基层央行行政处罚论文范文第1篇
海事行政处罚工作中存在的问题
1、法定罚款数额偏高，实际操作性不强
《内河交通安全管理条例》（以下简称《内河条例》）作为内河最高等级的法律法规，发挥着不可替代的作用。但条例规定处罚标准偏高，实际操作难度很大。条例在“法律责任”这一章里，共有28条，罚款下限最低为1000元的有2条，罚款下限2000元的有2条，罚款下限5000元的有2条，其余罚款下限均在10000元以上。由于内河船舶尤其是经济欠发达省份内河船舶普遍存在吨位小、缺陷多、效益低等问题，这些船舶不仅搞营运，往往也承担着家的功能，居家带口、以船为家的现象十分普遍。当被查处停下来，船民能打“持久战”，并且很多船来自同一个地方，执法行为过于强硬，很容易引发群体堵航事件，严重危及水上交通安全。
《内河条例》第七十九条“伪造、变造、买卖、转借、冒用船舶检验证书、船舶登记证书、船员适任证书或者其他适任证件的，由海事管理机构没收有关的证书或者证件；有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足2万元的，处1万元以上5万元以下的罚款”；同比《中华人民共和国共和国海上行政处罚规定》第十六条“船舶和船舶上有关航行安全、防治污染等重要设备无相应的有效的检验证书的……（二）属于经营活动中的违法行为，有违法所得的，对船舶所有人或船舶经营人处以违法所得的3倍以下、最多不超过3万元的罚款；对船长处以本人违法所得的3倍以下、最多不超过3万元的罚款，并扣留船员职务证书12个月至24个月直至吊销船员职务证书。（三）属于经营活动中的违法行为，无违法所得的，对船舶所有人或船舶经营人处以300元以上1万元以下罚款；对船长处以200元以上1万元以下的罚款，并扣留船员职务证书6个月至12个月。”《中华人民共和国共和国海上行政处罚规定》适用于在中华人民共和国（简称中国）管辖沿海水域及相关陆域发生的违反海上海事行政管理秩序行为的船舶，这类船舶相较仅在内河航行的船舶而言吨位大、效益高且国际化。但同一性质违法行为，沿海水域处罚幅度却比内河低1倍，内河海事行政处罚难度可见一斑，很多海事监管部门只能按照减轻处罚程序实施行政处罚。
2、执法人员自由裁量权过大，难以控制行为合理性
实际上违法行为具体情况千差万别，立法者又无法预见到所有可能发生的情形，为了更好地弥补立法的局限性，也为充分发挥执法人员的主观能动性，法律授予了执法机关一定的自由裁量权，以更好地实现立法意图，实现社会公正。
随着海事执法的深入，执法人员在运用自由裁量权时常发生矛盾和偏差。如《中华人民共和国内河交通安全管理条例》关于行政处罚的幅度最大的从1万到10万，小的也从5000至5万，加之各地经济发展水平不同，海事监管部门在执行程度上的差异性，因此在不同水域对同一违法行为依法做出的处罚决定存在很大差距，再加上各地海事管理机构对《行政处罚法》第二十七条关于从轻减轻处罚规定的使用，处罚结果更是相差甚大，甚至好几倍。例如超载船舶，《内河条例》规定，超载运输货物的，由海事管理机构责令改正，处2万元以上10万元以下的罚款，可实际工作中，由于法定处罚数额过高，执法人员自由裁量权过大，很多海事管理机构都在法定数额以下，内部制定本辖区的处罚细则，以规范自由裁量行为，尽量避免“人情罚”等现象的发生。
3、执法监督力度不够，监管不扎实
由于海事工作自身的特殊性和外部监督的局限性，滥用自由裁量权、以缴代罚、以罚代纠等现象时有发生，而水上安全监管监督制约机制与手段目前也相对滞后，这些问题得不到及时地检查和纠正。执法监督机构力量非常薄弱，执法装备落后，不仅人员数量不能满足面广量大的执法工作需要，而且新招录的执法人员由于刚进入执法队伍缺少必要的专业知识与法律培训，在进行执法、处理案件时必然会遇到困难，使基层行政执法工作出现疏漏。而执法监督缺乏必要措施和手段，难以对日常行政执法活动进行有效的指导与监督，影响了执法监督的权威性。
对策
1、加强法制建设，尽快出台配套法规及实施意见
《内河条例》于02年6月颁布实施，至今已9年了，且从未修改，为适应迅速发展变化的水上交通安全管理形势，应尽快完善和修改现有的海事法律法规，处理好海事法律法规的“弹性”和执法的“可操作性”的关系，要考虑到各级海事部门对不同等级船舶及单位的不同要求，逐步地解决自由裁量权过大，在特定领域无法可依等问题；其次是提高行政立法的质量，努力实现良法之治，要站在管理相对人的立场和促进水运经济发展的高度来看待规则的制定，在加快行政立法的同时提高立法质量。
2、改革完善海事行政监管体制
国际上大多数国家的海事管理采取的是集中管理模式,即相应的海事管理机构集中行使水上安全管理权,乃至水域环境保护和资源开发保护权。我国应进一步深化水上安全监管体制改革，统一行使水上安全管理权的海事机构；改变一个地区存在多个海事部门监管格局；将船舶检验、船员培训等职能从海事机构剥离,完全社会化；设立职能制和矩阵制相结合的内部组织结构模式；运用现代技术，变革海事管理方式；改财政差额拨款为全额拨款财政模式，使执法部门彻底摆脱收费压力；充分考虑相对人需求,优化内部工作设置流程。
3、大力推进执法队伍建设，打造一流海事执法队伍
一支高素质、高水平的执法队伍在水上安全监管中发挥着至关重要的作用，因此要尽快地吸引更多的优秀人才不断地充实海事行政执法队伍，不断提高海事行政执法队伍的学历层次与专业知识水平，为公正执法提供人才保证；加强执法人员的职业道德教育及执法队伍作风建设，不断增强执法人员的大局意识、责任意识、争先意识和忧患意识，树立爱岗敬业、团结协作、恪尽职守的工作作风，转变工作理念，树立执法为民、服务社会的执法理念；有层次、有重点地对行政执法人员进行业务技能法规综合培训考核，要使执法人员尤其是基层执法人员了解和掌握本部门、本岗位贯彻实施的法律法规，熟知自己的法定职责、权限和执法责任，不断提高行政执法人员的整体素质和执法水平，着力打造一支“政治过硬、业务精良、作风清廉、纪律严明、行动快捷”的执法专业队伍。
4、建立健全执法监督机制，强化内外监督
行政权力缺乏监督必然导致腐败，行政行为缺乏监督必然失去公正，这是从长期的实践中得出的经验论断。要加强对行政权的监督，变注重事后督查为注重事前、事中督察，健全执法提示、警示制度，深化源头治理，有效防止和及时矫正行政管理上的不当行为和违法行为，确保海事行政执法的严肃性、公正性。
行政执法责任制是近年来为促进执法机关正确履行执法职责而探索总结出来的一种监督方式，对提高执法人员的法制观念和法律素质，克服“有法不依，执法不严，执法不公”的现象，使行政机关及其行政执法人员严格按照法定职责、权限和程序办事。因此，要严格贯彻执行行政执法责任制，建立并完善执法责任制的配套措施，例如通过建立健全执法监督制度，加强对法律法规规章执行情况的检查；通过实施执法评议考核制度，及时发现并纠正违法行政行为；对出现问题的执法部门和执法人员进行建议和提醒；通过建立违法行政过错责任追究制度追究违法行政的机构和人员的责任，使行政执法责任制落到实处。
同时要强化外部监督，增加行政机关工作的透明度，通过聘请社会监督员、公布投诉电话、设置举报信箱、邮箱等方式，扩大民众监督举报的渠道，发挥社会力量和单位内部制约两个因素的积极性，不断提升监督效能。
（作者单位：九江市地方海事局）
基层央行行政处罚论文范文第2篇
摘要：国内逐渐建立起一套严格的环保制度是有着时代背景。本文重点分析了当前国内环保制度的现状和问题，探讨了国外严格环保制度建立的一些经验，从多个角度提出了构建我们最为严格环境制度的建议。
关键词：环保；制度；成本；企业
一、引言
我国改革开放三十多年，长时间的粗放型发展使得我们在生态环境上的欠账太多。近年来各地出现的水体污染，雾霾现象等都是我们没有将环境问题作为经济发展的重要考虑指标。构建目前这一史上最为严格的环保制度有着深刻的时代背景和原因，笔者查阅相关资料，同时结合本人工作经历，就其进行阐述：
二、国内环保制度现状及问题
（一）环境破坏成本较低
各地在经济发展的过程中，没有将环境保护作为重点考虑指标[1]。在法律制度方面，各地没有更多严格的环境破坏处罚措施，很多企业明明知道自己的行为将受到环境处罚，但还是依然继续着自己的排污等行为，主要原因就是他们的排污成本远远低于受到的处罚成本。造成环境破坏成本较低的原因有以下几个方面：首先，立法上的处罚力度不够大。例如：对建筑开工的环评要求，当出现环境问题之后，一般只有20万元的处罚权限，这一金额远远低于建筑方赶工期等建造成本。其次，民事环保赔偿的制度不完善。由于环保民事赔偿没有专门的法律制度，需要按照民事程序进行，然而民事案例的举证难等问题严重影响环保赔偿等。最后，基层执行力度不强。环保部门的行政强制措施只有“停止建设、生产”等，这些行政手段难以实现有效的执行，对企业的威慑力不足，不能有效约束他们的行为。
（二）环保管理制度执行力度不足
首先，对地方领导的考核还是以GDP为主[2]。一些地方领导更多关注当地的经济发展，当出现经济与环境问题矛盾的时候，可以一些领导只能关注经济。这样大大削弱了环境保护管理制度的执行力，当地的环保部门的执法、管理等难以有效执行。其次，市场、公众在环保中的作用难以有效体现。市场经济中，大众对环境改善的呼声越来越高，市场中已经出现很多的环保方面的技术和产品，需要我们政府进行政策等方面的引导，然而目前还是比较缺乏这一方面的工作力度。公众对环境保护等问题的关注度不断提升，因为这是关系到他们的切身利益，环保信息的公开，听证等环境保护公众参与制度不够完善。很多的群众对当地环境恶化的处理没有一个明确的概念和认识，可能造成社会恐慌等问题。
（三）环保经济制度没有完全引领产业发展
国内的环境改善可以进行市场经济调节，环保产业的发展就需要环保经济制度的引领。然而目前的环保经济制度没有完全建立，对环保产业的引领作用不够明显。这就需要进一步拓展环保经济制度的管理。在环保方面没有相关的纳税等减免措施。环境破坏的成本核算没有形成一定的管理。资源低价等理念还在生产企业中弥漫。
三、优化环保制度的经验分享
目前，一些发达国家的教训表明先污染，后治理的道路是惨重的，需要付出承重的代价。这些国家也吸收了经济发展过程中的教训，优化自己的环保法律和制度。在这一方面，这些国家有着一定的经验值得我们进行分享：
（一）严格环保制度的建立需要一个过程
任何国家的环保制度都是一步一步建立起来的，需要通过调研、论证、试行、实施等过程，这些都是需要时间。这也是符合人类认识事物的一般规律，从简单到复杂、从局部到全面。例如：美国的空气环保问题的管理制度也是一步一步走过来的。空气污染指标制定是上世纪七十年代，到目前为止已经进行了十余次的修改和调整。目前美国的空气污染管理才有了一个全面的衡量指标体系。
（二）严格的环保制度完善需要法律依据
法律是现代文明社会国家管理的重要基础。环保制度的严格执行也需要有完善的法律制度。日本等发达国家在解决环境污染赔偿问题上有着自己完善的法律制度和程序。运用环保赔偿等民事手段代替行政处罚。同时提高污染企业的排污成本，使得他们出现排污后收到最为严厉的处罚，这些都是需要建立在法律制度等基础上。
（三）严格的环保制度需要有公众的监督
环境改善最大的受益者是群众，他们有自觉地监督环境改善的意识。当环保部门在进行相关污染事件处理过程中，在企业进行非法排污过程中，公众有着明锐的观察力和自觉性。将他们纳入到环保制度执行的监督体系之中有着十分重要的作用。因此，很多发达国家已经将公众监督作为环保制度执行的重要补充。他们提出了公众有对环保问题的知情权、保卫权。
四、优化国内最严格的环保制度的建议
（一）“预防、管理、处罚”环保制度的闭环管理
要想构建国内严格的环保制度，就需要进一步拓展对环境问题的预防、管理、处罚等环节的管理。首先预防。需要构建国家的生态建设的整体目标，对经济发展与生态成本之间进行有效衡量，将环境效益作为重要的源头管理思想。这就需要进一步拓展对一个环境保护底线问题进行严格执行，不允许任何高污染企业入驻。其次，管理。建立第三方专业监督的制度，借助外界专业技术和人才对环境问题进行有效监督和管理，引入更为专业的环境保护屏障。同时将地方环境改善最为地方政府考核的重要依据，是提拔干部的重要参考。最后，处罚。对排污企业加大处罚力度，使得企业在排污成本上不断提升，这样可以有效构建他们进行污染物处理的意识。同时追求污染事件行为人的责任，对负有责任的领导干部追究管理责任，这样大大提升对环保问题的倒逼。
（二）环保经济制度的引导
环保经济制度是实现市场经济进行环保调节的重要手段。因为企业意识到环保是一个产业之后，可以有更多的人力和财力进入这一行业，引导社会环保技术和意识的提升。具体来说，需要构建环保的税收减免政策。针对那些降低CO2等排污企业进行税收方面的减免。构建污染权有偿使用机制。例如在城市污染处理上，引入这一理念，让排除污水的企业购买污染权，让城市污染统一处理，这样可以更加有效的处理城市污水问题。
（三）加大公众参与力度
公众参与是严格环保制度监督的有效手段[3]。进一步优化国内的公众参与环保听证、环保信息公开等制度的细节，使得一些形式大于內容的公众参与有效转变，引导媒体参与到相关环保事件的监督之中。构建完善的公众与环保部门之间的交流平台，使得群众可以及时提供有效的环保线索。
结语：目前，政府已经充分认识到这一问题的严重性，进一步构建经济调节、公众参与、体制保障的环保制度，新的《环保法》被誉为国内史上最严格的环保管理制度，将当地环境改善和风险作为对地方政府领导干部的重要考核依据，另外还有排污权有偿使用和交易、公众参与环保的听证等制度，我国严格的环保制度正在逐步完善之中。
参考文献
[1]李捷.浅谈对于生态创新型绿色专利法律制度的构建[A].Proceedings of 2015 International Conference on Law and Economics，2015，06：153-154.
[2]孟伟，范俊韬，张远，等.域水生态系统健康与生态文明建设[A].环境安全与生态学基准/标准国际研讨会、中国毒理学会环境与生态毒理学专业委员会第三届学术研讨会、中国环境科学学会环境标准与基准专业委员会2013年学术研讨会，2013，06：167-168.
[3]唐国平，李龙会，等.环境管制、行业属性与企业环保投资——来自中国A股上市公司2008-2011年的经验证据[A].Proceedings of 2012 International Annual Conference of Environmental Accounting Committee in ASC & the 1st Chinese CSEAR，2012，10：123-124.
基层央行行政处罚论文范文第3篇
摘 要：缓解流动性过剩，抑制CPI过快增长，保证国民经济平稳运行，是我国金融宏观调控的目标和任务之一。作为宏观调控组成部门之一的基层央行，在缓解流动性过剩过程中具有重要的地位和作用。本文系统探讨了基层央行调控流动性过剩政策的传导途径，研究和剖析了影响基层央行调控流动性过剩的成因和诸种障碍，针对性地提出了充分发挥基层央行职能、作用，有效调控流动性过剩问题的政策与建议。
关键词：基层央行；流动性过剩；调控政策；调控措施
缓解流动性过剩，抑制CPI过快增长，保证国民经济平稳运行，是我国金融宏观调控的目标和任务之一。作为宏观调控组成部门之一的基层央行，在缓解流动性过剩过程中是有重要的地位和作用。
一、基层央行在调控流动性过剩中的地位与作用
对于流动性过剩问题，大多数基层央行员工认为这是总行高层处理的问题，与基层央行的关系不大。这种错误思想很不利于流动性过剩问题的处理。基层央行是是货币政策体系的“神经末梢”，起着上传基层经济金融信息，下达总行货币政策意图的作用。国务院和中国人民银行总行一系列缓解流动性过剩的调控措施，需要基层央行去执行、跟踪调查、反馈信息，才能起到应有的效果。因此，充分认识其层央行在调控流动性过剩问题中的重要作用，对于解决我国流动性过剩问题具有重要意义。
(一)基层央行“窗口指导”职能在调控流动性过剩问题中的作用
金融机构以追求利润最大化为经营目标，目前国家出台的一系列调控流动性过剩的措施，大多数会影响金融机构的经营目标，这就需要充分发挥基层央行的“窗口指导”和“道义劝告”作用，让金融机构的经营者和管理者的经营行为能够自觉地与国家调控流动性过剩政策保持一致。另外，总行制定的抑制流动性过剩的货币政策，是依据全国的经济金融运行形势，具有全局性、统一性和前瞻性。而这些政策措施在某一地区的具体操作和实施上也需要基层央行结合辖区经济金融运行状况和变化规律，利用“窗口指导”的作用，向金融机构提出符合辖区实际、具有适用性和可操作性的处理流动性过剩问题的具体实施意见和办法，这样才能使总行制定的各种调控流动性过剩的货币政策起到应有的效果。[1]
(二)基层央行“直接调节”职能在调控流动性过剩中的作用
按照总行的制度安排，人民银行地(市)中心支行和县(市)支行由上级行授权承担着地方中小金融机构再贷款，支农再贷款，短期再贷款(临时头寸)发放职能，这些再贷款具有基础货币的功能，它能够增加该地区的流动性。在目前流动性过剩的情况下，这就要求基层央行加强这些再贷款的管理，控制再贷款规模，正确引导金融机构使用再贷款，收回了再贷款规模就等于收回了一部分流动性。因此，基层央行要根据辖区经济发展状况和金融机构经营状况，通过对各种再贷款的直接调节和引导作用，来调节辖区信贷总量，缓解辖区流动性过剩问题。另外，目前人总行在农村信用社票据资金兑付方面，采取了冻结农村信用社一部分存款或是采取与支农再贷款对冲措施进行票据资金兑付，也有利于对辖区流动性的管理。
(三)基层央行“监督检查”职能在调控流动性过剩中的作用
这一作用的发挥，主要体现在以下三个方面：一是加强反洗钱工作力度，加强对大额可疑资金和国际游资的流出、流入的监控，加大对银行业、证券业、保险业等领域可疑资金检查、监测力度，抑制大额可疑资金和国际游资对外汇、证券和保险的过度炒作，缓解流动性过剩对经济造成的不利影响。二是基层央行要加强对辖区金融机构执行利率政策和存款准备金政策的监督检查，确保各种政策执行到位。三是加强对异地拆借和金融机构进入货币市场运行情况的检查，防止违规行为的发生，防止金融机构过度的信贷投放而使流动性增加。
(四)基层央行的“效果监测”职能在调控流动性过剩中的作用
基层央行处于人民银行工作第一线，直接面对基层金融机构，服务于地方经济和金融，对各金融机构流动性状况和当地流动性变化趋势有着最直接的认识和感受。因此，基层央行除了执行总行调控流动性各种措施外，还要对辖区流动性状况和各种调控措施实施情况和存在的问题开展调查研究，特别是对辖区信贷总量和信贷有效需求变化情况以及各层次货币供应量增减变化和流动性强弱变化趋势的监测，通过综合分析、研究、掌握调控流动性过剩的各种政策措施在辖区实施效果和存在的问题，为下一步出台调控政策提供可靠的依据。[2]
(五)基层央行“信息反馈”职能在调控流动性过剩中的作用
基层央行对调控流动性过剩的情况进行监测，最终是向上级行和地方政府反馈提供信息，为上级行及时地调整各种政策措施和地方政府处理经济金融运行中存在的问题提供可靠的依据。在调控流动性过剩的过程中，充分发挥基层央行信息反馈作用，就要及时地反映当前经济过热、调控政策落实中的难点和问题，既要反馈调控流动性过剩效果方面存在的突出问题，也要提出各种调控政策调整的建议和措施，在缓解流动性过剩的过程中真正发挥好基层央行的信息反馈的作用。
二、基层央行调控流动性过剩政策的传导途径
我国在货币政策传导过程中大致形成了中央银行→金融市场→金融机构→企业和居民的传导体系。目前缓解流动性过剩的调控政策中不外乎在两个领域传导，一个是金融领域(包括银行、证券、保险)，一个是实体经济领域。这两个领域大体包括四个主体和两个环节。四个主体即中央银行、金融市场、金融机构和参与社会经济活动的微观经济主体(企业和居民)。两个环节：一是金融领域环节，即中央银行→金融市场→金融机构；二是实体经济领域环节，即金融机构→社会微观经济主体(企业和居民)。其中，任何一个主体和环节出现问题，都会影响到货币政策的传导效率。从理论上讲，中央银行作为货币政策的制定者，可以充分运用一系列的货币政策工具，发出明确的政策“信号”，通过金融市场，对金融机构施加影响。而金融机构能够对中央银行的货币政策适时做出“灵敏”反应，实体经济也对此做出理性的应对，政策目标才能得以顺利实现。[3]
我国货币政策的传导是按“总行—分行、省会(省府)城市中心支行—地市中心支行—县支行”四个层次展开的，在这四个层次中，总行负责制订，其它三级分支机构负责传导和执行。目前，货币政策的传导顺序是：中央银行→中央银行分支机构→商业银行分支机构→社会微观经济主体(企业和居民)。但有学者认为中央银行和商业银行是“条条”管理为主，基层央行主动传导货币政策的辅助工具偏少，缺少必要的激励和约束机制，对货币政策的传导往往局限在政策的贯彻、宣传、执行情况的反馈上。由于受各种因素的制约，商业银行分支机构往往认为基层央行通过道义劝告、窗口指导等方式提出的货币政策传导是“软要求”，完成上级行“指令性”任务才是“硬指标”，对基层央行货币政策传导缺乏足够的直接性和敏感性。因此他们认为理想的传播途径应为：中央银行→商业银行→商业银行分支机构→社会微观经济主体(企业和居民)。[4]
目前，面对流动性过剩的情况，对于调控流动性过剩的货币政策传导途径，采取以上传导途径，效果都不会太理想，理想的传播途径应该是纵横交错的立体传导网络，才能更快、更迅速的起到应有的效果，如图1：
基层央行在调控流动性过剩的过程，不但通过区域性金融市场去影响金融机构的分支机构，而且还要通过窗口指导、跟踪检查、道义劝告、调查研究等直接手段保证宏观调控措施的实施。[5]
三、影响基层央行调控流动性过剩效果的原因分析
(一)央行层面上存在的障碍
1.大统一的调控政策影响基层央行对流动性的调控。由于我国区域经济基础不同，经济发展水平差异大，在中东部发达地区，流动性过剩较为明显，在西部和广大农村等不发达地区和贫困地区流动性过剩问题就不明显。另外产业结构发展得也不均衡，如房地产等固定资产投资过热，农业等基础设施投资还有待加强。目前，我国调控流动性政策高度统一，虽然能增强人民银行总行的调控力度，但对于基层行来说，作为政策的执行者，大统一的调控政策，基层人民银行很难根据地方经济发展的实际，在抑制流动性过剩和支持地方经济发展中相互兼顾，影响了基层央行作用的发挥。
2.基层央行缺乏应有的货币政策传导工具，削弱了金融宏观调控效力。目前，人民银行总行运用的宏观调控手段主要是利率、存款准备金率、公开市场业务、再贴现和外汇政策等。这些手段在基层央行很难运用：(1)准备金的管理只限于一级法人，致使人民银行分支机构失去了对国有商业银行分支机构、准备金和备付金的监控。(2)利率政策过于刚性，上下浮动权被总行所控制，基层央行调控的余地较少。(3)再贴现由于向大中城市集中，中心支行再贴现规模往往被控制得较紧，还有许多地方分行以下的再贴现窗口被关闭了。(4)货币市场已经建立，但门槛过高，大多数地方中小金融机构难以进入，区域性融资市场无法正常启动，基层央行很难通过金融市场来调节金融机构之间的资金余缺。(5)基层央行可使用的主要货币政策操作工具是再贷款，其操作主要限于支农再贷款，这些再贷款受农村经济发展水平制约，很难保证全部把再贷款收回。因此，在现实情况下，基层央行在调控流动性过程中，很难发挥应有的作用。另外，基层央行运用窗口指导这一货币政策工具，由于缺乏对商业银行的约束力，使窗口指导作用显得乏力。
3.基层央行人员难以适应新形势要求，滞阻了宏观调控职能的进一步发挥。目前基层央行工作任务重，专业化强，对工作人员的要求也越来越高。但是从现实情况看，人民银行分支人员数量普遍已经达到饱和，而且员工队伍更新速度不快，基层支行普遍存在员工老龄化趋势。目前职工的素质只适应简单的业务操作，缺乏全面性，因而弱化了执行货币政策、宣传货币政策的职能，从而直接影响了基层央行宏观调控职能的发挥。
4.基层央行对货币政策实施效果尚未建立起全面、完善和有效的监测体系。对货币政策实施效果进行监测，就是对货币政策实施前后的经济、金融统计指标变动趋势和程度进行对比分析，从而判断货币政策意图实现程度及其效应大小。在实际监测工作中存在的突出问题是部分监测指标及其信息采集的方式和方法尚未真正建立起来，存在统计制度未落实和信息渠道不畅通的问题。目前，了解和掌握货币政策贯彻执行情况的主要手段是召开辖区货币信贷工作联席会议，真正深入基层实际、调查、研究和掌握第一手资料的做法相对较少。因此，对流动性在本辖区的状况，缺少监测，不能对症下药。
(二)商业银行层面上存在的障碍
1.商业银行高度集权式的信贷管理模式，直接影响了调控流动性过剩的效果。目前，基层央行调控流动性主要依懒于商业银行的信贷传导渠道，我国商业银行为了强化风险约束机制，实行高度集权的信贷管理体制，国有商业银行的信贷决策权在总行和省分行，上级行对下级行特别是基层行实行授权授信管理和规模控制，地市级以下商业银行授权授信额度较小。分支机构贷款权限被逐步上收，基层行不但成了单纯的只存不贷的存款银行，而且还要承担收贷收息和压缩不良贷款任务。这种信贷管理模式，基层央行很难通过控制商业银行分支机构信贷投放规模来控制流动性过剩问题。
2.商业银行部分改革措施不利于基层央行对流动性过剩进行调控。随着我国金融改革不断深入，国有商业银行从内部人事管理、经营方针等方面进行一系列改革，如信贷资金严格的授权授信管理办法，使基层机构信贷审批管理权限缩小，即使是通过审查给予贷款支持的项目，也可能因为审批过程的复杂化而延长信贷资金产生效益的时滞，使央行调控流动性的一些政策措施在基层行无法执行，且延长了调控政策的时效。另一方面，商业银行通过优惠利率政策鼓励基层机构上存资金，使大量资金向大城市和发达经济区域聚集，加剧了县域和欠发达地区的资金供需矛盾，使流动性过剩问题在当地不能得到充分反映或反映不充分，给央行治理流动性带来了一定的难度。
3.县域金融机构萎缩，致使调控流动性的一些措施无法落实到位。由于各商业银行在县域基层机构逐步退出，县域金融机构减少，再加上邮政储蓄改革在县以下还没有到位，农村信用社资金有限，调控弹性较小，基层央行在调控流动性过剩问题上由于调控对象较少很难发挥理想的效果。
(三)微观层面上存在的障碍
1.地方政府的工作目标与调控流动性的目标不一致，影响了基层央行职能的发挥。对于流动性过剩，国家采取的是适度从紧的货币政策，这与地方政府片面追求经济增长的目标不一致。地方政府为了达到经济快速发展的目的，一味地强调让金融部门加大对地方的投入，千方百计地进行融资，加大地方投资力度，他们很难与基层央行在调控流动性过剩的政策上达成共识。因此，基层央行在执行适度从紧的货币政策时，很难得到地方政府的支持。另外，地方政府对金融业的管理和指导存在不足，协调不够，盲目干预贷款等都会不同程度地影响到国家宏观政策的贯彻执行。
2.县域企业积累有限，活力不足，影响了调控流动性政策的实施效果。目前，县域大多数企业负债率过高，间接融资多，对中央银行的调控政策，如利率政策反应不灵敏。虽然我国多次提高存贷款利率，由于县域企业资金缺乏，即使增加了成本，但要求金融部门增加贷款的呼声仍很高。这无疑给基层央行落实调控流动性过剩政策带来了困难。
3.县域地区公民的金融意识较低，影响了宏观调控政策的实施效果。在县域地区，货币政策的传导已经到达了神经末梢，因此也是最容易出现问题和梗阻的地方。由于县域以下公民的文化素质较低，金融意识普遍较差，尤其是在广大农村他们对中央银行出台一系列调控流动性措施知之甚少，理解不到位，影响了调控效果。
4.县域居民对金融的有效需求不足。目前在县域地区，尤其是广大农民，投资方式还是以储蓄为主，对其他金融投资品种接触很少。另外，县城居民对医疗、教育、养老等方面的预期，也不得不减少即期消费、增加储蓄，这些都影响了对流动性的调控效果。
四、提高基层央行调控流动性过剩效果的对策建议
(一)加强“窗口指导”和“道义劝告”，使国家缓解流动性过剩的货币政策能够与地方经济发展目标实行有效对接
1.要建立良好的外部合作和协调机制。加强与政府及相关经济综合管理部门、监管机构、金融机构的沟通联系，建立制度化的跨部门调控流动性过剩的协调机制和机构，明确各自的责任，使调控流动性的政策的传导更及时、权威和有效。
2.以货币政策通报制度为载体，定期对流动性调控情况进行通报。通过定期对本地区流动性状况进行通报等形式，使地方党政、经济综合部门、金融监管部门、金融机构都能了解本地区流动性状况，实现整体联动，增强调控效果。
3.以金融形势分析会为载体，搭建政银企交流平台。推行由地方政府、经济主管部门、金融机构和部分企业定期参加的金融形势分析报告会、银企座谈会制度，及时收集和反馈调控流动性过剩的货币政策的实施效果，使当地经济主管部门了解当前在流动性过剩情况下的货币信贷政策和信贷支持重点，使当地企业发展与国家产业政策、货币信贷政策相吻合。
4.以金融联席会为载体，搭建金融机构交流平台。对本地区流动性状况定期在金融部门实行问卷调查，与被调查行(社)签订责任书，确保问卷调查真实、客观。并将上级行和当地问卷调查汇总分析结果及时向各金融机构进行反馈，使金融机构对当前金融形势和货币政策有更多理解，推动金融机构自觉按照中央银行调控流动性过剩的货币政策意图进行经营管理，促进金融机构经营行为与人民银行的调控政策意图“合拍”。
(二)中央银行应适当放宽货币政策工具和操作手段在分支机构的运用，增强基层央行的间接调控能力
1.给基层央行在不同的地区实行差异性货币政策的权力，落实好调控流动性过剩的各项措施，保持货币政策的连续性和稳定性。把国家调控流动性过剩的货币政策同当地经济实际运行情况结合起来，区别对待，灵活调控。把握好调控的力度、时机、方式，切忌“一刀切”，做到有保有压，有抑有扶，如：在督促商业银行停止向过热领域和不符合国家产业政策领域投资的同时，还要加大向西部基础设施建设和三农经济的投入。只有这样才能保持经济的平稳发展。
2.给基层央行适当放权。首先是再贴现的权力要下放到基层央行，使基层央行能够根据本地区流动性状况，调控再贴现规模；其次给基层央行保持一定的再贷款限额，并适当放宽其使用范围和期限，使基层央行能够自主决定再贷款规模。
3.改革现行的对存款准备金的管理监测办法。将只对商业银行一级法人的管理考核转变为由人民银行分支机构层层管理并监测考核，使基层央行可以随时通过对准备金和备付金的监控，掌握基层商业银行的支付及整体运作情况。
4.加快发展区域性金融市场业务。积极帮助符合条件的地方商业银行和农村信用联社加入银行间同业拆借市场，使中小金融机构流动性过剩问题通过同业拆借市场来消化。督促辖区商业银行加快进入全国银行间债券市场，通过参与全国货币市场的操作来调节商业银行分支机构的流动性过剩问题。
5.赋予央行分支机构一定的利率浮动权。使基层央行能够根据区域资金供求情况，适当调整利率，引导资金流向，为从根本上解决由于利率传导不灵而引发的调控流动性过剩的传导机制不畅的问题创造条件。
(三)积极创新工作方法，提高基层央行调控流动性过剩问题的有效性
一是要进一步加强调查研究，以强化经济金融运行监测为依托，以深入开展调查研究为手段，利用基层央行超脱地位，不断提高基层央行的调查分析能力，在政府部门、商业银行中树立基层央行调研分析品牌。二是要积极发挥基层央行的综合功能，不断改进金融服务水平，形成合力，提高基层央行在政府部门、商业银行、社会公众中的影响力。三是要积极探索贯彻执行货币政策的新途径。建立对流动性过剩问题的预警预报系统，对流动性过剩问题实行定期监测和报告制度。加强对信贷资金的流量和流向进行监测，通过信贷登记、专题调研等途径，对由于信贷投放引起的流动性过剩问题进行研究治理。加强对大额可疑资金的监控，研究社会游资和国际热钱引发的流动性过剩问题的治理措施。四是建立全面有效的信息收集、反馈制度。基层央行必须在现有的经济金融统计监测数据基础上，探索建立起涵盖经济、金融和社会发展各方面，能为实施和分析调控流动性过剩政策提供充足信息的支撑体系。五是加强区域性财政政策与货币政策的有效配合，注意发挥财政政策对货币政策的协助和促进作用，提高调控流动性过剩的实施效果。
(四)引导和推动商业银行深化改革，疏通货币政策的传导机制
一是引导银行业加强金融服务，加大对调控流动性过剩的货币政策的操作力度。为了控制流动性过剩，在今后相当长的时间内，银行业信贷增量将会受到影响。因此，银行业应更新观念，树立服务意识，强化服务理念。二是督促商业银行适当给分支机构下放一部分权力，如信贷管理权，使基层央行能够通过指导商业银行分支机构信贷投放和控制投放规模来调控商业银行流动性问题。另外，商业银行应减少管理环节和信贷审批环节，缩短货币政策传导时滞，提高对中央银行调控政策的敏感度。三是加强对县域商业银行机构的退出管理。在流动性过剩的特殊时期，人民银行应协调银监会严格对县域商业银行分支机构退出市场的审批，保证人民银行调控政策实施渠道的畅通。四是加快邮政银行分支机构的设立步伐。县乡两级邮政银行应尽快设立，提高货币政策在农村的传导效果。
(五)督促引导微观经济主体正确对待和接受人民银行的调控措施
一是向地方政府宣传人民银行的调控政策及其意图，使地方政府在发展经济的同时，自觉执行国家宏观调控政策，使地方政府正确处理发展与稳定的关系、宏观与微观的关系。二是充分利用工业景气调查、征信系统、账户管理系统、清算系统和外汇管理等职能对企业的经营情况、现金流量进行监测和分析，了解机构投资者和企业的资金余缺，从而为研究流动性过剩问题提供素材。同时要通过这些手段和商业银行把人民银行的调控政策传导给企业，使企业在安排经营和发展时能与国家宏观调控政策对接。三是对公民加强金融知识的宣传和教育，提高公民的金融意识。
(六)大力提升调控流动性过剩的货币政策操作者的能力
就基层央行来看，首先要充实新人，加快人员更新，应接纳一批高素质的专业人才，充实到基层央行的员工队伍中去。其次，应提高对新形势下宏观调控工作重要性的认识，将政策理论水平高、业务能力强的人员选配到调控部门。再次，要制定详细和切实可行的培训计划，系统地培训货币政策知识和金融新理论、新技能。
参考文献：
[1]王永飞.关于加强基层央行货币政策职能的思考[J].西安金融，2003，(9).
[2] 高庆.如何进一步发挥基层央行贯彻执行货币政策功能[J].海南金融，2004，(5).
[3]孟建华.中国货币政策的选择与发展[M].北京：中国金融出版社，2006.
[4]李宏.开放经济下中国金融管制与微观市场[M].北京：中国金融出版社，2006.
[5]郭国勇.中国货币政策体系的选择[M].北京：中国金融出版社，2006.
基层央行行政处罚论文范文第4篇
摘要：2011年国庆期间，一批登山者在攀登四川省四姑娘山景区过程中擅自变更攀登路线，从而被困山中，由于变更路线，救援队伍只能盲目搜救全面撒网再加上恶劣环境影响，耗费了大量救援资金。再加上近年来“驴友”户外登山遇险情况的频发，引起了社会关于救援费用承担以及救援机制的广泛讨论。本文从紧急救援以及民法的角度分别分析了救援费用是否该由责任人自身承担，并通过借鉴国外户外救援的经验结合我国实际情况提出了在我国构建规范的户外救援法律制度的一些设想。
关键词：“驴友”；紧急救援；户外保险；行政处罚
近年来，随着登山爱好者户外登山探险活动的增多，“驴友”于野外遇困的悲剧也时常见诸于媒体报道，对登山行为进行法律规制的吁求也随之高涨。近期发生在四川省四姑娘山景区的一起“驴友”违规穿越事件又将此拉入了公众的视野。2011年国庆期间，由9名户外运动爱好者及1名高山协作、4名背夫组成的一支登山团队在进行人数、路线申报后进入四川省阿坝州四姑娘山景区12天未与外界联系。四姑娘山管理局遂组织大批人员进山搜救，幸运的是，在这个14人团队与外界失去联系近两周之后，于12日上午安全出山。所造成与外界失联的主要原因是这批“驴友”在登山过程中临时变更路线，选择了一条景区明令禁止的路线，他们在攀登过程中遭遇险恶地形的阻碍，延迟了出山时间，并且整支队伍没有佩带卫星电话，从而造成与外界联系困难。前几日，四川省山地救援总队队长兼登山户外运动协会副秘书长高敏对外公布了就此事作出的初步处理结果：因驴友违规登山，将要支付500元的罚款以及救援总队3600元的救援费用。另外，2.6万元的救援费用由四姑娘山景区支付。“驴友”虽然安全了，可是社会舆论就此事的争论仍未平息。舆论认为，这批“驴友”在登山过程中临时变更路线，遭遇险境完全是自身原因造成，事后仅支付3600元的救援费用完全不足以承担救援队在救援过程中所耗费的人力、物力，而由公共财政负担相关费用更是无理无据。
此外，2010年12月，以复旦大学学生为主的18名上海驴友黄山遇险，致营救民警张宁海不慎坠亡；2009年8月15日，18名上海“驴友”组成探险队，徒步穿越浙江景宁炉西峡时发生意外，3名“驴友”被山洪冲走；2009年7月，重庆一支“驴友”探险队，在万州潭獐峡流域穿越峡谷时，遭到山洪袭击。我国户外遇险情况频繁发生，这不仅对“驴友”自身安全是一个重大威胁，而且在我国尚不规范的救援机制下，救援效率的低下、救援人员的安全、救援费用的过度支出都不可避免地影响着救援效果。因此，在我国，亟待形成一个规范的救援机制，在这其中去探讨救援遇难“驴友”所花费的各项人力、物力是不是应该由“驴友”自行承担？如果需要由“驴友”承担，那么承担依据又是什么？如果不需要承担，那么依据又何在？是不是可以对违规“驴友”课以行政处罚？如果可以那么处罚依据又是什么？这不仅是对救援行动的一个规制，更是对我国尚不规范的户外运动起到一个制约作用，避免类似危险的频繁发生。
一、遇难“驴友”是否该支付相应救
援费用 （一）国家救援是否由“驴友”埋单
我国宪法第14条第四款规定：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”，社会保障权已经作为一项宪法性基本权利为我国公民所享有。所谓社会保障权，是当社会成员遭遇一定生存威胁时享有的一项救济性权利，社会成员在与其他人相比在政治、经济、文化、体能、智能、处境等方面处于相对不利地位时，即可享有该项权利。然而对比此次的“驴友”遇难事件，社会保障权的适用情况似乎不能包括“驴友”所处的危险境界，“驴友”所处的危险更类似于火灾、地震等紧急情况，因而使用紧急救助权更能够体现“驴友”获得国家物质帮助的权利源泉。然而，翻看近期关于紧急救助权的研究成果大多是关乎地震发生时的适用情况，这似乎限制了紧急救助权的适用范围。
紧急救助，可以视为国家在公民因遭遇突发性事件的情况下而实施的社会保障。何为突发性事件，理论和实践上尚未形成定论，但是我们可以试着对突发性事件进行一些特征分析。首先，突发性事件的“急”。突发性事件的发生速度明显快于常规事件，骤然而至，显得有些“始料未及”，如火灾的突然发生、地震的突如其来、此次的“驴友”遇险。然而，急速而至并非绝对意味着就不可防范、不可预测、不可解释、没有原因、完全出乎意料，故而纯属偶然。突发事件不会无缘无故出现，一则，突发事件虽突然爆发，但在爆发之前却往往要经历一个缓慢而平静的积累过程，其急速爆发时只是集中展现一个缓慢积累的结果。[1]如此次“驴友“遇难事件，如果没有之前的违反规定路线攀登，就不会出现被困山中的境地；二则，虽然不可能彻底杜绝突发事件的发生，但许多突发事件，尤其是社会性的突发事件，其发生概率与危害程度一般都可以通过有效的防治而大大降低。[1]其次，突发性事件由于发生的突然性，人们容易手忙脚乱，难以正常发挥其应有的救援能力，从而导致危险的危害性较之常规事件“显得”非常巨大。正是由于突发事件具有以上两个特性，从而导致松散、脆弱的公民个人的防御、化解危险的能力显得十分有限，对于防治突发事件通常只能起到补充作用，主导作用还必须请求国家制定相关法律并通过政府及其部门实施这些法律发挥紧急行政作用完成之。
之所以如此，首先，国家具有相应义务处理突发事件。虽然人在自然状态中享有种种权利和自由，但这种享有是很不稳定的，有不断受别人侵犯的威胁。既然人们都像他一样有王者的气质，人人同他都是平等的，而大部分人又并不严格遵守公道和正义，他在这种状态中对财产的享有就很不安全、很不稳妥。[2]国家作为弥补这种缺陷的组织便应运而生，以保护组成该国家的人民的生命、特权和财产。突发事件发生之时，公民的生命、财产必定受到威胁，于是国家当然有义务采取一定行动处理突发事件，排除威胁、保障公民的生命、财产安全。其次，也只有国家具有相应物质基础保障处理突发事件的需要。由于突发事件的紧急性，难以在事前有效安排相应的处理机制，只有待突发事件发生之后临时部署相应行动；又因为一起事件通常关乎多个机构职能，需要多个机构形成联动机制以解决危险，此时，只有国家具有相应能力调动各个职能部门、部署有效的行动机制处理突发事件。国家当然地被认定为紧急救助权的责任主体，在公民遭遇突发事件，如火灾、地震、野外遇险等情况时，竭力实施救助。
该批“驴友”首先作为社会成员之一在穿越四姑娘山时，未在规定时间出山，四姑娘山景区管理委员会和当地的登山管理部门当然地可以推定他们遭遇了危险，此外，该批“驴友”的家人也申请了救援，此时，该批“驴友”便被视为发生了前文所述的突发事件，作为公共利益代表的政府有义务且有能力全力实施救援，保障公民的人身、财产安全。
然而，社会舆论之所以会导向由“驴友”自身承担搜救费用，其中一个重要原因是认为，由公共财政负担该笔救援费用会影响到自身利益，这笔费用会通过税收的形式转而被摊派到自己身上。其实，这种担心不无道理，社会资源总是有限的，人的利己性促使社会成员在资源分配过程中必然地对自身所能够占有的资源份额十分敏感，并且利益心驱使社会成员总希望在资源分配过程中获得较多份额，“驴友”获得物质帮助会被认为享有了较多的社会资源，从而对自身占有资源份额构成干扰。其实不然，公平正义作为法律一贯的价值追求，正是这项权利设定的初衷。市场经济条件下，由于资源的稀缺性，以及社会成员的能力差别，必然导致成员间资源占有的区别，于是作为管理者的国家为了维护正常的社会秩序，避免国家退步成蛮族，必然要采取一定方式以纠正这种不平等，物质帮助、社会保障应运而生。一个平等的社会，不应不加区分地将社会资源、财富、权利分摊给社会成员，而应对于有特殊要求的人给予一定的“偏袒”，在全社会范围内逐步缩小成员间的差异。“在涉及到财富、荣誉、权利等有价值的东西的分配时，对不同的人不同的对待，对相同的人相同的对待，就是正义。”[3]因而，当前中国如果“驴友”遇险实施救助的国家机关则不适宜向登山者本人征收救助费用，尽管登山者自身有过错。
（二）对于自治团体、景区的施救行为“驴友”是否需支付对价
前文所述施救行为由国家机关实施，遇难者因作为公民享有国家施以紧急救助而毋须支付相应费用。然而现实中，仅仅由国家机关施以救助行为不免有一定的缺陷，需要结合自治团体的专业性以及当地景区对地形、气候的了解才能提高救助行为的实效。但是，由于自治团体以及景区并非国家机关，没有施以救助的义务，那么，由这些主体所实施的救助行为，“驴友”是否需要支付对价？
当“驴友”规范进行户外运动时，由于不可抗力、自然灾害等超越自身预测及控制能力的免责事由而遭遇危险时，自治团体因为人道主义精神负有道德上的救助义务，而景区也因当事人购买门票而与其之间形成一个格式合同，依据该合同，景区管理机构负有保障当事人人身安全之义务，在此种情况下，即使由非国家机关的自治团体以及景区管理机构实施救助行为，遇难者也无需为救助行为支付相应对价。
但是实践中，“驴友”遇难往往是由于“驴友”自身违规进行登山探险等户外运动，比如这次的“四姑娘山事件”，遇难之后自己或由亲属求救于登山协会以及景区相关机构，登山协会以及景区相关机构作为自治团体以及赢利法人与“驴友”处于平等的法律地位，当然不负有为当事人自身造成的危险“埋单”的义务，登山协会以及景区相关机构在实践中可以被视为发出了定型化契约条款的要约，当遇难驴友或其亲属发出求救信号应当被视为对该项要约做出承诺，自愿接受登山协会以及景区所提出的救助条件，双方由于意思表示一致而致契约成立，当事人双方便应受该救助契约的约束。民法中的公平原则自然适用到该契约当中，民法的公平原则要求，在民事活动中以利益均衡作为价值判断标准，在民事主体之间发生利益关系摩擦时，以权利和义务是否均衡来平衡双方的利益。具体到该契约中由于登山协会、景区在法律上没有救助义务，但是按契约要求合理尽职地实施了救助行为，依公平的要求，获救主体需要支付相应对价以弥补登山协会、景区实施救援行为而引起的一些损耗。
二、国外救援体制及经验
实践中，我国至今发生的多起“驴友”遇难之后而产生的救援费用多由救援组织承担，高额的救助费用对于救援组织的确是一个不小的负担，同时，我国救援组织的不规范，多方无序的救援一定程度上也加大了救援的费用。“他山之石，可以攻玉”。借鉴其他国家户外救援经验对于我国完善救援体制是非常必要的。首先考察的是户外探险运动高度发展的美国，美国应对户外险情有一套完善的救援机制。不过对于救援行动收费，美国人也在争论不休。目前，美国大多数政府和民间救援组织实施的救援行动都是免费的，除非是一些特例，如虚报险情等。美国有八个州已通过可对救援服务收费的法律，但有很多限制和条件，其主要针对因违反规定而令自己身陷险境的求救者。无论滑雪、扬帆或者仅仅是不带地图到野外远足一天，要保障户外运动爱好者的安全，都会是一项极具挑战性的任务。在美国，遇险驴友是否需要为救援行动埋单，要视驴友在哪个地方、什么时候遇险这些具体情况而定。如果意外发生在美国任何一个国家公园里面，救援行动则由政府埋单。据统计，美国国家公园服务处每年在搜寻和救援行动中花费的金钱接近500万美元。不过，如果求救者违反国家公园规定，如擅闯保护区，那么政府则不会为救援行动埋单。很多时候，救援行动耗资巨大，对于国家公园管理处来说都是“亏本的生意”。而在高风险地区，如美国阿拉斯加州迪纳利国家公园的麦金利山，如要攀登海拔6100米峰顶的登山者都必须先到公园管理处登记，并交纳200美元的费用。而且，如果救援行动危险程度太高，他们可能不会实施救援。传统上，美国的户外救援行动跟警察和消防救援一样是免费的，费用由政府承担。但是，由于一些成本过高的救援事件导致公众不满，已有八个州通过可对求救者收费的法律。但是大多数州，包括加利福尼亚州和爱达华州的法律均规定，收费往往针对因疏忽或刻意违规而令自己身陷险境的求救者，例如擅闯禁区等。[4]
此外，在一些国家，户外运动者进行户外运动，首先要到景区服务中心注册登记，内容细化到人员结构、电话号码、行程计划、进出日期。同时，服务中心会提供对讲机租用，每位户外运动者出山后必须到景区报到，如果未按时报到，景区将会打电话询问原因。如遇到险情，可以立即拨打景区电话，景区可通过电话指导脱险方法，如险情较急，景区将派就近管理员立即前往现场。如因违规行为遇险而产生救援，景区可依照相应管理办法以“滥用国家资源”的名义诉诸法律，赔偿金额非常高昂。[5]
而在欧洲一些国家，户外遇难之后分担救援成本的既非当事人，主要是保险公司。买保险是多数户外运动者想到的转嫁风险和责任的方法。国外的保险公司对爬山、滑雪、水上和空中等高风险运动设有“特种保险”，很多驴友在出发前往往都购买了意外保险，一旦遇到险情需要救援，最后可由保险公司承担救援费用。
在日本，由“山难对策委员会”负责高山救援，同样也有规定游客在进行水上或滑雪等户外活动时，根据自身身体条件量力而行，并建议购买人身意外伤害以及旅游救援保险。
综上，在国外户外救援经验中，大多数国家还是钟情于户外保险制度，将救援费用转嫁由保险公司承担，除此之外，也有许多国家有一支由志愿者形成的救援团队，例如美国救援协会、我国香港地区的民众安全服务队攀山救援中队、凯斯维克山地救援队，等等。这些团队大多属于自治团体，但是他们在资金来源方面受到了政府以及社会各方的资助。
三、我国户外救援法律制度的构建
那么，在我国仍处于起步阶段的户外救援机制该往什么方向走才能更适合我国国情，符合我国国民利益呢？
（一）明确救助主体、规范救助程序
综合近几年来发生在我国的多起户外救援案例来看，一旦驴友在户外探险中发生意外，实施救援的主体纷繁复杂，并且相互之间没有形成很好的配合以提高救援效率。例如，在此次的四姑娘山事件中，实施救援的是四川省登山协会救援总队、四姑娘山景区管理局以及景区救援分队，同时还有部分对当地地形熟悉的村民加入救援队伍，而在2010年发生在黄山的“复旦十八驴”事件中，黄山本地的救援队伍当然参与到救援中，但是因为事关学生，上海方面也派出一支救援队伍赶赴黄山实施救援，这样两方没有配合过的救援主体共同参与救援，不免让人质疑救援效率以及救援成本的增加。
诚然，在以人为本的社会中必然要先关心人的生命权，施救者在“驴友”发生危险时应努力实施救援。然而，救援应该要讲求科学、注重效率、兼顾成本，在救援立法缺失的当今中国，首先应当由立法机关完善相关立法，明确灾难发生时救援行动的主要负责主体，并且规范救援行为，不能以紧急救援为借口去触犯规范救援的边界，由该主体整体性负责救援行动、统筹部署救援行动展开。笔者认为，在当今中国，应在各个旅游景区形成一支专门性的救援队伍，这支队伍由该景区管理机构负责，主要组成人员应包括一定数量的景区管理人员、专业救援人员、公安机关、医疗急救部门，此外还应吸纳部分当地居民利用他们对当地地理、气候、人文环境的熟络以协作救援。景区管理机构和地方行政机关应联合培养该队伍，负责该支队伍的救援能力训练，同时为该支救援队伍购买较高的从业保险，以保障他们的执业安全以及一定数量的危险补偿。
在确立救助主体之后，还应当立法规范救助程序，因为紧急救助作为一项应急处理机制，必然会舍弃一定的程序性规范去实现被救主体的人身、财产安全，而程序价值作为法治社会不应当被舍弃，这就形成了对紧急救助程序的迫切需要。
（二）建立户外保险系统
诚然，作为我国公民享有被国家施以紧急救助的权利，但是任何权利的行使都应当有所边界，否则不免造成权利的滥用，违背权利的价值。
一般来说，实施一次紧急救援所涉及的地域、机构、人员都很多，各种关系的处理也很复杂，当然所需的费用也不菲，转嫁给登山个人承担难免有点强人所难，而且依靠景区管理机构也很难负担多次的救助费用。因此，在户外运动中，除了个人必须注意的事项外，还应当吸纳保险业进入，以分担一定的救援费用，弥补一定物质损失。户外运动意外保险，是指在户外运动爱好者组织活动时，为保护参与者利益，向保险公司支付保险费，一旦参与者在活动过程中发生意外事故，按合同约定由承包保险公司向参与者支付保险金的保险行为。[6]
保险公司根据现有的实际情况，要大力发展新兴的、特种的户外运动保险。在其开发推广过程中加强户外运动与保险的合作，要开发相关的特种保险产品，提前做好风险管控工作。保险公司根据出行人员的人数、户外运动项目的风险程度等，为出行团体设计不同保费、不同保险金额的险种。[6]同时，由于保险公司本质上属于营利机构，为避免保险公司不愿开办相关保险的尴尬发生，政府应对相应的险种予以政策、物质扶持，以推进户外保险制度的完善与发展。归根结底，户外救援是一项公共事业，政府当仁不让地需要承担更多的责任。最后，政府应积极宣传户外保险制度以期“驴友”能够形成一种保险意识，在出外探险之前自觉购买符合人数、行程的相应险种，使意外发生时由保险机构承担相应的救援费用。
（三）强化登山队伍自律意识
前文所述都仅涉及到对于登山活动的外部规制，然而登山活动要得到真正发展，核心要素还是要登山队伍自身形成自律意识，自觉意识到登山行为不仅关乎自身，更是一个社会行为，关乎到社会的行政管理、景区的自然环境，一旦发生危险还需要动员社会多方主体进行救助等。因而驴客不能随性而为，要遵守景区规范、服从景区管理。团队成员相互间要精诚合作，摈弃个人英雄主义和个人自由主义，拒绝自私自利，以大局为重，相互协作。
（四）完善违规探险的处罚机制
虽然，户外探险运动是一项有益身心、值得推广的体育休闲活动，但近年来由于违反景区管理规定而频繁发生的“驴友”野外遇险的情况不得不引起社会的重视。“驴友”违规探险置自身于危险的境地，一方面需要耗费大量的公共资源进行施救，另一方面“驴友”在野外维持生存难免会对自然环境进行一定程度的破坏，虽然我国现阶段毋须“驴友”自身承担相应的救援费用，但是课以适当的行政处罚对于达到教育及惩罚目的还是必须的。
之所以课以行政处罚而非刑事处罚，是因为违规探险尚到构成犯罪，违规探险本身在我国尚未被刑法纳入调整范围。所谓行政处罚，指的是行政主体对于实施了违法行为，但尚未构成犯罪的公民、法人或其他组织，通过剥夺或限制其一定权利的方法，加以惩戒的行为。就本次四姑娘山“驴友”遇难事件，初步的处理结果是对团队处以500元的罚款。根据《国内登山管理办法》第三条规定，国家体育总局主管全国登山活动，国家体育总局登山运动管理中心组织实施管理，地方体育行政部门管理本行政区域的登山活动。中国登山协会、地方各级登山协会按照其章程，协助体育行政部门做好有关管理工作。根据《四川省登山管理办法》第十五条规定，国内登山团队违反本办法有下列行为之一的，由县级以上人民政府体育主管部门给予警告，并处以500元以上2000元以下罚款：（1）未经体育行政主管部门批准，擅自进行登山活动的；（2）变更登山时间、路线或山峰等，未重新报批的；（3）吸收未经申报的人员登山的；（4）在登山活动区域安放纪念标志或其他物品的。该规定详细列举了在本行政区域内登山团队的哪些行为被认定为违法登山行为，作为《国内登山管理办法》的配套地方政府规章，其有权就本区域的具体行政管理事项进行细致规定，并未超越上位法规定的范围。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十三条第二项之规定，省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府，对违反行政管理秩序的行为，在法律、法规尚未制定的情况下，可以给予警告或处以一定数额的罚款。综上，《四川省登山管理办法》当然有效地作为评价此次翻越四姑娘山合法或违法的依据。对此次“驴友”变更登山时间、路线等情况并未重新报批，并且吸收未经审批的人员登山处以500元的行政罚款，符合该条规定的处罚条件及处罚标准。
但是，根据该项法律规定，对于国内登山团队的违规登山行为只能处以警告并500元以上2000元以下的罚款。然而，我们知道，登山活动需要一定的物质经济实力作支撑，登山团队的经济实力当然不容小觑，那么，这样的处罚对于一个登山团队来说会不会只是和风细雨难以达到制裁的目的？此外，行政法律规范设置行政处罚的最终目的是希望教育行政相对人，同时对社会中有实施类似行为潜在性的公民予以警示、教育。通读《国内登山管理办法》以及《四川省登山管理办法》，鲜见相关规定。
对于近年来户外运动的兴起，相关立法、行政机关应予以高度重视，加紧完善相关法律法规的配套，以期我国的户外登山运动呈现良好健康的发展态势，符合我国法治社会之进程，我国立法及行政机关应该随着社会现实的改变而相应变更财产罚的力度，500元的罚款难以达到惩罚相对人之目的；对于登山团队来说，财产罚应该涉及到参与团队的每一个主体，让主体间相互牵制；对于团队的负责人及其成员不仅要课以财产罚，还应视违规的程度相应缩减或取消登山资质；同时，由于违规登山者在登山过程中可能对野外环境造成一定破坏，在处罚机制中可以吸纳社会服务这一特定机制，让其自身参与到被破坏环境的恢复中。
四、结语
当前我国正处于重大的社会转型期，伴随着经济的快速增长、利益的日益分化和社会的急剧变迁，社会纠纷大量涌现，社会矛盾不断激化，社会舆论施压违规登山者便是一个明显体现。我国政府需要加强社会管理，尽可能温和地化解社会矛盾，解决社会纠纷，同时这也成为衡量政府执政能力的关键因素之一。
参考文献：
[1]宋功德.行政法的均衡之约[M].北京：北京大学出版社，2004：440.
[2]洛克.政府论（下篇）[M].北京：商务印书馆，2011：77.
[3]张文显.法理学[M].北京：高等教育出版社，2003.
[4]王希怡.美国多收费救援受困驴友 欧洲保险公司分摊费用[EB/OL].（2011-01-07）[2011-11-28].http：//news.ifeng.com/world/detail_2011_01/07/4070665_0.shtml.
[5]罗磊.事故常发生 户外救援何时有法可依[EB/OL].http：//www.esafety.cn/blog/u/9490/archives/2011/118010.html.
[6]齐震.论我国户外运动安全保障体系的构建[J].管理观察，2009，（2）：191.
基层央行行政处罚论文范文第5篇
摘要：自觉践行“以人为本、执政为民”的理念，是学习实践科学发展观活动的继续和深入，是做好基层央行反腐倡廉工作的有效载体和方法创新，对于深入推进基层央行党风廉政建设和反腐败工作，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
以人为本、执政为民是马克思主义政党的生命根基和本质要求，是我们党的性质和宗旨的集中体现，也是我们党的核心价值追求和执政理念。胡锦涛同志在十七届中央纪委六次全会上的重要讲话中系统阐述了以人为本、执政为民的思想，明确要求贯彻落实到党和国家全部工作中。作为服务地方经济建设的基层央行要深刻领会总书记的重要讲话精神，充分认识坚持以人为本、执政为民的重要性和紧迫性，牢牢把握和自觉实践以人为本、执政为民的理念，打牢党员干部坚持以人为本、执政为民的思想基础。这是扎实推进党风廉政建设和反腐败斗争的必然要求。
一、贯彻落实讲话精神，自觉实践“以人为本、执政为民”的理念
（一）全面加强思想政治教育，坚定以人为本、执政为民的理念。把加强思想政治教育作为贯彻以人为本、执政为民的先导，在党员干部中牢固树立群众观点，引导党员干部始终与人民群众同呼吸、共命运、心连心。一要围绕树立群众观点、坚持群众路线，加强党性和宗旨教育；二要围绕树立以人为本的发展理念，加强科学发展观教育；三要树立正确的世界观，加强责任意识和服务意识教育。通过深入教育，不断提升党员干部的思想境界和政治道德，深刻理解权利是一种责任，一种义务，绝不能以权谋私、徇私舞弊。
（二）把加强干部队伍作风建设作为贯彻以人为本、执政为民的关键，进一步提高基层服务群众的能力和水平。做好群众工作的重点和难点都在基层。服务群众和密切联系群众是共产党人区别于其他任何政党的显著标志之一，也是共产党人保持先进性的集中体现和基本保障。党的作风建设的核心是保持党同人民群众的血肉联系，就是要在建立共产党员密切联系群众的长效机制中，围绕着着重增强党员为人民服务的宗旨意识，把为人民的事业而奋斗作为人生的最大追求，切实改进作风，关心群众疾苦，真正做到为民、务实、清廉，进一步密切党群关系和干群关系来建立党员联系群众的机制是自觉践行以人为本、执政为民的具体体现。
（三）继续健全干部监督管理机制，以以人为本、执政为民的理念切实转变干部作风。一是加强民主集中制。根据《中国共产党党内监督条例》对中支全局性的大事，重大财务开支，干部推荐和奖惩等，按照集体酝酿、民主集中、会议决定的原则，由党委集体讨论决定，党委成员依据决定和分工，切实履行自己的职责。二是加强社会监督和群众监督。聘请地方财政、税务和金融机构等部门党风廉政建设监督员，适时召开座谈会，积极听取监督员对党风廉政建设的意见和党员干部履行职责和廉洁自律规定执行情况等主动接受社会和群众的监督。三是实行重大事项通报制度。对中支重大采购和办公楼维修、监控设施的改造、人事调整、财务开支等情况，及时进行通报，增强决策的透明度，方便群众监督。
二、贯彻落实讲话精神，树立基层央行“以人为本、执政为民”新形象
当前，基层央行正处于改革发展的关键阶段，新的情况和新问题层出不穷。如何适应新形势、满足央行干部职工的新期待，是个值得研究的课题。这就要求我们深入贯彻落实科学发展观，努力实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，树立以人为本、执政为民的新形象。
一是树立争先创优的新形象。要在基层央行工作深入开展创先争优活动，经常性地开展着力提高基层干部推动发展、服务群众、维护稳定的本领。要以联系基层、企业、群众和对口帮扶等形式，大力开展“争先创优活动”，通过新形式的争创活动，全面提升基层央行服务地方经济建设的新形象。
二是树立开放开明的新形象。坚持集中基层干部职工的智慧为根本，尊重干部职工在基层央行的地位和创优精神，激发工作创造活力，是基层央行打好改革攻坚战，促进工作向前发展的根本保证。实践工作中，海东中支努力做到三个“坚持不懈”：坚持不懈培育干部职工，强化干部职工的发展意识，开放意识，以职工素质提升基层央行服务地方经济建设水平；坚持不懈强化民主政治建设，大力推行党务公开、政务公开，不断拓宽民主渠道，增强干部职工的归属感、认同感；坚持不懈推进“创支”新成果，努力优化“创支”新环境，时时处处营造“人人参与、个个创争”的良好氛围。
三是树立勤政廉洁的新形象。以实干赢得人心，以正气凝聚人心，让干部职工信服和满意，是树立中支党委良好形象的关键所在。多年來，海东中支党委坚持在服务中支发展、服务干部职工的实践中创先争优、积极作为，在党员干部中大力倡导“激情干事、求真务实”的良好作风，加强服务型央行和廉政中支建设；完善党员干部自我约束机制，实行领导问责制和无为问责制，大力整顿不作为现象；教育引导党员干部始终保持清正廉洁的公仆本色，要求党委班子成员认真履行“一岗双责”，严格遵守反腐倡廉的各项规定，以良好形象赢得干部职工的尊重和支持。
三、贯彻落实讲话精神，进一步创新基层央行反腐倡廉的方式方法
加强新形势下基层央行的反腐倡廉建设，必须将以人为本、执政为民的理念贯穿于工作的各个方面，组合改革推动力、教育说服力、制度约束力、监督制衡力、纠纷矫正力、惩治威慑力，系统治理，统筹推进。
一要突出教育和预防基础作用。把思想教育、纪律教育与社会公德、职业道德、家庭美德教育和法制教育结合起来，使学习贯彻以《廉政准则》为重点的廉洁自律各项规定贯穿于党员干部培养、选拔、管理的全过程。积极开展宣传教育，举办专题，开办专栏等活动，着力于和风细雨、潜移默化的教育宣传效果。
二要制度建设和源头治理。全面开展党务公开、推行党委权利公开透明运行，完善重大事项决策、重要干部任免、重大事件处置，建立科学决策、高效执行。运用好廉政档案，实施好《海东中支廉政风险防范管理办法》等规章制度，做到任职前的廉政谈话深入人心，离职后的廉政评估扎实有效，使惩防体系建设细化到岗、落实到人。
三要压好担子，层层落实党风廉政建设责任。书面确定各级领导班子廉政责任，组织签订《党风廉政建设责任书》和《廉政承诺书》做好责任制落实情况的督促检查，定期组织开展中层以上干部述职述廉工作。强化监督检查，提高反腐倡廉制度执行力。固化“谁主管谁负责，一级抓一级，层层抓落实”责任机制。
四要想好法子，正反两面结合强化宣教效果。继续开展好家庭促廉活动，签订《海东中支中层干部家庭促廉承诺书》，形成以廉为荣，以贪为耻的浓厚氛围。努力实现廉政示范教育活动多样化，先进典型事例近距化，优化正面宣传效果。坚持组织干部职工观看警示教育片和警示教育讲座，听取职务犯罪剖析，撰写感想心得，交流学习，强化反面教育效果。
五要创新“一把手”廉政教育课形式。以开展好“六个一”廉政文化建设为载体，大力创新一把手廉政教育课的形式，改变以往的上课、听课、写心得等流于形式完成任务式的廉政教育，要在客观分析当前党员干部队伍中存在问题的基础上，从认真备课、认真学习、深刻理解上下功夫，做到“知晓”与“践行”结合，“自律”与“他律”结合，“形式”与“实效”结合，“预防”与“养成”结合的教育模式，使其党员干部从“一把手”廉政教育课中取得“真经”，自觉做到防微杜渐。
基层央行行政处罚论文范文第6篇
【摘要】职业病是工伤的一种法定情形，但是其处理程序却较普通工伤的程序繁琐数倍，从而导致职业病维权陷入了无比艰难的处境。职业病维权困境的产生源于职业病处理机制在设立之初有许多不甚全面的规定，只有修改职业病处理机制中备受人们诟病的环节，才能使职业病维权制度真正发挥其应有的保障劳动者权益的作用。
【关键词】职业病 处理机制 困境 建议
中国职业病制度设立的初衷是为了进一步维护深受职业病危害的劳动者的合法权益。职业病是工伤的一种法定情形，但是，职业病的处理程序却比普通工伤的程序繁琐数倍，从而导致职业病维权陷入了艰难的处境。近年来，一系列“职业病维权事件”暴露出职业病制度设置本身的一些缺陷，其中“河南张海超开胸验肺”、“湖南百名尘肺农民工赴深圳维权”以及“数年维权未果而死于尘肺的贵州矿工李延贵”等案例更是促使我们对职业病维权体系进行深刻反思。笔者拟从目前职业病制度下的维权途径入手，发掘职业病维权困境存在的原因，并给出进一步完善职业病维权体系的建议。
中国的职业病现状及职业病维权体系
职业病是劳动者在职业活动中罹患的由于职业因素而导致的疾病，主要是因接触粉尘、放射性物质或者其他有毒、有害物质等因素所引发的疾病。职业病的特点是牵扯面广、涉及人多。中国职业病防治形势严峻，大约83%的中小企业中存在着不同程度的职业危害，90%以上的中小企业不重视职业病的防治。根据卫生部公布的《2009年全国职业病报告情况》（以下简称《报告》）中的数据表明，仅2009年，各类职业病病例总计18128例。位列职业病病例数前三名的行业依次是煤炭、有色金属以及冶金行业，分别占总病例的比列为41.38%、9.33%和6.99%。中国职业病的现状是“三个转移”，分别指“由城市工业区向农村转移”，“由东部地区向中西部转移”以及“由大中型企业向中小型企业转移”，职业病危害的分布范围越来越广。其中有近八成职业病是尘肺病，《报告》中统计尘肺病新病例为14495例，死亡病例为748例。在尘肺病例中，煤工尘肺和矽肺所占比例为91.89%。尘肺病一直是中国最严重的职业病，占各类职业病的80%左右。
目前，中国职业病处理机制主要包括四个程序，即劳动关系确认、职业病诊断、工伤认定以及劳动能力鉴定。首先，在劳动关系确认程序中，由于职业病是以劳动关系的存在为前提，因此在未签订劳动合同或者未参加社会保险的情况下，劳动者如果需要进行职业病鉴定的，必须首先确认与用人单位之间存在着事实劳动关系。其次，在职业病诊断程序中，劳动者若欲获得职业病工伤待遇，必须能够证明是由于工作原因而导致患有职业病。因此，劳动者必须首先到国家指定的职业病诊断机构接受诊断，由专门的职业病诊断机构通过医学诊断给出认定结论。需要注意的是，普通的职业病医学检查结果，并不具有确诊职业病的法律效力。再次，在工伤认定程序中，由于职业病是工伤的一种，因此劳动者在经专门的职业病诊断机构确诊为职业病后，应当持职业病诊断证明书等材料，到用人单位所在地的劳动保障行政部门正式申请工伤认定，然后由劳动保障行政部门进行工伤认定。最后，在经过上述程序后，最终到达确定赔偿金额的步骤，而赔偿金额的确定则取决于对劳动者劳动能力的鉴定结果。在劳动能力鉴定程序中，职业病的工伤待遇，取决于伤残等级的确定。伤残等级越高，所得到的赔偿也越多。即在经过上述四个环环相扣的步骤后，劳动者方可向用人单位主张赔偿。
中国职业病维权困境产生的原因
通过对上述职业病维权程序的分析，不难看出法律对于罹患职业病的劳动者最终能否取得赔偿所持的态度是极端审慎的。由于职业病的诊治需要耗费大量人力、物力，而且一旦被认定为职业病，用人单位又将承担较重的责任，因此，法律出于对劳动者权利维护及保障对用人单位的公平的双重考虑，对职业病的维权设定了较为严格的步骤。而恰恰是这些步骤，反而给职业病的认定增加了无形的困难，以下列举的就是几种典型的职业病维权情形。
第一，用人单位常常对每个程序提出异议，人为地延长劳动者获得赔偿的时间。由于用人单位可以对每个环节均提起异议，即使经过了职业病诊断，得到了职业病鉴定结论，但接下来还有可能导致劳动能力的再次鉴定，增加一次劳动仲裁的可能。而由于劳动者本身罹患职业病，尽管严重程度可能会不同，但是对于罹患程度较重的劳动者而言，用人单位的恶意拖延，很显然容易导致在寻求赔偿的过程中，劳动者本人已经坚持不下去的情况。
第二，在职业病案件处理中，职业病的诊断这一环节问题颇多。《职业病防治法》要求用人单位在工作环境涉及职业危害因素时，应当建立健全职业病防治制度，并做到定期对劳动者进行健康检查。该义务如果没有得到妥善履行，在职业病诊断环节，根据《职业病诊断与鉴定管理办法》的规定，“劳动者不能提供职业病危害接触史等材料的，职业病诊断机构可以不受理职业病诊断申请。”由于用人单位先前没有给劳动者做体检，因此劳动者就不可能提供由用人单位出具的有关其职业史、既往史、职业健康监护档案、职业健康检查结果、工作场所历年职业病危害因素检测、评价等资料，这就导致职业病诊断无法进行。
第三，用人单位与社保机构的赔偿责任区间的划分也有不甚合理的成分。《工伤保险条例》明文规定，只有参保的职工，才由社保机构赔付，否则将由用人单位赔付。由于职业病具有较长的潜伏性，不少职业病在查出时，已经是在职工离职以后。而社保机构以参保的时间来严格限制赔偿范围，如果是从未参加保险的人员，或者参加后因为离职等原因而停保的人员，一律不予赔偿。对于离职后查出罹患职业病应当由社保机构承担赔偿责任的前提是没有停保，如果停保，那么不可能由社保机构承担，离职后的赔偿责任一律由用人单位承担，而且由“最后的用人单位”承担。但是现实情形中，有的地区专门出台了相关条例规定职业病申请赔偿的期限，一旦从一个单位离职超过某个期限，原先的用人单位就不再承担赔偿责任。以上种种规定，都给劳动者因罹患职业病维权求偿增添了很多难以解决的障碍。
中国职业病维权体系的完善
若欲真正维护罹患职业病的劳动者的合法权益，亟需对职业病处理机制进行适当的改善，只有对职业病处理机制中广受诟病的环节进行修改，才能解职业病维权之困境，宜从以下几个方面着手。
首先，从现行职业病的诊断以及工伤认定模式的更改入手。由于中国的职业病处理机制的重点是各类证明，因此许多职业病患者的最大痛苦，并非患了病，而是患了病却无法得到相应的证明。因为无法提供职业健康监护档案，劳动者在申请职业病诊断这一环节即被卡住，根本无法启动职业病诊断程序。另外，一般而言，职业病的治疗需要较长的时间，非一日之功可以完成，因此病情严重的职业病患者根本熬不到程序完结即撒手人寰的案例比比皆是，这将导致通过职业病鉴定而获得赔偿的初衷完全丧失。因此，对职业病处理机制的重新构架势在必行。
其次，提高对违法的用人单位的惩治力度，从源头上降低职业病的发生几率。对职业病的防治，应加重对违法的用人单位的处罚。从防范的角度看，要让违法的用人单位没有资质生产，为违法生产付出巨大代价，不敢冒违法的风险强行生产，以示法律的惩戒作用。还要增加处罚方式的多样化，不要仅依赖于行政处罚，同时注重运用刑事处罚，增加民事赔偿机制。尤其在当下职业病患病待遇较低的情况下，对于忽视职业病预防和赔偿的用人单位，也需给予额外惩戒。
再次，完善职业病认定的举证责任。当下，职业病诊断中的举证责任仍遵循“谁主张，谁举证”原则。这其实是给劳动者进行职业病诊断维权设置了一个几乎无法逾越的障碍。现实情形往往是，许许多多的劳动者为了保住来之不易的饭碗，不得不放弃自己的一些正当权利，例如签订正式的劳动合同、要求为自己缴纳保险、进行职业健康防护等。但是这些恰恰却是在申请职业病诊断与鉴定时，劳动者必须承担的举证责任。由于需要的这些证明材料的建立本身就取决于用人单位建立与否，是否如实建立以及是否提供，如果有必要，用人单位甚至可能私自篡改某些信息，因此对于职业病诊断环节的某些举证要求宜进行适当修改，对于一些不必要的证明材料，完全可以不必由劳动者提供，以免给劳动者造成额外负担。
最后，明确规定异地诊断的适用性。在我国现行的职业病诊断体制下，职业病诊断医院与当地经济发展状况紧紧地捆绑在一起，很多罹患职业病的农民工宁愿带病回乡诊断。但是如此一来，一般都得不到用人单位和当地工伤认定部门的认可。否定异地诊断的合法性不仅给罹患职业病的劳动者及其家庭造成了经济浪费和精神创伤，而且还会导致治疗时机的贻误。其实，根据《职业病防治法》第四十条的规定：“劳动者可以在用人单位所在地或者本人居住地依法承担职业病诊断的医疗卫生机构进行职业病诊断。”但是，该规定却并未在现实中得到执行，因此，亟需采取相关措施使该条规定付诸实施。
综上所述，职业病维权困境的产生源于职业病处理机制在设立之初有许多不甚全面的规定，只有修改职业病处理机制中备受人们诟病的部分，才能使职业病维权制度真正发挥其应有的保障劳动者权利的作用。职业病维权，不仅是罹患职业病的劳动者本身得到赔偿的问题，而且涉及社会的公平正义，因此，构建和谐社会的道路上离不开对职业病维权困境的解决。
（作者单位：河南大学法学院）