检察机关起诉探析论文范文第1篇
摘要：检察权宪政地位主要指检察权在一个国家宪政制度或政治制度中的定位和地位。研究检察权问题，健全检察制度，首先必须对检察权的宪政地位做出实事求是的分析。本文从文本性规定和实践性内容两个方面对我国检察权宪政地位作了分析，认为中国检察权是一种独立的基本国家权力。它与行政权、审判权相并列。
关键词：检察权；宪政制度；国家权力
检察权宪政地位主要指检察权在一个国家宪政制度或政治制度中的定位和地位。研究检察权问题，健全检察制度，首先必须对检察权的宪政地位做出实事求是的分析。确立检察权的宪政地位，不仅要全面考察我国法律法规关于检察权的文本性规定，而且要考察检察机关行使检察权的实践性内容；不仅要考察我国检察权的产生、发展和现状，而且也要考察国外检察权的产生、发展和现状。我们认为，中国检察权是一种独立的基本国家权力，它与行政权、审判权相并列。
一、问题之提出
由于各国检察模式不同，对检察权宪政地位在西方国家也有不同认识，主要有行政权说、司法权说、双重属性说、法律监督权说。行政权说主要存在于英国美国等英美法系国家；司法权说主要存在于德国法国等大陆法系国家；双重属性说是大陆法系特别是日本等国后来产生的一种理论，它试图解决检察权定位于行政权或司法权而产生的理论困境；法律监督权说主要存在于俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯等。上述理论都有缺陷和矛盾，但是当它们与各自的特定的宪政体制和权力结构体系下的检察权相联系时，又具有一定的合理性。
正是基于对各国检察制度的考察和检察理论的借鉴，我国理论界对检察权宪政地位的认识才有多种观点：(1)行政权说：即一些学者从检察权具有行政权的某些属性出发，主张检察权本质上应归于行政权；(2)司法权说，认为检察权具有与司法权相似的属性，从本质上说，检察权应归属于司法权；(3)双重属性说，即认为检察权兼具司法和行政的双重属性；(4)国家法律监督权说，认为我国检察权既不是行政权，也不是司法权或者二者兼具，而是国家法律监督权。
1949年新中国成立以后，根据列宁的检察理论、人民民主专政理论、人民代表大会理论和分权制衡理论，我国逐步探索并建立了中国特色的社会主义的检察制度，至今已走过了近60年的发展历程。中国检察制度与国外相比，个性、差异远远大于共性，是最具特色的一种制度。中国检察制度命运多舛，在十年动乱中曾一度被取消。在依法治国、建设社会主义法治国家、实行宪政、进行政治体制和司法体制改革的宏观背景之下，中国检察制度又面临着前所未有的理性检视和命运挑战。再加上理论研究上的认识误区和固有的思维模式，导致人们产生了许多困惑、质疑、矛盾，从而使检察体制改革难以实现预期的目标和理想。正是鉴于此，近年学界对检察权的宪政地位开展了讨论。笔者认为，对中国检察权宪政地位的分析当然离不开对国外各种检察制度的考察和借鉴，但更重要的是结合中国的宪政体制和国家权力架构，对中国宪法法律的文本性规定和中国宪政实际中的检察权进行实事求是的分析，才有可能得出比较合理的结论。
二、中国检察权宪政地位的法律文本性分析
检察权的宪政地位首先应体现在其宪法地位上，即应该考察一国的宪法对检察机关的性质地位和职权内容的规定如何。
我国宪法规定：“人民检察院是国家的法律监督机关。”许多研究检察制度的学者都是从这一法律规定出发开展自己的研究的，但是这一规定的来源是什么?是不是新中国的立法一开始就确认了检察机关法律监督机关的宪政地位?
通过对1949年至今有关检察制度、检察职权的宪法、法律、法规的文本规定进行分析我们发现以下事实。
(1)1951年制定的《各级人民检察署组织通则》、1954年制定的《中华人民共和国宪法》和《人民检察院组织法》，都没有明确规定我国检察机关是“国家法律监督机关”的性质，但却规定了检察机关实施一般法律监督的职权。之所以如此，就在于当时的立法主要借鉴了苏联经验，而对中国国情的考虑是放在第二位的。
邓小平说过，新中国成立之初的“政治体制都是从苏联模式来的”。检察机关是“国家的法律监督机关”直接来源于列宁的检察权理论。十月革命后，列宁提出了社会主义国家“法律监督权”的概念，认为社会主义国家检察机关与资本主义国家不同，不应仅仅是一个公诉机关，更重要的是代表国家，对国家机关及其公职人员是否遵守法律实施全面监督的机关。“检察长有权利和义务做的只有一件事：注意使整个共和国对法制有真正一致的理解，不管任何地方差别，不受任何地方的影响，……检察长的责任是使任何地方政权机关的任何一项决定都不同法律抵触。”列宁实际上把法律监督权作为一种独立的国家权力提了出来，并把这一权力赋予了检察机关。法律监督权的目的就是保证法律的统一和有效实施，为此，主张给予检察机关以高度的权威和行使职权的独立性，在检察系统坚决实行垂直领导，必须排除一切地方干扰和影响。根据列宁的理论，苏联逐步建立了由检察机关实施全面法律监督的制度。
苏联检察制度设立的过程及实践证明其存在具有一定的合理性和正当性，列宁的检察理论也有其科学性、真理性。列宁在领导制定苏俄刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法、土地法和劳动法的过程中，敏锐地认识到如果没有强有力的保障法律统一实施的机构，这些法律只不过是毫无意义的空气振动而已，针对当时法律实施不好和监督权分散行使状况，提出了建立不同于西方国家检察制度的设想和理论。新中国成立之后，不仅政治制度、意识形态与苏联相同，而且法治面临的任务和法治环境也极为相似，再加上检察理论的缺乏，所以理论上就把列宁的法律监督学说作为我国检察制度建立的主要根据，实践中基本照搬了苏联1936年宪法关于检察机关职权的规定。
(2)1979年《人民检察院组织法》和1982年宪法在检察机关性质问题上，第一次明确规定，检察机关是国家法律监督机关，但却取消了检察机关实施一般法律监督的职权。之所以如此，在于中国社会经过30年的历史发展之后，中国的国情、政治法律实践尤其是检察制度运作的经验教训成为立法的主要考虑因素，苏联的经验、列宁的学说是放在第二位考虑的。
新中国成立初期，依法建立的检察机关开展了检察工作，取得了一定的成绩，为实现过渡时期的总任务提供了重要的保障，也试图开展一般法律监督工作。但是，1957年反右扩大化，在“左”的思想指导下，批判和否定了一般监督和其他监督职能，认为宪法和组织法赋予检察机关的法律监督职能是将专政的矛头对准人民内部，对准国家机关和干部。批判宪法规定的检察机关实行垂直领导就是不受党的领导，向党闹独立
性等。1966年“文化大革命”开始后，破坏、砸烂公检法机关的活动日益疯狂，检察机关受害最重：检察工作被迫停止，检察干部惨遭迫害，检察机构被撤销。从1967至1977年检察工作整整中断了10年。1975年宪法第二十五条规定“检察机关的职权由各级公安机关行使。检察和审理案件，都必须实行群众路线。对于重大的反革命刑事案件，要发动群众讨论和批判”。1978年宪法第43条规定：“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。人民检察院的组织由法律规定。”“最高人民检察院监督地方各级人民检察院的检察工作，上级人民检察院监督下级人民检察院的检察工作。”“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民检察院对本级人民代表大会负责并报告工作。”1978年宪法重新设置检察机关的根本宗旨是同各种违法犯罪行为作斗争，防止野心家、阴谋家篡夺党和国家权力，坚持人民民主专政，加强社会主义法制。1979年《人民检察院组织法》和1982年宪法对检察机关职权的具体规定则有了新的变化，取消了过去实施一般法律监督的规定。《人民检察院组织法》第5条规定了检察机关的职权：(1)对叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。(2)对直接受理的刑事案件，进行侦查。(3)审查公安机关侦查的案件，决定是否逮捕、起诉、免于起诉。对公安机关的侦查活动是否合法进行监督。(4)对刑事案件提起公诉，支持公诉。对人民法院的审判活动是否合法，实行监督。(5)对刑事案件的判决和裁定的执行与监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法实行监督。
(3)无论是从《共同纲领》、《中央人民政府组织法》、1951年《各级人民检察署组织通则》、1954年《中华人民共和国宪法》和《人民检察院组织法》的规定，还是1978年《宪法》、1979年《人民检察院组织法》、1982年《宪法》的规定看，虽然检察机关建立和发展的历史十分曲折，1975年《宪法》一度取消检察机关，但是在我国的政权体制中，检察机关一直处于人民代表大会之下，是与行政机关、审判机关、军事机关平行并列的独立机构，“占有十分重要的宪法地位”。
“文化大革命”中，在法治受到严重破坏，公检法被砸烂的大环境之下，检察机关被撤销。1970年3月成立宪法修改小组，康生提出不再设检察机关的意见，主张检察机关的职权由公安机关行使。1970年3月至1975年1月四届人大召开的五年时间里，关于检察权的规定基本维持了康生提出的意见。1975年《宪法》第二十五条“检察机关的职权由各级公安机关行使”的规定使撤销检察机关的事实合宪化、合法化。检察机关撤销了，检察权则是仍然存在的。从法律规定上看，我国检察权不独立存在只有三年时间，即1975年1月《宪法》修改后至1978年3月《宪法》的再修改。
(4)检察权具有高度集中性、独立性、不平等性。在西方实行三权分立的国家，法律监督权力被肢解并分别赋予不同的机关和个人行使，即被分散于立法、司法、行政权之中，形成互相监督、互相制约的格局，具有分散性；法律监督权分别配置在立法、司法、行政三种权能之中，不存在一个独立的国家机关专门来进行法律监督，监督权没有作为独立的国家权力而存在；由以上两方面决定了这些国家法律监督权的交互性、平等性，即都是监督者，又是被监督者。我国检察权与苏联相近，就法律文本性规定而言，一方面，我国法律监督权相对集中，主要由权力机关和检察机关行使，具有高度集权的性质；法律建立了一个专门的法律监督机关，把检察权集中于一个机关，使其与行政权、审判权、军事权处于平行地位，具有独立的属性；由此形成它的又一特色即具有绝对性、单向性、超然性、不平等性。
三、中国检察权宪政地位的实际性分析
宪政是指以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以人权保障为目的的政治过程或政治形态。从逻辑上讲，宪法是宪政的前提，宪政以宪法为起点。没有宪法也就谈不上宪政，宪法也可以看做是宪政的规范表现，宪政也就是宪法实施的一种结果。宪法作为规定国家制度、社会制度、国家机关组织和权力的运作以及公民基本权利和义务等一系列涉及国家根本性、全局性问题的法律，它对检察权的规定具有十分重要的意义。但是，宪政实践却是以宪法规范以及蕴含于宪法规范之中的价值作为指导，从而将纸上的宪法转换为现实中活的宪法，发生实实在在的效力，进而达到和实现其制定目的和价值，检察权在宪政实践中的地位和作用显得更加重要。
新中国成立以来，同我国宪政、民主、法治建设的曲折过程一样，检察权、检察制度也经过了一个曲折复杂的过程。一般认为我国检察制度的发展可以分为四个时期：1949至1953年是检察制度的初创时期；1954至1966年是检察工作的发展和波折时期；1967至1977年是检察工作的中断时期；1978至今是检察机关的重建和发展时期。
我们认为，可以把新中国成立以来我国检察制度的发展分为两个时期：第一个时期从时间上看是从1949年中华人民共和国成立到1978年中国共产党十一届三中全会的召开，从内容上看主要是检察制度曲折发展的时期(包括建立、挫折、中断、恢复)。第二个时期从时间上看是从1978年中国共产党十一届三中全会的召开到现在，内容上看主要是检察制度迅速发展和繁荣时期。分析检察权的宪政地位，这样的划分更具有意义和说服力。
在第一个时期，从宪法文本上看，检察权的宪政地位是清楚的，但是又有反复：即检察权是一种独立的国家权力，检察机关行使检察权；检察权包括一般监督；但是检察权一度被行政机关即公安机关行使，蜕变为一种不独立的国家权力。但在政治社会实践中检察权的宪政地位则不甚清晰，可以肯定的是检察机关的主要任务并不是履行法律监督职能，更不是履行一般法律监督的机关。
新中国成立初期检察机关虽然被赋予一般法律监督的职能，但是与苏联面临的情况不同，我国“人民检察的任务，对于检察政府机关人员和国民是否遵守法律，固然是主要的，同时对于镇压各种反动分子以巩固人民民主专政，在目前更为重要”。在这一报告中指出，凡政府机关人员尤其是大干部违法，检察署是不是能检举他们?检察署与监察委员会的不同在于：监察委员会的任务是检查机关及其公务人员是否违法失职，不能检查公民的违法行为；只能检查行政违法行为，不能检查违反刑法的犯罪案件；只能处以行政处分，不能处以刑法制裁。检察署则检察国家机关及公务人员和普通公民违反刑法需处以刑事制裁的案件。这一界定就使一般监督的范围打了折扣。
从1949年到1978年的近30年时间内，检察权存在的合理性、正当性依据不是权利保障和权力制约的需要，而是实现当时党和国家中心任务的需要。也就是说，检察权存在的理由和检察机关的任务主要是“惩办反革命的现行破坏活动”，是对敌人实行专政。对于宪法第八十一条和人民检察院组织法第三、四条关于一般监督的职权，则认为法律上并没有“一般监督”这个名词，法律上规定这一职能“主要是为了从法律上来保证国家政权的统一和完整，保证国家法律统一地正确地实施”。“因此，一般监督工作不要普遍做，可以保留作为武器，由党来掌握”。
1957年之后，由于党指导思想上的失误，检察工作遭受了挫折。检察机关的各项职能受到批判和否定，各项业务工作被削弱，检察干部被伤害。挫折中的检察工作主要是围绕当时党和国家的一系列运动和中心工作而展开，法律监督职能基本上没有行使。“文化大革命”期间，法治荡然无存，检察工作几乎完全中断，更谈不上对法律实施进行监督。
在第二个时期，从宪法文本上看，检察权的宪政地位同样是清楚的，但令人困惑的是：检察机关是国家的法律监督机关，却取消了其一般监督的职能，而一般监督又是法律监督不可缺少的内容。在政治社会实践和法学理论中，检察权的宪政地位则产生争议。可以肯定的是检察机关不是履行一般法律监督的机关，其主要任务是提起公诉、批准逮捕、出庭公诉和对审判、侦查、执行工作的监督。提起公诉、批准逮捕、出庭公诉和法律监督是不是手段和目的、形式和内容之关系，值得深思。彭真在1979年《关于七个法律草案的说明》中明确指出，“列宁在十月革命后，曾坚持检察机关的职权是维护国家法制的统一，我们的检察院组织法是运用列宁的这一指导思想，结合我们的情况制定的”。他还指出，对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违犯刑法，需要追究刑事责任的案件，至于一般违犯党纪、政纪并不触犯刑法的案件，概由党的纪律检查部门和政府机关去处理。
因此有学者对检察权性质提出了质疑，进而质疑列宁的理论：“这种以个别领导人的一篇文章，而不是经过科学论证而产生的检察机构设置，究竟有多少理论依据呢?”“从法律上看，苏联检察机关确实是全面监督法律实施的国家法律监督机关，当然，实际作用未必如此。”“苏联和中国的实践表明，检察机关承担广泛的法律监督职能是不可能的，都是不成功的”。
监督是一种普遍的权利、权力现象，存在权利、权力的地方就会有对权利、权力的监督。监督本身就是一种权利或权力。只是监督制度的体制和方式不一样。在奉行三权分立的资本主义国家，通过立法权、行政权、司法权之间的制约、抗衡、牵制来实行监督，不设立独立的监督机关；实行人民代表大会的社会主义国家，则建立专门的法律监督机构——人民检察院来实行对行政权、审判权的专门法律监督，从而使行政机关、审判机关的一切活动都统一到立法机关的意志即全体人民的意志上来。但无论是理论上还是实践中，即使在法理学领域，法律监督都不能不说是一个被滥用或被用滥了的一个概念：从主体上，有国家机关的监督和非国家机关的监督。国家机关的监督又包括权力机关的监督、行政机关的监督、审判机关的监督、检察机关的监督，甚至有军事机关的监督；非国家机关的监督又包括中国共产党的监督、民主党派的监督、人民政协的监督、社会组织的监督、人民群众的监督、社会舆论的监督等，可以说每一个组织和个人都在行使监督权，同时每一个组织和个人都处在被监督之下，人人在监督，人人被监督。从内容上，任何权力都在被监督之列，比如对立法的监督、对执法的监督、对守法的监督、对审判的监督、对检察的监督等，同时，任何权力都在监督别的权力。这样理解法律监督有其合理成分，但是，一个概念特别是法律概念应该具有明确的外延和准确的内涵，否则它无所不包，什么都是也就什么都不是，不具有任何实际意义。我们必须对法律监督概念作出回答，对法律监督和检察权力的关系进行论证。
有学者认为，法律监督与检察的内涵是一样的，检察机关是国家的法律监督机关，检察制度就是法律监督制度。《人民检察院组织法》第一条的规定表明两点：一是检察和监督是一致的，检察也就是监督，确切地讲，检察是一种特殊性质的监督，即法律监督，而不是一般行政性质的监督。这就是说，检察机关只是从是否遵守法律、是否合法的观点上进行监督，检察一切违法犯罪的行为。二是监督的概念大于检察的概念，检察没有包含所有的监督。检察不能包括监督的全部如党的监督、群众的监督，但法律监督，则是检察可以也能够包含的。
法律监督是否和检察监督完全等同，检察监督以外的监督是否就不是法律监督?检察机关行使的权力叫监督权还是叫检察权?笔者认为，法律监督权应该是一个外延更大的概念，它包含了检察监督(专门法律监督)。法律监督可以首先分为法律监督权利和法律监督权力。在众多的法律监督种类中把中国共产党的监督、民主党派的监督、人民政协的监督、社会组织的监督、人民群众的监督、社会舆论的监督等非国家机关的监督排除在法律监督权力之外，称之为法律监督权利；国家机关行使的各种法律监督职能可以称之为法律监督权力。根据行使法律监督权力的国家机关的性质和地位，可以再区分为一般法律监督权力和专门法律监督权力。比如2006年全国人大常委会通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定的各级人民代表大会常务委员会的监督职权内容中，有很多就是属于法律监督职权的。
正像其他权力如立法权、司法权、行政权不是绝对的一样，每一种权力在由一个机关行使的同时，这种权力的部分内容可能归另一个国家机关行使。如美国总统的立法权力，英国议会的司法权力，其它国家政府的授权立法。这里又涉及立法权和立法机关、行政权和行政机关、司法权和法院的关系：立法机关的职能或主要职能是行使立法权，它可能还会行使部分司法权力，但不能因此就称之为司法机关，其他机关也可能会行使立法的部分权力，也不能因此就称之为立法机关。国家机关和国家权力的这种交叉、混合关系，要求完整地理解立法权、行政权、司法权的含义，对检察权、监督权也需要这样理解。人民代表大会及其常委会也行使一些监督权力，政府也行使一些监督权力，审判机关也行使一些监督权力，但不能说他们也是法律监督机关。当主要或大部分法律监督权力被明确授予独立于立法、行政、审判机关的专门国家机关时，监督权力才开始走向独立；当行使监督权力国家机关的在国家权力体系中的地位上升到与行政机关、审判机关一样时，监督权力才能成为一种基本的国家权力。
总之，无论从宪法性文本意义的分析，还是从法治实践意义的分析，可以得出如下结论：除了“文化大革命”期间检察制度被破坏外，新中国成立以来检察机关建立和发展的历程证明，我国检察制度是最具中国特色的制度之一，它在我国社会生活中具有十分重要的宪政地位；检察权是一种独立且重要的国家基本权力，检察机关在我国国家政权体制中具有独立的宪法地位；检察机关在我国权力结构体系之中一直处于人民代表大会即权力机关、立法机关之下，是由立法机关派生的一种二级权力；检察机关是与行政机关、审判机关、军事机关平行、并列的一种独立机构，检察权不是立法权，也不是行政权和审判权；检察机关的性质是不是法律监督机关，检察监督和法律监督是否完全相同的两个概念，检察机关行使的权力是叫监督权还是叫检察权，理论上虽存在争议，但并不是问题的关键。
(责任编辑 朱春玉)
检察机关起诉探析论文范文第2篇
摘 要：随着公益诉讼工作的全面开展，检察机关对在行政公益诉讼过程中如何强化调查核实权的保障措施具有强烈需求。实践中，行政公益诉讼中的检察调查核实权存在采取的调查核实手段单一、缺乏保障措施等问题，导致检察机关在案件事实认定及制发检察建议对象的认定上存在一定障碍。因而，有必要通过强化人员配置、完善保障措施等方式强化行政公益诉讼中调查核实权的行使，从而为及时充分保护公共利益提供强有力的保障。
关键词：行政公益诉讼 调查核实权 保障措施
检察机关公益诉讼职能的发挥离不开检察调查核实权这个基础手段，可以说：没有强有力的调查核实权就没有行政公益诉讼制度的运行基础。但行政公益诉讼所依托的调查核实权在实际行使过程中仍存在诸多问题，制约和限制了行政公益诉讼职能的发挥。本文以课题组成员在实际办案过程中遇到的问题为研究基础，探析检察机关在检察调查核实权行使中常遇到的实践问题，并结合现有规范和实际需求，提出一些初步的完善构想，为实现检察机关充分发挥职能促进严格规范执法，保护公共利益提供手段上的智力支持。
一、行政公益诉讼中调查核实权的范畴
行政公益诉讼制度中检察机关的调查核实权，是指检察机关在办理行政公益诉讼案件过程中，为查明公共利益受损害情形、固定收集证据、明确监管部门或监督对象等依法定程序进行的专门活动和依法采取的有关措施。调查核实权是办理行政公益诉讼案件的必要前提和保障，有力的调查核实权是检察机关查明案件事实、明确监督对象、及时保护公共利益的必要手段。
（一）调查核实权的必要性
行政公益诉讼中检察调查核实权是检察监督权的延伸属性和扩展功能，是检察机关发挥监督职能、参与社会管理创新的重要载体。因为行政公益诉讼涉及公共利益，关联的损害后果往往较为严重，造成公益损害发生的违法行为一般具有隐蔽性与持续性的特点，加之行政机关职权交叉复杂，需要开展大量的调查取证工作，对取证能力及相关证据的证明力要求也高。此外，对于公共利益受到侵害的事实与行政机关不严格依法履职是否存在因果关系的证据，往往只有行政机关掌握，如果检察机关没有调查核实权的话，则行政公益诉讼将成为守株待兔的作业，有失制度建构的效果。[1]
（二）关于行政诉讼程序中检察机关调查核实权的争议
实务中有部门对检察机关在行政诉讼程序中享有调查核實权存在质疑，认为基于行政诉讼不同于民事诉讼之处，人民检察院不宜行使调查核实权，主要理由：一方面，行政诉讼是围绕被诉行政行为合法性展开的，要求被告行政机关积极举证证明被诉行为合法性的过程，此外原告在法定情形下还可以申请人民法院依职权调取证据，因此在原告举证义务相对轻的情况下，检察机关没有必要在行政诉讼中享有调查核实权。另一方面，人民法院本身在行政诉讼中依职权调取证据，调查事实的权力受到“案卷排他主义”和“先取证后行为原则”的严格限制，若赋予检察机关调查核实的权力，只会违反行政诉讼证据规则的基本要求。此种观点认为检察监督权更多的是一种法律适用上的监督。[2]因行政公益诉讼属于一种特殊类型的行政诉讼程序，否定检察机关在行政诉讼程序中的调查核实权实质上也是在质疑检察机关在行政公益诉讼中的调查核实权。上述观点实际上忽略了检察监督的主动性特点，同时也忽略了行政机关不作为的情形，未考虑到行政公益诉讼中检察机关在查明公益受损与行政违法行为上的主体职能。因此，检察机关在行政诉讼程序中，特别是行政公益诉讼中具有当然的调查核实权，否则其会逐步沦为“手握权杖的隐形人”。
（三）行政公益诉讼中调查核实权的特点
1.手段上的非强制性。检察机关在行政公益诉讼中行使调查核实权的主要手段为询问有关部门工作人员、行政相对人或证人，调取书证、物证等相关证据材料，查阅执法案卷材料，勘验、鉴定等，这些调查手段具有非强制性，不可以采取讯问、冻结、查封、搜查、留置、拘留等强制性措施。
2.作用上的基础性。行政公益诉讼案件从调查取证、制发检察建议到提起诉讼完全由检察机关自行办理，不像侦查机关或者检察机关内部的侦查监督、审查逮捕、审查起诉等部门仅从事刑事诉讼的某一环节，在各个环节有不同的机关开展取证工作并进行证据审核把关。在行政公益诉讼中，“买菜”“做饭”和“送饭”一体，检察机关开展的工作涉及诉讼线索的发现、线索初查、证据收集固定以及制发建议、提起诉讼、出庭应诉等全部环节。因此在行政公益诉讼中，对于证据调查收集方面的要求很高，调查技能和手段的需求非常迫切，调查核实权成为办理案件的基础性手段。在行政公益诉讼中，检察机关调查核实权行使能力的强弱，证据收集是否完整合法，直接关系到诉前检察建议的制发是否精准有效，也关系到提起诉讼后的胜败，更关系到公共利益是否最终可以得到及时维护。故而，调查核实权对于行政公益诉讼制度相当于地基在大厦中的作用。
3.行使方式上的公开性。与原反贪、反渎等自侦部门的侦查及公安机关的刑事侦查不同，与监察委的调查也不同，侦查及监察委的调查具有一定的秘密性，而行政公益诉讼中的调查核实权行使的最终目的在于保护公共利益，公开开展调查不存在调查风险，也能促使行政机关消除芥蒂和顾虑，有助于公益的保护。
4.目的上的公益保护性。行政公益诉讼中的调查核实权重在查清公共利益受损害的事实、行政机关的法定职责及其违法行使职权或不作为的情况，其目的在于明确监管职责，督促行政机关通过及时依法履职或纠正违法行为来保护公共利益。其调查的核心和目的是围绕公共利益的保护，对违法行为的查处或相关责任人员的追究不是行政公益诉讼调查核实的目的。
二、行政公益诉讼中调查核实权运行状况
调查核实权关乎行政公益诉讼检察监督权能的行使，权力行使效果的好坏与检察机关能否切实发挥职能作用从而充分保护公共利益息息相关。然而在司法实践中，公益诉讼这项新生的检察业务是由民行部门负责办理的，由于检察机关内部长期重刑轻民行的缘故，现有的办案力量与公益诉讼的现实需求并不适应，在行使调查核实权的过程中仍存在诸多问题。而这些问题中，与调查核实权行使有关的调查能力欠缺、调查手段缺乏刚性、规范性不足的问题则显得比较突出。
（一）调查取证的力量与专业性不足
长期以来，检察机关主要精力投入到刑事诉讼监督中，行政检察队伍在人员数量、干警能力上相对薄弱。而行政公益诉讼工作涉及的行政执法行为纷繁复杂，种类多、领域广，如何在大量的执法行为中发现违法问题成为困扰检察机关的一大难题；行政机关的职责交叉及复杂的内部审批程序，也对调查核实权的行使提出巨大挑战。此外，由于相关工作开展时间短，有关的法律规范、操作流程及调查取证经验匮乏，行政公益诉讼调查取证又具有其自身独有的敏感、复杂、专业性强的特点。现有检察人员还不适应公益诉讼证据广泛性、专业性等要求。例如，对于环境污染类案件，需要对污染现场如何进行取样鉴定，委托何种机构进行鉴定都还不太熟练。在国有财产保护领域，国有资产和股权转让、财务审计和资产评估、企业改组改制等领域如何查明国有财产是否受到侵害，仍缺乏相应的专业知识和取证能力。
（二）缺乏保障措施
“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条规定，人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合。新修订的《人民检察院组织法》第21条规定，检察机关进行调查核实，有关单位应当配合。上述规定对检察机关调查核实的方式与手段并未作出具体规定。实践中，检察机关在公益损害调查中可以采取调阅、复制有关行政执法卷宗等七种调查核实方式；但不可采取查封、扣押、冻结及限制人身自由的手段和措施。这些调查手段缺乏程序性保障措施和强制力，在查明案件事实、明确监管职责以及公益保护效果上仍存在一些障碍。
实践证明，在利益博弈较为尖锐的行政公益诉讼中，检察机关难以通过现有的调查核实手段有效破解行政机关及违法行为人不予配合的难题，造成办案中常常发生以下调查取证障碍：一是行政机关相关工作人员、行政相对人、利害关系人、证人等不配合。例如我们在办理某公园用地是否被改做其他用途时，行政机关表示相关材料需经区委区政府审批同意才能提供，导致检察机关的调查工作陷入被动，相关事实也难以查明。再如，我们在办理洗车行业涉嫌存在违法用水、非法排污等行为时，在办案现场经营者公然调侃检察人员，拒不提供任何材料，对于询问通知书亦置之不理。二是有些违法行为人在受到检察机关调查后，采取转移设施和经营场所等逃避处罚手段，检察机关的调查反倒因惊动违法行为人造成行政机关找不到违法行为人无法进行查处。三是技术保障不足造成取证困难。以环境污染类案件为例，其具有复杂的成因，产生的危害潜伏期较长，给调查取证带来的难度较大。再如废气与污水排放问题，此类污染受天气、时间等因素影响存在易变性，证据固定上存在不稳定性。因此，证据的搜集与固定是目前遇到的最大阻力，同时调查内容的专业性强造成取证成本高。由于生态资源等鉴定具有较强的技术要求，检察机关自身缺乏调查技术手段，调查取证过程中需要委托第三方专业评估和鉴定，产生周期长、成本高的问题。也正是由于上述技术性问题，我院办理的环境污染类案件多为生活垃圾等固体废物露天堆放等无需鉴定即可初步判定存在环境污染行为的案件，对于排放污水、废气是否超标造成環境污染的案件尚未实现突破。
（三）调查核实权的行使不规范
实践中，特别是在开展公益诉讼工作初期，由于缺乏调查取证规范，同时行政机关对检察机关提起公益诉讼工作不甚了解，个别存在抵触情绪。为了消除行政机关的不理解和抵触，工作中检察机关常常通过领导带队座谈的方式介绍该项工作职能并了解案件情况，固定案件事实的形式多数是会议纪要、座谈记录及行政机关提供的相关证据复印件。因绝大多数案件并未进入诉讼程序，对检察机关调查取证的程序和内容也很少引发外界关注和质疑，这种缺乏外部监督的环境无形中造成个别办案人员忽视调查取证的规范性，实际调查中并没有向行政机关制作并提供《调查取证通知书》和《调取证据清单》，调取的复印件也并未说明证据出处、提供人等信息，以《工作记录》代替《询问笔录》，一旦进入诉讼程序，检察机关在证据展示环节将会十分被动。因此，在开展行政公益诉讼调查取证工作时，由于被调查单位及有关人员身份的特殊性，加之调查手段的单一和缺乏强制性，在获取证据的方式、形式上仍存在很多不规范的问题，其证明力自然也受到很大影响。
三、 行政公益诉讼中调查核实权行使的规范与完善路径
（一）应遵循的基本原则
1.坚持公益原则。调查核实权的行使应当与公权力监督属性及公益属性相适应，不应当超越监督职能，为集体组织、个人等私主体调查取证，即调查核实的事项应当与判断公共利益是否受到损害及行政机关是否依法履职有关。
2.依法规范原则。虽然检察机关提起公益诉讼，重点关注的是社会公共利益，但也不能忽视个体的合法利益诉求。所以，检察机关在调查取证时要严格按照法律规定的程序开展，尽量不影响涉案单位的正常经营与合法权利，最大限度地减少调查取证工作对行政机关及有关人员带来的负面影响，做到取证方式和证据内容都符合法律规定。
（二）加强人员配置与专业化建设
一是加强行政公益诉讼检察人员配备，补充人员。检察机关应当提高对行政检察工作的重视程度，将行政检察工作作为检察工作新的着力点。公益诉讼属于新增业务，工作难度和强度都较大，应该根据行政公益诉讼工作特点配齐、配强行政公益诉讼检察人员，尤其是基层检察院作为办理行政公益诉讼的主要办案单位更要加强人员配备。[3]
二是加强队伍专业培训。由于环境保护、国土资源等领域专业性强，应注重加强对上述领域专业知识的学习，通过邀请专门执法人员、相关专家授课、实地调研等多种方式，提升公益诉讼检察人员知识储备。
（三）进一步规范调查取证程序和可操作性
细化检察机关调查核实权的操作规程，进一步细化完善调查核实方式，围绕立案标准、违法事实、损害后果、法定职责及涉及的相关证据和案情进行调查核实，使调查核实手段具有可操作性。上级院定期开展案件质量评查，重点对文书制作、调查取证手续、证据形式等进行规范性评审，加强内部约束。
（四）完善调查核实权行使的保障措施
1.明确规定惩戒措施。对不配合检察机关调查核实的行为人，在法律法规中明确规定其负有的配合调查取证义务及违反此义务的惩罚措施。例如，对于不配合调查国家机关工作人员，可视情节轻重，移送有关主管部门给予党政处分；对拒不配合检察机关调查的违法行为人可以酌情列入社会征信系统，将恶意篡改证据、捏造事实的行为人列为失信人。[4]
2.赋予采取查封、扣押、冻结等强制措施的权力。[5]检察机关在公益诉讼案件调查核实过程中，如果没有采取上述强制措施的权力，将使调查核实困难重重，同时也为违法行为人转移设备、逃避处罚留下可乘之机。因此，有关法律应赋予检察机关查封、扣押、冻结等必要的调查手段，以保障调查取证工作的顺利进行。当然，为防止权力被滥用，上述措施在采取过程中要设置严密的审查程序。
3.提升技术保障措施。以市级或省级检察院为主体，统筹建立环境资源损害鉴定力量和设施，聘用专门会计审计人员为各基层院提供技术支撑。或者聘请环境保护、国土资源监管、食品药品安全监管等领域具有专门知识的人，建立专家库，指导办案人员解决专业问题，为开展公益诉讼提供专业咨询支持。
注释：
[1] 参见姜涛：《检察机关提起行政公益诉讼制度：一个中国问题的思考》，载《政法论坛》2015年11月第33卷第6期。
[2] 参见江必新主编：《中华人民共和国行政诉讼法及司法解释条文理解与适用》，人民法院出版社2015年8月第1版，第73页。
[3] 参见张贵才、董芹江：《公益诉讼调查核实程序有待完善》，载《检察日报》2016年9月18日。
[4] 参见曹军：《论民事公益诉讼中检察机关的调查取证权》，载《探求》2017年第6期。
检察机关起诉探析论文范文第3篇
摘要：2010年通过的《中华人民共和国国家赔偿法》修正案对我国刑事赔偿程序进行了实质性的改善，废除了刑事赔偿确认程序，提高了刑事赔偿的效率，为赔偿申请人减轻了压力。但我国的刑事赔偿程序还存在不足，我们应实事求是，积极改善。
关键词：刑事赔偿程序 确认程序 先行处理程序
一、刑事赔偿程序概述
（一）刑事赔偿程序的概念
根据1995年1月1日正式实施的《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第二条的规定，国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依法取得国家赔偿的权利。在2010年《国家赔偿法》的修正案中去掉了“违法”二字。使违法行使职权不再是刑事赔偿的必要条件。与此同时，刑事赔偿程序的概念也有所改变，它是指使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关及其工作人员行使职权而对公民、法人和其他组织的人身权和财产权造成损害后，国家对受害人予以赔偿的方法和步骤。
（二）刑事赔偿程序的重要地位
1．保证实体法实施
“将刑法现实化的刑罚权的实施，是以刑事程序的实践为前提的。在此意义上，可以说没有程序，即无实体。”这一法的格言在刑事领域体现得最为充分。[1]刑事赔偿程序可以保证刑事赔偿实体法的实施。首先，刑事赔偿程序可以通过明确刑事赔偿的复议机关和赔偿机关等，给刑事赔偿实体法的适用以组织上的保障。其次，刑事赔偿程序可以通过明确相对人的权利义务与赔偿义务机关的权力职责，给刑事赔偿法的适用提供基本的构架，与此同时，明确的活动方式和程序还可以为刑事赔偿实体法的适用提供了有序性的保障。最后，刑事赔偿程序可以保障刑事赔偿实体法高效率地实施。刑事赔偿程序不仅保证赔偿程序相互联系，各个阶段先后有序，成为一个程序系统，还与其他程序相互衔接，既在整体上保证了实体公正，又在总体上保证了处理案件的效率。
2．制约违法司法权力实行
刑事赔偿程序的制约功能表现在它可以促进司法机关及其人员严格依照法律，规范地行使司法权力。一段时间内的刑事赔偿案件的数量，不仅反映出一个国家或者地区刑事司法的质量水平的高低，还映射出当地的刑事司法管理制度和刑事司法队伍建设中存在的一些问题。与此同时，刑事赔偿程序规定侵权机关为赔偿义务机关，这样在一定的条件下，还可以根据各机关受理的刑事赔偿案件的数量以及赔偿总额评价其工作的好坏，甚至可以将刑事执法活动好坏与国家机关及其司法人员的个人考核挂钩，这样司法机关及其工作人员将严格遵守法律行使职权，制约了违法国家权力对公民个人权利的侵犯。
3．预防犯罪实施
刑事赔偿程序还在一定程度上可以发挥预防犯罪的作用。刑事诉讼是一个复杂的过程，由于人们的认识能力存在很大的局限，实践中时常出现刑事司法机关运用司法权力分割公民个人合法权利的现象，[1]如果补救措施采取不及时，很可能导致集体上访或其他过激的行为。刑事赔偿程序的规定及不断完善，使得刑事司法行为的受害者有了寻求救济的途径，可以依照法律规定的程序向明确的责任机关要求赔偿，从而缓解受害人对刑事权力机关或者司法公职人员侵权行为的不满，将引发犯罪的诱因用正当的途径释放出来，维护社会的稳定和有序运行。
二、我国刑事赔偿程序的改善及不足
基于上述刑事赔偿程序的重要性，我国在立法、司法等方面对其进行了不断地完善，但还存在不足。
（一）我国现行刑事赔偿程序的进步
现行《国家赔偿法》取消了国家赔偿的确认程序。原《国家赔偿法》规定的确认程序，从理论上讲，由侵权行为机关确认自己的侵权行为显然违反了“任何人不得做自己案件的法官”这一正当程序原则。从司法实践来看，必然会使部分侵权行为机关为了规避赔偿义务，对受害人提出的赔偿确认申请既不审查也不受理，消极行使赔偿确认权。且存在确认主体不明确、是否是一个独立程序不明确、确认的具体程序不明确、确认的期限不明确，对确认程序缺乏有效地控制和监督等缺陷。[1]
（二）我国现行刑事赔偿程序的不足
1．举证责任倒置的范围小
现行《国家赔偿法》正式引入举证责任的倒置，明确规定 “被羁押人在羁押期间死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被羁押人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。”这是《国家赔偿法》实质性的进步。在修正案通过前，犯罪嫌疑人如果提出公安机关刑讯逼供，需要嫌疑人要拿出其被刑讯逼供的证据。而按照现行《国家赔偿法》公安机关如果拿不出没有刑讯逼供的证据，就要进行赔偿。按照原来的《国家赔偿法》，“让国家机关认错，还要书面确认，这对老百姓来说难度太大了。”尤其像“躲猫猫”等非正常死亡事件，要由受害人及其家属自己举证来证明羁押机关有责任，难度实在太大了。[1]举证倒置虽然是明显一个进步，但这一步跨得还不够大，因为它只有在致嫌疑人死亡或丧失行为能力时才适用，而轻伤等情况被排除在外。为进一步有效地减少刑讯逼供的现象，应扩大举证责任倒置的范围。
2．赔偿委员会设置有缺陷
《国家赔偿法》的规定，中级人民法院以上法院可以设立赔偿委员会，由人民法院3名至7名审判员组成。首先，赔偿委员会设立在人民法院同样违反任何人不得成为自己案件的裁判者的法律原则，不利于法院作为赔偿义务机关的案件的公正处理。其次，赔偿委员会设立在人民法院，对检察机关作出赔偿义务机关的案件也很难作出处理。虽然根据我国宪法和法院组织法以及其他有关法律规定，我国同一级别的审判机关与检察机关的法律地位是基本相同的，但检察机 关对法院的各项审判依法享有监督权，在某些方面甚至高 于审判机关，因此，在我国审判为司法中心原则尚未确立的情况下，即使现行国家赔偿法将检察机关为赔偿义务机关的赔偿案件的摄终裁决权赋予人民法院赔偿委员会，由人民法院赔偿委员会行使这一职权也很难实现。
与此同时，现行《国家赔偿法》有关赔偿委员会裁判的基本程序仍沿袭书面审查的方式而没有采用诉讼的方式。赔偿委员会由法官组成，但是赔偿委员会既非审判委员会，也不是合议庭，而是类似于复议机构，作出的是赔偿决定而非判决或者裁定。且该决定一经作出就发生法律效力，当事人必须执行，没有任何救济的机会。这种司法赔偿的非诉讼程序未能得到修改或约束，在理论上是违背程序公正原则的，在实践中是很难使赔偿请求人保护自己的权益的。
三、对我国刑事赔偿程序完善的建议
（一）增加申诉程序
现行刑事赔偿程序规定，对赔偿委员会的决定实行一决终局，立即交付执行，这体现了司法高效的要求，同时有利于赔偿请求人及时得到赔偿。但对不予赔偿或是赔偿请求人对赔偿方式、赔偿数额等存有异议，也应该有权获得相应的救济。因此，建议在立法中规定，如果赔偿请求人对赔偿决定不服，可以向作出赔偿决定的法院的上一级人民法院赔偿委员会进行申诉，以提供对赔偿请求人的最后程序救济。由于人民检察院是我国的法律监督机关，赔偿请求人对于赔偿决定不服提出申诉的的情况一般比较复杂，由处理申诉的上一级人民法院的同级检察机关介入监督可以发挥监督和制约作用，从而更好地贯彻执行《国家赔偿法》的实施，保障公民的合法权益。上一级人民法院赔偿委员会收到申诉后, 应当在1个月以内作出决定，维持或改变下一级人民法院赔偿委员会的决定，对申诉作出的决定为终局决定，不得再次申诉。
(二)重新设置赔偿委员会
基于我国现行的宪政体制及司法体制，赔偿委员会设置在地级市(行政公署、自治州、较的市)的人民代表大会常务委员会之下比较合适，这样既可以免除赔偿义务机关设在任何一家司法机关的尴尬，又可使赔偿案件的处理处于人民代表大会的监督之下，有利于公正目标的实现。在组成上，赔偿委员会可以由来自于本级人大的法律委员会及本级司法行政部门、检察院、法院、公安国安部门以及律师代表组成。
我国《国家赔偿法》的施行与修订，是我国民主与法制建设的一项重大成就，但法律在刑事赔偿程序设置上的缺陷使司法实践难以达到立法预期效果的重要原因。进一步完善刑事赔偿程序，才会使受害人面对损害其权利的司法权力敢于并可以寻求救济，也才能更加有效地督促国家机关依法行使职权，《国家赔偿法》才会更好地发挥作用。
参考文献：
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检察机关起诉探析论文范文第4篇
检察机关的内部机构是检察职权运行的载体，检察机关的性质定位、检察权的法律属性以及检察职权的具体内容，都需要通过检察机关的内部机构设置加以体现和承载。检察机关的内部机构设置应当体现和反映检察职权的内部配置模式，检察职权的内部划分或者内部配置模式，决定检察机关内部机构设置的质和量。但检察职权的内部配置在何种意义上影响和决定检察机关的内部机构设置，究竟应当按照何种标准对国家法律配置给检察机关的职权进行划分和内部的再配置，检察机关究竟应当设置哪些具体的内部机构，对此需要进行深入的研究讨论。本文拟对检察职权内部配置与检察机关内部机构设置的关联，以及检察机关内设机构的改革进行阐述。
一、检察职权内部配置在检察机关内设机构改革中的地位和作用
检察职权的内部配置直接影响乃至决定检察机关的内部机构设置，检察职权中不同属性和运行特征的检察权能及其所要实现的价值目标，决定同一属性的检察职权要由同一内部机构来行使。据此，就必须根据检察职权的属性、特征及其所要求的运行机制，将检察职权划分为不同的“块”或者叫“段”，具有同一属性的“一段检察职权”或者“一块检察职权”，应当组成检察机关内部的一个机构。在应然层面，检察职权的内部划分或者内部配置，是影响检察机关内部机构设置的重要杠杆。检察机关内部机构的设置状况，又可以作为衡量和判断检察职权内部配置是否科学合理的因素。在检察职权内部配置与检察机关内部机构设置的逻辑关联中，检察职权的内部划分和内部配置，是首要的和第一位的，是因，在对检察职权进行再划分和内部配置的基础上，设置若干内部机构，是结果和表象。可见，对国家法律配置给检察机关的检察职权进行科学的分解，应当成为影响和制约检察机关内部机构设置的根本要素。在讨论和谋划检察机关内部机构设置方案之前，检察职权的内部配置模式，应当成为制定内部机构设置方案的重要依据；在内部机构设定并运行后，检察职权的内部配置要求，应当成为验证和评价检察机关内部机构设置是否科学合理的重要标准；在发现检察机关内部机构设置模式错位，或者导致检察职权运行效力低下，或者设置标准不统一以后，检察职权内部配置模式，则又应当成为改革和完善内部机构设置从而纠正偏差的依据。从功能和价值评判，的角度看，检察职权的内部配置模式对内部机构设置和改革具有以下几方面的功能。
(一)导向功能
按照职权的法律属性和运行规律对国家法律配置给检察机关的检察职权进行科学的分解，并确定由不同的内部主体行使不同属性的职权，应当成为检察机关内部机构设置的重要根据。在检察机关内部机构设置之初，对国家配置给检察机关的检察职权分解出来的“检察职权块”或者“检察职权段”，应当成为设置内部机构的重要依据。若是对检察机关内部机构进行改革完善，则应当根据检察职权内部配置的逻辑要求，按照对国家配置给检察机关的检察职权分解出来的“检察职权段”或者“检察职权块”，对检察机关现行内部机构设置状况进行对比，找到内部机构设置中不符合检察职权内部配置要求的环节和内容，找准检察机关内部机构改革的切入点，并按照检察职权内部配置的要求确定改革的方向和环节，具体设计和选定应当改革和重新设置的内部机构名称，制定出完整的内部机构改革方案。在理论上，检察职权内部配置要求对检察机关内部机构设置和改革的这种引领作用，被称为导向功能。
(二)调节功能
“调节”即为适应客观情势的变化所进行的调配和节制。检察职权内部配置模式对检察机关内部机构设置和改革的调节功能，主要体现在内部机构改革方面，内部机构改革的方案与改革效能是双边沟通的关系。排除外界环境因素的影响，内部机构改革方案制约改革效能，改革效能反过来促进改革方案的修正完善。在改革方案与改革效能之间，制度规范与改革实践分别是信息的传送者和接受者。但制度规范的静态性和改革实践的动态性由于二者异质的缘故，彼此不能直接进行信息交流，必须通过“中介”进行沟通。对检察机关内部机构改革来说，这个“中介”就是检察职权内部配置的要求。检察机关内部机构改革方案实施前，为确保改革取得良好的效果，必须对整合原有内设机构或者新增内部机构的改革方案可能产生的效果，是否与检察改革的整体价值目标相契合，能否促进检察职权的科学运行，能否通过内部机构设置体现检察机关性质定位和检察职权具体内容，改革以后的内部机构设置状况是否囊括了检察职权的全部内容，等等，按照检察职权内部配置标准对内部机构设置的要求进行整体的科学的估算，要综合衡量改革后的内部机构可能产生的实际效能，尤其是要预测改革后的内部机构在整体上能否与检察职权的内部配置要求相符合，并按照检察职权内部配置标准对内部机构设置的要求，不断对内部机构改革方案进行调整和修补，在确保改革方案完全符合检察职权内部配置对内设机构的要求后再付诸实施。此乃检察职权内部配置要求对检察机关内部机构设置和改革的调节功能。
(三)矫正功能，
任何制度创新都是新生事物，制度的建立只是一个良好的开端。要确保该制度的有效运行，就必须培植与这种制度相关的社会认可的心理文化，但形成适合这种制度生长与发展的社会心理需要一个长期的转化与培养过程。检察机关内部机构设置和改革也不例外，尤其是要对国家法律配置给检察机关的检察职权，按照具体权能的属性和运行特征进行科学划定，并按照检察职权内部配置的要求，设定和改革检察机关的内部机构，这一改革思路和模式要得到社会各界，尤其是检察改革的积极推动者和决策者的认同，本身就需要一个过程，这种新型视角改革措施的推行，需要以“检察职权内部配置标准决定内部机构设置”为核心的检察文化的广泛传播和社会认同。正如一位美国学者指出的：“那些先进的制度要获得成功，取得预期的效果，必须依赖使用它们的人的现代人格、现代品质。”“检察职权内部配置标准决定内部机构设置”的理念一旦为社会公众普遍接受，“就会沉淀为一个社会及其成员稳定的深层心理结构，就能规范着他们的思想、态度、价值取向和判断方式等各方面”，就能使检察机关内部机构改革方案的制定者自觉地按照检察职权内部配置的标准思考和策划检察机关内部机构改革的具体方案。而且，在检察机关内部机构设置和改革的整个过程中，对已经推行的内部机构改革措施的准确性和实施效果的评判，只能是看其是否符合检察职权内部配置的内在要求，这就必须用“检察职权内部配置标准”这根主线来衡量检察机关内设机构改革的各项举措，并用检察职权内部配置的要求对各项不合理的内部机构改革措施进行纠偏，对偏离检察职权内部配置要求的改革举措，及时用检察职权内部配置要求这个标准进行矫正，重新调整改革后的内设机构的职能，或者用与检察职权内部配置标准相匹配的其他机构替换不符合检察职权内部配置要求
的机构，或者对所有机构进行重新编排和设置，确保改革后的检察机关内部机构满足检察职权内部配置模式的要求，这即是检察职权内部配置模式对检察机关内部机构设置和改革的矫正功能。
二、检察职权的分解
要确保检察职权的运行过程体现检察权的法律属性，体现检察机关作为法律监督机关的宪法定位，就必须根据检察职权中所包含的具体检察权能的法律属性、价值目标和运行特征，将整体的检察职权进行合理分解，将具有相同法律属性、价值目标和运行特征的检察职权归为一类，设定相对应的内部机构行使具有同一法律属性和特征的检察权能。笔者认为，按照检察职权的法律属性及其所要求的运行机制，可以把检察职权划分成检察侦查权、追诉权、监督权、法律话语权等几大“职权块”或者“职权段”。
(一)职务犯罪侦查和预防应当合并成为一个完整的“检察职权块”
职务犯罪侦查理应成为检察机关一项不可分割的检察职权，根据《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》的相关规定，检察机关有权对国家工作人员实施的与其职权相关的职务犯罪进行侦查，包括对贪污贿赂犯罪，国家机关工作人员的渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查等侵犯公民人身权利的犯罪和侵犯公民民主权利的犯罪进行侦查。国家法律所确立的检察机关职务犯罪侦查权所涵盖的贪污贿赂犯罪和渎职侵权犯罪，犯罪的成立都必须与犯罪主体所具有的公职相关联，两类犯罪在构成上具有相似或者相通的地方。检察机关对这两类犯罪的立案侦查，体现了对国家公职人员职务活动的事后监督，侦查过程实质是审查核实国家公职人员是否正确行使国家赋予的权力，体现了对国家公职人员的司法弹劾。两类犯罪的侦查具有相同的属性，都要遵循“以人查事”的侦查进路，在侦查谋略和技能上有相同的特点，对犯罪嫌疑人的预审以及犯罪嫌疑人在侦查中的心理变化过程都具有相似之处。尽管渎职侵权犯罪在证据资格的把握上较贪污贿赂犯罪更加复杂和艰难，但唯此不足以将渎职侵权犯罪的侦查从贪污贿赂犯罪的侦查中分离出来。由检察机关内部的同一主体对国家公职人员实施上述两类犯罪进行侦查，便于集中力量对两类犯罪的侦破规律进行研究，并便于统一调配侦查力量，避免侦查实践中忙闲不均的现象发生。
同时，职务犯罪预防不是独立的检察职权，是由检察机关的职务犯罪侦查权所派生出来的一种功能。对职务犯罪立案侦查，收集公职人员涉嫌犯罪的证据，对确有证据证明构成贪污贿赂和渎职侵权犯罪的国家公职人员动用刑罚，根本目的不是要体现刑罚的报应性，而是要通过刑罚惩罚剥夺涉案公职人员实施职务类犯罪的资格，并通过刑罚的威慑效能，警示其他公职人员谨慎使用公权，将特殊预防和一般预防有机结合起来，督促和确保国家公权依法规范运行。据此，将有罪的公职人员抓捕归案只履行了一半的检察职责，要发挥检察机关确保国家法律正确实施的效能，就必须结合所办理的职务犯罪案件，查找滋生职务犯罪的直接诱因，帮助有关单位和行业建章立制，向其提供防止职务犯罪再发生的合理化建议，逐步铲除滋生职务犯罪的诱因，从根本上遏制和预防职务犯罪的再发生，由此衍生出检察机关对职务犯罪的预防功能。可见，检察机关对职务犯罪的预防，是由检察侦查权和检察机关的法律监督地位所派生出来的一项职能，检察侦查权是根本，对职务犯罪的预防依赖侦查权而产生。检察机关也只有结合办理的案件从事职务犯罪预防工作，把职务犯罪的预防融入到职务犯罪的侦查中，才能做到有的放矢，真正找到预防工作的切入点和重点部位，确保把职务犯罪的检察预防做实做好。综上，把职务犯罪的侦查和预防作为一个整体看待，不仅具有较深厚的理论根基，也是职务犯罪侦查和预防实践的需要。
(二)审查逮捕应当与侦查监督适度分离，使得审查逮捕成为一个独立的“检察职权块”
尽管审查逮捕与侦查监督存有严密的逻辑关联，审查逮捕是审查发现侦查活动是否依法实施的一个重要渠道，通过审查逮捕可以发现侦查中所存在的问题或者违法侦查现象，为侦查监督提供素材，但两者毕竟属于不同性质的检察职权。审查逮捕是对侦查活动所实施的司法审查，是对能否羁押犯罪嫌疑人所实施的司法授权，由此决定担负审查逮捕职能的主体要站在客观中立的立场，以第三者的身份居中对侦查主体提供的案件事实和证据进行审查，并依法作出是否应当逮捕犯罪嫌疑人的决定。审查逮捕中发现的非法证据当然应当予以排除，不能作为批准逮捕或者不予逮捕的根据，但对审查逮捕中发现的非法侦查或者非法取证以及其他违法现象等问题，向侦查主体反馈并督促其纠正，不是审查逮捕职权所能够囊括的职权要素，它已经属于侦查监督职权范畴的事了。审查逮捕职权的内涵中并不包括，也不能合乎逻辑地推导出利用已经发现的素材对侦查活动实施监督的结论。
侦查监督是基于指控犯罪准确性的需要，而派生出来的对侦查活动的引导和纠错权，是为确保侦查环节能够按照指控犯罪和法庭裁判认定犯罪所要求的证明标准收集、固定证据，防止侦查主体采取侵犯犯罪嫌疑人合法权益的手段收集证据，而赋予检察机关的一项引导、指导并督促纠正侦查错误的职权，是基于我国检察职权法律监督的本质属性而赋予检察机关的一项职权。发现并督促纠正侦查活动中的错误、介入并引导侦查、督促准确执法、保障人权等构成侦查监督职权的合理内涵。从侦查监督职权的运行特征和机理看，积极主动地介入并引导侦查、查找侦查错误并督促侦查主体纠正，是侦查监督职权的运行特征。与审查逮捕职权的被动启动相比较，主动出击是侦查监督职权的重要特征，在价值追求上，审查逮捕职权更注重公正性，侦查监督职权则更侧重于效率性。应当说，审查逮捕职权与侦查监督职权是两种具有一定逻辑关联，但又是两种性质不同的检察职权，将两种具有不同特征的职权硬拼在一起，存在难以调和的逻辑矛盾。
可见，将审查逮捕与侦查监督职权适当分离，使得审查逮捕成为独立的“检察职权块”，是两种职权本身的特征和运行机理对职权设置的要求。当然，审查逮捕与侦查监督职权分离后，应当在两种职权的运行中建立必要的信息沟通机制，使得在审查逮捕过程中发现的侦查活动中的问题，能够及时传送到侦查监督职权的行使主体手中。
(三)刑事公诉应当与监督职能分离，使刑事公诉成为独立的“检察职权块”
尽管审查起诉可以发现侦查环节在收集、固定和采信证据中存在的问题，对证据不足的还可以退回补充侦查，或者自行侦查，但这并不能与侦查监督相提并论，充其量只能说通过审查起诉可以发现侦查活动是否依法实施，审查起诉最根本的目的是要审查核实侦查主体移送审查起诉的案件是否具备提起公诉的条件，只是在审查案件事实是否与起诉条件相符的过程中，能够附带发现侦查收集和提取证据中可能存在的问题。刑事公诉最核心的职能是对
侦查主体提交的案件进行审查，并决定是否将案件提交有管辖权的法院进行审判，至于通过审查起诉发现的侦查环节可能存在的违法侦查等问题，并以此对侦查活动实施事后的监督，则是刑事公诉所不能包含的职权内核，也属于侦查监督职权所应当具有的权能。
同样，尽管刑事公诉与审判监督具有严密的关联，公诉人通过庭审前的阅卷和出庭指控犯罪，参与庭审活动，可以发现庭审活动是否严格依法进行，可以客观地评价案件事实并审查法院对案件的裁判是否准确，但这些只能成为对庭审和裁判进行监督的合理依据和素材，并不能引申出刑事公诉具有对法庭审判和法院裁判的监督职能。刑事公诉人承担起庭审前的阅卷和出庭指控并向法庭证明犯罪的职责，在法庭对案件作出了裁判之后，刑事公诉职权所包含的权能就履行完毕，至于在庭审中发现法庭审判和裁判中存在的问题，则属于审判监督职权范畴之内的事，已经超出刑事公诉的职权范畴。况且，由刑事公诉人对法院庭审和裁判实施监督，本身也存在逻辑矛盾，与法律监督所要求的中立性、与被监督事项的超然性等相矛盾，公诉人本身在庭审活动中是否正确履行公诉义务，也需要监督，可见，刑事公诉的职权内涵，以及履行审判监督职责的机制说明，审判监督是刑事公诉职权所包含不了的又一项检察职权。
综上，既然刑事公诉职权包含不了侦查活动的事后监督和对刑事审判的监督职能，就应当将对侦查的事后监督和刑事审判监督权能从刑事公诉职权中独立出来，将对侦查活动的事后监督与上文审查逮捕中提到的侦查监督职能并合，结合侦查监督的其他内容，组成独立的侦查监督职权，将刑事审判监督从刑事公诉中剥离出来，成为一项独立的对刑事审判实施监督的职权。当然，应当分别在刑事公诉与侦查监督和刑事审判监督职权之间建立必要的信息沟通机制，刑事公诉职权在运行中发现侦查活动中存在的不依法侦查或者侵犯犯罪嫌疑人合法权益现象的，应当及时向侦查监督职权部门反馈，由侦查监督部门依法向侦查机关实施监督，督促侦查机关纠正错误。刑事公诉部门发现刑事审判进程中存在的违法现象，应当将有关材料转交刑事审判监督部门，由刑事审判监督部门依法采取必要的监督手段，向有关法院提出并督促其修正错误。
(四)行政诉讼监督应当与民事审判监督相分离，并将行政诉讼监督与行政公诉结合成一项完整的“检察职权块”
民行监督尽管都是对法院审理民事和行政案件的审判活动所实施的检察监督，但民事审判与行政诉讼本身具有质的差别，民事审判所审理的对象是平等民事主体之间的纠纷，原被告之间是平等的关系，民事纠纷的解决要尊重当事人的意思自治和处分权。行政诉讼审理的则是国家行政机关与遭受具体行政行为侵害的公民、法人或者其他社会组织之间的纠纷，原被告双方一边是处于弱势地位的公民、法人或者社会组织，一边是行使公权力履行社会管理职能的国家行政机关，原被告之间在诉讼之前是管理与被管理的关系，在法律地位和力量对比上具有天然的不平衡性。民事审判所要解决的民事权利义务纠纷，与行政诉讼所解决的行政纠纷，两者之间在法律属性、特征和运行机理上具有质的差异性，也因此决定对民事审判的监督与对行政诉讼的监督，在运行机理上不可避免地存有差别，将两种性质不同的职权捆绑在一起，存在逻辑上的弊端，违背了职权配置的一般原理。况且，这种职权的捆绑在我国目前法治化程度不高的背景下，很可能导致实践中注重对民事审判的监督，淡化乃至疏忽对行政诉讼的监督。将行政诉讼监督职权与民事审判监督职权相分离，是公权力配置的基本要求，有利于规范和强化对行政诉讼的监督职能。将行政诉讼监督职权独立后，与行政公诉权结合，组成完整的旨在强化对行政活动实施监督的检察职权。检察机关对行政诉讼活动实施监督，直接指向的对象是人民法院对行政案件的审判，表象上是对法院行使审判权的监督，但实质是通过督促法院依法规范审理民告官的行政案件，督促国家行政机关及其工作人员依法规范行使管理职权，间接地实现对国家行政权的监督。检察机关的行政公诉职权则是通过对造成侵害公民、法人和其他组织合法权益，危害公共利益的案件提起诉讼的方式，实现对国家行政职权的直接监督。两种职权虽然表现形式有异，但其实质都体现了对国家行政职权运行过程的监督。将两种具有相同属性的职权配置在一起，既是职权配置原理的要求，也有利于检察职权的行使和发展，更是强化对行政权运行过程的监督的需要。
(五)法律话语权应当成为一项独立的“检察职权块”
法律话语权包括立法建议权、法律解释权和法律文件的提请审查权，是指提出制定和修改法律的意见、在具体案件中解释法律或者提供法律意见，以及就其他规范性文件的合法性提出质疑的权力。法律建议、法律解释和提请审查法律文件权，是围绕法律的制定、修改、运用以及法律规范的合理性表达检察机关的意见，具有相同的法律属性，在职权的运行机理上也具有相同或者相似的特征，可以将三者组合成完整的法律话语权。赋予检察机关的法律话语权，是世界各国的普遍做法，在英国，“作为国王的首席法律顾问，总检察长尤其要向国王提供有关国际法、公法和宪法问题的咨询，并且向上议院特权委员会提供咨询”。在美国，司法部长作为总检察长，具有向总统和各部首脑就法律问题提出建议的职权，其,,212作意见要编辑出版，并成为有价值的国家文件”。尽管我国宪法和法律没有直接规定检察机关的法律话语权，但其中有的权力如法律解释权已经在全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》中作了明确，其他两种职权则是由我国检察机关的性质和所承担的法律监督职能决定的。作为法律监督机关，我国检察机关要对被监督主体适用法律的情况进行审查，并且要依法对被监督事项中的错误进行督促纠正，它能及时了解法律适用的基本状况以及所存在的问题，能及时发现法律制度中存在的漏洞和不足，最有条件提出具有针对性的立法和法律修改意见，通过法律监督实践中对法律的审查适用，也最能了解法律的立法意图和精神实质，以及法律规范的设定是否合理，也因此有责任向国家立法机关提出违法审查的建议。可以说，赋予检察机关以法律话语权，不仅是法治建设的需要，也符合确保法律规范本身协调统一的要求。
通过上述几个适度分离与组合，可以将国家法律配置给检察机关的检察权分解为“职务犯罪侦查权”、“审查逮捕权”、“刑事公诉权”、“刑事诉讼监督权”、“民事审判监督权”、“行政公诉与行政诉讼监督权”、“法律话语权”等，这些既有联系又有区别的检察职权，共同组成了完整的检察权，由于它们各自又具有特定的作用对象和运行机理，因此，应当设置特定的内部机构分别行使。
三、检察机关内设机构的改革
检察机关内部机构的设置模式，与国家的国体、政体、所属法系、法文化传统以及特定时期社会政治经济发展程度相适应，从其他国家的情况看，检察机
关内部机构的设置存有三种模式，即以追求案件事实真相为目的的机构设置模式、以实现诉讼功能为目的的机构设置模式、混合式的机构设置模式等。我国检察机关内设机构的设置是伴随着检察制度的建立发展逐步发展完善的。新中国成立以来，检察机关内部机构设置经历了新中国成立初期的初建、1978年检察机关恢复重建至1983年内部机构的发展规范、1983年至2000年内部机构调整，以及2000年~2003年检察机关集中改革完善内设机构等4个发展时期⑨。现行的内部机构设置状况，基本能够适应检察机关履行法律监督职能的要求，一定程度上能够体现检察职权的法律属性和检察职权的基本内容，但从整体性、层次性、规范性等方面考察，现行检察机关内部机构的设置模式还存有一些应当完善的弊端，主要体现在：内部机构设置不能完全体现检察机关的宪法定位，内部机构的名称不能完全反映出检察权的本质属性；各内设的业务机构的划分标准不统一，有的内部机构以检察权作用的对象命名，有的内设机构以诉讼阶段划分命名，有的内部机构以检察权的本质属性命名，有的则按管辖的案件性质命名。检察机关的内部机构是检察职权运行的载体，内部机构设置结构的不合理，内部机构边缘划分的不精确，会直接妨害检察职权的运行过程和运行效能。内部机构设置直接服务于检察职权的规范运行，应当按照检察职权所包含的各种具体权能的法律属性、各具体权能的运行机理，将检察机关划分为若干个单元，每个单元配置一定的检察职权，各内部单元所配置的检察职权的总和，应相当于整体的检察职权所包含的各种权能，各内部机构所配置的检察职权相互之间要能衔接，并且要能实现信息的互相流动。如此，既能维护和体现检察职权的整体法律属性，又能确保检察职权中各具体权能的功能得到充分的发挥。
检察机关的内部机构总体上可分为决策机构、业务机构和综合管理机构。内部机构改革的总体思路应当是进一步加强检察委员会的机构建设，有效精简综合管理机构，重点加强和完善业务机构的建设，这里只阐述检察业务机构的改革完善。笔者认为，应当按照检察职权的内部配置要求，对现有的业务机构实行重组，统一按照检察职权各具体权能的划分标准设置内部机构，确保各业务机构的设置体现检察机关作为法律监督机关的宪法定位，内部机构的设置要能够囊括检察职权的整体内容。按照上文对检察职权的分解标准，业务机构的改革应当做到以下几方面：
1 整合反贪污贿赂部门、渎职侵权检察部门、职务犯罪预防部门的职能，成立职务犯罪侦查局，负责贪污贿赂案件、渎职侵权案件的侦查，结合办理的职务犯罪案件，开展职务犯罪的预防。
2 将刑事审判监督职能和刑事侦查监督职能从刑事公诉厅(处、科)剥离，使刑事公诉厅(处、科)专门承担对刑事犯罪的公诉。
3 将审查逮捕职能从侦查监督部门剥离，成立审查逮捕厅(处、科)，使审查逮捕厅(处、科)成为专司审查逮捕职能的机构。
4 成立刑事诉讼监督部门，但考虑到刑事诉讼监督跨越诉讼的全过程，各诉讼环节的监督又各具特征，可将刑事诉讼监督职能分为三段，成立刑事诉讼监督一厅(处、科)、刑事诉讼监督二厅(处、科)和刑事诉讼监督三厅(处、科)。刑事诉讼监督一厅(处、科)专司刑事侦查监督职能，也可称其为刑事侦查监督厅(处、科)；刑事诉讼监督二厅(处、科)专司刑事审判监督职能，包括对不服法院生效裁判的刑事申诉的审查和再审抗诉职能，也可称其为刑事审判监督厅(处、科)；刑事诉讼监督三厅(处、科)专司由现行监所检察部门承担的刑罚执行监督职能，可将现行的监所检察部门更名而成，即刑罚执行监督厅(处、科)。
5 将现行的民事行政检察部门一分为二，成立民事审判监督厅(处、科)和行政检察厅(处、科)，民事审判监督厅(处、科)负责对民事审判的监督；行政检察厅(处、科)则担负对行政诉讼的监督职能和行政公诉职能。
6 保留现行的法律政策研究室，并扩充其职能，将立法建议权、法律解释权、法律文件的提请审查权以及检察委员会管理职能等一并交由其行使。
由于对不服法院生效裁判的刑事申诉案件的审查职能已划归刑事审判监督部门承担，现行的刑事申诉检察部门就只剩下对不服检察机关决定的审查纠正职能，以及国家赔偿案件的审查决定职能，鉴于刑事申诉检察部门与控告检察部门在职能属性上的相通性，应当将两个部门合并为控告申诉检察部门，担负现行的控告检察部门的职能，以及对不服检察机关决定的刑事申诉案件和国家赔偿案件的审查办理职能。
如此，在检察业务机构设置的总数上，与现行内设机构的数量相当，并不涉及内部机构的增编问题。当然，在检察业务机构的设置上，应当体现原则性与灵活性相结合的原则，可根据业务量的大小和必要性决定设置业务机构的数量，没有必要实行严格的上下对应，以节省人力资源。最高人民检察院和省级人民检察院除了办案外，还要承担确定检察工作思路、制定检察政策、对下指导、司法解释等职能，在业务机构的设置上应当做到齐全对应。基层检察院尤其是区县院，则没有必要与上级院实行严格的对应，可根据本地区案件种类和数量的多寡，整合具有相似或者类似属性的职能，将具有相似职能的机构整合在一起，如可以将刑事侦查、刑事审判和刑罚执行监督机构合并为一个机构即刑事诉讼监督科(处)，避免现实中存在的一至二人科处室现象，使有限的人力资源更好地发挥作用。
检察机关起诉探析论文范文第5篇
摘要：现行死刑复核程序，具有不完整性和“封闭”性特征，丧失了司法权的特性，且缺乏外部监督与制约，极大地减少了法官发现冤案、错案的可能性，不利于保证死刑案件的实体公正。检察机关作为国家的法律监督机关，对死刑复核程序进行法律监督，具有法律依据、政策依据和法律文化传统依据，也是保障人权和保证司法公正的客观要求，是满足广大人民群众对死刑复核工作的新期待和维护我国国际形象的需要。可以针对高级人民法院适用的死刑复核程序和最高人民法院适用的死刑复核程序，设置相应的实务运作程序，实现检察机关对死刑复核的过程和结果的法律监督，及时发现和纠正违法的复核行为和错误的复核裁判，保障死刑的准确适用。
关键词：死刑复核；程序机制；法律监督；实务设计
文献标识码：A
死刑是剥夺犯罪分子生命的最严厉的刑罚。“死刑具有最大的威摄力、遏制力，是预防犯罪的最为有效的手段。”［1］历史上各国统治者无不重视死刑的适用，死刑曾理所当然地长期占据刑罚体系的中心，而不受人们的置疑。1764年，意大利法学家贝卡里亚在《论犯罪与刑罚》一书中，极力主张废除死刑和限制死刑的适用［2］，从此揭开了死刑存废之争的序幕。笔者认为，死刑存废不应抽象地讨论，而必须结合一个国家的实际状况。日本学者正田满三郎指出：“死刑作为理念是应当废除的。然而，抽象地讨论死刑是保留还是存废，没有多大意义。关键在于重视历史的、社会的现实，根据该社会的现状、文化水平的高下等决定之。”［3］目前，我国正处于社会转型期，经济尚不发达，法制尚不健全，犯罪一度呈现高发态势，危害生命安全的暴力型犯罪大量存在，这种客观形势需要司法机关严厉打击罪行极其严重的犯罪，实现死刑的刑罚价值。尽管在我国立即废止死刑尚不是一个现实的主张，但应当严格限制死刑的适用。
我国除了在实体法上对死刑适用进行控制之外，在程序法上也作出了特别的规定——死刑复核程序。死刑复核作为我国独有的制度已有上千年绵延不断的发展历史［4］。根据我国《刑事诉讼法》及有关司法解释的规定，死刑复核程序主要应包括以下两个方面：一是高级人民法院对“被告人不上诉、人民检察院不抗诉”的死刑立即执行案件和死刑缓期执行案件的复核程序；二是最高人民法院对死刑立即执行案件的复核程序。检察机关作为国家的法律监督机关，发挥其对死刑复核的法律监督作用，不仅是保障人权和保证司法公正的客观要求，是满足广大人民群众对死刑复核工作新期待的需要，也是维护我国国际形象的需要。
一、我国现行死刑复核程序存在的突出问题
（一）复核程序构造具有不完整性和“封闭”性特征
按照我国现行法律及司法解释的规定，死刑复核程序完全由审判人员单方进行，是法官在唱“独角戏”，这种控、辩方的缺失导致诉讼程序基本构造的不完整。本应被动、中立的法官却单方决定着死刑复核的进程和结果，诉讼当事人尤其是被告人未能有效地参与到裁判结论的形成过程中来，无法充分地申辩自己的意见和主张。在当事人的程序权利得不到保障的同时，也极大地减少了法官发现冤案、错案的可能性，不利于保证死刑案件的实体公正。“司法权是一种裁判权，司法裁判活动必须有争议各方的同时参与，他们向裁判者提出主张、证据、法律根据，并进行言词辩论。”［5］只有控、辩、审三方各自行使诉讼权利，参与到程序中来，才能保证法官公正、中立，其裁判也才能具有正当性。
（二）复核程序的启动丧失了司法权的特性
“从性质上来说，司法权自身不是主动的。要想使它行动，就得推动它。如果它主动出面以法律的检查者自居，那它就有越权之嫌。”［6］死刑复核程序作为一个规定于《刑事诉讼法》中的独立程序，应当具有现代刑事诉讼程序的基本特性。根据我国现行法律及司法解释的规定，死刑案件在经过一审审理后被告人不上诉、检察机关不抗诉或者经过二审审理后，均自动适用死刑复核程序，即由下级法院主动将死刑案件报请上级法院复核或核准，无须控辩双方提出申请。可见，死刑复核程序是人民法院主动启动、在人民法院内部自行运作的对死刑案件的审查与控制程序，是在未经过控辩双方申请的情况下，由司法主体自行对案件实施审查与复核活动。司法权的被动性保证了司法裁判的中立和公正，违反了这种被动性，“虽然会在一定程度上使社会获得了公正，然而，这种公正只是个案中的公正，是一种个别化的具体的公正，它是以牺牲裁判者中立地位为代价的，损害的将是整个诉讼制度和司法原则，最终丧失的是制度的公正”［7］。
（三）复核过程缺乏外部的监督与制约
监督的缺位将导致权力的滥用，滥用权力必然破坏法治，这是人所共知的事实，也是历史经验教训的总结。“阳光是最好的防腐剂”，但是，在死刑复核程序中，却仅仅是法院单方面的“秘密”审理，致使法官具有较大的自由裁量权。由于现行死刑复核程序采取不公开、不听取控辩双方意见的行政性方式，不仅使诉讼当事人及其辩护人不能有效地参与，而且作为国家法律监督机关的检察机关，也由于没有必要的知情和参与渠道，无法对死刑复核进行监督。这样，在目前我国部分法官素质不高的情况下，案件结局易受多种因素影响，可能出现司法腐败和专横。最终，降低了发现和纠正冤假错案的几率，也就不能保证死刑复核程序的客观、公正。
二、检察机关对死刑复核程序进行法律监督的依据和现实意义
（一）检察机关对死刑复核程序进行法律监督的依据
1.宪法依据
我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责、互相配合、互相制约，以保证准确有效地执行法律。”这些规定，明确了检察机关的法律监督性质和宪法地位，表明检察机关对人民法院行使法律监督权是有宪法授权的。检察机关在刑事诉讼活动中，不是单纯的控方当事人，而且也是法律监督者，应当对人民法院的刑事审判活动进行监督和制约，以保证其公正、合法地进行。可见，检察机关对死刑复核程序实施法律监督，是具有宪法依据的。
2.刑事诉讼法依据
我国《刑事诉讼法》第8条规定：“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。”检察机关通过参与刑事诉讼活动，实施法律监督，维护公平正义，防止国家权力滥用，保证法律的正确适用，保障诉讼参与人的各项诉讼权利。检察机关的法律监督职能应当贯穿于全部的刑事诉讼活动中。死刑复核程序作为刑事诉讼活动和人民法院刑事审判活动的重要组成部分，是《刑事诉讼法》明确规定的一项诉讼程序，当然不应该游离于检察机关的法律监督范围之外。也就是说，检察机关对死刑复核程序实行监督，不仅是检察机关的职权，更是检察机关不容推诿的一项职责。只有让检察机关在死刑复核程序中充分行使监督职能，对审判权进行有效制约，才能更好地保证死刑复核程序的公正。
3.组织法依据
《人民检察院组织法》第5条第（四）项规定：人民检察院“对于刑事案件提起公诉、支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。”而在《刑事诉讼法》中，死刑复核程序是规定于第三编“审判”中的，它属于人民法院刑事审判活动的重要组成部分，既然死刑复核程序属于审判活动，根据《人民检察院组织法》的规定，检察机关理应对死刑复核程序进行法律监督。
4.政策依据
党的十六届六中全会从加强社会主义和谐社会司法保障的高度，提出坚持司法为民、公正司法，推进司法体制和工作机制改革，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，发挥司法维护公平正义的职能作用。而改革和完善诉讼制度是司法改革的重要内容，要完善死刑复核程序的诉讼体制，就需要法律监督者——检察机关的介入。中央《关于司法体制和工作机制改革的初步意见》在谈到改革和完善检察监督体制时,首先提出的任务就是改革和完善人民检察院对诉讼活动的法律监督制度，其中包括“完善人民检察院对人民法院刑事审判工作的监督制度,健全人民检察院派员列席人民法院审判委员会会议制度”。2007年3月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于进一步严格依法办案确保办理死刑案件质量的意见》，该文件也明确要求“人民检察院按照法律规定加强对办理死刑案件的法律监督”。这些都为检察机关改革和完善对包括死刑复核程序在内的刑事审判工作的监督制度提供了明确的政策依据。检察机关作为国家专门的法律监督机关，应当充分发挥法律监督职能，保证司法机关的权力受到有效的监督和制约，确保这一事关公民生命权的审判活动能够依法进行，维护司法公正，保障实现社会的公平和正义［8］。
5.法律文化传统依据
现行死刑复核制度起源于我国古代的死刑复审与复奏制度,有其深厚的制度基础和价值积淀,是对我国古代优秀法律文化传统的延续和发展。在我国古代，凡重大疑难案件，均须各法司会审，对死刑案件进行复核。如唐朝采取了一些特殊的复核死刑案件的措施，即“三司推事”和“九卿会审”。“三司”，是指大理寺、刑部、御史台三大司法机关。遇有死刑案件和重大疑难案件，皇帝诏令“三司派大理寺卿、刑部侍郎、御史中丞共同复核，称为小三司使”［9］］。二是九卿会审。贞观三年(公元629年)，太宗诏曰:“自今天下大辟罪，皆令中书、门下四品以上及尚书九卿议之。”(注： 《旧唐书•刑法志》)明朝时形成了朝审制度，每年霜降后，将在京现监重囚带往承天门外，由三法司会同五府、九卿各官署和锦衣卫堂上官以及御史、给事中等逐一复审。(注： 《大清会典事例》)
清朝在明朝朝审制度的基础上又发展为秋审制度，参加会审的不只是三法司，而是所有重要官员。可以看出，我国古代的死刑复核程序具有开放性，进行复核的不只是专门的复核机关，还有其他机关的参与。
（二）检察机关对死刑复核程序进行法律监督的现实意义
1.切实保障人权的需要
我国《宪法》第2章第3款明确规定：“国家尊重和保障人权。”并且我国已签署了联合国《公民权利和政治权利国际公约》，这表明我国人权保障开始采用国际公认的标准。《公民权利和政治权利国际公约》第6条宣告：“人人有固有的生命权，生命权受法律保护，不得任意剥夺任何人的生命。”保障人权首先就要求对生命权给予最为严格的保护。对死刑案件而言，必须确保剥夺生命权的法律程序的正当性和公正性。最高人民法院收回死刑核准权，体现了国家对死刑适用的进一步严格化和实现程序公正的需要。检察机关介入这一程序，它的核心意义并非仅在于国家健全其权利保障体系的宣示性作用，更在于对每一个个体生命价值的切实尊重，检察机关对死刑复核过程实施监督就是在监控国家权力对生命权剥夺与否的最后一道关口，体现着对人的生命权的最终关怀［10］。
2.保证司法公正的需要
如果说《刑法》是对司法权的静态制约，《刑事诉讼法》则是对司法权行使的动态制约。为防止死刑刑罚权的滥用，我国法律不仅在普通诉讼程序中规定了被告人的上诉、申诉权利对审判权进行制约，还通过司法分权与制衡实现对审判权的制约［11］。死刑复核程序将死刑案件的判决权和核准权分离，分别由两级法院行使，其目的就是实现上级法院对下级法院死刑裁判权的无条件的有效制约，实质上是对审理死刑案件法院审理活动的监督，以防止死刑裁判权的滥用。但是，死刑复核程序仅仅依靠法院内部的监督是不够的，作为国家审判机关的人民法院，能否严格执行死刑复核的法律规定，能否从程序上和实体上都做到公平、公正，能否保证我国死刑政策的准确实行，是需要外部监督来完善和制约的。正如人民法院的其他审判活动需要接受法律监督和当事人权利的制约一样，死刑复核程序同样需要有效的外部监督，况且死刑复核程序所涉及的是公民最重要的权利——生命权。
3.满足广大人民群众对死刑复核工作新期待的需要
收回死刑核准权，对最高人民法院而言是机遇，更是挑战。此举动是得民心、顺民意、维护法律权威之举，但同时广大人民群众也期待通过死刑复核程序严格控制死刑适用、统一死刑适用标准，落实《宪法》保障人权的规定。对此，单方进行复核审理活动所做出的判决，势必会引起公众的各种猜疑，其公平性和公正性必然有所欠缺。正如西方法谚所说：“正义根植于信赖”，不经过民意参与司法的过程，司法的独立与权威将无从确立。检察机关对最高人民法院的死刑复核工作进行外部监督，有助于社会公众接受死刑复核的判决结果。如果检察机关在死刑复核程序中缺位，最高人民法院所作出的裁判特别是改判，获得社会特别是被害人认同和支持的可能性就会降低。检察机关参与死刑复核程序越充分，最高人民法院的复核判决包括改判的公正性就越强，被害人和社会公众的认可度就越高，最高人民法院的死刑复核工作由此可以获得更广泛的社会支持；因此，检察机关对死刑复核程序进行法律监督，有利于满足广大人民群众对司法工作的新期待，有利于维护审判公正的形象，是从程序上保证死刑复核程序健康运行的必然选择［12］。
4.维护我国国际形象的需要
死刑案件事关人命，往往引起社会各界和国际舆论的高度关注。而且，我国已经签署了联合国《公民权利与政治权利国际公约》，在死刑方面采取的任何举措，都将受到国际社会的监督及评判。当前，在国际人权对话和斗争中，死刑问题往往成为一些国家和人权组织攻击我国的借口。检察机关对死刑复核程序进行法律监督，有利于保证死刑适用过程和结果的公正、合法，更好地保障诉讼当事人的基本人权。这样，既可以向国际社会昭示我国司法机关对死刑适用所持的极其慎重的态度和立场，也可以向世人表明我国的死刑制度设计已经充分考虑到有效保障人权的各种救济渠道，这必将有利于我国的对外交往，有利于维护国家的法治形象［8］。
三、检察机关对死刑复核程序进行法律监督的实务设计
（一）检察机关对死刑复核程序进行法律监督的职能定位
死刑复核制度设立的目的在于贯彻“保留死刑，严格控制死刑”的基本死刑政策，确保根据证据正确认定案件事实，杜绝冤案、错案的发生，又要做到“少杀、慎杀”。检察机关介入死刑复核程序的根本目的应该与设立死刑复核制度的目的相统一。虽然检察机关介入死刑复核程序，
意味着控诉职能的延伸，但它更主要的目的不是维持原来控诉的结果，而是站在更高、更公正的立场上来防止错杀，对人民法院死刑复核的过程和结果是否合法、公正实行监督，及时发现和纠正违法的复核行为和错误的复核裁判，维护死刑复核活动的合法性和公正性，保障死刑的正确适用。
（二）检察机关对死刑复核程序进行法律监督的基本方式
1.通过提出书面审查意见对死刑案件侦查活动、审判活动进行法律监督。一是省级检察机关对高级人民法院受理的中级人民法院报请复核的“被告人不上诉、人民检察院不抗诉”的死刑立即执行案件和死刑缓期执行案件，进行阅卷、参与提讯被告人并严格按照最高人民检察院《关于做好死刑第二审案件审查和出庭工作的意见》、《人民检察院办理死刑第二审案件工作规程》等文件的要求，进行全面审查，对一审法院认定的证据、事实和法律适用、量刑等向高级人民法院提出书面的审查意见；二是最高人民检察院对最高人民法院受理的高级人民法院报请复核的死刑立即执行案件，进行阅卷，全面审查，对一审法院认定的证据、事实和法律适用、量刑和二审法院的裁定向最高人民法院提出书面的审查意见。
2.通过检察长列席同级审判委员会会议的方式进行审判监督。检察长列席审判委员会会议是法律赋予检察机关的监督职权，是深化审判监督的一个有效途径。《人民法院组织法》第11条第3款规定：“各级人民法院审判委员会会议由院长主持，本级人民检察院检察长可以列席。”根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于进一步严格依法办案确保办理死刑案件质量的意见》第34条的规定，最高人民法院复核死刑案件，高级人民法院复核死刑缓期执行的案件，对于疑难、复杂的案件，合议庭认为难以作出决定的，应当提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会讨论案件，同级人民检察院检察长、受检察长委托的副检察长均可列席会议。检察长列席审判委员会会议，对以下内容进行监督：审判委员会委员是否应当回避；决定案件是否实行民主集中制；决定案件有无未审先决的情况等。同时，监督合议庭和审判委员会在案件运用证据、认定事实和适用法律、量刑等方面是否符合法律规定。
3.通过采取纠正违法、职务犯罪侦查的方式对复核活动进行监督。一是对复核活动中违反法律规定的诉讼程序的，应当向法院提出纠正意见；二是发现审判人员在复核过程中涉嫌贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等职务犯罪线索的，按照有关规定进行初查或者移送职务犯罪侦查部门办理。
4.通过抗诉、提出重新复核意见对判决、裁定进行监督。对省级检察机关提出维持原判的书面审查意见，高级人民法院不予采纳而改判的，省级检察机关应研究，决定是否提请最高人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。对死刑缓期执行案件，省级检察机关提出改判的书面审查意见，高级人民法院不予采纳时，或者提出维持原判的意见，高级人民法院没有采纳时，省级检察机关应研究，决定是否提请最高人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。最高人民检察院认为最高人民法院的死刑复核裁判确有错误的，应当向最高人民法院提出抗诉或者重新复核意见。如最高人民法院不予重新复核或者最高人民检察院对重新复核结果仍有不同意见的，可以根据有关规定提请全国人大常委会协调解决。
（三）检察机关对死刑复核程序进行法律监督的具体程序
从诉讼结构完整、平衡的角度来讲，既然检察机关应该介入死刑复核程序，也应当允许或指定律师为被告人辩护，这也是控辩双方刑事诉讼程序参与权连续性的内在逻辑要求［13］。
联合国经社理事会于1989年5月24日第1989/64号决议通过的《保护死刑犯权利的保障措施的执行情况》第1条a款也规定，给予被判处死刑的人特别保护，使其有时间准备辩护并为其提供便利，包括在诉讼的每一阶段均有律师充分协助，要超过非死刑案件情况下所给予的保护。维护死刑案件被告人的辩护权，不仅是尊重其基本人权的考虑，也是避免误判的重要途径。死刑复核程序的适用包括二个层面：一是高级人民法院的适用；二是最高人民法院的适用。下面，笔者将从这两个层面来探讨检察机关对死刑复核程序法律监督的具体程序：
1.针对高级人民法院适用的死刑复核程序进行法律监督的程序设计(注：重庆市人民检察院以实际办理的案件为平台，积极探索省级检察机关如何介入“被告人不上诉、检察机关不抗诉”的死刑立即执行案件和死刑缓期执行案件的复核程序，经与重庆市高级人民法院充分酝酿、交流，两家于2007年8月22日签署了《关于重庆市人民检察院介入死刑案件复核程序的工作意见》，明确了重庆市人民检察院介入死刑案件复核程序的案件范围、启动途径及介入的方式等，为进一步确保死刑的准确适用提供了程序保障。自2007年8月签署工作意见以来，重庆市人民检察院积极介入死刑复核程序案件，切实履行法律监督职责，取得了较好的法律效果和社会效果。)
根据我国现行法律及司法解释的规定，高级人民法院要对“被告人不上诉、人民检察院不抗诉”的死刑立即执行案件和死刑缓期执行案件，按照死刑复核程序进行复核、核准。笔者认为，可设置以下实务运作程序，实现省级检察机关和辩护人的介入，切实解决死刑复核程序的封闭性、不完整性问题，确保死刑案件的质量。
（1）高级人民法院受理这两类案件后，应当通知省级检察机关阅卷、参与提讯被告人；省级检察机关应当进行全面审查，提出书面的审查意见。
（2）高级人民法院应当通知委托辩护人或者指定辩护人阅卷、参与提讯被告人；辩护人应当进行审查，提出书面的审查意见。如果省级检察机关出具的意见与辩护人提出的意见在“犯罪行为系在案被告人所为、被害人确是在案被告人侵害的对象、法定从轻、减轻情节”等方面有不一致时，高级人民法院应当组织控辩双方到场进行辩论。
（3）如果合议庭评议意见与省级检察机关出具的意见不一致时，应当提交院审判委员会讨论；省级检察机关检察长或者受检察长委托的副检察长应当列席高级人民法院审判委员会会议。
（4）省级检察机关对高级人民法院的裁判进行审查；对确有错误的裁判，提请最高人民检察院按照审判监督程序提出抗诉。
2.针对最高人民法院适用的死刑复核程序进行法律监督的程序设计
根据我国现行法律及司法解释的规定，最高人民法院要对高级人民法院报请的其按二审程序、复核程序审理的死刑立即执行案件，按照死刑复核程序进行核准。笔者认为，对最高人民法院适用的死刑复核程序进行法律监督的主体应为最高人民检察院。具体设置以下实务运作程序：
（1）最高人民检察院对下列省级检察机关报送的死刑立即执行案件进行审查：省级检察机关认为第二审裁判确有错误或者违反法律规定的诉讼程序可能影响公正审判的死刑立即执行案件；省级检察机关介入死刑复核程序提出改判意见，高级人民法院不予采纳的死刑立即执行案件；省级检察机关与被告人、辩护人对影响定罪量刑的重要事实、主要证据存在重大分歧的死刑立即执行案件；有重大社会影响或者当事人及其亲属有过激行为的死刑立即执行案件；危害国家安全犯罪、职务犯罪的死刑立即执行案件等。
（2）最高人民检察院审查省级检察机关报送的死刑立即执行案件时，应当向最高人民法院借阅案件卷宗材料进行全面审查，提出书面的审查意见。
（3）最高人民法院应当通知委托辩护人或者指定辩护人阅卷；辩护人应当进行审查，提出书面的审查意见。
（4）如果合议庭评议意见与最高人民检察院出具的书面意见不一致时，应当提交院审判委员会讨论；最高人民检察院检察长或者受检察长委托的副检察长应当列席最高人民法院审判委员会会议。对于案件事实和证据发生重大变化或者出现重大敏感问题的，可以建议最高人民法院审判委员会暂缓作出决定。
（5）最高人民检察院对最高人民法院的裁判进行监督；对于已经核准但尚未执行死刑的案件提出抗诉或者重新复核意见的，应当立即通知负责死刑执行临场监督的人民检察院向同级人民法院提出停止执行死刑的建议。
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Practice Design for Procuratorial Organ Supervise the Death Penalty Review Process
YU Tian-min, LI Jian-chao, YANG Hong-guang
(Prosecutor of Chongqing people’s Procuratorate , Chongqing 400031, China)
Current death penalty review process is not integrity and not “closed” losing the nature of judicial power. The process lacks supervision and external constraints, greatly reducing the possibility of a fair tial, which is not conducive to ensure justice of death penalty cases. The procuratorial organ reviewing the death penalty procedure, has a legal basis, polical basis and cultural traditions basis and legal basis, meeting the objective requirements of protecting human rights and ensuring judicial justice, meeting the new requirements of the people to the death penalty review work, safeguarding China’s international image. The death penalty review procedures of the Higher People’s Court and Supreme People’s Court applys the death penalty review procedures. Operational procedures can be set up to achieve the legal supervision of the process and the outcome of death penalty review procedure, find illegal acts and correct wrong decisions in the review procedure so as to ensure the accurate application of the death penalty.
本文责任编辑：梅传强
检察机关起诉探析论文范文第6篇
内容摘要：2015年5月1日，修改后的《行政诉讼法》正式颁布实施，基层检察机关如何适应修改后的《行政诉讼法》，做好行政检察监督工作，是基层检察机关目前需要思考的问题。本文通过分析当前基层行政诉讼监督的现状、特点以及存在的问题，对强化行政检察监督提出建议和对策，以期推动行政诉讼检察监督试点工作的开展和检察制度的完善。
关键词：行政诉讼 行政纠纷 检察监督 解决对策
我国正处于社会转型时期，各种社会矛盾凸显，基层行政诉讼检察监督暴露出诸多问题，一方面是老百姓反映突出的行政不作为、乱作为，另一方面基层行政检察监督案件量少，形不成监督规模，不能起到应有的监督作用。
一、基层检察机关行政诉讼监督的现状
我国《行政诉讼法》第11条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”，这明确了人民检察院行政诉讼法律监督的职权。实践中，各地基层检察机关民行检察部门既承担着民事诉讼监督工作，同时也承担着行政诉讼监督工作，两者合署办公。笔者在基层检察监督实践中发现，民事抗诉案件与行政抗诉案件的办理呈现两极分化的趋势。民行部门在办理行政诉讼监督案件中的现状是案源少、监督规模小、监督力度弱。主要原因：一是再审案件的审判周期性长，抗诉改判率低。行政相对人往往因为案件的再审时间长，程序复杂等原因不愿意提起再审。法律对检察机关行政检察监督的规定不具体，参照民事案件办理，导致检、法两家在案件事实、证据的审查认定、法律适用问题上认识不统一，达不成共识，法院未能采纳检察机关的抗诉意见，维持原判，使一些群众对检察机关的民行抗诉失去信心，挫伤申诉人向检察机关申诉的积极性。二是法院多运用和解方式解决行政纠纷，部分案件无法纳入检察监督范围。用和解的方式解决行政纠纷，缓解了行政相对人的对抗情绪，当事人进入再审的机会就相对较低。法院的调解相对具有温和性，通过基层法院的调解，大部分行政案件在基层就解决了，那么行政案件进入审判程序后，法官对行政机关和行政相对人做工作，采取调解的方式来解决争端。检察机关是无法参与到这些活动中的，因此对行政和解中出现的问题也无从监督，使检察监督处于被动状态。
二、当前行政诉讼检察监督存在的问题
（一）行政诉讼立法对检察监督的规定仍有不足
我国《宪法》、《人民检察院组织法》、《行政诉讼法》中对检察机关的行政诉讼检察监督权力作出的法律规定，仅仅是规定了检察机关对行政诉讼有检察监督的职权。修改后的《行政诉讼法》对行政诉讼检察监督的范围、对象、方式、案件来源等方面作出了重大改变，即对已经发生法律效力的判决、裁定，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉，并且规定了各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。针对行政诉讼监督的程序性规定，不能够仅仅以参照《民事诉讼法》相关规定为依据，因为行政诉讼监督有其自身的特点，需要更为与之相匹配的程序性规定，要通过制度设计，完善相关标准和程序规定，将相关权力运行置于阳光之下和正当程序之上，避免权力滥用。
（二）检察机关没有充分发挥检察监督职能
一是行政抗诉案件的数量与检察机关的监督职能不相匹配。长期以来，对刑事、民事和行政诉讼的检察监督中，行政诉讼检察监督是相对薄弱的环节。检察机关办理行政抗诉案件大多参照民事诉讼的有关规定执行，没有体现民事、行政案件因性质不同而在办理程序上应呈现出的不同规律和特点。由于民事检察监督以办理民事案件为主，检察机关绝大多数处理的是民事抗诉案件，因而行政检察监督工作的开展受到制约和影响。
二是行政案件主体复杂。行政法律法规体系庞杂，涉及领域广泛而专业，加之现有法律法规对行政机关行政职责尚缺乏健全、明确的规制体系，检察监督缺乏理论与实践经验。实践中有的案件案情复杂，涉及领域多，如何准确把握行政主体资格的认定和审查，要求检察人员应当具备较强的行政法学理论和实务知识去甄别行政行为的性质以及准确认定行政主体资格。司法实践中，民行检察部门中民事行政法律方面的专业型人才欠缺，执法水平不能和实际工作相匹配，加之人员频繁换岗导致缺乏办案经验，不能适应复杂的行政检察监督工作要求。
（三）修改后的《行政诉讼法》赋予的职权施行难
修改后的《行政诉讼法》赋予了检察机关开展公益诉讼的职责。司法实践中，公益诉讼一般都是主体和损害后果不明确的复杂、疑难、敏感案件，也是一般个人或群体无法承担起的诉讼责任，如果没有专业技术人员的配合，没有一定的调查手段，收集公益诉讼的证据是非常困难的。公益诉讼是检察监督的“新生儿”，检察机关如何明确自己的定位、如何取证、如何确定损害后果和责任主体等一系列问题都要在不断地摸索中前进，这也是行政诉讼监督所面临的一个新问题，目前这项工作还在部分省市试点中。
三、强化行政检察监督的建议和对策
修改后的《行政诉讼法》的颁布实施无疑是行政诉讼制度向前迈进的一大步，监督范围、监督对象、监督方式和案件来源方面都进行了完善，行政诉讼检察监督也从有限监督迈向全面监督的时代。
（一）认真执行行政检察监督相关规定
修改后的《行政诉讼法》充实了行政诉讼检察监督制度的内容，分别从立案层面、实质审查层面、法律适用层面以及保护当事人积极维护自身权利的态度等方面作出了重大改变，尤其是从法律层面明确了检察机关对行政诉讼审判活动的全面监督。在监督范围上，从过去单一的行政诉讼监督，拓展为行政诉讼监督和行政违法行为监督并举，既包括诉讼内的监督，也包括诉讼外的监督。在监督对象上，以前主要监督人民法院生效裁判，现在法律明确规定增加了人民法院行政调解书、审判人员违法行为和行政执行活动。在监督方式上，从过去法律规定的抗诉，发展为抗诉、督促起诉、检察建议、提起公益诉讼等多元化的方式。在案件来源上，从过去主要以当事人申请为主，发展到除当事人申请外，还可以通过检察机关履行职责发现、依职权监督。
（二）正确运用多元化的行政检察监督方式
在修改后的《行政诉讼法》中，检察监督的具体形式在抗诉的基础上又补充了检察建议。目前，对行政诉讼的检察监督形式有抗诉、再审检察建议、督促起诉、提起公益诉讼等多种监督方式。立足于复杂的行政诉讼实践，检察监督的形式需要具有高效性和针对性，同时也要协调好各个检察机关与被监督机关之间的关系。通过建立多元的检察监督方式，形成监督合力，保证行政诉讼的案件审理质量，更好也维护行政相对人的合法权益。
（三）提高行政诉讼监督质量
对于修改后的《行政诉讼法》，检察机关要主动适应审判管辖制度的变化，按照同级监督的原则，加强对跨行政区域的行政诉讼案件的监督。要进一步加强对立案登记的监督，重点针对属于应当受理的案件而不予立案、超期立案、行政机关干预立案等情形开展监督。要始终树立办案质量是生命线的意识，坚持办案的数量、质量与效果的协调统一，加强对再审维持原判案件的质量评查，查找自身的不足。一是要摆脱为了考评而办案的陈旧思想。二是要对每一起案件严把证据核实关、事实认定关和适用法律关，采取监督措施前加强与监督对象的沟通交流，确保信息对称。三是要在确保办案质量的前提下，尽量缩短审查时间，尽快作出决定，强化内部协调，加快案件流转节奏，防止案件内部环节滞迟。
（四）协调好检法两家的工作关系
各级检察院应当与法院加强协作配合，处理好监督与制约的关系，共同维护司法公正和法制权威。检法两家应当建立再审联席会议制度，减少两院认识分歧，正确适用好法律，推动民行检察监督和民行审判职能良性互动。建立联席会议制度，承办案件的检察官与原案法官或再审法官加强沟通，就抗诉案件的认识问题交换意见，使案件抗诉理由更加充分，以取得较好的抗诉效果。