而在上世纪80年代初期，英、法、德等国已有80%的采用了国际标准。诚然，我们有独特的生活习俗和生理机能，低于国际标准的标准未必不能保证人民健康。但这确实反映我们标准的落后性。
众多食品安全事故出现的原因自然是多方面的，然而标准相对落后则是其中很重要的因素。1995年及以前规定的标准，至少没复审、更新的加工食品国家标准占52%、行业标准占57%。但是新产品，新工艺不断出现，而这类产品缺乏安全标准，对这类产品的监管就会出现空白。
(2)各标准间有冲突、执行情况欠佳。
我国的制标部门众多，但各部门之间缺乏有效沟通，矛盾由此产生。比如，根据《中华人民共和国农业部第1586号公告》规定灭多威是违禁农药，但卫生部的标准却规定最大残留限量为3mg/kg;据卫生部门标准，黄花菜不是干菜，不能有二氧化硫残留;而按农业、质检部门的标准，它属于干菜，残留标准为200mg/kg。这让相关部门如何监管?另外，各种标准执行状况不好，这和宣传不到位有关。宣传的欠缺使得很多企业或消费者对食品安全标准了解不足。
3 改进建议
3.1 建立健全我国食品安全法律制度
(1)制定和完善食品安全相关法律体系。严格执行《食品安全法》，完善配套性法律、行政法规、部门规章、规范性文件。促进相关法律法规随着时代发展而发展，尽力解决法律法规的滞后性和新问题新形势之间的矛盾。同时加强已有法律法规之间的协调性，对法规间有冲突的应本着科学合理原则进行修改，并将食品安全法的条文在配套法中得到细化。同时，提高法律的可操作性。“推动完善严惩重处食品安全违法行为的相关法律依据”明确各监管部门和食品安全事故责任人各自的责任。积极推动地方法律法规的制修订工作。尤其是对于小作坊、流动摊贩的规范工作。另外，推动食品安全预防方面的综合性法律制修订工作，改变我国目前以事后打击为主的法律现状。
(2)加大对违法行为惩处力度，提高违法成本，减少执法成本。食品安全事关人民群众的生命健康，对于违法行为，理应加大处罚，只有这样才能起到威慑作用，阻止二次违法行为产生。应修订《食品安全法》等法律法规中关于违法行为的法律责任问题，对其中过于笼统的规定进行细化，提高可操作性。“健全行政执法与刑事司法衔接机制，依法从严惩治食品安全违法犯罪行为。”“严禁罚过放行、以罚代刑，确保对犯罪分子的刑事责任追究到位……坚持重典治乱，始终保持严厉打击食品安全违法犯罪的高压态势，使严惩重处成为食品安全治理常态。”对食品安全事故监督不力的相关国家机关直接负责人、主管领导等的处罚也应加大力度，不应只停留在“引咎辞职”等层次上。同时对于监管过程中取证难，黑作坊等问题，社会各界应积极支持，配合执法，尽量减少执法成本。
3.2 加强行政监管组织间的统筹和协调、提高监管工作效率
(1)统一领导和分工负责相结合，保证从农田到餐桌的全程合力监管和各环节无缝衔接。
充分发挥食品安全委员会的领导职能和统筹协调职能，将其职责细化、量化。卫生部充分发挥核心作用，其他部门的职责更须明确，这样才能保证落实监管责任制。同时，积极探索更合理的分段方式，保证食品生产链上每个环节的监管都有部门在负责。完全合理、无缝的衔接需要一个过程，在这样的分段方式建立之前，在可能出现“踢皮球”的环节，宁愿各部门职能交叉重复，也不能让监管出现空白。
(2)重视地方监管机制、落实基层监管工作。
地方监管应在县级以上地方政府统一领导下，各部门加强协调和沟通，并承担相应责任。尤其是地方政府，应做好食品安全全程监管工作的统一部署和谐调，以国家利益为重，“不以任何形式阻碍监管执法，决不能充当不法企业和不法分子的保护伞。”并落实责任追究。上级政府加强对下级政府监管工作的绩效考核，并纳入其综合考评范畴。同时，加强食品安全委员对地方政府及其他监管部门的垂直领导和监督，保证政令通达和落实。这对于抑制地方保护主义有重要作用。
(3)重视和落实基层监管工作。
“推进食品安全工作重心下移、力量配置下移，强化基层食品安全管理责任。”乡(镇)政府、街道办事处落实食品安全监管责任制，统一领导和谐调卫生院、防疫站等的监管工作。做好食品安全专员的培训工作，加强宣传工作。
3.3 完善标准体系、培养专门人才
科学的食品安全標准是有效监督的前提。故应建立科学统一的食品安全标准：
(1)完善标准体系。
以卫生部为核心，调动相关部门、行业协会、专家学者，以保证公众健康为原则，建立和我国经济社会发展水平相适应，并尽力与国际接轨的食品安全标准。制定各级标准应依据《食品安全法》、《标准化法》等规定，并注重相关标准的更新和修订。加强标准的宣传和普及工作。最后还应对标准的执行情况进行跟踪和监管。
为了执法机关、企业和消费者有统一的标准可采纳，应让专门机构理顺和清理各种现存标准。在风险评估的基础上，对于不合理的、落后的标准或是达不到国家标准的地方标准，企业标准应该及时清理和废止。而且对于缺失的标准，也应及时制定。
(2)培养专门人才、优化设备。
标准的制定，离不开专门人才的培养，尤其是高等院校，应开设相应专业(至少也应将食品安全标准知识作为食品专业学生的一门核心课程)。培养相关专家学者的国际视野，加强食品安全标准制定工作的国际合作和学术探讨。尤其是基层，缺乏专门人才和技术人员，更应加强法律法规、相关专业知识、业务技能的教育和培训。同时，优化设备，尤其是检测设备、取证设备。只有这两方面都具备，才能保证所制定的食品安全标准具有现实意义。
4 结语
食品安全既是民生问题，也是关乎经济能否平稳健康运行，社会能否和谐稳定的大事。因食品安全涉及面广、“农田到餐桌”的环节多，所以食品安全问题的解决任重而道远，不能一蹴而就。但也不能因为困难而裹足不前，我们坚信食品安全问题必将随着党和国家、众多专家学者、社会各界的努力而得到解决。最终，我们一定能吃上放心食品。
参考文献
[1]李援.中华人民共和国食品安全法释解与应用[M].北京:人民出版社，2009.
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[5]程景民，胡月，郭丹等.完善我国食品安全监管体系[J].
作者：张颢
第三篇：中外食品安全政府监管体系比较研究
【摘要】食品安全的政府监管是政府为保障食品安全而对微观的经济主体活动进行限制的一种管理行为，食品安全政府监管体系主要由监管的原则与依据、监管的实施主体、监管的具体制度及监管保障体系四个部分组成。基于此，文章从这四个方面比较了美国、欧盟及我国的食品安全政府监管体系的具体运作。在比较的基础上提出了相关的政策建议。
【关键词】食品安全 政府监管 监管制度 监管保障
食品安全政府监管体系的基本框架
食品安全的政府监管是一种政府规制行为，是政府为保障食品安全而对微观的经济主体活动进行限制的一种管理行为。当前国内外关于食品安全监管体系的研究非常多，不同的学者有不同的看法与理解。在国外，有学者支持，食品安全的政府监管的目的是为了解决食品安全市场失灵问题，让消费者确认这种监管是有效与恰当的，政府可以通过相关的行政部门来确定食品的市场准入标准进而来保障食品安全的底线。①在国内，我国很多学者对食品安全监管问题也做了深入的研究，有人认为，当前我国的食品安全事件屡屡发生，就是因为我国的食品安全监管部门职能重复交叉，各自为政难以协调，食品安全信息发布、风险评估机制、预警机制等无法满足食品安全的要求。②还有学者认为，发达国家的食品安全管理在职责分工上比较明确，我国政府应该借鉴国外的经验，从宏观上应该加强立法，微观上应该加强执法与司法的协助，才能保证政府的监管体系发挥作用。③
目前学术界对于食品安全政府监管体系的覆盖范围，还没有明确的统一的认识，大部分学者认为食品安全监管体系主要由责任体系、信用体系、法律体系、标准体系、风险管理体系、检测体系构成。④本文认为，食品安全政府监管体系主要由监管的原则与依据、监管的实施主体、监管的具体制度及监管保障体系四个部分组成，其中监管的原则是最高规则，监管主体与监管制度则是核心部分。
中外食品安全政府监管体系的具体比较
监管主体的比较。监管主体是政府机构之间相互分工协调进行食品安全监管的实施主体，是政府监管体系中一个重要的环节。美国联邦政府的食品安全监管职能主要是农业部、卫生部及环境保护署按职能分担，农业部是主要的职能部门，因为食品供应链的第一环就是农业生产，农业部下属的食品安全检验局负责肉类、禽类、蛋类等食品安全危险系数较高的产品监管，监管的过程包括生产、流通、包装及销售等各个;卫生部下属的食品药品管理局负责除了肉类、禽类、蛋类以外的绝大部分食品以及化妆品的安全监管;环境保护署则负责农药、化肥、土壤、环境污染等对食品安全有影响的各类事项的监管。此外，联邦政府的商务部负责海产品安全的监管、财政部负责对酒类、烟草等产品的安全监管。在欧盟，食品安全监管的主要部门是人类健康及消费者保护局与欧盟食品安全局，两个部门分工负责，前者主要负责食品安全的法律法规、标准体系的修订，监督成员国的执行以及定期对食品安全进行综合评估，该局下设八个部门，但其大部分职能是由安全与供应链管理局、食品与兽药监管办公室来负责实施;⑤而欧盟的食品安全局主要职责就是进行食品进出口的风险评估及SPS措施的实施，为欧盟各国政府食品进出口决策提供依据。
相较于美国与欧盟，我国的食品安全监管主体更为复杂，权限的分工更细致。由农业行政部门负责种植养殖阶段的监管;在集散批发阶段，由商务部门负责安全监管、工商行政部门负责主体资格认定及主体经营、卫生行政部门负责卫生监督;在食品加工阶段，由质量监督部门负责安全监管、工商行政部门负责主体资格认定及主体经营、卫生行政部门负责卫生监督;在餐饮服务阶段，由食品药品监督部门负责安全监管，工商行政部门负责主体资格认定及主体经营、卫生行政部门负责卫生监督;在终端零售阶段，由商务部门负责安全监管，工商行政部门负责主体资格认定及主体经营、卫生行政部门负责卫生监督;在进出口阶段，由质量监督部门负责安全监管、海关部门负责通关监督。
从我国的食品安全政府监管的体系及其职能分工来看，将食品生产的阶段分为若干环节，由不同的部门负责监管的食品安全监管职能，甚至在主体经营、资格认定、卫生监督等领域也进行了细致的分工;而美国、欧盟则是按照食品的种类实行“一站式”安全监管。总体来说，我国分工太细，造成各部门职能混乱及标准重叠，影响了我国食品安全政府监管体系运行的效率。
监管原则与依据的比较。从整体上而言，食品安全的法律法规及质量标准体系是实施监管的基本原则与依据。在美国，美国食品安全领域联邦的法律法规覆盖的非常细致、全面，大体上可以分为四个层次：第一个层次是综合性的法律，主要就是国会颁布的《联邦食品、药品和化妆品法》;第二个层次是单行性法律，也是国会颁布的，比如针对肉类制品，有《联邦肉品检查法》;第三个层次是针对流通领域颁布的法律法规，比如《食品运输卫生管理法》;第四个层次是针对生产投入品或添加品所颁布的法律法规，比如《农药、化学残留与食品质量法》等。除了这些法律法规之外，监管部门也会依据食品的具体情况及季节变化，颁布一些管理法案，有点类似于我国的部门规章。在欧盟，食品安全的原则及标准也非常严格与复杂，在质量标准方面，就有针对农药化肥在食品中残留量的“肯定列表制度”，⑥在这种体系下，所有的农用化学用品的含量可以被分为三种形式：一是豁免式的清单，即对人体完全无害的化学添加品;二是最大量的残留或添加标准，即法律明确规定食品中残留或被添加的最大量，超过了这个量即是违法行为;三是一律限量标准，即对一些有较大危害的化学残留或添加剂实行一个统一的最大量，超过了这个量就是违法的。
我国涉及到食品安全的法律法规很多，如《食品安全法》、《农产品质量安全法》、《动植物防疫法》、《农业法》、《进出口商品检验检疫法》等，但这些法律仅是对食品安全做出了一些制度框架的设计与构建，对于具体的产品类型、生产、流通等环节并没有详细规定，即便有，也仅存在地方性法规、行政规章之中。在质量安全标准方面，我国当前实行的安全质量标准的时效性、协调性及规范性还有待提高，就目前已有的8个标准来看，其中有3个是1994年～1995年的标准，到现在也没有修改，有1个是1990年的标准，其他的4个是2000年以后的标准，最近的是2005年的标准，即农药残留标准，但我国仅仅规定了136种农药残留，而国际食品法典委员会（CAC）制定的国际最低标准是228种。此外，在协调性上也存在问题，比如国家质量技术监督管理局颁布的白酒生产规范（GB/T23544-2009）与原来卫生部颁布的白酒卫生规范（GB/T8951- 1988）就相互冲突，不但让生产者无所适从，也让消费者存在维权困惑。
通过对比我国与美国、欧盟的监管原则与依据可以看出，美国与欧盟的法律法规比较严密，可操作性更强，协调性更好;而我国，法律法规虽然很多，但范围不明确、标准不具体，更重要的是我国的法律法规的协调性差，政出多门的现象仍然非常普遍。
监管制度的比较。第一，市场准入制度。市场准入制度是食品安全监管的基本制度之一，也是一种行政许可制度，即是市场经营的主体及产品进入市场的行政许可。一般各国均采取的是认证认可的形式，强制要求市场主体按照质量安全标准进行生产、流通，如果不能达到标准，将不被允许生产、经营该产品。在美国，联邦监管部门对于水产、肉类、果蔬及乳制品实施的是强制性的HACCP认证制度，通过监测生产、加工、包装、流通过程中的各个环节来确定是否发认证许可。在欧盟，对禽肉类产品、水产品也实施强制的HACCP认证许可，如果不能达到强制认证标准，是不能进入市场的。我国目前实施的质量安全认证（Quality Safety，QS），QS认证并不是完全的强制性认证，对于食品、化妆品均可以适用，自2003年以来，我国开始对部分食品实施QS强制认证，主要有大米、食用油、酱油、米醋、面食品、肉类制品、乳制品、饮料等10种，⑦其他的食品还没有实施QS强制认证，QS认证的质量标准比国际社会通行的HACCP要低一些。从整体上比较，我国的食品市场准入制度的质量标准、认证许可标准比美国、欧盟地区均要低一些，对一些安全隐患较高的食品认证并没有做出强制性规定。
第二，检查处罚制度。检查处罚制度是具体的监管实施制度，在美国，监管部门严格遵循风险评估的原则与措施，周期性地开展对全国范围内的食品化学残留、添加剂进行检查，同时，规定了多样化的检查程序，比如监控检查等。在进口食品中，除了这些常规的检查之外，还扩大了检查的范围及更严格的检查标准，通常遵照的是WTO制定的《SPS协定》而进行。可以说，美国的食品安全检查无论是其范围还是标准，均达到了国际组织制定的最低标准，对水果、谷物、肉类、禽类食品的标准要严于国际标准。欧盟的HACCP认证非常严格，如果不能达到HACCP认证的强制标准，可以先对生产者或经营者发出限期的整改措施，当第二次检查仍然达不到标准，可以进行刑事处罚或罚金。在进口食品中，检查更为严格，欧盟一直是按照零风险的标准来实施食品进口。⑧反观我国，对于食品安全检查并没有形成一种常态性的执法局面，没有具体的检查计划与制度，大部分检查是突击性的，难以形成长效机制。在处罚的标准上也不是很清晰，行政处罚与刑事处罚的界限不明。
监管保障体系的比较。监管保障体系是一种支持、辅助体系，其内容是多方面的，主要有风险评估制度、风险预防制度、产品召回制度、食品信息追踪制度、授权检测制度等，其中最为主要的是风险评估制度。风险评估制度是食品安全监管的支撑性制度，当前世界上的发达国家与地区均建立了风险评估制度，设有专门的风险评估机构对食品安全进行评估，如美国、欧盟各国、日本等。欧盟的风险评估制度，主要包括快速的预警、反应机制，针对其各成员国内部关于食品安全标准、农药化学残留、饲料安全等问题可能引起的风险或问题及时通报各国，使得消费者能够及时避开这些带有风险的食品。欧盟风险评估的流程主要有信息收集、风险评估、信息通报、信息反馈及风险再评估等，并及时地向社会公众公布。美国的联邦及各州有专门的风险评估机构，随时为政府的食品安全监管提供参考意见，尤其是非常注重风险隐患较大的食品，通过定期的检测与评估，将有关的数据及时公布于众，并提交给监管部门。
在我国，2002年国家质量监督检验检疫总局颁布了《进境动物及动物产品风险分析管理规定》、《进境植物和植物产品风险分析管理规定》两部行政规章，按照《SPS协定》第五条之规定，建立了风险评估、风险分析、风险管理等方面的制度。但这两部法规仅仅是部门规章，其效力位阶较低，位阶更高的《进出境动植物检疫法》、《国境卫生检疫法》、《进出口商品检疫法》作为该领域的重要法律规范，却一直以来未进行修改。而且这三部法律是制定于不同的历史时期，其起草机构与主管部门各不相同，彼此的不协调之处较多，一方面是这三部法律的调整范围没有明确区别，在法理及逻辑上有一些竞合之处;另一方面，在一些实体法律规范比如法律责任上，存在较大差别。在2008年我国通过的《农产品质量安全法》中确立了风险评估制度，使得农产品贸易问题有了风险评估的法律依据;此外，2009年通过的《食品安全法》也弥补了上述三部进出口检验检疫法律缺乏风险评估制度的缺位问题。但这些法律只是对风险评估制度做了一些原则性的规定，并没有相关的实施细则，在程序运作上也缺少相应的衔接，各个执法部门主管事务不同，导致了程序上的混乱，使得法律的可操作性大打折扣。
相关的政策建议
与美国、欧盟等发达国家与地区相比，我国的食品安全政府监管体系还存在着诸多不足，欧盟、美国的经验可以为我国提供一定程度的借鉴。在借鉴其经验的同时，也需要考虑到我国的实际情况，比如生产、流通领域的一些具体特征。基于此，本文提出以下几点政策建议：
第一，建立食品安全监管综合协调机构，构建合理的食品风险评估及预防机制。从美国、欧盟的经验来看，其食品安全监管之所以能够保持在较高的水准上，除了其发达的、操作性强的法律法规之外，更重要的是其建立了完善的风险分析及评估制度，并有专门的机构负责。我国当前缺少相应的综合协调机构，不同的职能部门有不同的评估方法及相关机制，应该在广泛吸取发达国家的经验基础上，结合我国的实际情况，建立专业化的监管协调机构，完善不同食品的风险评估、风险分析及预警机制，尤其是要加大对突发性、高发性食品安全的风险评估及预警。
第二，继续完善食品安全立法及相关的质量安全标准，构建合理的市场准入制度。我国的食品安全立法从整体上看，虽然数量不少，但没有形成相关的法律体系，应该继续加强食品安全的法律体系建设，完善各类食品安全与质量标准体系，大胆借鉴国际组织及发达国家制度的安全标准，形成定期的更新制度。同时，兼顾到我国的实际状况，在继续完善并强制推行QS认证的基础上，对一些风险较大的食品要推行HACCP认证，严格限制其市场准入，保护民众的人身健康。
第三，强化食品安全监管的执法，明确各监管部门的职能边界与责任。我国2009年通过的《食品安全法》确定了分段、分环节监管的体系，应该明确各监管部门的职责范围，尤其是要划分农业行政部门、卫生行政部门、质量监督部门、检验检疫部门的职责权限。在此基础上，制定公开、透明、周期性、专业性的检查制度及计划，结合市场准入制度，严格产品追回、产品信息回溯制度建设，对突发性的食品安全事件，要做好应急性的风险评估，并及时的实行信息公开，接受民众监督。
（作者单位：泸州医学院）
【注释】
①M. Montini，The Necessity Principle as an Instrument to Balance Trade and the Environment， Environment， Human Right & International Trade， ed. by Francesco Francioni， Hart Publishing， 2001， p.135.
②陈君石：“风险评估在食品安全监管中的作用”，《农业质量标准》，2009年第3期。
③鲍晓华，严晓杰：“我国农产品出口的二元边际测度及SPS措施的影响研究”，《国际贸易问题》，2014年第6期。
④叶波：“WTO对食品安全问题的规范及对中国的启示”，《世界贸易组织动态与研究》，2010年第5期。
⑤焦志伦、陈志卷：“国内外食品安全政府监管体系比较研究”，《华南农业大学学报》（社科版），2010年第4期。
⑥吴伶俐：《WTO体制下的绿色贸易壁垄法律问题研究》，北京：中国政法大学出版社，2009年，第35页。
⑦张瑞峰等：“我国动植物检疫处理信息化的现状与展望”，《植物检疫》，2014年第3期。
⑧涂永前，张庆庆：“食品安全国际标准在我国食品安全立法中的地位及其立法完善”，《社会科学研究》，2013年第2期。
责编/丰家卫（实习）
作者：庞琳 曾诚