农村基层政权分析论文范文第1篇
摘要：公民政治参与的广度与深度是衡量一个国家政治与民主发展水平的重要标志。始于上世纪80年代后期的村民自治运动，拉开了中国农民以独立的政治个体进入中国农村基层民主政治生活的序幕，从此，中国政治民主化率先在农村迈出了第一步。在这一进程中，中国农民内部一支最具能动作用的阶层——精英农民崛起。经过村民自治选举的训练，他们迅速成长为农村民主政治选举中一支强劲的政治整合力量。在政治参与活动中，出现了参与动机指向、参与意识非理性化等问题。文章通过对问题的分析，找出对策，以使精英农民政治参与质量得到提高。
关键词：政治参与；精英农民；基层民主政治
始于上世纪80年代后期的农民自治运动，拉开了中国农民以独立的政治个体进入中国农村基层民主政治生活的序幕，从此，中国政治民主化率先在中国农村迈出了第一步。在这一进程中，随着农村社会阶层分化的加剧，中国农民内部一支最具能动作用的阶层——精英农民崛起。经过村民自治选举的历练，他们成为农村基层民主政治选举中一支强劲的政治整合力量，其政治参与的价值取向及手段和方式的选择不仅影响普通村民政治参与的广度、强度及对选举质量的评判，而且直接影响农村基层民主政治发展的走向。对于我们这样一个以农民为主体的国度，这是一个十分值得关注的课题。
一、精英农民政治参与对基层民主政治发展的重要意义
1.精英农民的内涵
所谓精英农民即“能人”农民。是指那些在村庄中拥有相对政治、经济、文化或其他社会资源优势，其社会影响力超过一般村民社会影响力的农民。既包括体制内掌握着村庄正式权力资源的村组干部，也包括体制外在村内有一定社会影响力的村民，如宗族头人、经济能人等。他们中的大多数不但能利用这种影响力获得更多财富，同时因能在一定程度上带领群众发家致富或为村庄公共事务尽力而获得村民普遍尊重。身份来源的多元性、组织上的蛰伏性、能量的爆发性是其显著的政治特色。他们往往充当村庄利益代言人角色，引导着村内舆论和政治起伏。
2.精英农民政治参与的意义
精英农民在方兴未艾的农村基层民主选举活动中，他们动用了所有能动用的力量，比较了所能找到的选举手段，研读了所能研读的国家关于基层民主选举的文件和制度说明，以和所有竞争对手一决雄雌。他们充满斗志的政治参与拓宽了中国广大农村政治参与的广度，不同程度地改变了普通村民政治冷漠；有效激化了基层民主选举的竞争性；提高了选举的公正性；强化了基层民主监督力度。同时，其政治参与的得失为国家其他领域正在进行的公民政治参与活动提供了借鉴价值。
二、精英农民政治参与存在的问题
1.政治参与动员力量的强大挑战了基层党组织的权威，影响了其领导力量的正常发挥，加剧了基层组织整合政治资源的困难
精英农民在基层民主政治参与活动中，表现出了强大的政治动员力量，他们往往和支持者结成利益联盟，左右村中政务；建构利益共同体，挑战农村基层组织权威。为赢得普通村民的支持，在竞选活动中一方面塑造普通村民的共同利益观念。利用游说、散发宣传材料、贴大字报等形式公开表明这种利益，并宣称自己是这种利益的代表者。另一方面建构利益共同体，形成以精英为核心的利益联盟。一旦利益联盟建成，村内就出现可与村“两委”相抗衡的力量。虽然这种结盟很短暂，是获取选票的一种手段，联盟会随着村里选举的结束而沉寂。但是一旦实现不了自己的政治目标，它就可能成为一股村内最难以解决的长期(直至他们所不满意的当选者任期结束)影响农村社会稳定的力量，使农村基层党组织领导力量不能正常发挥，加剧了基层组织整合政治资源的困难。
2.政治参与主体的单维性加剧了政治经济资源占有的不均，使利益指向集团化，影响基层民主政治发展的民本政治方向
我们调查中发现，目前在农村对民主选举最感兴趣的是两类人：一是率先富起来的农民精英；一是长期在村里任职的村干部。尤其是前者，每一次选举活动中都要争得“自己人”在村两委中的任职总数和比例，以彰显自己影响力。这就使得农村“两委”主导权长期把持在特定的部分人手里。这种政治参与主体的单维性加剧了农村政治经济资源占有的不均，而且使利益指向集团化，损害农村弱势群体利益，影响基层民主政治发展的民本政治方向。
3.政治参与动机指向利益化，降低基层民主政治选举的权威性
就政治参与的动机而言，只有政治参与动机是政治取向，才能彰显公民参政的政治价值。但是，由于市场经济的发展，从我们的问卷调查看，有相当一部分农民(59％)的政治参与动机是基于利益取向，他们参与政治的主要目的是为了捞取政治资本，以获得个人或宗派的利益。在访谈中，有些村干部公开表示“之所以在这个位置上干下去，是因为有些钱利可得，要不何必那么拼命”。精英农民政治参与动机指向利益化，就会降低基层民主政治选举的权威性和政治质量，迟滞中国民主发展进程。
4.政治参与意识非理性化倾向，影响基层民主政治稳定发展
就目前而言，精英农民的政治参与意识处于萌发阶段，对政治参与缺乏明确的认知。诸多因素导致他们缺乏政治民主观念，主体意识不强，政治参与意识的非理性化倾向十分严重。一旦出现自己不满或着损害自己权益的事，往往走向极端，或暴力抗争，或上访、报复施虐者。精英农民政治参与意识非理性化倾向，影响农村基层民主政治的稳定发展，影响中国公民社会的形成。
5.政治参与方式非制度化的扩大污染了基层民主政治选举环境
公民政治参与方式有制度化和非制度化选择之分。所谓制度化政治参与，亦即政治参与的合法化、法制化。所谓非制度化政治参与，是指不符合制度和程序要求的政治参与，表现形式主要有行贿、抗议、越级上访、报复村干部、冲击国家机关等。精英农民往往凭借手中掌握的经济政治优势，使非制度化参与大行其道。这种非制度化的参与在精英农民的鼓动下，威力就更大。成功则形成小利益集团，侵害大多数农民利益；失败则使村级政权瘫痪，失去战斗力。政治参与方式非制度化的扩大不仅污染基层民主政治选举环境，而且阻碍农民高效进入国家政治生活和国家政治民主化进程。
6.政治参与联盟形成农村强势集团，损害弱势群体利益，削弱党在农村的执政基础
当前，在市场经济的游戏规则还不为广大农民所熟悉和掌握的情况下，广大农民很自然地会在经济上依附于懂市场、善经营的精英农民。而精英农民对基层政权权力的获得，又使其成了名正占顺的带头人，这就更加强化了这种依附性。这种精神和物质的双重依赖，不仅削弱党在农村的执政基础，而且极不利于现代“政治人”的出现，中国人骨子里面的奴性更难以根除，崇尚权威的思想将更加凝重，农村基层民主政治建设的质量将大打折扣。
三、解决精英农民政治参与存在问题的对策
1.大力发展农村集体经济，为农民积极政治参
与提供物质支持，为基层党组织对民主政治发展方向行使领导力提供经济支撑
经济地位决定政治影响力。农村集体经济的萎缩，使农村“两委”在村民中的政治感召力大为降低。经济上的弱势地位，在面对精英农民的反掣时不堪一击。因此，大力发展农村集体经济，夯实农村基层政权所需经济基础，才能为村民的政治参与提供强有力的物质基础，为基层党组织对民主政治发展方向行使领导力提供经济支撑。
2.完善农村干部任用政策，均衡政治资源占有均势，实现政治参与主体多维化
长期以来，在农村干部的任用上，我们一直主张“能人进两委”，以实现“一部分人先富起来，然后再共同致富”的政治目标。因此在村“两委”的配备上，更多注重干部的“能”而忽视“德”。精英农民致富的能力是无可质疑的，但是致富能力强不一定就是好带头人。干部是什么?干部是“方向”；干部干什么?毛泽东说“出主意用干部”。这里强调的是干部的舵手功能，而不是水手“划桨”。从这个意义上来说，用干部应该注重其领导力，主张“德能”兼备，而不能看“特技”。因此必须完善农村干部任用政策，均衡农村基层政权内政治资源配置，实现政治参与主体多维化，维护基层民主政治发展的民本方向，巩固党在农村的执政基础，进而实现农村的长治久安。
5.加强政治参与体制机制建设，纠正精英农民政治参与利益化指向
精英农民政治参与活动中的利益指向化功能非常明显，解决这一问题就要加强政治参与体制机制建设，畅通政治参与渠道。为此，一要完善村民自治制度体系，夯实政治参与的制度基础。夯实政治参与的制度基础，首先要推进制度创新；其次抓好制度完善；最后要做好制度落实。二要完善农民政治参与利益表达机制。完善利益表达机制，首先要完善舆论监督体制，其次提高农民组织化程度。只有把农民组织起来，以集体的力量才能抵御各种给农民带来损害的行为。三要善于吸纳合理的非制度政治参与进入正式制度体系。国家立法机关应将那些合理的、有利于社会发展的各种非正式制度纳入制度体系。如1978年安徽小岗村农民搞的“大包干”，最初就是农民的非制度参与，后被纳入了制度化轨道。四要完善村民自治法规。农民政治参与必须根植于宪法和法律许可的范围之内。国家要建立健全必要的法律制度，对农民政治参与进行法律定位，才能实现农民政治参与经常化、秩序化、法治化。
4.加强中国特色社会主义新农村思想文化建设，培养精英农民现代公民意识，纠正政治参与意识非理性化倾向
思想政治工作是党的各项工作的生命线。为此，一要确立精英农民为公民文化宣传教育的主体，以提升农民政治参与的热情和实效性。首先要提高精英农民思想素质和政治素质，这是由精英农民在农村社会发展中的特殊地位所决定的。其次对普通村民要深入地进行民主启蒙、政治技能和法律方面的教育，增强其政治主体意识，发展中国特色的“公民”文化。二要坚持以马克思主义为指导，确立反对各种封建残余思想为宣传教育的主要内容。对思想意识形态领域存在的各种有违现代民主思想的封建陈腐意识坚决清除。三要确立现代媒体为宣传教育的有效载体。现代媒体传播快，受众广，形式灵活多样，易于老百姓接受和理解。充分利用这一科技载体不仅能保证思想政治教育的科学性、针对性和实效性，而且能实现宣传效果的立体化。
5.遏制精英农民非制度化参政手段扩大趋势，净化选举环境，提升其政治参与质量
精英农民非制度化政治参与影响着我国农村基层民主的发展和农村社会的稳定，降低农村基层民主政治的质量。而精英农民拥有使非制度化政治参与扩大化的资源和能力，因此，必须加以遏制。一要拓宽制度性政治参与渠道。制度性政治参与渠道的扩大、程度的提高，是农民政治参与制度化与法治化水平提高的体现，也是遏制非制度化手段使用的治本之策；二要甄别非制度性政治参与。对于仅为实现个人或团体利益而实施的非制度化政治参与应依法坚决打击，严肃处理其核心成员；对于那些合理的、具有社会基础的、有利于社会发展的各种非正式制度应尽快纳入制度体系；三要研究农村非制度化参与扩大趋势的原因。学者研究表明，当代中国农民的政治参与尤其是精英农民的政治参与已由过去的政治卷入式转变为具有个性权利主张的政治参与形态。因此探究问题产生的原因，寻找好的办法，净化选举环境，提升其政治参与质量，为农村基层民主政治发展创设好的制度环境势在必行。
6.发挥基层党组织核心领导作用，维护弱势群体利益，巩固党在农村执政基础，确保村民政治参与实现历史转化的方向性
在推进农村基层民主建设过程中，存在两个问题：一个农民政治参与的广度、深度问题，一个是基层民主建设的方向问题。这两个问题的解决都离不了党的领导，因此必须强化农村基层党组织建设和基层党组织的核心领导地位。对党的农村基层组织，一要严格按照科学发展观的要求搞好班子建设和队伍建设，充分发挥领导作用，提高把握大局的能力；二要改善领导方式，作为基层党组织的核心人物——村支书应从具体的村务工作中脱离出来，把重心放在全局性问题上来。建立村支两委制衡的权力分享机制，严禁当选精英农民利用所拥有的资源优势不接受组织管理、约束，膨胀个人权力的行为，打击当选精英农民为谋取私人团体利益而侵害其他村民利益的行为。巩固党在农村执政的基础地位，确保农村基层民主政治发展为人民的目标。
总之，在我国农村基层民主政治建设中，精英农民的政治参与是一大亮点，也是最值得关注的问题。该阶层政治参与活动中表现出的蓬勃生机给人留下深刻的印象和思考。在农村基层政治民主发展过程中，如何发挥这一社会群体的优势，解决其存在问题，是新的历史时期必须解决好的政治大课题。这一问题的解决，不仅有利于农村基层民主的健康发展，真正实现村民自治中的村民当家作主，完善具有中国特色的人民民主政治体制，而且也为即将全面展开的中国政治民主化提供参考。
农村基层政权分析论文范文第2篇
【摘要】行政权与村民自治权是不同的权力类型，二者在实际运行中时有冲突，主要表现在行政权主导下的村民自治违背了村民自治的本质。文章以L村和X村村民委员会换届选举中都存在行政权力主导村委会候选人的产生方式为例，分析在候选人产生中两种权力冲突的原因，以期提出解决对策。
【关键词】村民委员会 候选人 村民自治 行政权力
在村民自治过程中，来自乡镇政府的行政权和村民自治权冲突不断，集中体现在村民委员会换届选举中候选人的产生方式上。村民委员会换届选举是村民自治的重要内容之一，直接影响到村民民主权利是否能够实现，是换届选举的关键环节。在实际操作过程中，乡镇党委和政府行政权力在村民委员会候选人确立过程中处于主导地位。下面以安徽省第八届村民委员会换届选举中，L村和X村村民委员会候选人产生方式为例来说明两种权力冲突的背景下，行政权力是怎样主导候选人产生的。
行政权力主导下的村民委员会换届选举
L村和X村村民委员会组成基本情况。L村位于安徽省的东部，处于城乡结合部，新一届村民委员会将由三人构成，主任、副主任、委员各1名。X村位于安徽省北部，新一届村民委员会将由四人构成，主任1名、副主任1名、委员2名。
L村和X村村委会换届选举候选人初步人选的产生方式。L村所在的街道党工委于2011年6月发文《关于成立Y街道办事处第八届村民委员会换届选举领导小组的文件》，成立换届领导小组。X村所在的乡镇也是如此，该乡镇党委于2011年7月初发文成立换届选举领导小组。虽然这两份文件来自不同的乡镇，但内容极其相似，主要任务是成立两个换届领导小组：村民委员会换届选举乡镇领导小组和指导各村换届的指导小组。两个领导小组的职责就是全程指导选举工作，确保选举顺利进行。
按照选举办法规定，L村成立第八届村民委会换届选举委员会，共9人，该委员会将负责本村第八届村民委员会换届工作。按照《Z街道村党（总）支部委员会和第八届村民委员会换届选举工作实施方案》规定，该村应推选6名候选人。2011年8月3日经过村民推选，得票前7位的分别是李某、张某、尹某、时某、白某、吴某、赵某。
乡镇行政权力主导候选人的产生
L村村委会候选人的确立方式。2011年8月20日该街道召开由街道党工委书记主持的党工委会议，主要议题就是研究讨论确定村委会候选人。在听取各个指导组针对各村关于初步人选的汇报之后，全体党工委成员逐村研究讨论主任候选人、副主任候选人、委员候选人以及各村的差额人员，并以组织的名义反馈到各村，同时要求各村以此为依据组织第二轮选举，并明确要求各村支部和村民选举委员会在选举过程中不得出现与既定候选人不符的选举结果。L村上报了7名提名人，最终确定了6名作为最终候选人：村委会主任候选人、村委会副主任候选人、村委会委员候选人各2名。
X村村委会候选人产生方式。在《第八届X村村民委员会选举办法》中规定村民选举委员会是在镇村级换届领导小组的领导下开展工作。进驻该村换届指导组在接到村民选举委员会关于候选人的报告之后，该指导组召开会议，商定候选人，经过讨论确定7名候选人，其中对于每个职位的差额人员也作了明确规定。指导组及时地将候选人报乡党委审核，乡党委审核后，指导组将候选人反馈给村党组织和选举委员会。
这两个村在候选人的确定方面均有共同的特点，那就是乡镇党委和政府主导村民候选人的产生，无论是召开党委会确定候选人还是领导小组确定候选人都要报党委批准，这两种方式都是行政权力与村民自治权力之间冲突在村民选举候选人产生方式上的集中体现，损害了村民民主权利的实现，有悖于村民自治的本质。
行政权力与自治权冲突的原因分析
行政权与村民的自治权是两种不同性质的权力，乡镇政府是国家基层政权组织，其权力来源于国家；村民自治权是以村民委员会为代表的自治组织，其权力来源于广大村民的选举和授权，是一种社区自治权①。起始于20世纪80年代的村民自治模式，其实质是村民通过选举产生村民委员会，由这个自治组织来依法行使公共权力、管理公共事务和提供公共服务，实现村民自我管理、自我教育和自我服务。虽然经过近30年的探索与发展，但在实践中一直未能取得预期的效果反而陷入发展的瓶颈，原因之一是行政权力与村民自治权之间的关系没有厘清、冲突不断，仍延续了“三级所有，队为基础”体制下的治理模式，行政权力相对自治权力处于一种支配地位②。这种现象产生的主要原因有以下几个方面：
城乡“二元”发展模式导致城乡发展不平衡。新中国成立以来，农村在很长一段时间作为城市和工业发展的主要资源供给区域，为了确保资源的有效获得，乡镇牢牢地将农村控制在自己的范围内。1978年改革开放以后，为了保证更有效地从农村汲取资源，行政权力不失时机地发挥其强势地位作用，利用各种手段和方式，取得对农村的支配地位。各级政府一直把选举看作获取农村资源的组织保证，并将村民换届选举牢牢地把握在自己手中，主导村民委员会候选人的产生。
现行法制的不完善，是造成冲突的根源。村民自治已经历了30多年，在农村治理中发挥了重要作用，但是由于法制的缺失和不足造成村民自治制度离社会主义政治和中国特色社会主义政治发展要求还有一定差距。由于非制度性因素的影响，导致了作为基层国家权力的执行者的乡镇政府行为失范③。在村民委员会选举上，虽然各地都依据《村民委员会组织法》制定相关办法和程序，但仍然存在不足，如概念不清、主体不分等极容易造成多元化冲突。
村民没能充分理解村民自治的本质。在村民换届选举上，由于现行选举模式的长期影响，广大村民和村民选举委员会也接受了候选人由乡镇党委来确定这一模式，而没有意识到选举村民委员会是属于村民自治范畴内的事，即使有些村民意识到这一点也苦于没有有效的制止措施而束手无策。
应以村民自治为原则产生村委会候选人
各级行政部门应充分理解村民自治的意义。十七大报告指出，村民自治是我国社会主义政治的四项制度之一和中国特色社会主义政治发展道路的重要内容。随着国家民主进程的发展，村民行使民主权利成为国家民主生活的重要内容之一。这要求各级党委和政府要充分意识到村民自治是由村民委员会依法管理本村公共事务和公益事业的农村社区制度，还村民自治本质。
加大对农村投入，为村民自治创造条件。中国共产党十六届五中全会上，中央提出要按照“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设，从此农村支持城市、农业支持工业的局面才得到了根本性的转变。随着新农村建设的深入和城乡的协调发展，势必将改变国家权力支配自治权力的政策性依靠，这些将在宏观上为村民自治的实现提供条件。
实现村民自治的法治化。目前行政权力对村民自治权的渗透，很大程度上缘于法制不健全，从而导致农村工作中存在的多元权威的冲突，这要求《宪法》、《党章》与《村民委员会组织法》作出明确的回应，将党的领导严格控制在思想领导上④。为了防止国家权力支配自治权和过度自治化这两种现象的发生，仅仅宪法和法律明确村民自治的内涵与地位还是远远不够的，一些具体的自治原则和方法仍然需要用法律来规定。
加强基层民主建设，发挥村民选举委员会在选举上的作用。随着村民素质的提高和现代意识的觉醒，村民的民主诉求会更多，希望能真正实现村民自治。村民换届选举委员会应当尽可能地排除干扰，履行本应属于自己的权力。在候选人的产生上，村民选举委员会应根据候选人条件，依据得票对候选人进行资格审查，审查合格后提出符合候选人条件的人员名单，然后召开村民代表会议，由村民选举委员会就候选人资格审查情况作说明，经村民代表会议讨论同意后确定为正式候选人。
尝试无候选人直接选举村民委员会模式。无候选人直选近年来被各界所关注，村民在选举村民委员会时不确定候选人，而是由村民直接投票选举村委员成员，这种无候选人的选举方式在浙江和重庆均有试行。这种无候选人的选举方式可以避免或减少乡镇行政权力对村委会候选人确立上的冲突、暗箱操作、内定候选人等违规行为，更大范围拓展了村民自治的空间，增强了村民对选好当家人的神圣使命感，有利于激发村民选举时的责任感和积极性。
（作者分别为合肥工业大学研究生院讲师，北京大学政府管理学院博士研究生）
注释
①于建嵘：“村民自治：价值和困境”，《学习与探索》，2010第4期，第74～76页。
②袁文霞：“‘乡政村治’困境的制度性根源探究”，《滁州学院学报》，2011第2期，第29～31页。
③铁锴：“论乡镇政府行为及其规范”，《理论导刊》，2011第12期，第61～64页。
④沈太霞，成少勇：“论村民自治及其对我国宪法发展的影响”，《法制与社会》，2008第12期，第24～26页。
农村基层政权分析论文范文第3篇
内容提要 国家体制从汲取型向反哺型转变、税费改革、乡镇政权形象严重恶化等三大历史性时刻的交汇是乡镇体制改革得以推行的特定的时空背景。然而，后税费时代的乡镇政权却在极力追求营造自我生存空间，在很大程度上背离了改制的初衷。改制后的乡镇政权既不能在农村综合改革中发挥主导性作用，不能为农民提供必需的农村公共品，也不能再有效地充当国家与农民关系的缓冲器和安全阀作用，还空耗了国家大量的财政转移支付资金。这就必然导致后税费时代的乡镇政权在自我空间营造中走进“不成功便成仁”的新一轮改制浪潮，而“弱乡强村”的改制方向就成为一个可能的现实选择。
关键词 调适 消亡 乡镇政权 弱乡强村 悬浮性政权 国家与农民关系
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一、后税费时代乡镇体制改革的时空定位：三大历史性时刻的交汇
在税费改革还在如火如荼地展开的时候，各级地方政府就开始在中央政府的授意下展开了乡镇体制改革的实践探索，并在撤并机构、精简乡镇数量和人员等方面取得了可以说是自“皇权下乡”后史无前例的战绩。然而，针对国家缘何要在新世纪伊始的时候推行如此大幅度的乡镇体制改革政策实践，现有的分析往往都是单一向度的，最常见也最有影响力的解释视角无疑是税费改革倒逼乡镇体制改革的财政收支平衡理论。从2003年起到现在，乡镇体制改革已经过去了五个年头，回头反思乡镇体制改革的时空定位，笔者认为“倒逼说”的解释视角显得有些单薄，不足以从历史和现实的维度正确认识乡镇体制改革的必要性。在笔者看来，后税费时代乡镇体制改革的时空定位应该放到三大历史性时刻交汇的历史背景下去认识和把握：
首先是国家体制从汲取型向反哺型转变消解了乡镇政权存在的合法性根基。“县官治县，乡绅治乡”是“皇权不下县”的传统皇权官僚统治体系的典型特征。国家权力渗透到乡村社会是为了回应中国这样一个后发外生型国家在追求民族国家的崛起过程中不得不从小农经济剩余中提取有限的原始积累资本而必须改变国家与千百万小农家庭不直接打交道的历史状况而出现的。作为国家权力下沉的标志，乡镇政权和村级组织一起肩负着充当国家与农民之间关系中介的角色，其存在和演变的逻辑必然要围绕国家体制的转变展开，必须服从于国家战略的转变。正因此，乡镇政权的根本任务即是低成本地提取小农经济剩余，而这也构成了其存在的合法性根基。税费改革肇始的一系列新的惠农政策改革实践正式标志着国家体制正在从汲取型向反哺型转变，国家战略已经基本结束了以“农业支援工业，以乡村支援城市”的发展阶段而进入“工业反哺农业，城市反哺乡村”的新历史阶段。从乡镇政权设立之初所肩负的历史使命的角度上来讲，乡镇政权自此以后就丧失了存在的合法性根基，改制乃至撤销也就成为中央和地方政府高层可供参考的选项。这是乡镇政权“瘦身、收权”改革得以推行的根本原因。
其次是税费改革压缩了乡镇政权的财政收入空间，消解了其存在的传统的经济基础，从而倒逼乡镇体制改革。财政压力引发制度变迁，即是“倒逼说”的解释理论来源。税费改革以后，乡村基层组织税源枯竭，财政压力剧增，为了平衡乡镇财政收支，增强乡镇政府的执政能力，国家必须开展进一步的配套改革。孙小燕等人认为就税费改革后制度变迁的路径而言，在现阶段国家应该舍弃“新辟税源，增加收入”和“甩掉包袱(减少公共品供给)，节省开支”等方式，而采取通过缩小自身规模的办法来“甩掉包袱”，以达到不仅减少乡镇基层政府财政支出，而且尽力避免基层政府向农民开辟不合理的新税种或费用，同时还能保证农村公共品供给的多重目的
(注:孙小燕、温琦：《财政压力与体制变迁——后农业税时代的乡镇机构改革》，《农业经济问题》2007年第12期，第84、第85页。)。自乡镇政权在上个世纪初进入人类历史的视野开始，其财政支出的绝对比例都来自于小农经济剩余的提取，在税费征缴年代主要表现为三提五统。所以，在税费改革以后，税源枯竭的乡镇政权也就丧失了传统的经济基础，不得不推行“瘦身”改革。因此，应该说“倒逼说”的解释理论反映的是乡镇体制改革进入新时期的直接原因。
第三，国家与农民关系的演变致使中介人角色的乡镇政权成为“恶”的代名词，其被严重妖魔化的形象引起中央、社会和农民三方的不满意。从上个世纪九十年代中后期开始，中西部地区的乡镇政权几乎都成了“过街老鼠”，撤销乡镇政府的呼声就开始不绝于耳。用李昌平的话说，当时的乡镇政府从一定的意义上来说已经成为中国现代化进程中“麻烦的制造者”，不能适应城乡经济社会发展的需要，并且这种状况到了世纪之交的时刻愈演愈烈，大有不可缓解之势(注:李昌平：《乡镇体制变迁的思考——“后税费时代”乡镇体制与农村政策体系重建》，《当代世界社会主义问题》2005年第2期，第5页。)。分税制改革以后，县乡村基层政府组织的税源锐减，客观上造成农民负担的不断攀升，农村逐渐出现了“头税轻，二税重，三税是个无底洞”的局面，为了完成自上而下的税费征缴任务和维持自身机构的运转，乡镇政权不得不依靠村级组织强化征缴税费的能力，出现了农民负担养不活乡镇政府和部门干部的局面，迫使其只有动用警力牵猪赶羊，甚至逼死农民的事情也时有耳闻。“要钱、要命、要粮”的“恶吏”形象在中央政府一再下发红头文件要求减轻农民负担而“只打雷不下雨”的政治运作逻辑与在现代传媒的助力下国家政策“一竿子插到底”直到普通民众的双重影响下不断得以强化，引起中央、社会和农民普遍的不满意。然而，当时乡村出现的治理性危机，不能简单的说是乡镇干部造成的，也不能说是乡镇政府造成的，而主要是宏观决策对乡镇职能定位没有“与时俱进”造成的。但是无论如何，当时形象被严重妖魔化的乡镇政权已经成为国家与农民关系恶化的风向标，在税费改革以后更成为“千夫所指”的改革对象，逐步走进历史的前台。而这正是乡镇体制改革成为“得民心、顺民意”的基层体制创新的潜在原因。
二、后改制时代的乡镇政权：运作逻辑的自我适应性调整
国家体制的转变、税费改革、国家与农民关系亟待缓和等三大历史性时刻的交汇共同促成了乡镇体制改革的顺利推行。在后改制时代，中西部地区乡镇政权的财政收入大多都只能采取国家财政转移支付的形式实现，乡镇政权的一些职能被上收到县级职能部门，还有一部分职能转移给市场来完成，自身的职能处于不断地在仍然存在的压力型体制下追求对己有利的自我调适状态中。
周飞舟认为税费改革以后乡村基层政权的行为模式正在发生改变,总的趋势是由过去的“要钱”“要粮”变为“跑钱”和借债。在这种形势下,基层政权从过去的“汲取型”变为与农民关系更为松散的“悬浮型”(注:周飞舟：《从汲取型政权到悬浮型政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期，第1页。)。申端锋以湖北荆门地区为研究对象，认为税费改革后,乡村组织在各种现实条件的约束下,既没有成为服务型组织,也不是无所事事,而是在实践中对自身职能重新进行了定位,“将原来的软指标当成硬指标来搞”，他将之称为“软指标的硬指标化”(注:申端峰：《软指标的硬指标化》，《甘肃社会科学》2007年第2期，第4页。)。而李芝兰等人在分析了“倒逼说”制度变迁理论的政策实践后，进一步阐述了“反倒逼”的解释逻辑。由于税费改革是自上而下推动的，农村基层政府为了维护自身的利益，作为行政层级最末端的行为体，惟有被动地以“弱者的手段”回应上级压力，其客观结果却是农村公共产品阙如、基层政府运作困难，农村出现新一轮治理危机，由此形成向上的反倒逼现象，以致中央和省级政府只有采取新的措施，投放更多的资源来解决农村问题(注:
李芝兰、吴理财：《“倒逼”与“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的互动》，《社会学研究》2005年第4期，第44页。)。杨善华等人的研究进一步指出税费改革后的乡镇政权在财政和职能困境中，仍然要完成自上而下的各种任务，这就使得他们必须去寻求自主空间的拓展，而在此过程中较多地屏蔽了职能转型和服务乡村社会发展的功能(注:杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期，第87页。)。透过以上的研究可以发现，后改制时代的乡镇政权正处于运作逻辑的自我调适期，存在着诸多的与其改制目标不相适应的地方，其主要表现在如何处理与上级政府、社会力量及村组干部和普通村民的关系上。
税费改革以后，乡镇政权对县及其以上国家权力机构的态度是依赖与抗争并存，这标志着县乡两级权力机关已经渡过合作无间的蜜月期，双方的利益共同体关系出现了瓦解趋势，在共同面临财政压力的困境下县乡政权开始难以兼顾彼此地竭力追求和确保自身利益。在现有的财政体制下，乡镇政权必须依赖县级政权才能获得各种体制内的资源。除了国家明文规定的相对稳定且固定的财政转移支付资金外，在中央加大财政转移支付力度的新形势下，每年由自上而下层层设立的各个政府部门手里还掌握着数量巨大的针对性财政转移项目资金，而这就成为各个乡镇政权“八仙过海，各显神通”必争的资金。因此，“跑项目”才成为乡镇政府一把手首要且最能显示自己能力的任务(注:杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期，第101页。)。同时，在乡镇一级，尤其是行政编制的工作人员基本上已经完全职业化，保住饭碗的压力也始终存在。这就必然导致乡镇政权对县级政权组织的高度依赖。然而，在税源锐减、财力不足，机构撤并、人员精简的情况下，“巧妇难为无米之炊”，即使压力型体制仍然在发挥效力，各种软硬任务仍然在不断地下压，乡镇政权也不再具备样样俱到地完成所有的指标性任务的能力，只能采取一方面不断地不管是否能够见到成效地向上诉苦，反映基层之困，以求获取上级政权和相关部门领导的同情和扶持，并借此营造对己有利的舆论氛围；另一方面将下压下来的各种任务划分属性，根据事务的轻重比例有选择地做事，既不让上级抓到失职的把柄，又能使工作任务限制在自身能够承受的范围之内，从而营造必要的自我生存的有利空间。
在税费征缴年代，乡镇政权组织埋头工作，很少对外发出自己独立的声音，即使是在自身形象被不断丑化的情况下，也是任劳任怨地充当了“老黄牛”的角色，致使乡镇政府及其附属各个部门的形象积重难返，被严重妖魔化。直到时任湖北省监利县某镇党委书记李昌平以“我向总理说实话”的方式痛诉“农民真苦，农村真穷，农业真危险”的时刻，乡镇政权及其工作人员才开始意识到话语权的重要性，在经历过精兵简政式的体制改革以后，更加重视对外发出自己的声音。最近几年在农村做调查，可以轻易发现诉苦文化充斥在乡镇政权各个部门及其工作人员之间，而作为调查者的外来知识分子也成为其倾诉的对象。这种现象杨善华在河北Y县做调查时也有同样感受(注:杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期，第94页。)。除偶遇式地向外来的包括知识分子在内的社会力量倾诉自身工作遭遇之外，以李昌平、陈文胜等为代表的一批乡镇基层干部还走上了农村研究的道路，他们以“县乡干部论坛”、三农中国网、中国乡村发现网等平台为载体，用笔来记录和反映基层运转的真实逻辑，为外界各种社会力量正确认识乡镇政权的功能和定位开启了一扇窗口，也为改善乡镇政府的形象发挥了一定的作用(注:李昌平有着17年的乡镇工作经验，2000年时致信朱镕基总理痛诉“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，引起中央对三农问题的关注，现就职于乐施会。陈文胜有着14年的乡镇工作经验，现为湖南省社科院新农村建设研究中心副主任兼秘书长。县乡干部论坛由李昌平、贺雪峰等人发起，已经在2005年和2008年各举办一届，引起了比较大的影响。三农中国网，中国乡村发现网还专门为乡镇基层干部开辟了“县乡主力”文集专栏。)。
作为行政体系的最末端，乡镇政权早在上个世纪九十年代中后期随着制度型权力的萎缩，不得不更多地借助熟人社会的运作逻辑，通过彰显随机应变的策略性权力，变通政策实践的操作空间，以“正式权力非正式运作”的手法来完成各种自上而下分解而来的软硬任务。税费改革以后，乡镇政权的制度型权力进一步萎缩，对乡村社会的控制能力进一步弱化，为了在有限的资源空间内营造自我生存的有利环境，从根本上难以兼顾乡村社会在后税费时代面临的诸如公共品供给缺乏、黑恶势力猖獗、农村邪教组织泛滥发展、群体性事件增多等潜在的危及国家政权合法性和乡村社会和谐稳定的问题，在资源缺乏的广大中西部地区的农村成为不折不扣的“悬浮性政权”。与此同时，在部分农村地区，乡镇政权在税费改革后还保持着一定的对乡村社会的影响力。这种影响力主要表现在计划生育指标控制及与此相关的违规生育罚款、宅基地审批、殡葬改革等有限的潜存着灰色收入空间的领域。也就是说，税费改革后，乡镇政权整体上呈现出“悬浮性政权”的特征，而只在存在灰色收入空间的领域还保留有一定的控制力，职能转型基本上成为一句空话。
综上所述，后改制时代的乡村基层政权已经由以前的“眼睛向上盯任务，双手向下抓钱粮”转变为眼睛和双手都向上千方百计获取自上而下的资源，通过有选择地做事营造对己有利的生存空间，在竭力争取中央和省级政府财政转移支付、改变自身合法性形象的同时，在乡村社会却成了一个申端锋所说的不作为的“维持会”(注:2008年11月22日下午2点半至晚上10点半，华中科技大学中国乡村治理研究中心举办了第十三届硕博论坛，来自华中科技大学和中南财经政法大学的三、四十名硕士生、博士生参加了论坛。论坛的第一个环节主要围绕乡村治理和村庄政治展开讨论，申端锋在总结发言时提出“维持会”的说法。详细情况请参考：郭俊霞：《第十三次硕博论坛综述》，www.snzg.cn。)，基本上不能适应新时期农村经济社会发展的需要。
三、后税费时代的乡镇政权：游走在“调适”与“消亡”之间
2006年9月1日，温家宝总理在全国农村综合改革工作会议上的讲话《不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障》指出：农业税的取消，标志着我国农村改革进入了一个新的阶段，这就是以乡镇机构改革、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革阶段(注:温家宝：《不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障》，《求实杂志》2006年第18期，第3页。)。在新一轮农村综合改革中，乡镇体制改革占有重要的地位，是国家维持和改善在乡村社会常规性体制力量存在形式的必要手段。通过行之有效的体制改革，国家寄希望于乡镇政权能够在新农村建设中发挥重要的领导和服务功能，开启新时期农村改革的新航程。然而，后税费时代乡镇政权趋利性自我调适的取向，不仅不能适应国家治理转型的需要，而且也不能适应转型期农村社会正在发生的基础结构之变和农民价值观念之变所带来的新要求。总体来说，后税费时代的乡镇政权面临着以下三个方面的困境：
一是“维持会”状态的乡镇政权难以在农村综合改革中发挥主导性作用，尤其是难以肩负起为后税费时代的乡村社会提供必需公共品的任务。乡镇机构改革本身就是农村综合改革的主要内容。然而，经过一轮暴风骤雨般的精兵简政式改革以后，乡镇政权在自我调适中却成了一个于乡村社会而言不折不扣的“维持会”，悬浮于乡村社会之上，不仅没有能够有效实现职能的转型，而且还因为中央和省级政府担心农民负担出现反弹而将其在税费征缴年代肩负的为乡村社会提供公共品的职能剥离出去，换之于与其不相干的村级“一事一议”筹资酬劳制度加以解决，自身日益脱离农村公共品的供给领域。就当下的情况来看，作为改革对象的乡镇政权在有限的资源空间约束下就像小脚女人一样被束缚了手脚，即使胸怀满腔豪情、谙熟农村社会的运作逻辑，也难以在农村综合改革以及新农村建设中发挥主导性作用。此外，在税费改革以后，乡村社会的治理性危机正在经历由农民负担居高不下引发转为由农村公共品供给严重不足引发而导致基层政权仍然没有走出政治合法性的困境。在后税费时代，农村社会更需要的是良好的社会秩序、健康的娱乐文化生活以及农田水利、交通道路等对农民的生产生活条件有着切实关联的公共品，而当下的乡村社会却出现了灰黑色恶势力猖獗、农村邪教及西化基督教泛滥发展、农田水利建设陷入瘫痪状态等严重影响农民生活质量和农业生产条件改善的诸多负面现象。原本改制后的乡镇政权被寄希望于能够为乡村社会提供必要的公共品，事实上却自顾不暇，难以兼顾。即使是呼声很大的在湖北省推行的“以钱养事”改革，也存在着诸多的不如意(注:贺雪峰：《为什么“以钱养事”的改革不可行》，《调研世界》2008年第3期，第41、第42页。)。乡镇政权不能为乡村社会有效地提供公共品，市场化改革后的乡镇企事业单位更是如此。
二是在新一轮的国家与农民关系的调整中，乡镇政权很难再充当国家与农民关系的缓冲带和起安全阀作用。自清末新政开启国家政权建设进程以来，乡村两级就开始扮演国家与农民关系中介人的角色。双重代理人的角色使乡镇政权游离在国家与农民之间，在客观上充当着国家与农民间接打交道的组织载体，发挥着缓冲带和起安全阀的作用。在上个世纪九十年代中后期，由于分税制改革和各种自上而下的达标升级任务层出不穷，在压力型体制下运转的乡镇政权顾不得自身有限的财政资源限制，为了完成诸多层层分解下来的带有浓厚的“一票否决制”色彩的任务指标，不得不动用一切可能的手段在乡村社会践行上级部门的旨意。“要钱、要命、要粮”的“三要”形象在政策实践操作中被刻画的淋漓尽致，以致被严重的妖魔化。客观的说，乡镇政权在具体的基层工作中必然存在着一些违规操作的现象，但是其根源不在乡村两级基层组织，它们只不过是被动的接受和完成上级的任务。到了税改前后，乡镇政权和村组干部为了完成税费征缴任务在与农民打交道的时候甚至不得不刻意矮化和丑化自身形象以求得农民同情来展开工作(注:参见吴毅对税费改革时期乡镇政权和村级组织工作人员在基层征收农业税费时所引发故事的详细描述。吴毅：《小镇的喧嚣》，三联书店，2007年。)。然而，在以税费改革为肇端的新一轮农村改革中，国家为了缓和与农民的关系，改善自身在民间的合法性形象，迅速地将乡村两级组织推上了改制的前台。经过改制后的乡镇政权成了“维持会”，不再与农民有多少打交道的机会，因而也就逐渐淡出农民抱怨的视线。最近在湖北京山等地调查时，一个有着20多年村干部经历的村民不客气地说：现在的农民不抱怨乡镇了，直接抱怨县政府去了。因为乡镇政府既不收税，也没有能力为农民提供服务了，而县政府及其各个部门却在分配各种体制内资源时难以兼顾公平的原则，进而成了新的抱怨对象。农民抱怨对象的上移，标志着国家政权形象代言人角色的转变，乡镇已经不在民众的视野中了，自然也就很难再充当国家与农民关系的缓冲带和
起安全阀作用。而这也能从最近频繁发生的群体性事件中看到端倪。
三是作为常规性国家行政组织存在的乡镇政权存在着空耗国家财政转移支付资金和与民争利的行为，背离了乡镇体制改革的原定目标。乡镇体制改革得以推行的一个重要解释视角就是“倒逼说”的理论分析框架。税费改革压缩了乡镇政权的财政收入空间，迫使乡村两级组织不得不推行“瘦身”导向的体制改革。可是在改制以后，乡镇政权不仅没有能够实现职能的转型，而且还运用“弱者的手段”“反倒逼”中央和省级政府不得不加大对其财政转移支付力度，帮助其维持正常的运作。如果乡镇政权能够依靠中央和省级政府的财政转移支付为乡村社会提供必要的公共品，在农村综合改革中主动发挥必要而又有效的作用，自然是中央及省市政府、普通民众和乡镇本身皆大欢喜的结果。可事实上，作为常规性国家行政组织存在的乡镇政权在耗费了国家财政转移支付资金的同时，却成了一个“维持会”，严重背离乡镇体制改革的原定目标。并且在一些农村地区，乡镇政权在后改制时代还亦然将黑手伸向乡村社会，利用国家计划生育政策、宅基地审批制度和殡葬改革制度等相关规定，通过变通政策操作的空间来谋取自身的私利，更是中央和省级政府以及农民所不能容忍的。长此以往，必将酝酿出新的危机。
正由于后改制时代的乡镇政权不能适应国家治理转型的需要，存在着诸多的政策实践困境，对中央和省级政府来说其存在价值得以严重削减，而对农民来说则成了无所谓的“维持会”，在相当大程度上可以说是游走在“调适”与“消亡”之间，如果长久的自我调适还无法走出当下面临的合法性困境，其消亡的日子必然会慢慢的临近。
四、弱乡强村：乡镇政权必将进入“不成功便成仁”的新改制时代
从上面的分析中，我们可以看出乡镇政权正游走于调适与消亡之间，前途未卜。与此同时，中国作为一个落后的后发外生型现代化国家，还必须继续致力于民族国家的崛起，又好又快地促进国民经济与社会的进一步发展。因此，国家仍然需要一个稳定而又可持续发展的乡村社会来作为进一步现代化的坚强后盾。这就需要乡村社会在“千年未有之大变局”的变动社会中维持一个恒常有序的基础性秩序，为城乡社会的和谐发展提供稳定的根基。所以，在后税费时代，乡村社会要稳定，农民的公共品需求要得到满足，民主自治制度要继续得到践行……所有这些都需要一个基础性秩序的常规提供者。如果乡镇政权在自我调试中不能适应这个转变，不能为乡村社会提供常规性基础秩序，就必然会进入“不成功便成仁”的新改制时代。在这个新改制时代中，“弱乡强村”将成为一个可能的选择。
具体而言，“弱乡”意味着可以撤销乡镇一级的行政编制，将现有的乡镇政权及其职能分化为两个部分：一是将一部分有工作能力的行政编制的乡镇工作人员编入县级政府行政编制，并以县级政权的名义下派到乡村社会做驻村包片干部，实行“县政乡派”改革。这部分改组后的工作人员要转换角色成为县政权和村级组织之间的信息联络员，并成为高效的民事纠纷调解员，在村情民意和国家政策的上传下达中实现国家与农民之间的信息畅通，满足国家治理转型的需要。在后税费时代，尤其是要充当农民对公共品需求的制度性表达渠道，将农民通过“一事一议”制度等方式反映出来的需求信号及时传导到上级政府和相关部门那里，为县及其以上政府部门合理安排数量越来越大的财政转移支付资金提供合理化建议；二是要将原本由乡镇政权耗费的财政资金逐渐用于建立一支面向乡村社会的常规性警制力量，协助村级组织打击灰黑色恶势力和农村邪教等违法违规组织和力量，净化村级民主自治的土壤，为乡村社会向现代社会的转变提供秩序保障。
而“强村”则既要加强党的领导，又要健全村党组织领导下的充满活力的村民自治机制，在保证村民正当权益的基础上强化村级组织对所在村庄的控制能力，维持乡村社会的稳定。详细的说，首先要将“瘦身”及“弱乡”中流失出行政体制的乡镇工作人员充实到“强村”政策实践中去。乡镇干部基本上都是土生土长的如杨善华所说意义上的“草根化”的“能员”干部(注:杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期，第104、第105页。)，乡镇政权的运转在很大程度上都是依靠这些“能员”不断积累的经验与日益延伸的丰厚的人脉才得以拓展其自主生存空间的。与其在改制中将这部分乡镇工作的骨干力量推向社会，不如保留其薪酬待遇引导其到家乡所在地的村庄转换身份成为村组干部，继续发挥其治理乡村社会的作用。其次是改善国家财政转移支农资金的划拨办法，在现有的惠农政策基础之上将新增加的财政转移资金以村组织为单位划拨，不仅要将惠农资金落到实处，使公共财政的阳光普照万民，而且要通过国家的转移支付逐步改善村级干部的形象，在实践中重树权威，从而维持或重建一个良好的村级基层组织；然后还要继续推行村级民主化实践，落实《村民委员会组织法》和“一事一议”制度。只是要剥离“一事一议”制度的筹资筹劳职责，让其主要承担农村公共品需求信息的表达功能和项目执行、管理、监督等公共品供给过程中的决策职能；最后，要逐步健全村级组织工作人员工资报酬制度，在条件成熟的时候建立准公务员制度。在税费征缴年代村组干部的报酬大多都是村庄内部消化，在后税费时代则依靠国家有限的财政转移支付，其收入水平在绝大多数地区都远远低于外出务工农民的收入，这难免会影响其工作的积极性和主动性。因此，在吸收乡镇分流人员的基础之上，在严格贯彻落实《村民委员会组织法》的同时，逐步在村一级建立村组干部准公务员制度。与正式的国家公务员相比，主要的不同点表现在村级组织及其工作人员是三年一换届，一旦落选就可能成为普通村民。因此，在村一级实行准公务员制度必须搞好制度创新工作。
参考文献
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2、周飞舟：《从汲取型政权到悬浮型政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。
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5、杨善华、宋倩：《税费改革后中西部地区乡镇政权自主空间的营造——以河北Y县为例》，《社会》2008年第4期。
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7、温家宝：《不失时机推进农村综合改革，为社会主义新农村建设提供体制保障》，《求实杂志》2006年第18期。
8、贺雪峰：《为什么“以钱养事”的改革不可行》，《调研世界》2008年第3期。
作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心
责任编辑：曹 英
农村基层政权分析论文范文第4篇
摘 要：执行力是法治建设中不可缺的，建设社会主义法治国家，是一个系统的治国工程，不仅需要国家高层的顶层设计，也需要基层农村的执行。在现代化的进程中，基层农村相比较于发达的城市来说，都是比较薄弱的环节，究其原因，认为执行力是其主要的方面。因此，强化执行力在基层农村法治建设中具有重要的作用。
关键词：执行力；农村；基层；法治建设
0 引言
法治建设是一个全面的工程，党的十八大明确提出全面依法治国，十八届四中全会以一个重要的会议形式，专门讨论全面依法治国，并且以成文的形式通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。可以看出，依法治国是全面的，而不是片面的。作为基层社会的农村，当然也需要紧跟党的发展要求，严格的强化执行力，才能更好的推进法治建设。此外，基层农村本身是不能指定法律法规的，最多就是道义上的村规民约。因此，基层农村在法治建设中，最需要的就是把握好执行力的问题。
1 基层农村法治建设的执行力现状
1.1 何谓执行力之释明
执行力，顾名思义就是执行的力度，文章所指的执行力，是限定于基层农村的治理过程中对国家法治建设的执行力。在此处，文章将要探讨的执行力是以基层农村为切入点的，文章认为，在国家的治理体系中，从中央到县一级的基层，再到乡镇的底层，都有一个完整的政策法律法规的执行体系，各个机构之间的相互作用，共同促进法治建设。然而正如朱政所说：乡村特殊的社会环境和制度环境以及地域间的巨大差异，决定了基层法治在很多方面有别于笼统意义上的法治建设。
基于村民自治组织的特殊性，村委会的执行力只表现在有限的方面，因为它既具有国家属性的一面，又具有不完整的一面，因此，基层农村的执行力就不健全。法律界人士认为，目前的村民委员会是一个“四不像”，其法律性质难以确定村委会难以定性，为执行难打下伏笔。那么本文就法治建设方面，探讨执行力在基层农村法治建设中的作用。基于基层农村自治的考量，村委会在法治建设中的执行力的有限性，就需要对目前相对偏远落后的基层农村的法治现状加以分析，其中，在法治建设方面，文章认为有两种现象比较普遍，一是基层农村法治建设中的法律专业人员较少，二是村委会的执行力多样化，不专一。
1.2 基层农村法治建设中的法律专业人员较少
现在的基层农村法治建设中，相比较于十年前有了很大的提升，更加的民主和公平，更加注重民生建设，但是对于专业的基层农村法律专业人员，还是比较少的，这对于基层农村法治建设来说，法治建设中的执行力度就会比较薄弱。一方面是农村法治的人员本身的问题，其中就是执行力的问题，农村的管理人员是混合式的管理方式，这样就会给人一种既不专业，又没有法律权威的错觉，基层农村的法治就缺乏执行力。没有法治建设的核心，它不具有完整的法治建设系统，所以在缺乏专业法律人才的时候，法治建设的执行力就会下降。
1.3 执行力的多样化
核心意识是党中央提出的四个意识之一，从国家的法治建设高度来说，执行力要有集中，而不能四面出击；从基层农村的底层社会法治建设来说，也应当要有所集中，才能够做到集中力量推进法治建设。在基层农村的法治建设中，执行力的多样化是一个比较常见的问题，也就是比如说，婚姻登记的有乡镇民政所，管理治安的有派出所等等，这些基层的单位都是县级的派出机构，都是各自发力，民政所的宣传婚姻法，派出所宣传治安法等等，造成了法治建设的执行力的多样化。
总之，基层法治建设是全面依法治国的一个部分，基层农村往往缺乏健全的法制执行机构，所以目前的一些较为落后的农村地方，法治建设的执行力有待改善。
2 农村基层法治建设需要强化执行力的原因
從上述关于基层法治建设的现状来看，关于目前的农村法治建设执行力相对来说比较薄弱的原因是多方面的，可以说是多因一果。
2.1 农村分布比较分散导致法治建设的执行力就减弱
基层农村人口的分散是法治建设执行难的一个基础原因。一般来说，地势较为平坦的农村地区，农民就相对集中，而地势起伏大，山多坡陡的地方，农民的分布就较为分散。从我国的地形分布来看，山地占了一大部分，而平原面积相对较少，而且随我国的改革开放，许多的平原地区都快速的发展成为城市，或者是与城市差距较小的城镇，这是城镇化的结果。而绝大部分的中西部，农村的分布是比较广泛的，农村分布越广泛，法治建设过程中的执行力就越弱，需要较长的时间去执行。
2.2 基层农村专业的执法队伍较少
基层农村执法队伍较少是比较普遍的，这可从现实中表现出来，基层农村的许多法治建设的执行，都是靠宣传来完成的。在一些农村地区，可以看到各种各样的标语，这种反复宣传的原因也是法治建设执行力较弱的表现。不过，有学者则认为：制定与执行相关的制度是提升执行力的关键环节，而大力宣传是执行力提升的主要路径。
大学生村官是一项神圣的职业，我国推行的大学生村官政策，除此之外，在农村基层的治理中，村委会是主要的核心，农村基层的治理提供最直接的动力。从这两者的身份来看，既是农村基层的管理者，又是基层法治的建设者，在一般情况下不是国家公职人员，这是其一。其二是大学生村官与农村村委会自助选举的村官之间既有联系又有区别，联系是他们都从事基本相同的工作，区别是大学生村官是通过国家公务员考试合格之后才上岗的，而村委会的村官是根据国家的基层自治组织法的观规定自己民主选举出来的。这就说明，农村基层法治建设的队伍中的人员是混合型的，这对于农村基层法治建设来说，就有可能无法充分发挥出应有的法治作用。
2.3 法律赋予基层农村的执行权是有限的
我国有专门的农村基层自治组织法，也就是《中华人民共和国村民委员会组织法》。一方面法律赋予基层农村自治组织相关的自治权力，这是社会主义民主政治的体现，保障人民当家做主，另一方面，自治的权力范围是有限的，这在一定的程度上说就会限制基层法治建设的执行力度的发挥。由于农村基层社会具有依赖性特征，在法治建设过程中，只需要一定力量的法治执行力度就可以推进农村基层的法治建设，而真正的核心在于如何在有限的法治执行权的范围内，充分发挥执行力的在法治建设中的作用。因此，农村基层村委会的有限的法治执行权，限制了执行力的发挥。
2.4 基层农村法治意识相对薄弱
农村法治意识相对于发达的地方来说要薄弱一点，这是需要强化法治的执行力的原因。在《秋菊打官司》这部作品中，主人公秋菊需要的一个“说法”，为要一个“说法”，她可谓是力尽艰苦，从乡里一直闹到市里，最后给她的“说法”与她自己的初衷完全大相径庭，让人公也十分的不解为什么是这种结果，是现实中农村基层法治意识薄弱的体现。当前，加强乡镇政府执行力文化建设，首要的任务是通过舆论宣传，使广大乡镇干部强化执行理念，提高对政策执行的认识，努力培育执行力文化。如果在农村基层能够有强有力的法治执行力和法治文化，不断的强化村民的法治意识，就有可能避免这种事情的发生。
3 执行力在农村基层法治建设中的作用
执行力是农村基层法治建设最需要的，一方面，农村基层的法治建设必须以国家的依法治国的大政方针保持一致；另一方面，农村基层治理就是一个执行的最终落脚点，因为所有的法律法规和国家的政策方针都需要生根落地才有意义，基层农村就是法治建设的最后一道工序，只需基层管理的村委会去执行即可实现目的。正如连维良所说：深化对执行力的理解和认识，从而减少个体障碍并促使行为风格的改观。因此，可以说，执行力关乎到基层法治建设的成效，强化执行力对基层农村法治建设具有重要作用。
3.1 强化执行力有利于减少农村的分散效应
在较为分散的一些农村地区推进法治建设，需要较强的执行力，这样可以减少法治建设的成本，提高法治建设的效率。在那种村与村之间，甚至户与户之间相隔较远的偏远农村，法治建设的推进难度就会大。在这种情况下就需要强化法治建设的执行力来缩小基层农村的分散效应。比如，在去那种比较分散的农村普法的时候，就可以先通知村长何时何地进行普法宣传，把要宣传的内容发给每个村民先学习，然后集中宣传，就像学习是九大报告的精神一样，组织起强有力的宣讲团，集中起来高宣讲，而不是单独的宣讲。因为，农村法治建设与农村政治、经济文化等各要素之间正不断地进行交换 ，共同构成了农村法治建设系统的农村社会整体。所以，强化执行力在法治建设中的作用，有利于减少基层农村的分散效应，提高法治建设的推进效率，形成聚合效应。
3.2 较强的执行力有利于弥补执法队伍较少的缺陷
在相对偏远的农村基层，执法队伍较少的现状也难以一时之间得到突破。既然无法在一时之间完全改变现状，那么就从自身出发，提升农村基层管理人员的执法素质。这就需要在推进基层农村的法治建设的过程中不断的强化村委会管理人员的法治执行力，强有力的法治执行力也是检验一个农村基层干部的主要指标。在村治的管理中，可以说法治的影子无处不在，就连我国的民事诉讼法中，对于民事纠纷，其中之一的解决方式就是可以社区调解，这说明法律就犹如空气一样，就在每个人的身边。只要在管理村务的时候善于树立法治意识，不断的强化法治执行力，对于推进基层农村的法治建设来说就会起着春风化雨般的作用。
3.3 強化执行力有利于转变基层农村的治理方式
在飞速发展的现代化社会进程中，社会的治理方式也必然会引起改变。作为最底层的基层农村，许多的青壮年都会选择外出当农民工，而不是在家种地，这是由时代特征决定的。既然人们的生活方式改变了，那么相应的治理方式也会转变。农村基层法治建设的过程，是一个政策的贯彻国家顶层设计的过程，也应当秉持着创新精神，不能固步自封。只有农村法制完备，农民合法权益能够切实得到维护，社会主义新农村建设才算真正成功，这也是推进新农村法治建设的出发点和落脚点。农村基层的治理方式，总会受到来自各个方面的阻力，因为基层农村的政治生态是最脆弱的。但是随着扫黑除恶斗争的不断加强，这些干扰农村法治建设的因素也越来越少，甚至被扫除。因此在这样良好的环境下，加强农村基层法治建设的执行力，就需要顺应社会的发展潮流，而不断的改进乡村的治理方式。比如，以前对于黑恶势力要重拳出击，毫不手软，以维护社会稳定，而如今就需要利用温和的法治手段来治理基层。因此，强化执行力有利于农村基层治理方式的转变。
3.4 深入推进依法治国的重要动力
法治的生命在于实践，实践的最直接的方式就是执行，法律法规和国家政策执行的好不好，反映出一个国家的社会治理水平。我国是社会主义法治国家，深入推进法治建设就需要强有力的执行保障。基层农村法治建设，是人民群众自觉投身法治事业重要组成部分，要让人民群众自觉的行动起来，就需要有引导，这就是需要农村村委会的执行力。
法治建设不是空中楼阁，而是与人民生活息息相关的政府工程，法治社会的建设目标，需要高度的执行力来维护，法治建设的推进和执行只有进行时，没有完成时。广大的农村社会的法治建设，是关乎到党的两个一百年奋斗目标的重要一环。在农村，或许经济可以发展，产业也可以提高，这是支撑农村基层社会发展的物质基础。同样对于精神文明方面的法治建设，要像这些物质基础一样，在强有力的执行过程中，不断的得到提升。
4 结语
通过上文的分析，当前的基层农村法治建设需要有足够的执行力做保障，强化执行力，有利于克服法治建设中的不足。制度的生命力在于执行。在基层农村村委会工作的村官，在执行各项制度时，可以说是任务多，责任重，法治建设的执行任重而道远，但是，这样的基层工作是值得尊重的，始终要保持信心，只要农村基层治理者们撸起袖子加油干，相信只要认真贯彻执行以习近平同志为核心的党中央的全面依法治国之政策，农村基层法治建设也会取得成就。
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农村基层政权分析论文范文第5篇
摘 要：随着国家医疗体制改革的深入，农村“看病难、看病贵”的问题较之以往有了明显改善，城市居民与农村居民在医疗服务水平享有上的差距也在逐渐的缩减，健全我国农村基层医疗卫生服务体系，建立并且完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度，对于预防和控制农村地区重大疾病，提高农民居民健康水平，保障农村基层医疗卫生服务的进行有重大意义。该文通过查阅相关文献、资料，以A县为调查对象，研究发现 A县基层医疗卫生服务体系中存在的问题，并针对这些问题提出了相应的对策。
關键词：农村；基层医疗卫生服务体系；甘肃
The Construction of Rural Grassroots Medical and Health Service System
——Taking A County of Gansu Province for an Example
Gou Hongxia et al.
（Gansu Agricultural University，Lanzhou 730070，China）
Key words：The rural；The system of rural basic level hygiene service；Gansu Province
近年来，许多人士从不同角度对农村基层医疗卫生服务体系进行了研究探索，其中杜长宇在《农村基本医疗卫生服务供给的国际经验及对中国的启示》（2011）中，从英国、古巴和印度3个国家对基本医疗卫生服务供给做法中受启发，基于我国实际情况，提出了建设基本医疗卫生服务有效的建议，即建立财政分类投入机制，基本医疗服务责任分担机制，加强对农村医务人员的业务技术培训、鼓励医学院校毕业生到基层发展、重点加大对农村村卫生室的政策和资金支持、构建乡村医生首诊机制和双向转诊机制、并建立合理的分工机制等，以解决“大医院人满为患、基层医疗机构资源闲置”[1]的问题。同时，由于医疗卫生服务层次的高低是由基层医疗机构卫生人员的业务能力和水平直接决定的，王桂秀在《社区卫生人力政策评价研究》（2010）中，认为社区在这方面遇到的最大问题是存在于医护人员与非医护人员之间的差异，因此必须通过一定的方式来改变这种现状，如采用多形式的培训方式，定期对社区护理人员进行培训。此外，医生职称晋升可以通过社区卫生服务绩效来评定、以此促进人才的合理流动，提高社区医务人员的收入水平[2]。
农村基层医疗卫生组织在地理位置上更加接近农民，改进农村医疗卫生服务条件，提高农村基层医疗卫生服务能力，改进农民的就医环境，并与推进的新型农村合作医疗制度相结合，对于预防和控制农村地区重大疾病，提高农民健康水平，提高农村的基层医疗卫生服务保障水平有重要意义。
1 甘肃省“健全基层医疗卫生服务体系”的现状
我国农村卫生服务是国家根据农村实际情况，依法制定的有关疾病的预防、治疗等对农民权益保护的各项政策一体化的体系，其内容涉及方方面面，如：医疗设施、医护人才、健康教育、卫生监督等。它是由农村卫生机构、医务人员和全覆盖的县、乡、村三级医疗预防保健网构成的全面的一个体系。甘肃省人民政府在继国家新医改方案后，出台了《甘肃省深化医药卫生体制改革实施方案（2009-2010年）》，作为甘肃省3a改革的阶段性工作指导方案，在这3a时间里，对健全醫疗卫生服务体系做了详细和明确的要求，加大了对县级医院，中心乡镇卫生院和村卫生室的建设力度，要求每县至少有一所县级医院达到二级甲等以上水平，乡镇卫生院和村卫生室实现标准化建设。同时建立基层医疗卫生机构人员的定期培养制度，创建骨干医务人员进修政策，落实乡村医生的补助政策等。
1.1 基层医疗卫生机构的建设
1.1.1 加强护士队伍建设，推行护士人事代理制度 推行护士人事代理制和护工同工同酬制度，要求医院必须把护士的人事关系放在人事部门代管，医院按月给其缴纳“三金”（养老保险、医疗保险、失业保险）并实行护士同工同酬，对医护人员的管理和考核进行了加强，以此来维护护士队伍的稳定，提高护士队伍建设的水准。
1.1.2 实施省、市、县、乡、村五级中医带徒项目 在全省内选择1000名中医，每人带几位，财政补助每位老师6000元/月，每名学徒3000元/月，进行为期5a的师承教育，培养一批中医临床骨干和实用型人才。全面实施省、市、县、乡、村五级中医带徒制[3]。
1.1.3 积极改善就医环境，推进中医特色基层医疗机构建设 为了让老百姓对乡镇卫生院的信任度提高，相信医院的就医水平，甘肃省在全省内开展中医特色乡镇卫生院建设、社区卫生服务中心建设，并计划在两年内使所有乡镇卫生院和80%的社区卫生服务站能够提供中医药服务，改进并完善基层中医药能力。
1.2 基层医疗卫生机构人员的建设 基层医疗卫生服务很大程度上是由基层卫生人才队伍的服务水平和能力决定的。甘肃省为了健全全省基层医疗卫生服务体系，切实加强基层医疗卫生队伍建设，重点在人才的培养、吸引和使用等环节上，采取了一系列有效且可行的方法与措施，并在一定程度上取得了较好的进展和成效。
1.2.1 根据相关政策，建立大学生引进机制，公开选拔大学生到乡镇卫生院工作 2009年，甘肃省实施“医疗卫生类大学毕业生进农村计划”，开始每年招聘5000名医学类大学生到乡镇卫生院工作，2a内共招大专以上医学毕业生10000名到乡镇卫生院工作，全部按全额拨款事业单位人员管理，省财政按年人均15000元标准补助。同时为基层公开招聘340名执业医师，为农村定向免费培养医学类大学生200名，有效解决了乡镇卫生院卫生人才缺乏的问题。
甘肃省卫生厅联合省人社厅下发印发了《关于在基层医疗卫生机构工作的大学毕业生中建立动态流动机制的通知》，建立了大学生的引进机制，规定县级以上引进大学生必须从基层逐级选拔，引导和鼓励大学毕业生到基层服务，为基层医疗机构吸引人才奠定基础。
1.2.2 为加强基层医疗卫生队伍的建设，进行基层医疗机构全科医生转岗培训 甘肃省卫生厅印发了《甘肃省基层医疗卫生机构全科医生转岗培训实施方案》，优先安排基层医疗卫生机构卫生技术骨干人员以及曾接受过全科医师岗位培训、全科医生骨干进修或者农村卫生技术人员和岗位培训的技术人员，本着“缺什么，补什么”的原则，参考培训对象个人意愿，采取按需分程，必修与选修相结合的方式开展培训。
1.2.3 为解决农民就医问题，开展千名医师支援农村活动 甘肃省卫生厅每年抽调1200名医护人员到基层医院工作，并把到基层工作1a作为晋升职称的必备条件，保证了千名医师下基层支援农村的效果。连续6a共选派7645名城市医务人员到基层开展对口支援工作，达到了“派出一支队伍、带好一所医院、服务一方群众、培养一批人才”的目的，每年培训基层人员3000多人，并且建立了省、市、县三级远程会诊平台，连接到乡镇卫生院，开展远程会诊和远程培训。
当前甘肃省农村卫生工作相比之下发展较为滞后，特别是农村公共卫生发展的水平与呈增长趋势的农村健康需求水平及经济社会协调发展要求不适应的矛盾日渐明显。《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》中提出，全面强化公共卫生服务体系建设，完善以基层医疗卫生服务为根基的医疗服务体系，促进城乡居民逐步享有均等化的基本公共卫生服务；积极发展农村医疗卫生服务体系[4]。为此甘肃省A县卫生局为提升基层医疗服务水平，进一步规范全县基层医疗服务工作，为广大人民群众提供优质安全的就医环境，按照国家相关政策，做好基层医疗卫生服务的建设。
2 甘肃省A县基层医疗卫生服务体系建设中存在的问题
2.1 农村医疗机构基础设施不足 由于地处山区，经济比较落后，工作人员知识比较匮乏，A县乡镇卫生院基础服务设施设备比较落后，有近50%的乡镇卫生院还未达到标准化的建设水平，并且有部分地方的建设水平较低，建设面较窄，卫生用房较紧。农村居民没有一个良好的就医环境。
2.2 农村基层医疗机构的服务人员整体素质普遍偏低 A县属于国家贫困县，乡镇卫生院的人才队伍结构不合理，整体水平偏低，呈现出医务人员数量较少，质量较差的局面。基层医疗卫生机构医务人员紧缺，乡镇卫生院基层医务人员素质偏低，医疗水平不高，且医务人员学历较低，取得医师资格证的人数极少，存在小病看不好，大病治不了，病人不相信医生的现象。
2.3 农村基层医疗机构机制不健全 A县的好多乡镇卫生院在患者接受治疗时，没有挂号，没有诊疗记录，拿完药后只有一份药品清单，而之后也没有人去核实，并且缺乏有效的监管。并且有些基层医疗卫生部门没有对相关的资料进行记录存档，使得相关部门无法对其进行有效的监管。在这种松散的监督下，很有可能使一些基层卫生机构钻空子，无视制度，很容易出现损害百姓权益的问题。
2.4 农村基层卫生资源浪费严重 近年城镇化的步伐越来越快，大量农村居民移居到周边的城市，农村人口需求量也相对减少而近几年我国对乡镇卫生院、村卫生室开始重视，投入大量的硬件设施，村卫生室、乡镇卫生院的建设已经提高了一个档次，但乡村人口锐减，医疗需求也随之较少，乡镇卫生院投入的人力、物力和财力变成闲置。而许多村卫生室都有病床和几间诊疗室，但几个医生中往往只有一个人值班，病床也呈现出从未使用的迹象。乡镇卫生院门诊楼和住院部，前期都投入了大量的人力和物力来建设，但大量病床闲置，大多数病人只是因为不住院不能报销而不得不每天到卫生院休息。
3 甘肅省A县基层医疗卫生服务体系建设的对策
3.1 多方投融资，改进基础设施设备 物质基础决定上层建筑，在医疗方面也同样适用。地方政府应当在每年的财政预算中将基层医疗归入到重点规划范围内，设法筹集资金，加大对基层医疗的投入。在基層医疗的硬件投入、基础设施引进、设备的更新、网络化信息化建设方面竭力提供资金上的支持，从而有效保障基层的医疗水平，满足更多居民的需求。
3.2 加强基层医疗卫生服务人员队伍建设 建立农村医疗卫生人才培养项目，多方面培养县级骨干医师、乡镇卫生院实用人才，比如通过对基层卫生从业人员的培训、考核来提升其专业素养，培养德医双馨的医疗人员，以此建设更有活力的基层医疗卫生队伍。
3.3 建立对社会大众负责的工作机制 根据现状分析，对现有基层医疗卫生工作机制的弊端进一步科学化、规范化。首先要使基层医疗的日常行医合乎规范。其次，要提高医务人员的道德素质，提高处理和缓解医患关系的水平。再次，是在制度上的约束，强化全行业监管职能，加强基层卫生监督协管服务，要让人人都有监督的意识，把监督责任落实到具体个人[6]。将监督的具体范围、流程、事宜都明确下来。调动医疗卫生工作者的积极性和增强服务意识，实现按劳分配，体现公开、公平、公正的管理。
3.4 探索城镇化下的财政投入重点 在城镇化过程中，大批农村居民移居城市，一些农村形成空心村，农村卫生院（室）也呈空心化。按新医改政策，政府在农村地区投入了大量财政资金，但移居城市的原村民不可能回到原住地享受医药服务，造成一方面乡村卫生院（室）闲置，另一方面大中城市医院床位紧张，居民就医难[7]。因此，国家应调整财政投入重点，适应城镇化发展的要求，按常住人口规模配置公共卫生资源，既保证居民医疗需求，又不浪费公共卫生资源。
4 结语
医疗卫生事业是关乎全社会的事业，而农村医疗卫生事业是这一环上较为薄弱的一节，因此完善农村医疗卫生体系是造福人民的事业，是广大人民群众切身利益的体现。基本的就医和卫生保健服务是每一位公民所享有的基本权利，人民群众健康水平的提高，是人民生活质量和生活水平改善的重要标志，是全面建设小康社会、推进社会主义现代化建设的重要目标。完善和改进公共卫生服务体系，进一步提高公共卫生保障能力和疾病控制、卫生监督、妇幼保健、公共卫生信息体系，健全突发公共卫生事件应急机制等。基本实现每个居民享有安全、便捷和经济的基本医疗和公共卫生服务，保障了广大人民群众的生命安全。
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农村基层政权分析论文范文第6篇
[关键词]高校党建；城市基层党建；融入；路径
近年来，上海市委通过推进实施《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》等“1+6”系列文件，以实施精细化社会治理为指导思路，走出了一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路。上海高校将其办学优势和人才资源融合融入到城市基层党建中，在参与服务支持城市经济发展和加强社会治理中发挥了重要作用，逐步形成了高校党建与区域党建互联互补互动的基层党建新格局。
一、高校党建融入城市基层党建的探索实践
“区域化党建”是近年来上海城市基层党建的一个亮点。随着区校合作的不断深化，高校党建与区域党建从不同层面、不同角度相互融合，协同联动，积累了一些基本经验，形成了一批务实管用、可复制可推广的有效做法和典型案例，对于更加深入地推动高校党建融入城市基层党建具有重要的指导意义和实践价值。基于调研情况，我们将高校党建融入城市基层党建的主要方式概括为三种模式：一是作为区域党建轮值单位，主动承接年度重点工作任务；二是依托党建联盟，全面推动结对、共建合作共赢；三是聚焦某一重点领域，搭建共建平台，完善共享机制。
（一）以区域党建轮值单位身份，主动承接年度重点项目。2018年以来，长宁区委着眼于优化基层党建工作体制机制，进一步强化区域化党建工作力量，调整设置了区层面区域化党建工作联席会议的组织架构和运行机制。这一工作模式的创新与实践，更加广泛地汇聚了区域内党员、人才和群众的力量，使他们在城市基层党建中发挥更加重要的作用，共同为服务长宁发展作贡献。区域化党建工作联席会议实行年会制，总召集人由区委书记亲自担任，并专设轮值召集人，由具有代表性的区域单位党组织书记轮值担任，有效激发区域单位的参与积极性，同时也从机制上保障年度各类党建重点任务的落地落实。2019年，上海对外经贸大学作为第一家轮值单位，不仅成功承办了“初心讲堂”第三讲思政党课，推动建立了“长宁区大中小学思政教育讲师团”，还承接了长宁区居民区党组织书记全员培训班项目，积极组织开展区校联组学习，并就加强区校深度融合进行了课题调研。
（二）依托党建联盟开展结对共建，有效对接服务社区企业。松江区于2017年4月建立了“七色桥”区域化党建联盟，充分发挥大学城各高校的专业特色和优势，积极推动高校党组织与区属街道和企事业单位党组织结对共建，着力打造“有亮点、有温度、有意义”的党建共建项目，努力实现“1+1>2”的效应。2018年全年，松江大学城各高校与结对街道通过组织联建、党员联动、服务联抓、活动联搞、和谐联创、发展联谋，开展了内容丰富、形式多样的文化教育、公益行动、志愿服务等各类活动504次，参与3200人次，直接受益群众6786人次。其中，西子湾居民区党支部与上海工程技术大学管理学院党委的“书香生活，智汇月读”项目、蔷薇居民区党支部与东华大学信息学院党委开展的以“志愿服务工时”为计量单位的“幸福银行”项目、文翔名苑居民区党支部与上海外国语大学法学院党总支的“五点钟课堂”项目，都取得了较好成效，不仅让社区居民获得了真正的实惠，青年大学生们也得到了很好的社会实践锻炼。
（三）与区域聚焦某一领域，推动实现党建与发展同频共振。调研显示，各高校与所在区域在加强战略合作、促进党建融合的过程中，注重发挥自身优势，紧密围绕中心工作，通过创新平台和机制建设，努力实现合作共赢。除了产学研合作之外，近年来重点聚焦创新创业人才共育，取得了突出成效。例如，上海对外经贸大学与长宁区政府、区人社局、团区委加强创新创业战略合作，聚焦城市创新服务和国际化业务特色，共建“古北620”创业孵化基地，着力打造互动性的创新创业教育实践平台、开放型的创业种子培育平台、陪伴式的创业导师辅导平台和国际化的创业交流平台，不仅为青年创新创业项目及团队提供孵化物理空间、培训咨询、创业扶持等公益性服务，还形成了国际化商科类学生创新创业教育模式，并获得上海市教学成果二等奖。又如，在松江区委的指导和推动下，2018年6月“松江区大学城双创集群党委”正式成立，将区域内创业孵化企业（机构）、高校创业学院、“两新”企业等党组织集聚起来，把党组织建在产业集群上，旨在将大学城双创集聚区打造成为创新创业的重要承载区和策源地，着力推进党建引领G60科创走廊建设，深化以“双服双创”为主题的党建工作新机制。
二、高校党建融入城市基层党建的主要问题
（一）高校党建融入城市基层党建的内驱力问题。从目前区校党建融合的情况来看，区委层面的重视程度相对高校党委而言更高。區委普遍认为高校党建是区域化党建不可或缺的重要组成部分，应该充分发挥高校知识、技术、人才集聚的优势，为区域化党建和区域经济社会发展献计出力。而高校党委在区域化党建融合过程中，更多处于配合的角色、被动的姿态，做不到像贯彻落实市委和市教卫工作党委的决策部署那样全力以赴、积极主动，未能从大党建格局和服务经济社会发展的更高站位、更宽视野和更广领域来看待区校党建融合问题。由于思想认识不到位，导致内生动力的不足，区域化党建和高校党建之间缺少紧密连结与有效互动，“我做我的”“你做你的”和“我希望你做”“你希望我做”的情况较为普遍，“我们共同来做好”的局面尚未稳定成型。
（二）高校党建融入城市基层党建的集成性问题。近年来，通过区委层面每年度对“三张清单”（资源清单、需求清单、项目清单）进行梳理，区域化党建联建合作项目呈现体量增大、覆盖面更广、平台多样、内容丰富等特点。但总体来看，更多项目停留在“联谊式”“活动式”“帮扶式”的层面，形式上“有”，但内容的广度和深度不够。从高校来看，将区校党建融合作为重要工作内容纳入事业发展规划和年度党政重点工作的比较鲜见，学校层面主动力推的项目也较少，党建联建以学院层面和师生党支部的探索实践居多，相对分散、各行其是，顶层设计相对欠缺，系统集成效应不明显。且在调研过程中，经对比分析发现，就区校合作而言，市区比郊区更有优势、更加重视、时间积淀也相对较长；而高校由党委组织部门来牵头推动落实，不如由党委（党政）办公室来牵头推动更能统筹协调、整体把握、扎实有力。
（三）高校党建融入城市基层党建的实效性问题。经过多年来的探索实践，各区各校在党建融合过程中都形成了各自的品牌项目，特别是组织大学生参与社区志愿服务的品牌项目更具典型性、代表性和可持续性。例如：东华大学与长宁区华阳街道自1995年就开始结对共建；上海对外经贸大学“阳光工程”项目十余年接力传承，青年大学生与社区孤老结对帮扶，充分彰显了人文关怀。但在各类品牌项目中，真正能彰显党建引领，围绕中心服务大局，聚焦支撑服务城区建设发展、加强基层治理、帮助居村解决实际问题、助力高校自身事业发展的标志性成果却不多见，实效性和贡献力仍显不足，示范带动效应还不够。因此，面向未来，关于区校党建融合问题，不能仅仅满足于有平台、有组织、有项目、有机制，而是要通过更加紧密的互动交流，进一步深入探讨怎样把已有的建设成果和创新实践更加聚焦在充分发挥基层党组织作用、党员作用和推动事业发展上。
三、高校党建融入城市基层党建的优化路径
（一）提高站位，促使高校充分认识融入城市基层党建的必要性。进入新时代，城市化进程不断加快，超大城市社会治理的复杂性、艰巨性日益凸显，这就对加强城市基层党建和社会治理提出了更高、更迫切的要求。高校要以更加积极主动的姿态融入到城市基层党建中，进一步厘清高校党建与城市基层党建之间共生融合的关系，从以往的垂直、独立、内循环的党建工作模式向横向、开放、命运共同体的党建工作模式转变，致力于充分发挥组织优势、深入挖掘组织潜能、有效激发组织活力，形成合作共赢、同频共振的工作新局面，从而进一步加强区校合作，充分实现共建共享共赢。
深度发掘高校党建融入城市基层党建的动力和比较优势。首先，融入城市基层党建是高校落实“立德树人”根本任务不可或缺的重要途径。高校在人才培养过程中，迫切需要让广大师生多观察、多接触、多了解社会，切实增加现实体验，更全面、更深入地认识社会，更好地服务社会和引领社会发展。其次，融入城市基层党建也是推动高校党建创新发展的有效方式，坚持“走出去”与“引进来”相结合，既充分依托学校人才资源与智库优势，发挥学校党建辐射力，履行好社会服务职能；又引入城区、社区优秀的党建经验和成功案例，助推学校基层党建工作高质量创新发展。进而，可以跳出“纯党建”框架，进一步拓宽工作视野，主动创新实践，在高校之于城市发展、高校之于区域价值、高校人才培养之于城市未来、高校智力和文化输出之于城市社会治理加强等领域深化拓展，寻求新的、更高层次、更有成效的合作。
建议政府尽快研究制定“高校融入区域化党建实施办法”，充分发挥考核的激励和导向作用，将融入城市基层党建纳入高校基层党建责任制考核评价范围，特别是纳入第一责任人年度述职考评范围。这一政策的出台，必将更加有效激发高校内生动力，促进高校以更大的决心、更明确的思路、更精准的举措、超常规的力度推进建设，强化组织领导，务求实际成效。
（二）加强谋划，统筹打好高校党建融入城市基层党建组合拳。建议各区和高校就加强区校党建融合建立定期协商研讨机制，于每年底或年初，特别是在每个五年规划和中长期规划研究制定过程中，切实加强区校之间的对话交流，深入开展需求调研，建立需求与资源配对机制，明确共建目标和年度重点，着眼长效实效，实现精准对接，同心同向、同频共振，在“你中有我”“我中有你”中实现合作共赢、协同发展。
区、校建立全面战略合作关系。以实现发展共促、组织共建、人才共育、文明共创为目标，打好区校党建融合组合拳，使项目设计更加科学化、活动组织更加多样化、工作制度更加标准化、运行机制更加有效化、阵地建设更加特色化，党建服务更加精准化，从而形成更加稳固、更加紧密、更加全面的战略伙伴关系。一是更加注重发挥学科优势，通过信息支持、技术支撑、人才支援等方式，通过项目引进、产业开发、市场开拓等途径，推动和服务区域经济社会发展；二是更加注重统筹党建资源，有组织、有计划地开展区校联组学习、教育培训、专题讲座、经验交流、扶贫帮困等党建联建活动；三是更加注重聚焦人才共育，推动开展业务骨干互派、年轻干部挂职锻炼，特别是选派专业人才支持乡村振兴等，切实形成人才优势互补；四是更加注重文化传承创新，传播弘扬正能量，推动开展精神文明共创，丰富群众文化生活，优化人文环境，立足为群众办实事、解难题、圆梦想，着力提升党员群众的幸福感和获得感。
（三）深耕品牌，全面提升高校党建融入城市基层党建贡献力。注重传统品牌项目的深化和拓展，突出政治引领功能，把夯实党的执政基础作为加强区校党建融合的价值追求和政治使命，不断强化党的建设在各项工作中的引领、协同和带动作用，在更大范围、更宽领域、更深层次上实现互联互动共建共享。可以从以下五方面着力：
一是深耕学习活动品牌，打造区校党建融合共同体。始终把学习宣传贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为首要政治任务和工作主线，充分发挥高校在党建研究和思想政治教育方面的优势，着力打造“初心讲堂”“周末课堂”“红色印记寻访”“党员先锋宣讲会”“党建文博联盟”等党建学习品牌项目，深度挖掘学习资源、探索创新学习方式，扩大精品课程共享，切实推动学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想往心里去、往深里走、往实里落。
二是深耕高端智库品牌，彰显服务区域发展真实力。充分发挥高校在高层次人才集聚和决策咨询研究方面的重要作用，不仅通过“两代表一委员”积极参与社区事务、及时反映社情民意，为党和政府解决群众诉求建言献策；更紧密对接区域经济发展战略，建立专家智库发挥主体作用，与所在区域委办局共同开展课题研究，与产业集群深入对接开展产学研合作，与区域内中小学共同探索思政教育一体化建设和学生专业素养共育等合作。同时，从解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题切入，围绕就业、教育、医疗、社保、住房、养老、交通、家政服务和生态环境等群众高度关注的热点难点问题，撰写高质量的决策咨询报告。
三是深耕社会实践品牌，强化区校合力育人实效度。聚焦立德树人这一根本使命，全面建强大学生社会实践基地，不仅与企业对接，也可以与区政府、社区和其他区属单位对接。例如，今年暑假，上海对外经贸大学团委与普陀区、青浦区、金山区、松江区和闵行区5个团区委合作，选派26名大学生前往相关单位开展暑期挂职锻炼和实践活动，有的岗位设在区委办局，有的设在街道办事中心，有的设在社区党建服务中心，有的设在信访办、纪委办等，让大学生深入基层一线体验锻炼、积累经验、砥砺品行，提升对社会公共事务服务和管理的认识，助推其更好地进行职业生涯规划，通过加强学习增长本领为服务社会作出更大的贡献。
四是深耕结对共建品牌，促成区校党建联建大格局。广泛深入地与社区开展结对共建，项目设计上更加注重贴近群众、贴近实际、贴近民生，着眼于帮助解决社区实际问题和居民实际困难，更有效地强信心、聚民心、暖人心、筑同心。特别是针对社会治理中的公共服务短板，通过组建教师党员服务团深入街镇，定期开展法律咨询、医疗保健、理财保险、创新创业、艺术展演等共建活动，协助解决好服务群众“最后一公里”的系列问题，从而改变社区或政府在社会问题上唱“独角戏”的局面，成为加强社会治理和关注服务民生的一支重要力量。
五是深耕志愿服务品牌，提升服务社区居民满意率。志愿服务工作要多做一些雪中送炭、急人之困的工作。推动“高校师生党员行动在社区”志愿先锋行动和促进党员“双报到双服务双评价”真正落地落实、转型升级。可以针对外来务工人员增多和困难家庭等现实需求，通过“大手牵小手——儿童成长扶助”项目，让大学生党员主动承担起包括晚托、辅导、线上线下答疑等志愿服务工作，不仅传授文化知识，更可进行心理疏导和人生导航；也可以针对社会老龄化问题，通过“居家养老公益服务”项目，动员广大师生党员为老年人特别是空巢失能老人、失独老人提供志愿服务，有效激发党员师生共同关心关爱弱势群体的热情与动力，从而促进社会各界参与基层治理，提升协同效果和整体效应。
总之，高校党建融入城市基层党建，应在全面理解和准确把握其重要意义和本质要求的基础上，找准定位、主动作为，形成全方位、立体化、常态化的整体推进思路，并根据每年度确定的建设重点和任务目标，切实在针對性、协同性、实效性和长效性上下功夫，实现从有“形”向有“型”转变，以党建引领创新、助力社会治理，有效助推城市经济社会蓬勃发展。
本文系“2019年度上海市学校党建研究重点课题”。课题组成员：郭茜、朱飞、白燕、吕颖群、欧阳君、王婧