公共财政制度论文范文第1篇
摘 要：信息、流程和规则三大公共财政管理工具都存在缺陷，如获取外部信息成本高、信息超载、决策分工冲突、规则具有副作用等等，但管理工具并非无用。公共财政管理现代化是一项长期任务，需要不断探寻更完备的信息、更完整的流程、更有效的规则。
关键词：公共财政；信息；流程；规则
公共财政管理工具有三个：信息、流程和规则。在现实中，公共财政管理目标的实现依赖于那些管理公共财政的人——管理财政事务的官员、分配的管理决策者、提供服务的管理人员和工作人员。这意味着，要转变政府中每个领导者和工作者的行为——将挥霍者变为节俭者，将计划制定者变为计划评估者，将服务提供者变为绩效专家——需要付出巨大的努力。
这的确是一项艰巨的任务。政治经济学文献认为，要完成这一任务，必须改变激励机制——人们做什么以及如何做的动机和动力。事实上，改变激励机制是非常困难的，因为影响行动和绩效的因素很多，公共财政管理作为一个开放系统，在其中并不起主导作为。更为重要的是，从激励机制到行为变化之间不存在确定的路径。否则，很多国家在财政政策方面将会更加“节制”，政府将会更为科学地进行项目拨款，高效服务将成为常态。为此，可以将公共财政管理改革概括为：要改变行为和结果，政府必须改变参与者获得信息、处理信息的方法以及对参与者行为的约束。
一、信息
从某种意义上讲，公共财政管理就是信息管理。在这一流程的各个阶段，信息被开发、分类、汇编成文件，并转化为政策、行动和财政成果。那些从事公共财政管理工作的人既是信息的生产者也是信息的消费者。
有一个基本假设，即改变信息的组合方式可以改变公共财政管理者的行为。每个早期确定的目标都需要有自己的信息库，每一公共财政管理创新也是如此。随着政府影响力的扩大，对公共财政管理的信息需求已经上升到这种程度：信息组合量如此巨大，以致削弱了公共财政管理改变行为的能力。强加给公共财政管理者的信息越多，就越容易被忽略。通常来说，管理者可以从基本信息中分辨出有用信息。基本信息通常是精心准备的，比理想信息更及时、更易于应用。这就解释了为什么本财政年度信息质量要比对未来预测更高，以及为什么输入的数据往往比计算出的数据更加可靠。
公共财政管理改革所面临的一个挑战，是将信息从“有用”转化为“必要”。政府规则可以使理想的信息变为必要信息吗？这一做法似乎很有吸引力，因为现成的信息容易被忽视，而由规则规定的信息却很难被忽视。
（一）信息成本及其对信息可用性的影响
从理论上讲，获取一个单位的内部数据并不太困难且成本较低，而获取外部数据的代价可能较大。这种区别可以通过比照医院管理来说明，虽然它几乎适用于所有公共服务。
一个运转良好的医院需要各类数据，比如，员工人数及薪酬、入院和出院患者人数、床位数和入住率等。获得投入、工作量、产出这些统计数据无须付出太多的精力，只需一定的成本就可将其编成表格。然而，关于医疗成果和影响的数据则在医院之外。一个医院能掌握其内部的运行情况，但却无法知道患者出院后是否能够按处方服药，低收入居民是否有能力去医院就诊，以及医院服务是否适合社区的年龄结构等。这个例子说明，为什么许多国家的政府在获取可靠的成果和有影响的数据时，都经历过很多困难，以及在开发信息需求时，他们需要充分考虑成本和难度。问题不在于信息是否有用，而在于获取数据的成本是否合理。
（二）信息需求与信息超载
公共财政管理创新的累积效应，增加了对中央机构的信息需求。创新通常会增加而不是减少信息量，并且会使信息之间相互独立。采用权责发生制并不能消除收付实现制，一个多期限的财政框架仍然需要有详细的年度预算，将产出纳入考虑并不表示不需要了解投入情况。固然现代信息技术和较为完善的金融体系可以减轻工作量，但有时也会产生相反的效果。
一些关键的公共财政管理系统，比如预算，具有有限的处理信息能力。最后期限比比皆是，当一个任务完成了，另一个任务又来了。与其他政策领域的大多数情况相反，对于公共财政管理来说，无所作为或拖延期限不是一种策略选择。在分配资源之前，政府不会期待更好的信息，也不会为做出更合理的决策而认真审查所有信息。越来越多的政府声称，愿意运用项目规划或绩效预算，但是，仍然通过结算工资、差旅、设备和其他项目等费用来设置支出水平。
可以通过清除公共财政管理系统中的过时信息来减轻信息超载。在设立新规定时，需要去除一些旧的报表和报告。虽然可以减缓数据量增长，但是很难完全消除信息超载现象。
（三）信息引发冲突
“超载”不仅是信息量的函数，也是分配资源、评估项目和检测政策选项所引发的冲突强度的函数。增量行为是一种普遍采用的控制冲突的策略，通过缩小决策范围和保护已有资源，可以减少冲突。也可以通过减少在编制预算时产生及审核的数据类型来缓解冲突。由此产生的分配可能是次优的，但却是以一种及时和压力较小的方式。
许多公共财政管理创新产生的效果与“增量行为”相反，其使问题、利害关系复杂化，挑战了传统的通过妥协达成共识的处理方式。现代财政管理理论告诫政府，只考虑当年的财政状况是不够的，还必须考虑未来的情况，审查现有的项目，并且不能满足增量主义，不仅要考虑机构的财政需求，还要考虑项目的进展情况。这些以及其他当代公共财政管理改革可能加剧冲突。
各国政府处理超载冲突的方式，在很大程度上与处理超载信息的方式相同。他们忽略信息，或没有挖掘到信息。完成工作成了最重要的，即使这意味着要忽略掉某些信息。他们还会有更过分的行为，比如，刻意修饰信息，使其适用于其他用途。他们将战略计划转变为获取更多资源的工具，为了适应组织结构图而排列各类项目，完全无视目标的实现。支出机构在绩效预算中填塞大量信息，以显示他们做了大量工作，从而需要更多的资源。在预测当前决策的未来成本时，他们使用过于乐观的假设。他们软化中期预算框架的硬约束，将其视为未来支出的下限而非上限。这些将公共财政管理改革变成了案例展示，它使政府能够吹嘘其拥有先进的绩效预算，骄傲地展示中期预算框架，但实际上什么也没有。
扩大冲突并不是公共财政管理创新的衍生产品——它对公共财政纪律、分配方案和公共服务来说，是必不可少的。在实际工作中，那些为了避免公共财政管理议程的冲突，经常导致过度的赤字、僵化的分配、低效的服务和封闭的系统。即便冲突加剧了完成公共财政管理任务的复杂性，但是，在这种情况下，冲突也是有益的。
政府面临挑战：在管理冲突和公共财政时，既要维持稳定的财政进程，又要适应政治诉求；既要支持现有项目，又要为新的分配方式拓展空间；既要提升公共服务质量，又不能使公职人员的士气低落；既要使财政决策更加透明，又要使政府正常履职。寻求平衡的困难在于，公共财政管理设计者只能解决部分问题，因为他们缺乏构建一个完善框架的必要工具
（四）利益不对称与信息不对称
拥有信息和控制资源的人们通常存在一些对立关系。各部门负责人（内阁部长、中央机构或部门高级官员）用于资源分配决策的许多信息，依赖于管理项目和提供服务的经办人来提供。负责人寻求更全面的信息，以支撑其做出正确决策；经办人则寻求更有利的方式展示其项目重要性，以获取更多的预算。负责人试图通过建立自己的信息来源，以减少对经办人的依赖，但这并不能消除财政管理中的信息不对称问题。
尽管那些分配资源的官员拥有权力，但经办人具有操作优势，他们更清楚项目如何运转和控制提供给他人的信息。相互的依存（一方有资金，另一方有信息）、持续的关系（在每个预算周期各方相互影响）和达成协议的自觉需求（政府必须提出一个预算）促使各方相互妥协，形成合作。
公共财政管理创新，旨在通过增加已处理的数据（包括有效性和效率性数据）供给，以及授权中央机构控制一些关键信息，来减少信息不对称性。例如，尽管通常由支出机构估计来年的资源需求，但是，中央机构也可以运用计量经济学和项目规划模型，为同一年进行基线预测。同样，中央机构可以评估项目规划、设计成果测量方法、调查公民对于公共服务质量的看法、设定产出和其他绩效指标、比较不同机构间的运行效率。
然而，很少有中央机构努力去做这些事情。如果他们这样做，可能会加剧其与支出机构的对立，并有可能促使支出机构在给上级提供数据时变得更加狡猾。此外，信息集中也与新公共管理理论相悖。新公共管理理论认为，当那些提供政府服务的人，对其所消耗资源和产出成果负有完全的责任时，就会减少其投机取巧的行为，提高其绩效。更为重要的是，如果支出机构拥有信息的所有权，可能会增加对新信息的使用。因此，即便信息不对称会限制负责人合理分配资源的能力，但一些拥有先进公共财政管理系统的国家都会选择不集中控制信息。
这里提出的四个问题，都是对信息本身会改变公共财政管理者行为的观点的质疑。了解一个项目比另一个更有效，并不足以促使政府重新分配资金。同样地，认识到一个项目不具备财政上的可持续性，也不足以让政府更加谨慎行事。要使信息产生不同的效果，必须按照能够改变公共资金运用者行为的方式处理信息。
二、流程
在公共财政管理中，流程是将信息转换为决策、行为或文件的过程。每一个重大的公共财政管理创新，都会改变一个甚至多个步骤，这些改变通常与信息的改变相关。为此，我们有必要区分两种不同类型的流程：一类流程是许可性的，即可供政府选择使用的；另一类流程是强制性的，即政府必须运用规定的方法。
（一）常规流程
公共财政管理的显著特点是大部分流程年年重复，变化很小。例如，审计者的常规流程包括审查账目及编制财政状况报告，预算制定者的常规工作是分配资源和监督支出。常规流程的这种重复性能够减少冲突、简化任务、稳定角色和关系、协调大量琐事。参与者不必每年为流程争执或者临时建立新的流程。一般来说，这部分常规性工作在做出单一决策前就已经完成了，除非决策周期中的一些流程做出了新的调整。这些常规流程让公共财政管理平稳，并有助于及时开展。
只有当一项公共财政管理创新被植入到公共财政管理步骤时，才可以说完成了这项创新。检验新步骤融入常规流程的程度，是评估创新是否真正融入公共财政管理的有效手段。政府每年都需要决定是否进行项目评估，但项目评估不可能成为资源配置工作的全部。一段时间内，澳大利亚是少数有效利用项目评估的国家之一，因为澳大利亚有一个评估策略，能够定期将有价值的发现纳入预算决策过程中。相对于常规流程本身，其连接新旧流程之间的方式可能更重要。例如，一个中期预算框架作为独立的流程不会有太大的作用，只有当它被整合到年度预算中时，它才能对当前的决策产生约束作用。
常规流程还有另外一面，它能缓和冲突，但却无法吸引政治家和管理者给予支持和关注。在年检中需要关注常规流程可能引发的风险。改革者频繁地对其创新进行修补，以保持流程的活力，从而避免因流程太过常规化而丧失影响力。公共财政管理面临的一项挑战是在保持政治领导人和管理负责人参与热情的前提下，将创新嵌入到常规流程之中。用临时措施丰富常规流程，可能是一种既能保持流程正常运转，又能吸引高层关注的明智之举。
（二）决策框架
处理财政数据的第一步是将信息进行分类，以用于决策或其他行动。一般来说，改变信息分类将不可避免地影响制定决策的方式。一般预算注重资金的投入——如工资、差旅、食宿以及其他项目支出金额。把预算方式从一般改变为项目预算后，则关注重点是各项政策目标——政府应该支出多少以达成减少贫困、改善环境质量以及其他公共目标。
然而，流程与决策之间的联系并不像改革者所认为的那样显而易见，因为所有较为复杂的公共财政管理系统都有多重分类。各国政府通常依据明细项目（即使他们有项目预算或绩效预算）、行政单位、经济类别和职能部门来安排支出。其他分类可能依据区域、性别、年龄、接受者的收入，这些分类可能是强制的，也可能是自定的。然而，尽管政府可能维持多重分类标准，但只能以一种分类方式作为制定权威性决策的基础。常见的公共财政管理改革错误，是将陈述误当做决策，例如，将项目中的预算陈述或存在的绩效模板，作为政府拥有此项预算的依据。大多数国家是按行政单位对会计核算、预算和其他财政管理流程进行分类的。预算支出机构（而非项目）提供服务，并为主要的问责对象。而真正的项目预算应该无视机构的界限，把服务于相同目标的所有活动与支出划归于同一个类别。然而在实践中，大多数政府虽然宣称他们有项目预算，实际上他们仅仅将项目与可确定的机构单位相联系。例如，他们可能将水质项目归于水务局，但是没有把其他开展水质工作的行政主体纳入项目中。
根据上述的分类特征，可以得出如下启示：第一，具有完整行政分类的政府，可能会去考虑以下这些问题，即引入新的项目分类是否真的出于改变决策流程和责任关系的考虑？如果不是，这项改革可能耗费多年，或者仅仅是改变表象，尤其是当政府内部对于目标或最佳项目结构存在分歧时。第二，公共财政管理变革应着力于提高政府及机构的管理能力，因为这些主体决定如何使用公共资金。第三，在主要分类中附注重要问题或表明公共资金管理方式的计划表或声明，以此作为补充能够更好地促进财政管理。
（责任编辑 耿 欣；校对 GX）
公共财政制度论文范文第2篇
摘 要：基于目前财政体制改革继续深入的局面，财政监督工作面临多头管理责任不明、财政资金使用需有效性考核的境况，公共财政监督问题成为国内学者研究的热点。结合相关学者的实际研究，对各位学者的观点进行了提炼，总结各位学者对公共财政监督的研究成果，着重在预算监督和绩效监督层面进行拓展，并从研究内容上给予总结概括，提供今后的研究思路。
关键词：公共财政；财政监督；预算监督
一、公共财政框架下的财政监督研究趋势
学者们分别从广义角度对财政监督的本质及其制度完善等方面进行研究，从狭义角度对财政监督制度安排提出完善和创新。
（一）广义视角上财政监督的研究状况
在广义的财政监督视角上，学者们主要是从认识并保障民众监督主体地位，发挥民众监督职能角度进行研究。张馨（2003，2009）认为财政监督的根本问题是人民群众的监督未能真正发挥作用，认为财政监督的本质是通过对财政资金的监督达到对政府权力约束与规范的目的，使政府只能在法律规章制度允许的范围内开展财政活动，财政监督模式改革根本点在于按照市场化改革要求变革财政内部监督，同时将改革重心放在财政的外部监督上，全力推进财政法制建设，使整个财政监督法制化。文炳勋（2006）认为财政权力在国家立法机关和国家行政机关之间的横向划分与制衡是突破现有财政监督困境的关键，加强和完善人大财政监督制度则是宪政建设与民主政治发展的客观要求，切实赋予人大财政决算的监督审批权，解决人大财政监督权力的虚置问题。马骁（2011）通过对公共财政语境的分析，认为构建完整的财政监督体系重点是在强化财政监督的基础上有序推动监督财政，并分别从财政部门视角、政府系统内部视角、整个社会视角自内而外地提出实现措施。
（二）狭义视角上财政监督的研究状况
在狭义的财政监督视角上，不同学者研究的重点各有侧重。有的学者从财政监督面临的现状和问题着手，针对性地给出相应的政策建议，如苏明（2004）、蒋国发（2008）从理论研究、实践问题入手，认为中国财政监督面临的主要问题有：一是财政监督的覆盖范围仍然不能适应形势发展的需要，政府大量的非税收入和国有资产都游离在监督之外。二是财政监督的方式尚不规范，具体表现为“四多四少”现象。三是财政的内部监督较为薄弱，徐佳（2008）指出内部监督由于部门隶属关系，在本部门利益以及其他因素作用下，其约束力弱。四是财政监督和其他经济监督的关系有待进一步理顺，各监督主体之间的职责分工不明，多头检查、重复检查时有发生。五是财政监督的法制建设滞后，李袁婕（2011）认为中国还没有独立科学的财政监督法律法规，影响了财政监督的权威。另外，有的学者则从充分发挥财政监督职能的路径选择入手，如任剑涛（2011）考察了分权制衡的权力体制中立法机构、行政部门的财政监督职责，认为中国目前的权力运行状况是行政部门相对立法机构强势，得出以行政性绩效预算为杠杆，提升政府的预算编制水平与预算执行力，是发挥财政监督职能最为有效的路径的结论。还有的学者利用模型工具对财政监督中各个微观主体的行为进行分析。如陈工、陈健（2007）运用博弈论的分析方法，构建一个简单的两人两阶段动态博弈模型，研究财政监督主体和财政监督客体的最优行为选择，认为财政监督客体最优违规程度同惩罚力度、客体折现因子及监督主体的監督概率成反比，并在此基础上探讨财政监督制度的优化问题。
二、财政监督现状的原因分析和改善现状的具体建议
通过以上学者的研究，我们发现财政监督在财政改革继续深化过程中依然面临很多问题，不能充分发挥其监督职能。造成这一局面的原因，归结起来不外乎两个层面：在整体制度设计层面上，一是财政监督的法律法规体系不完善，财政监督的重要性未得到正确定位；二是立法机关、行政机关、社会舆论及民众等财政监督主体的权力、责任的界定不明晰，现实中往往造成权力和责任不对等的现象。具体来说，目前中国存在立法机关的财政监督存在虚置问题，行政机关中的各个部门之间权力重叠、责任不清，社会舆论及民众的监督权利未得到充分保障的现象。在财政部门内部控制层面上，一是财政部门的各职能部门职责未根据分权的要求进行有效设计，业务部门间权力重叠职责不清，专职监督部门的地位不高，未能将监督融入到业务执行过程中，具体表现为预算的编制、执行、监督中出现的权责混乱问题；二是财政监督部门的意识和采用的方式方法落后，目前监督的考评依然多是考虑规范性和安全性采用合规性监督，未充分考虑财政资金使用的有效性。因此应对财政监督体制进行一系列的改革完善。
各位研究者的具体建议有以下几个方面：一是构建并完善财政监督法律法规体系，苏明（2008）建议要规范和完善财税、财务、会计活动的法规制度，将现有法规中的不合理部分进行修正和完善，消除法规中存在的内涵外延界定不清和可操作性不强而带来的执行困难。李袁婕（2011）建议为保障财政监督职能有效发挥，必须制定统一的《公共财政监督法》，该法应全面系统地规定各监督主体的地位、监督程序方式、监督主客体的权利义务和法律责任。寇铁军、周波（2011）认为中国财政支出监督的法律体系建设应融入财政支出合规性和有效性的长效制衡机制的建设中，将预算监督作为财政支出监督重点，将财政支出决策和绩效评价纳入财政监督范围等要求。二是充分发挥立法机构监督职能，保障社会中介机构及民众的监督权，文炳勋（2006）认为完善人大监督的重点是国家财政预算、决算的审查与审批，并配套完善预算收入制度、政府采购制度、预算报告及预算列支制度。社会监督在整个财政监督体系中占有重要地位，应切实保障其有效实行，寇铁军、周波（2011）认为应在法律中明确规定内容及程序、方式；马骁（2011）认为关键是保障民众财政信息知情权，消除信息不对称带来的监督技术壁垒。三是完善财政监督管理的新机制，强化财政部门内部监督，张美玲、王化敏（2006）等认为财政监督要由事后监督转变到财政分配全过程，由只重视收入监督转变到收支并重，由突击性监督检查转变到规范化的经常性监督，由以外部监督为主转变到内外监督并重。财政部监督检查局课题组（2007）建议在财政部门内部实现合理分权基础上，构造一种全过程预算监督制衡机制，以此对支出资金的流动进行适时和全程式的监控和报告。高伟明（2003）提出监督模式要向管理型转型，完整的财政监督管理机制应包括财政监督目标选择机制，中央财政收入、支出监管机制和会计监督检查制度，内部审计机制和对专员办的考核评价机制。四是建立财政监督与其他经济监督的有效协调机制，苏明（2008）根据财政监督、审计监督、税务监督不同的特点和监督目标的一致性，建议采取有效措施加强政府经济监督部门间的协作，实现信息共享，提高监管效率，做到分工明确，各司其职。
三、财政监督未来的研究重点：预算监督和绩效监督
关于建立科学完善的预算监督体系和科学的财政绩效监督体系成为研究重点。在建立科学完善的预算监督体系方面，杨雅琴、江南（2009）认为预算监督包含两层含义：一是监督主体对各级政府和预算单位进行的合规性监督，二是监督主体以政府预算监督为媒介，对政府活动和社会公共资源流向进行监督。张美玲、王化敏（2006）认为应当从预算编制、预算执行过程、预算执行结果三个节点加强监督。文炳勋（2006）则认为需要充分发挥人大在预算监督中的作用，推进预算监督制度的宪政改革。在建立科学的财政绩效监督体系层面，安秀梅、王凯（2009）分析了建立财政绩效监督体系的必要性和可行性，根据中国国情及借鉴国外经验，认为中国财政绩效监督工作应分为建立重点项目财政绩效监督与建立和完善其他财政经常收支项目绩效监督两个阶段进行。何兆斌（2007）认为缺乏绩效理念、缺乏制度层面的支持、预算管理水平低、缺乏绩效标准、数据收集困难、人员能力建设滞后是开展绩效监督的难点所在，他建议要转变管理理念，在制度建设层面要加强绩效监督工作组织领导，选择合适试点项目，建立绩效数据的检测系统，在技术和人员层面要建立绩效评价指标体系。
四、研究简评与展望
近年来，各省根据本省不同情况展开了关于财政监督工作的一系列改革，在一定程度上保证了财政性资金使用的合规性，使财政性资金流向部分满足公共财政的要求。通过学者们的研究，可以发现财政监督的主体由单纯的财政部门监督拓展到人大、审计、财政、税务等相关职能部门和社会监督，研究的重点也从财政部门内部改进发展到各个监督主体的正确定位，整个财政监督体系的构建和完善这一更为宏观的层面，但由于在中国财政监督实践已走在了理论发展的前面，多数学者的研究存在解决实际情况多，利用理论知识少，着眼具体问题多，立足整体架构少的情况，同时财政监督中遇到的许多问题依旧存在。财政监督改革是与中国提出建立公共财政框架后进行的财政体制改革相一致的，过去对它的研究多集中在税收收入使用的合规性上，随着公共财政理念的深入，相关研究越来越重视将非税收入、政府基金收入、国有资产收入的支出和使用同税收收入的支出和使用一起纳入预算监督范围，越来越重视上述财政性资金支出和使用的绩效，监督范围的拓展为现实的研究提出了新的挑战。因此，一方面中央政府需出台一揽子改革方案，在整体制度设计层面实现对地方政府的制度供给；另一方面各地方政府应在基于对本地区的实际调研结果的分析基础上，具体分析各调研对象所出现的现实问题，完善内部机制设计，提出绩效评价的一整套体系和满足绩效要求的制度安排，并结合预算监督方式实现绩效预算。
参考文献：
[1] 财政部财政科学研究所课题组.中国公共财政框架下财政监督问题的研究[J].财政研究，2003，（10）.
[2] 苏明.中国公共财政监督问题研究[J].财政监督，2008，（8）.
[3] 文炳勛.公共财政的宪政基础：人大财政监督制度的改进和完善[J].财政研究，2006，（4）.
[4] 张馨.财政监督的变革是深化公共财政改革的基础性条件[C].财政监督理论与实践研讨会，2009.
[5] 李袁婕.论中国公共财政监督制度的完善[J].审计研究，2011，（2）.
[责任编辑 吴 迪]
公共财政制度论文范文第3篇
摘要：选取1997—2014年我国26个省（区）的面板数据，围绕全国和东部、中部及西部层面，针对金融发展、财政支出结构对农村减贫的影响进行最小二乘回归分析。结果表明：从全国层面观测，金融发展、财政支出结构对农村减贫的促进作用明显；从地区层面维度看，财政支出结构对农村减贫作用显著，而金融发展对农村减贫作用存在波动，且二者在不同区域对农村减贫的贡献率存在差异。据此提出相关政策含义及建议。
关键词：金融发展；财政支出结构；农村减贫；面板数据
自改革开放以来，我国扶贫开发工作虽已取得一定成绩，贫困地区的面貌发生了显著变化，绝对贫困人口数量逐渐减少，但贫困减少速度趋缓，相对贫困问题日益突出[1]。据国家统计局发布的《2015年国民经济和社会发展统计公报》显示，2015年我国农村贫困人口为5 575万人。目前，我国扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期，为实现2020年现行标准下的农村贫困人口脱贫以及贫困县全部摘帽的目标，解决区域性整体贫困问题[2]，农村减贫工作依然任重道远。面对农村贫困人口脱贫已成为我国全面建成小康社会最艰巨任务的现实，通过实施精准扶贫、精准脱贫基本方略，加快推进普惠金融发展，鼓励和引导各类金融机构加大对贫困地区的金融支持；调控初始分配形成的收入分配差距，提高财政支出在减缓相对贫困中的作用，实施向低收入群体倾向的支出配置政策，将对改善我国农村减贫实绩产生长远积极影响。
在金融发展对农村减贫的作用研究中，国外学者分别以国家样本数据、各类金融机构数据等为指标[3-4]，衡量并实证金融发展对减贫效果的积极作用。这些研究虽然实证检验金融发展对减贫效果的积极作用，但在数据选择方面存在一定缺陷，如Burgess等仅以银行数据[5]，而Obisesan等则以小额信贷机构数据作为金融发展的替代来衡量[4]。另外，有学者选取多个国家数据为样本对金融发展与贫困减少的相互关系进行分析，实证结果表明，金融发展对减贫效果有积极作用[6]。虽然研究分析的数据样本较为丰富，但是由于数据的异质性，将导致衡量的偏误增大。国内学者关于金融发展对减贫效果的作用研究表明，金融发展对减贫效果有着积极作用[7]；金融发展对减贫效果的影响存在明显的门槛效应和地区效应[8]；金融发展对减贫效果的影响存在长短期的时间差别[9]。
在财政支出结构对农村减贫效果的影响研究中，国外学者研究单项公共支出对减贫的作用，如农村道路投资、农业补贴、健康和教育以及交通类基础设施投资等[10-13]对减贫效果的影响作用。在国内，部分学者研究各项财政支出对农村减贫产生作用时发现，各种财政支出对农村减贫的作用不一[14]；且财政支出在初始分配环节对减缓相对贫困的作用有限；因此须要加大财政支出对减贫效果的作用[15]。还有学者认为，财政支出的减贫作用存在地区差异性[16]。
本研究分别从全国以及地区层面维度进行分析，为农村金融发展、财政支出结构对农村减贫的影响及作用效果提供检验证据，有利于促进金融扶贫等理论的多元化、多视角深化研究，为各级财政部门以及金融机构等进行决策和制定政策提供有益参考和理论依据。
1作用机理
1.1金融发展对农村减贫的作用机理
依据金融发展对农村减贫的传导作用程度，可将金融发展对农村减贫的作用划分为间接作用和直接作用[17]。一方面，金融发展对农村减贫的间接作用，主要通过经济增长这一传导机制反映。由上述理论和实证方面研究文献可知，金融发展与经济增长之间存在正相关联系。从多数国家或地区长期的经济发展历程看，伴随在经济增长过程中的收入分配不均等，将会减弱经济增长带来的减贫作用；但是收入分配的不均等存在演变过程，不会急剧恶化。在此趋势下，贫困人口在一定程度上获得经济增长带来的收益是毋庸置疑的；此间接作用进而会带动减贫的进程。也可以说，即使存在收入分配的恶化，产生普遍的“马太效应”，但是每个人也会在经济增长的过程中获益；虽然穷人在这一过程中得到的远比富人少，但这也实际改善贫困人口生活水平。另一方面，金融发展对农村减贫的直接作用。该直接作用机制是以微型金融的形式让贫困人口直接参与金融活动而获得金融服务，从中获得收益并提高预期收入，从而减少贫困[18]。具体来讲，直接作用可通过以下途径得以实现：第一，金融机构的信贷服务，穷人通过金融信贷而有能力投资进入更容易获利的领域，同时能提高穷人的教育水平以及健康水平，进而促使其摆脱贫困；第二，金融机构的储蓄服务，穷人通过少部分资金的储蓄，以应对消费过程中的不确定性，从而抵御收入不稳定带来的风险[19]。
2.2财政支出结构对农村减贫的作用机理
财政支出结构对农村减贫的作用也可体现为：直接影响农村贫困实绩。通过经济增长的“涓滴效应”，提高贫困群体收入，进而间接影响农村贫困实绩。财政支出结构、经济增长与农村减贫三者之间相互作用。一方面，政府通过生产性财政支出或社会性财政支出，拉动需求和消费，通过财政的乘数效应，促使经济快速增长；经济增长通过提高农村劳动者的参与率、农业收入以及非农收入等方式，使农村贫困人口在经济增长中获得较高收入。最终，财政支出直接促进经济增长，进而缓解农村貧困，实现财政支出对农村贫困的间接减少作用。另一方面，财政支出调节收入的再分配，通过财政的转移支付手段，将经济发达地区的收入或富裕阶层的部分收入分配给贫困人口，使农村贫困人口在收入再分配过程中获得可观收益，缓解收入不平等程度，从而直接达到缓解贫困的效果；财政支出通过对农村贫困地区和贫困人口的直接拨款，也可以直接实现农村减少贫困的效果。
2实证研究设计
2.1样本选择
本研究将研究对象定为全国26个省（区）（表1）。由于地区发展的非均衡性，财政支出结构以及农村金融发展水平、发展规模、发展效率，对农村居民家庭人均纯收入的影响可能存在差异，因而可以划分东部、中部、西部3个地区样本进行检验。因为京津沪渝4个直辖市的经济发展水平与其他省（区）差异较大，而西藏自治区的数据缺失严重，所以本研究样本剔除上述5个省级区域，同时台湾省、香港、澳门也不在研究之列。
2.2变量选取及数据说明
将农村金融的发展水平、发展规模、发展效率和财政支出结构作为主要解释变量，将农村减贫效果作为被解释变量进行回归。
2.2.1金融发展指标金融发展水平的衡量通常采用戈氏和麦氏2种指标，由于有关农村金融资产和货币供应量的统计数据较为缺乏，因而无法直接采用戈氏和麦氏指标。本研究从农村金融发展水平（RFIR）、农村金融发展规模（RLG）、农村金融发展效率（RDL）3个方面衡量农村金融发展水平。借鉴姚耀军等[20-21]的方法，以农村金融相关率指标代替农村金融发展水平（RFIR），即为农村贷款余额（RD）、农村存款余额（RL）之和与农村GDP（RGDP）之比，计算公式为：RFIR=（RD+RL）/RGDP。金融发展规模是金融发展水平提高的重要表现，采用农村贷款余额（RD）與农村GDP（RGDP）之比来衡量，记为RLG，计算公式为：RLG=RD/RGDP。农村金融发展效率是农村金融中介的发展效率，通常采用金融机构的储蓄贷款总额之比衡量，因而农村金融发展效率（RDL）计算公式为：RDL=RD/RL。农村金融发展水平（RFIR）、农村金融发展规模（RLG）、农村金融发展效率（RDL）数据均来源于历年《中国金融年鉴》。
2.2.2财政支出结构（FES）为实现数据的可得性与一致性，选取公共财政预算支出中农林水事务的预算支出与公共财政预算总支出的比值作为衡量财政支出结构（FES），数据来源于历年《中国农村统计年鉴》。
2.2.3农村减贫（Y）的度量采用农村居民家庭人均纯收入，数据来源于历年《中国农村统计年鉴》。
此外，在回归方程中还加入影响农村减贫的其他变量，包括农村社会保障水平（RSWR）、农村经济发展水平（RAPV）。其中，农村社会保障水平采用农村社会救济费用进行衡量，农村经济发展水平采用农业总产值来衡量，数据均来源于历年《中国农村统计年鉴》。
2.3数据预处理
在实证检验之前，对各变量取对数，以消除异方差所带来的影响。各变量的统计性描述分析如下（表2）。
2.4实证模型建立
选取农村减贫效果为被解释变量，财政支出结构、农村金融发展水平、农村金融发展规模、农村金融发展效率为主要解释变量，农村社会保障水平、农村经济发展水平为控制变量进行回归分析。为验证理论模型的推导结论，构建的最小二乘回归模型如下：
式中：下标i和t分别表示第i个省份和第t年；Yit为农村减贫效果；FESit为财政支出结构；RFIRit为农村金融发展水平；RLGit为农村金融发展规模；RDLit为农村金融发展效率；Consrolsit 表示可能影响农村减贫效果的其他变量，包括农村社会保障水平（RSWRit）、农村经济发展水平（RAPVit）；α0表示常数项；α1、α2、α3、α4、α5分别表示各变量的系数；εit为随机干扰项。
3实证模型检验
由于我国东部、中部、西部地区的禀赋条件以及发展程度各不相同，加之发展进程中存在非均衡性，因此，在实证检验过程中将样本数据划分为全国、地区2个层面。
3.1全国层面的考察
针对全国层面省（区）进行检验，得到相应的回归结果（表3）。
模型1的回归结果表明，财政支出结构、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫有显著的促进作用；其中，财政支出结构、农村社会保障水平和农村经济发展水平，对农村减贫的贡献率分别约为13%、5%、72%，并且均在0.01的显著性水平上通过检验。模型2主要考察农村金融发展水平、农村金融发展规模、农村金融发展效率、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的作用，结果表明：农村金融发展水平、农村金融发展规模、农村金融发展效率、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的作用显著，其中，农村金融发展水平和农村金融发展规模对农村减贫的贡献率分别约为18%、-19%，这表明农村金融发展水平能够促进农村减贫，农村金融发展规模与农村减贫存在负相关，且均在0.05的显著性水平上通过检验；而农村金融发展效率、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的贡献率分别约为10%、5%、79%，且显著性均在0.01水平以上。在模型2的基础上，模型3加入财政支出结构这一变量，结果表明：农村金融发展水平、农村金融发展规模和农村金融发展效率对农村减贫的贡献率分别约为18%、-19%、9%，且均在 0.05 的显著性水平上通过检验；财政支出结构、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的贡献率分别约为11%、5%、73%，且显著性均在0.01水平以上。
3.2地区层面的考察
首先，对东部地区层面省（区）数据进行回归分析（表4）。模型1的回归结果表明，财政支出结构、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫有显著的促进作用；其中，财政支出结构、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的贡献率分别约为41%、11%、46%，并且均在 0.01 的显著性水平上通过检验。模型2主要考察农村金融发展水平、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的作用，结果表明：农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的促进作用显著，对农村减贫的贡献率分别约为8%、75%；农村金融发展水平与农村减贫存在负相关，贡献率约为-12%，且均通过0.01水平下的显著性检验。模型3主要考察农村金融发展规模、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的作用，结果表明：农村金融发展规模对农村减贫的贡献率约为-11%，与农村减贫存在负相关；农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的促进作用显著，对农村减贫的贡献率分别约为8%、75%，且均通过0.01水平下的显著性检验。模型4主要考察农村金融发展效率、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的作用，结果表明：农村金融发展效率对农村减贫的贡献率约为12%，对农村减贫有促进作用，且在0.05的显著性水平上通过检验；农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的促进作用显著，对农村减贫的贡献率分别约为9%和72%，且均通过0.01水平下的显著性检验。在模型1的基础上，模型5加入农村金融发展水平变量，回归结果表明：财政支出结构对农村减贫的贡献率约为32%；农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的贡献率分别约为10%、54%；农村金融发展水平与农村减贫负相关，贡献率约为-11%，且均通过001的显著性水平检验。在模型1的基础上，模型6加入农村金融发展规模变量，回归结果表明：财政支出结构、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的贡献率分别约为32%、10%、56%，且均通过0.01的显著性水平检验；农村金融发展规模与农村减贫负相关，贡献率约为-11%，且显著性水平在5%以上。在模型1的基础上，模型7加入农村金融发展效率变量，回归结果表明：财政支出结构、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的贡献率分别约为45%、14%、33%，且均通过0.01水平的显著性检验；农村金融发展效率对农村减贫的贡献率约为10%，但作用不显著。
其次，对中部地区层面省（区）数据进行回归分析（表5）。模型1的回归结果显示，财政支出结构、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫有显著的促进作用。其中，财政支出结构、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的贡献率分别约为40%、12%、33%，并且均在 0.01 的显著性水平上通过检验。模型2主要考察农村金融发展水平、农村金融发展规模、农村金融发展效率、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的作用，回归结果表明：农村金融发展水平、农村金融发展规模、农村金融发展效率、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的作用显著。其中，农村金融发展规模对农村减贫的贡献率约为 -22%，这表明农村金融发展规模与农村减贫存在负相关；而农村金融发展水平、农村金融发展效率、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的贡献率分别约为45%、16%、10%、58%，且均在0.01水平以上。在模型2的基础上，模型3加入财政支出结构这一变量，回归结果显示：农村金融发展规模与农村减贫呈负相关，贡献率约为-12%，且在0.05的显著性水平上通过检验；财政支出结构、农村金融发展水平、农村金融发展效率、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的贡献率分别约为32%、33%、16%、12%、37%，且均在0.01显著性水平以上。
最后，对西部地区层面省（区）的数据进行回归分析（表6）。模型1的回归结果显示，财政支出结构对农村减贫的作用不显著；农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的贡献率分别约为7%、63%，并且均在0.01的显著性水平上通过检验。模型2主要考察农村金融发展水平、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的作用，结果表明：农村金融发展水平、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的促进作用显著，对农村减贫的贡献率分别约为17%、5%、61%，且均在0.01显著性水平以上。模型3主要考察农村金融发展规模、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的作用，结果表明：农村金融发展规模、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的促进作用显著，对农村减贫的贡献率分别约为11%、6%、62%，且均通过0.01水平下的显著性检验。模型4主要考察农村金融发展效率、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的作用，结果表明：农村金融发展效率与农村减贫呈负相关，贡献率约为-9%，且在0.05的显著性水平上通过检验；农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的促进作用显著，对农村减贫的贡献率分别约为6%、64%，且显著性水平均在1%以上。在模型1的基础上，模型5加入农村金融发展水平变量，回归结果表明：财政支出结构对农村减贫的作用不显著；而农村金融发展水平、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的促进作用显著，对农村减贫的贡献率分别约为16%、5%、63%，且均通过0.01的显著性水平检验。在模型1的基础上，模型6加入农村金融发展规模变量，回归结果表明：财政支出结构对农村减贫的作用不显著；农村金融发展规模、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的促进作用显著，对农村减贫的贡献率分别约为10%、6%、64%，且均在0.01显著性水平以上。在模型1的基础上，模型7加入农村金融发展效率变量，回归结果表明：财政支出结构对农村减贫的作用不显著；农村金融发展效率、农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫的贡献率分别约为-10%、6%、64%，即农村金融发展效率与农村减贫负相关，而农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫促进作用显著，且均通过0.01的显著性水平检验。
4结论与讨论
本研究选取全国26个省（区）金融发展、财政支出结构对农村减贫的面板数据，通过最小二乘回归实证模型，并利用Stata计量分析软件平台，进行全国以及地区层面的实证检验。
全国范围内的计量结果表明：第一，从总体作用维度看，各项因素及控制变量总体对农村减贫的作用明显。第二，从单项因素的贡献率维度看，财政支出结构、农村金融发展水平和农村金融发展效率对农村减贫作用的贡献率变化振幅不大，说明财政支出结构、农村金融发展水平和农村金融发展效率对农村减贫的促进作用较为稳定。而农村金融发展规模采用农村贷款余额与农村GDP之比来衡量，由于农村GDP的增长速度相对快于农村贷款，因而出现与农村减贫呈负相关的情况。农村社会保障水平和农村经济发展水平对农村减贫有明显的促进作用，且此促进作用存在显著的稳定性。
对比东部、中部、西部地区的计量结果，从主要解释变量的回归系数维度看：第一，财政支出结构对农村减贫的作用比较显著，但存在地区发展非均衡性。其中，财政支出结构对东部和中部地区的农村减贫的贡献率较大，而在西部地区的贡献率较低且不显著，作用效率有待提升。第二，农村金融发展水平对农村减贫作用的地区差异较为明显。在东部地区，农村金融发展水平对农村减贫有显著的抑制作用；而在中部和西部地区，农村金融发展水平对农村贫困减少存在显著的促进作用。第三，农村金融发展规模对农村减贫作用的地区差异明显，具体表现为：东部、中部地区的抑制作用显著，而西部地区的促进作用显著。第四，农村金融发展效率对农村减贫作用也存在地区差异。东部地区的农村金融发展效率对农村减贫存在促进作用，但作用不太显著；中部地区的农村金融发展效率对农村减贫存在显著的促进作用；而西部地区则存在较显著的抑制作用。而从控制变量的回归结果维度看：农村社会保障水平、农村经济发展水平对农村减贫都有显著促进作用，但不同地区的减贫贡献率存在差异。农村社会保障水平对农村减贫的贡献率总体表现为：中部>东部>西部；而农村经济发展水平对农村减贫的贡献率总体体现为：西部>东部>中部。
针对上述不同地区和不同因素对农村减贫的作用结果，究其原因发现：第一，东部、中部、西部地区的初始禀赋不同。将因变量的代变量作为地区的资源禀赋考虑，则东部、中部以及西部地区的预算财政支出、农村贷款余额、农村存款余额、农村社会救济费用及农村经济总量等均存在较大差距，这些初始禀赋的差距使得各地区发展水平和要素的贡献率存在差异。相较而言，中部地区各项因素的减贫效果较为明显。第二，经济发展水平存在非不均衡性。从经济发展水平的空间分布看，东部地区经济发展水平最高，中部地区次之，西部地区較低。经济发展水平的非均衡发展引致资源要素配置的均等化水平较低。竞争力强的优势资源将向经济发达的地区集聚，此类集聚又将导致资源的集聚效应和规模效应。第三，政策的倾斜力度不一。市场对经济运行的调节，将资源有效导向最具有效率的区域。
雖然财政支出结构、农村金融发展对农村减贫有着显著作用，但该作用以及贡献率存在明显的差异性。从微观角度讨论不同因素对农村减贫贡献率差异的原因：第一，从财政支出结构看，东部地区的财政支出结构对农村减贫的贡献率最大，中部地区次之，西部地区的最小。因为东部地区经济发展水平更高，市场主体发展较为完善，政府对减贫的扶持能较快地发挥作用；中部地区相较于东部地区，政府的各项支出不仅能直接促进减贫进程，还能有效鼓励该地区市场主体的投资方向，引导其他主体共同应对减贫问题；西部地区对财政支出的客观依赖性，导致财政支出对市场主体的引导能力偏低，而财政自身的减贫作用也难以发挥。第二，从农村金融发展看，东部地区的金融市场发展已经相对健全，金融发展水平、规模、效率均已超过中部、西部地区，但在一定程度上对农村减贫存在抑制作用，这是由于金融市场的过度竞争所致；由于中部、西部地区金融市场尚未完善，金融发展能有效刺激市场，对农村减贫作用显著。第三，从其他变量看，西部地区的经济发展水平对农村减贫作用贡献率最高。
5政策含义与建议
中共中央、国务院印发的《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》表明，将以集中连片特困地区为重点，推进精准扶贫；加强集中连片特困地区基础设施建设、生态保护和基本公共服务；加大用地政策支持力度，实施整村推进、移民搬迁、乡村旅游扶贫等工程；加强贫困监测等[22]。中共中央政治局会议审议通过的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出，将加强贫困地区基础设施建设，重点支持革命老区、民族地区、边疆地区、集中连片特困地区脱贫攻坚；加大财政扶贫投入，确保政府扶贫投入力度与脱贫攻坚任务相适应，鼓励和引导各类金融机构加大对扶贫开发的金融支持；强化政策保障，健全东部、西部地区扶贫协作机制、定点扶贫机制和社会力量参与机制，广泛动员全社会力量，合力推进脱贫攻坚[1]。
从数据及模型检验的角度，通过实证分析金融发展、财政支出结构对农村减贫的影响，结果的政策含义为：为农村金融发展、财政支出结构对农村减贫的影响及作用效果提供检验证据；财政的支出倾斜和金融深化发展等将对农村减贫产生积极作用。财政支出的倾斜更偏向于推动中部、西部地区的减贫发展；而鼓励、引导贫困地区和贫困人口积极发展地区经济则是缓解其贫困的最根本动力。针对以上结论和政策含义，提出相关对策建议如下。
5.1加大财政扶贫支持力度，精准分配使用资金资源
从总体层面看，在扶贫资金安排计划中向中部、西部地区倾斜，加大对中部和西部贫困地区的转移支付力度；动员全社会力量，助力增强集中连片特困地区等区域的自我发展能力；加大扶贫资金、支农资金的整合力度，推进农村金融减贫进程。而从微观层面看，财政支出对减贫支持的作用主要体现为：强化现代农业科技创新的驱动作用，推行农业循环经济发展模式，保障农业综合效益[23]；持续改善农村贫困地区民生，多维度地深化教育发展，积极培育新型职业农民，提升农业人力资本的积累水平[24]；加大农村贫困地区基础设施建设投入力度，提高贫困地区居民的社会保障水平以及医疗服务能力等。
5.2整合创新有效扶贫模式，因地制宜分类实施推进
在长期的扶贫攻坚过程中，我国已探索依靠产业扶持、金融扶贫、科技扶贫、转移就业、易地搬迁、生态补偿、教育支持等实现途径的有效脱贫模式。由于贫困治理的难度加大以及减贫成本的逐步提高，更需要实施精准扶贫、精准脱贫方略；凭借新型城镇化建设以及农业现代化进程对农村减贫的辐射带动作用，因地制宜、分类实施推进扶贫模式，充分发挥多元主体联动扶贫模式的综合效应。
5.3提高农村金融发展水平，缩小城乡金融发展差距
加大农村金融支持力度，鼓励金融机构制定差异化的扶贫政策，创新设计系列金融扶贫服务和产品。在保持东部地区农村金融稳步发展的同时，加大对中部、西部地区发展农村金融支持力度；形成地区间农村金融发展的协调联动，缩小地区和城乡间金融发展差距等。
5.4促进农村金融结构调整，优化金融资源配置规模
以多元化的农村普惠金融发展模式，引导和支持各类民间金融的发展，有效促进农村金融发展的内在结构和外在规模的不断优化。完善农村普惠金融组织体系，鼓励各类民间金融力量的参与，鼓励村镇银行、小额信贷公司等多元机构及业态的微型金融组织发展，鼓励农村互联网金融的发展与创新；积极构建多元层次且稳定的农村金融体系，有效增加农村贫困地区普惠金融的供给，优化农村金融资源配置规模等。
5.5健全农村金融服务体系，提高农村金融发展效率
加快完善农村金融服务体系，将有效提高农村金融的效率，激发农村居民参与金融活动的直接动力。鼓励和支持农村金融产品创新，针对农户和贫困人口由于缺乏相应抵押物而难以获得信贷支持的情况，将完善农村金融机构的抵押担保体系，尤其是针对农民及农村贫困人口的抵押担保体系[25]；优化配置所在地域的发展资源，因地、因时制宜创新融资方式，利用差异化政策提高农村金融抵押担保体系的效率等。
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公共财政制度论文范文第4篇
摘要：运用DEA方法，在建立合理的投入产出指标的基础上，对我国沿海十省市在义务教育、医疗卫生、社会保障领域的财政支出相对效率进行综合评价，结果表明：除北京以外的各地区均没有达到效率最优状态，存在较大的上升空间。研究基本公共服务的财政支出绩效评价方法，可以提高财政资金的使用效率，更好地实现基本公共服务均等化。
关键词：DEA方法；基本公共服务；财政支出；绩效评价
逐步实现基本公共服务均等化已成为我国构建社会主义和谐社会的一项重要内容，也为我国的公共财政职能提出了新的要求。目前学术界对于基本公共服务均等化的研究主要集中在如何最大限度地实现公平，而对实现公平过程中的效率问题则关注较少，基本公共服务领域的财政支出的绩效状况也会严重影响基本公共服务均等化的实现。本文在分析基本公共服务领域财政支出绩效评价重要性的基础上，运用DEA评价方法对财政支出效率进行评价，以期提高财政资金的使用效率，更好地实现基本公共服务均等化。
一、文献回顾
近年来，基本公共服务均等化成为当今社会讨论的一个热点问题，各级政府也将实现基本公共服务均等化提上了议事日程，我国学者在如何实现基本公共服务均等化上进行了广泛地研究和探索。由于该研究还处于起步阶段，因而目前大多数学者的研究尚停留在理论层面，部分学者也从实践上进行了一些实证分析，归纳起来目前针对基本公共服务均等化的研究主要集中于对基本公共服务均等化相关概念的界定、基本公共服务均等化的现状评估以及基本公共服务均等化政策选择与实现路径研究等问题上。陈昌盛（2007）认为基本公共服务应是指纯公共服务，因此不能笼统地讲文化、教育、科学、卫生、社会保障等是基本公共服务，只能提其中的义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济等，属于基本公共服务。[1]在具体的实践研究中，我国学者着重于从区域不均等、城乡不均等、群体不均等方面建立均等化的评估体系以及评价方法。项继权（2008）对我国东、中、西部地区的义务教育、医疗卫生、社会保障及公共文化等基本公共服务的均等化状况及中长期发展作出评估。[2]在政策选择与实现路径方面，原财政部部长金人庆认为，实现基本公共服务均等化要从调整财政支出结构，健全财力与事权相匹配的财税体制，加大转移支付力度，健全省以下财政管理体制这四方面着手。[3]
财政支出绩效评价研究与实践始于20世纪初，经过近一个世纪的发展与探索，西方发达国家已形成了完善的财政支出绩效评价体系。我国在这方面的研究起步较晚，目前学者们的研究重点主要集中于财政支出绩效评价指标设计、评价方法研究与实证分析等方面。值得注意的是，运用非参数的DEA方法对政府绩效进行评价成为近几年国内外研究的热点，阿方索和费南德斯（2008）运用非参数方法以地方政府作为研究对象，评价了葡萄牙各地方政府效率。[4]国内学者也作了一定的研究与探索。刘振亚等人（2009）研究了如何构建适应于DEA方法的合理的投入、产出指标体系，并运用DEA方法对地方财政支出效率进行评价。[5]朱玉春等（2010）利用DEA方法对全国28个省的农村公共服务效率进行了实证分析，测算了农村公共服务综合技术效率、纯技术效率和规模效率，并对其变异系数进行了估算。[6]陈诗一、张军则运用DEA方法和Tobit回归模型分析我国地方政府财政支出效率。[7]韩海彬等（2010）将AHP与DEA相结合，充分考虑定性与定量因素研究高校人文社会科学的科研效率。[8]
根据以上对于基本公共服务均等化以及财政支出绩效评价近年来的理论研究与实际应用的归纳与总结，可以看出在基本公共服务均等化方面针对效率性研究较为不足，而在财政支出绩效评价领域如何体现公平性的研究也很缺乏，正是基于目前研究上的缺憾，笔者试图将公平与效率同时并举，在实现基本公共服务均等化视角下探讨财政支出绩效评价体系的构建，主要采用DEA非参数方法对我国沿海各省的基本公共服务财政支出相对效率进行评价，以提高财政自给的使用效率，促进基本公共服务均等化的实现。
二、数据包络分析方法概述
数据包络分析方法（Data Envelopment Analysis，简称DEA），是由美国学者Farrell创立并由Charnes等人推广开来。我国学者段永瑞概括指出，数据包络分析（DEA）是一种以相对效率概念为基础，以数学规划为主要工具，以优化为主要方法，根据多指标投入和多指标产出数据对相同类型的单位进行相对有效性或效益评价的多指标综合评价方法。[9]
DEA分析方法将一个经济系统或一个生产过程看作是一个实体（一个单元）在一定可能的范围内，通过投入一定数量的生产要素并产出一定数量的“产品”的活动，这样的实体（单元）被称为决策单元（Decision Making Units，DMU）。具有相同目标和任务，相同的外部环境，相同的输入和输出指标的同类型DMU可以构成一个DMU集合，若某个DMU在一项经济（生产）活动中的投入向量X=（X1，…，Xi，…，Xm）T表示第i种投入；产出（输出）向量Y=（Y1，…，Yr，…，Ys），Yr表示第r种产出（输出），（Xj，Yj）对应第j个决策单元的投入、产出向量，（X0，Y0）对应被评价决策单元的相应指标，于是可以用（X，Y）表示这个DMU的整个生产活动，n个DMU的投入集就可以构成一个n×m阶的投入矩阵，其产出集可以构成一个n×1阶产出矩阵。
DEA方法的最基本模型为CCR模型，它是1978年著名的运筹学家Charnes，Cooper，Rhode提出的，假定规模报酬不变的情况下研究DMU的技术效率。而后CCR模型发展为假定规模报酬可变的BCC模型，将综合效率分为两部分：纯技术效率和规模效率。
三、指标选取与数据处理
本文将主要研究义务教育、医疗卫生和社会保障这三项最基本的公共服务财政支出效率，因本文是立足于基本公共服务均等化的角度来研究的，因此本文将侧重于研究如何从以上三项基本公共服务中缩小城乡差距，统筹城乡发展，在遵循3E原则（经济性、效率性、效果性）的基础上，指标选取充分考虑了公平性原则，以体现本文研究的出发点。
因此，在遵循以上原则的基础上，笔者借鉴国内外已有的研究成果，选择了一些符合我国实际的投入产出指标，在考虑指标数据的可获得性的同时，力图科学全面地评价我国基本公共服务财政支出相对效率。其中在指标选取时将引入基本公共服务均等化系数指标，此概念是由浙江大学公共管理学院胡税根教授首次提出，该均等化系数可以测度城乡间、区域间和群体间的基本公共服务均等化程度，在考察城乡间的均等化程度时，用农村数据比上城市数据即可得出单个指标的均等化系数。
本文从义务教育、医疗卫生、社会保障三个方面分别选取了投入产出指标。
在义务教育方面，把城乡义务教育经费占GDP的比重（X1）、城乡义务教育经费占财政支出的比重（X2）、城乡国家财政性义务教育经费占总义务教育经费的比重（X3）为投入指标，产出指标有学龄儿童入学率（Y1）、初中毕业升学率（Y2）、15岁以上文盲半文盲率（Y3）、生师比（Y4）、城乡生均预算内公用经费比例（Y5）。
在医疗卫生方面，投入指标有：医疗卫生支出占GDP的比重（W1）、医疗卫生支出占财政支出的比重（W2）、农村医疗救助支出（W3），产出指标有：平均每千人口乡村医生和卫生员（S1）、设卫生室村数占行政村数的比重（S2）、城乡居民医疗保健支出占消费性支出的比重（S3）、农村已改水受益人口占农村人口的比重（S4）。
在社会保障方面，投入指标有：社会保障支出占GDP的比重（H1）、社会保障支出占财政支出的比重（H2）、城乡低保资金支出（H3）、农村社会救济支出（H4），新农合参合人数（B1）、农村五保供养人数（B2）、农村社会救济人数（B3）。在表1、表2、表3中分别列出了三个方面的原始数据。
为了消除上述各项初始指标不同单位的影响，对表1、表2、表3中的数据进行标准化处理，由于篇幅限制，本文不再列出各项数据标准化后的数值。
四、评价结果及分析
根据各项指标标准化后的数据，运用DEAP2.1分析软件，对沿海10省市在义务教育、医疗卫生、社会保障三项基本公共服务领域的财政支出相对效率进行测算，分别得到三个方面的综合效率、技术效率、规模效率。将三个方面的综合效率值汇总得到沿海各省基本公共服务财政支出的总效率值并进行排序，得到表4。
由表4对沿海10省市在义务教育、医疗卫生和社会保障三个方面的财政支出绩效评价的综合分析结果，从整体上来看，北京在10省市中的综合效率排在第1位，并且其在义务教育、医疗卫生和社会保障三个方面都达到了DEA有效；山东省在医疗卫生、社会保障方面都是DEA有效的，而在义务教育方面既没有达到技术有效也不是规模有效，这说明其投入冗余或产出不足，并且规模收益递减；辽宁省综合效率排在第3位，主要是由于其社会保障没有达到DEA有效，存在投入冗余或产出不足，规模收益递增，可适当加大社会保障财政投入；接下来的福建省、江苏省与前面的山东省情况类似，都是义务教育没有达到DEA有效；广东省排在第6位，只在社会保障方面达到了DEA有效，义务教育方面技术效率与规模效率都没有达到最佳状态，医疗卫生方面主要是没有进入规模合理阶段，处于规模递减阶段；河北省与广东省情况类似，义务教育存在投入冗余或产出不足，并且处于规模递增阶段，医疗卫生达到了技术有效，但处于规模递减阶段；浙江省在三个方面都没有达到最佳状态；而经济发达的天津市与上海市却排在最后两位，其主要原因就是社会保障投入明显不足，处于规模收益递增阶段，因此应加大对社会保障领域的投入力度。
将上述除北京市以外的9省市的非DEA有效单元根据相应的DEA有效单元进行投影，即可得到效率非最佳的9省市的调整值，即可以实现相对有效。鉴于本文篇幅有限，不在此进行详细研究。
本文在回顾国内外有关基本公共服务均等化以及财政支出绩效评价相关研究与实践的基础上，选取相应的投入产出指标体系，运用DEA方法对我国10省市在义务教育、医疗卫生、社会保障三项基本公共服务领域的财政支出相对效率进行评价，以期提高财政支出效率，更好地实现基本公共服务均等化。
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责任编辑：关 华
责任校对：李金霞
Performance Evaluation of Financial Expenditure in the Basic Public Services-based on DEA
Yan Lisha
Key words: DEA; basic public services; financial expenditure; performance evaluation
公共财政制度论文范文第5篇
2003年6月“非典”疫情之后，基于并适应民众对政府信息公开的强烈要求，国家审计署署长向全国人大所作的中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告用比往年更加激烈的措辞，披露了财政预算执行中的严重问题，在社会上引起激烈反响，公众极为强烈地关注着财政透明问题。2004年6月23日，国家审计署署长依例做的审计报告中披露出来的问题更加怵目惊心。预算不统一、不完整，大量的财政资金仍然游离于预算之外，专项基金、行政事业性收费、补助地方支出、税收返还、上年结余资金、专项转移支付等诸多项目无一例外；基本建设预算中的问题包括安排中大量预留、基数分配、该上缴不上缴、建成资产移作部门盈利之用、资金闲置等；部门预算中虚报人员、造假项目、挤占专项资金、预留资金等非常普遍；税收征管中，人为调节进度、征管不力、骗取优惠、少征税款等问题突出；专项资金中，土地出让金、重点扶贫资金、基础教育经费、基本养老保险金、基本医疗保险金、武警消防基础设施和器材配备资金、救灾资金等管理和使用中的问题十分严重；用于基础设施、公路、水利等项目的财政资金投资效益不高问题非常突出，工程质量存在重大隐患，挤占挪用、损失浪费严重；金融机构、国有公司中都存在着严重的问题。这些问题都不是新问题，而是屡禁不止、久治不愈的顽症。这些问题表明，我们的财政运行中存在着大量的“灰箱操作”和“黑箱操作”；我们的财政是单纯的“权力财政”，而不是“责任财政”，只要有支配财政资金的权力，就任意花销，随意开支，责任与权力不对称，只有权力，不负责任，责任追究严重缺位。我们要充分认识到，解决这些问题非常紧迫、相当艰巨、极端重要。这需要重新设计制衡财权的制度框架，使人大、审计、社会舆论与民众能够真正监督执政党和政府。重要的是，一切财政活动均应向公众公开，让公众了解他们提供给政府的收入用于何种支出，是否有利于国计民生，政府是否履行了公共服务的责任，由谁来承担这个责任。如果不是这样，必然会引起人民对政府的信任危机。因此，我们首先应从理论上深入探讨财政体制改革的方向与目标。这是当前迫切而重要的任务。
一、公共财政的基本内涵
财政是以公共权力进行的资源配置，是政府花公众的钱给公众办事。我们确立了财政改革的目标是建立公共财政。公共财政具有三个层次的含义：（1）从社会政治属性和目的来看，公共财政是作为纳税人的公众的财政，不是政府部门及其官员私人的财政，目的是要满足社会公共需要，而不是用来满足个别利益集团和个别人（尤其是当权者）的私利，这一点是公共财政与家计财政的区别。（2）从资源配置效率的角度看，公共财政是用来弥补市场失灵、提供公共产品和公共服务，做市场和私人不愿意做或愿意做而做不了的事，不与市场和私人争利，这一点是公共财政与计划财政（核心是生产建设性财政）的区别。（3）从运行机制和政治程序的角度看，为实现上述目的，公共财政必须是民主法治财政，这一点是公共财政与个别人说了算的专制、人治财政的区别。在历史演进中，预算制度的建立使以专制、人治为基础的家计财政质变为公共财政。在这个意义上，公共财政是建立在现代预算制度基础上的财政。现代预算是公共财政的法律制度基础，是公共财政的运行机制和游戏规则。建立公共财政框架，包括为迈向上述三个目标而对经济体制、政治行政体制进行的全方位改革，最根本的是重塑运行机制，就是要建立起民主、法治财政。民主法治财政有两个最起码的要求，一是公开透明，一是落实责任，解决这两个问题的就是预算制度。我们应该尽快实现从“灰箱财政”到“透明财政”的转变，从“权力财政”到“责任财政”的转变。对于公开财政信息、推动财政透明化、落实财政责任，预算制度应有所作为。
二、公共财政是透明财政
公开透明，作为公共财政运行的最基本要求，是由财政的公共性内在决定的。公共财政是为了公共目的、提供公共产品、满足社会公共需要。从委托—代理的角度看，政府受公众的委托筹集财力，并按照公众的意愿来安排使用它，这个过程是一个集体决策和集体行动的公共选择过程。但政府机构不是抽象的，也是由一个个的个人组成的。公共选择理论认为，组成政府的官员个人也是经济人，不是道德完美的圣人，也不是无所不知的超人，他们也具有自我利益，也是追求个人利益最大化的。要使他们的理财行为始终不偏离公共目的，就必须把他们的理财行为纳入民主、法治的政治程序之内，公开透明，让公众了解、明白、制约、监督——政府收了多少钱，怎么收的，用了多少，怎么用的，要在“阳光”之中，大白于天下。只有这样，才能克服徇私舞弊，贪污腐败，真正作到“取之于民，用之于民”，保证用得其所，达到最大的社会效用和配置效率。因此，公共财政是公开透明的财政。
从运行的角度看，公共财政的“透明性”是由预算予以保证的。公共财政与国家预算共同产生、形成和发展。第一，预算是统一财政的制度基础，所有的政府收支都须纳入各级政府预算，不能漏掉、“藏匿”。第二，预算必须体现社会公众的意志，规定政府的行为。预算经立法机构审议、修订、批准通过，被赋予法律效力和至高无上的权威，成为政府行为以及收支安排的硬性规范。整个过程及其各个环节都应有细致的法律规定，不能留下“自由的空间”。不按预算的收支行为，即为非法。第三，预算是向全社会公开的。除了某些涉及国家安全的特殊款项之外，所有的预算内容必须是无条件公开的，整个预算过程必须是公开的。政府有义务向纳税人公开收支的来龙去脉，预算以及决算要以法律文件的形式详细地向全社会公布，不允许“灰箱操作”或“黑箱操作”；纳税人有权利过问和监督政府的财政行为。要让公众“雪亮的眼睛”来监督和约束财政行为是否合法。没有透明性，就没有公共性可言，也就谈不上公共财政。
我国的财政运行与公开、透明尚有很大距离。对比我国的情况，财政“缺位”和“越位”并存。一方面，义务教育、社会保障等严重不足；另一方面，行政经费支出失控，在竞争性领域的投资调整缓慢；严重的是，任意挪用、大量浪费、挥霍无度、贪污腐败盛行，屡禁不止。其原因固然是多方面的，但最根本的是公共决策个人化，不公开、不透明，预算只是形式和“过场”，财政收支这种公共决策实际上变异为个别领导的“随意”安排，最终是个别领导说了算。在这种决策机制下，财政运行是无效率可言的，损失、浪费和腐败也就不可避免。就此而言，财政改革成功与否，公共财政能否建立，其标志不在于财政职能是否转换到位，而在于公开性和透明性作为一条基本原则是否贯串于政府收支的整个过程。如果没有公开和透明作保证，财政职能的调整和“归位”是断然不可能实现的。
我国财政活动的深厚基础是集权体制下的隐性分配机制，政府活动无须公开、透明。改革走到今天，很多政府官员的观念还停留在传统体制下的那种状况，钱一进了国库，就被认为是“国家的钱”，“纳税人的钱”、“公众的钱”的观念还没有真正树立起来；几千年家计财政、人治财政、专制财政的封建余毒一直在顽强地起作用。与经济市场化的进程比较、与人民群众的强烈要求比较，政府收支公开化、透明化的进程明显严重滞后。关键是作为财政运行机制的预算制度改革滞后，公开化和透明化的程度非常之低。直到1999年才开始考虑这方面的问题，推出了部门预算、政府采购制度、国库单一账户制度、收支两条线等改革。但现在问题仍然严重地存在着。
（1）预算不完整，政府收支没有全部纳入预算。政府收支规模到底有多大，没有一个确切的统计，很难说清楚。现在还在执行的那么多的收费(基金)，为什么要收，是不是履行了法律程序，收上来都干些什么，这些问题对于社会公众来说，是很不清楚的。通过收费形成的公共资金分散在政府的各个部门，成为各个部门利益的一块“自留地”，无监督可言。政府收入，预算外一块，制度外还有一块，相当一部分收支游离于预算之外，逃避了人大的监督；不仅是人大管不着，就是财政、审计部门也没有办法。
（2）预算编制粗糙。至今没有建立起基本的复式预算框架，多年来一直沿用的单式预算传统、预算科目体系已经不符合市场经济条件下政府履行其职能的要求，致使预算安排从一开始就偏离了正确的轨道。预算科目粗，按此编制出来的预算就不可能细化。一些部门资金闲置和浪费，而另一些部门得不到财力保障，许多该办的事情办不了。粗糙的预算成了“灰箱”甚至是“黑箱”，预算分配的合理性根本就无从谈起。
（3）预算执行随意性大。首先是时间上存在预算“空档”，人大批准预算草案的时间比实际执行的时间迟三四个月，约1/4的财政活动没有法律依据，这个问题至今没有解决。预算实际上是“马后炮”，不是“全程”约束。再加上编制粗糙，执行起来形同虚置，有项目就报，想花就要，谁跑得勤快，钱进的就多。频频申请，一再追加，批条子，开口子等现象普遍存在，预算是“橡皮框”，没有刚性。
（4）关键是预算的详细情况不向社会公开，每年两会审议通过的预算、决算报告还是“一张报纸，几个大数”，具体内容不得而知。各级财政部门的网站，数据陈旧，一般是二、三年甚至三、四年前的数字，而且非常笼统。统计年鉴、财政年鉴的数字，也细不到哪儿去。公众、研究人员甚至政府相关部门，都很难从公开的媒体中了解到财政信息。哪个部门花了多少钱，哪个部门预算编制执行得怎样，多少钱用于养人，多少钱用于办事，多少钱用于义务教育、社会保障……钱都花到哪里去了，其中各占多大比重等问题，都让人“丈二和尚摸不着头脑”。
上述这些问题表明，整个政府分配制度背离了公开性和透明性这个基本原则，也就谈不上政府收支的程序化、规范化和法治化。现在要抓紧解决而且能够解决的问题包括：弥补时间上的空档，调整人大每年开会的时间，以便预算执行有法律依据；建立复式预算体系，构筑由经常预算、社会保障预算、国有资本经营预算和财政投融资预算组成的四元预算体系；在复式预算框架下将所有政府收入无一例外地纳入预算体系，实现国家财政统一；向社会公开除关系国家安全的所有财政信息。
三、公共财政是责任财政
预算是纳税人和市场通过代议制机构对政府行政权力的约束和限制，是政府必须接受的立法机构对其作出的授权和委托，其整个活动过程要受到立法及立法机构的严格制约。各国法律都规定，政府预算经立法机关批准公布后便成为法律，预算不被立法机关批准通过，政府就得关门；预算一经批准，政府即承担贯彻执行的责任，必须不折不扣地执行；违反预算的行为，必须追究法律责任。
以预算法律形式固定下来的预算制度体系规定并固定了预算法律关系主体的地位以及它们相互之间的关系，确定了各预算主体的固定职权和相互间的权利义务，为整个预算过程提供了一个有条不紊地运行的法律秩序。国家权力机关（议会或我国的各级人大及常委会）是预算的权力主体，审查和批准同级政府预算，赋予政府预算以法律效力；作为行政机关的各级政府是预算的全面组织实施主体，政府所属财政部门是预算的具体实施主体，直接实施财政管理职能；与财政直接发生缴拨款关系的各预算部门是预算的编制与执行主体。国家审计部门是预算的审计主体，行使对于预算、决算的审计职责。参与预算执行的还有税务机关、海关、中央银行、政策银行以及有关的商业银行。
从财政责任看，预算制度内含着法律责任。构成一级预算的条件是独立地管理和支配一定的财政收入和支出，独立地编制预算和决算，并对同级立法机构（议会或我国的人大）负责。如果不具备这个条件，就不能构成一级预算。财政责任是行政责任的一部分。在整个的预算制度体系中存在着一个多层次的责任链条。
以我国的情况为例，这个链条是：（Ⅰ）人大作为预算的权力主体对全体人民负责；（Ⅱ）各级政府对人大负责；（Ⅲ）财政部门对本级政府负责；（Ⅳ）各预算部门对财政部门负责。如下图所示。
这里要特别分析的有三个问题：
第一，在我们的政治、行政制度中，共产党作为代表最广大人民群众根本利益的执政党具有领导一切的权力，人大工作也是在党的领导下进行的。在省级政府的权力结构中，省委书记与人大主任很多是一个人担任的。在党政关系中，党委书记是一把手，行政长官是二把手。事实上，共产党组织在政府结构中具有最终支配财政资源的权力，党的活动经费与财政也是混在一起的。在第（Ⅰ）层的财政责任上，是党对人民群众负责，还是人大对人民群众负责？在第（Ⅱ）层的财政责任上更存在着人大、党、政府的主体归属问题。到底是党对人大负责，还是人大对党负责？政府是对党负责，还是对人大负责？这些问题需要界定清楚才能最终落实财政责任。这是一个政治体制改革的问题。党和政府、学术界以及广大的社会公众都在关注这个问题，并在积极探索解决这个问题的办法。
第二，从部门预算在整个预算体系中的地位看，各级政府预算由部门预算组成，部门预算的总和构成一级预算的主干（另外还有上下级缴拨款预算），部门是最基本的预算主体。预算的整体状况如何，在根本上取决于部门预算工作的优劣。因此第（Ⅳ）层的财政责任在整个的责任链条中处于基础地位，至关重要。部门预算的意义是多重的，它增强财政活动的计划性、归一性、集中性、公开性、法治性，但最根本的意义则是它的责任性。每一个与公共资金“沾边”的政府工作部门都要有一本预算，就是要通过预算明确其财政责任。这是部门预算改革的根本意义所在。
第三，政府是由供职于其中的个人组成的实体，政府责任必须落实到个人，否则就没有任何约束力。在法治行政制度中，包括财政责任在内的政府责任是落实到各级行政首长头上的。目前，我们的预算制度中存在的致命缺陷就是责任没有落实到个人。虽然《预算法》对此作了一些规定，但实际工作中落实得很不到位。与第一个问题相联系，财政责任要落实到个人，是落实到书记的头上，还是落实到行政一把手（事实上的二把手）的头上？财政责任追究不够是严重腐败的最主要原因之一。
从实际情况看，我们的财政运行中还远没有解决财政责任问题。
公共财政制度论文范文第6篇
[作者简介]左顺根(1974-)，男，湖南双峰人，广州大学松田学院讲师，研究方向为区域金融与保险。
[摘要]中国农业保险具有非市场性，政府主导型和政府扶持型两种农业保险发展模式各有各长，中国应走政府扶持型农业保险发展道路。
[关键词]有限政府；农业保险；非市场性；政府主导；政府扶持
中国农业保险在商业保险公司的运作框架下试验了20多年，1982～1992年农业保险业务呈上升趋势，1993～2002年农业保险规模和保费收入逐年下降，2004年保监会颁布了发展农业保险的指导性意见，农业保险试点全面铺开。从此，中国农业保险实际运作和理论研究进入了一个新的阶段。其中政府在农业保险中所应扮演的角色是一个具有重要实践意义的理论课题，在此，笔者略抒己见，以就教于同仁。
一、“有限政府”理论简述
西方经济学说发展演变的历史中出现了主张自由放任和政府干预两种流派。西方经济学家对市场和政府的分工问题，即两者的边界问题也作了大量研究。最早指出市场与政府边界约翰·穆勒提出了政府职能边界的确定原则——便利原则。多数新古典主义经济学家认为政府的任务不仅是保证市场自由化和减少扭曲，而且还应采取积极干预的措施，在市场机制无法发挥作用的地方行使职能，用政府的干预来弥补市场的缺陷。经济学家们还认为市场与政府边界是由两者在资源配置方面的效率极限构成的，且具有动态性、交错性和模糊性。它会由于不同的国家从而不同的政治体制、经济结构与发展水平以及社会历史文化而相应不同；它也会由于同一个国家内不同时期的经济、技术和社会发展程度不同而相应地移动。通常，政治经济越发达的地区或国家其市场调节范围越大，政府调节范围越小，反之则相反。而且，该边界具有一定的交错性和模糊性，在政府和市场的临界处，两者并非是非此即彼、泾渭分明的，而是相互渗透、相互作用的。在西方经济学家的理论成就基础上，中国的经济理论工作者也对中国当前的市场与政府边界作了大量的研究工作。有观点认为，中国正处在经济转型时期，与成熟的市场经济国家相比，政府应当在更多的领域里发挥作用。他们认为转型期政府具体经济职能表现是：(1)促进市场发育，建立公平竞争的统一市场。(2)实施产业政策，促进产业结构高度化，保护民族经济。(3)消除行政垄断。(4)提供转型性失业者的社会保障。与市场与政府边界具有动态性观点相一致，中国专家学者还提出我们的目标是市场化，随着中国政治经济的不断向前发展，政府的干预会越来越小，市场的作用会越来越大。
中外学者的研究成就表明，根据中国经济发展的实际需要，当前中国政府在资源配置上仍有不可取代的重要作用，但也不可因此而建立起庞大的政府机构来取代市场。即市场主导资源配置，政府只纠正“市场失灵”，提供市场无法有效解决的公共产品和公共服务，亦即政府必须是“有限政府”或“小政府”。
二、中国农业保险的非市场性
(一)中国农业保险非市场性的客观性
1．中国农业生产的高风险性与低收益性。农业生产在很大程度上受到自然条件的影响，并且具有周期长、季节性和不稳定性大等特征。中国农业地区辽阔，地理气候条件差别大，自然灾害多，导致农业生产的高风险性。农产品市场又往往是买方市场，农产品价格低，农民收入水平也很低，农民积累能力很弱。另外，农业生产单位小、经营分散，经济基础比较薄弱，农业仍是一个弱势产业。这些特征导致了中国农业保险的尴尬局面：自然灾害多和农民抗风险能力弱一方面导致农民急需农业保险等风险分摊和转移机制；另一方面低收入、低积累的农民难以承担与高风险性相对应的高保费，从而导致商业性农业保险难以生存。
2．农业风险的相关性和灾难性。农业保险所承保的风险主要是自然灾害，而自然灾害具有成灾面积广、破坏程度大等特征，譬如旱灾、水灾、地震等。成灾面积广意味着风险具有正的相关性，即具有大量标的同时受损的可能性。保险风险分散机制赖以成立的前提是承保风险是相互独立的，而农业风险的正相关性意味着大数定理不再适应。所以风险管理方面的专家认为“系统风险由政府处理，市场只能处理独立风险”(Jerry R．Skees，2000)。农业风险的巨灾性后果还有可能导致保险公司破产。
3．农业保险的外部性。农业保险有助于支持和稳定农业生产，从而推动农业经济的发展和农民生活水平的提高，这一结果又会进一步推动全国经济的发展和社会的稳定。因此，农业保险具有很大的正的外部效应。商业保险公司在提供这一产品时，不能就外部效应获得相应收益，而其作为“经济人”又没有主动地为政府或社会承担提供这种产品的义务，所以也会导致农业保险供给不足。
(二)中国农业保险非市场性的现实性
农业保险的保费规模产品数量都说明了这一点。从保费规模上看，1993年农业保险保费收入为8．3亿元，2000年下降为3．87亿元，2001年为3．31亿元，2002年为3．3亿元。近年来，由于政策和理论界对农业保险的猛烈造势，保费略有提高，2003年为4．6亿元。从农业保险险种来看，数目也在不断减少，最多时有60多个险种，后来下降到不足30个。
(三)中国农业保险非市场性的动动态性
1．从需求方面看。随着农村经济的不断发展，农民收入越来越高，积蓄越来越多，购买力不断增强。2003年，上海、北京等农村小康实现程度已经超过60％，浙江、广东等农村小康实现程度在30％以上。近年来，一些省份的农业和农村经济在实施战略性结构调整中稳步发展，走出了一条独特的农村工业化道路。农业产业结构调整极大地促进了农业经济的发展，加快了农民致富的进程。这个进程一方面增加了农民对农业保险的需求；另一方面，它也提升了农民对农业保险产品的购买力。
2．从农业保险的供给来看。随着保险技术的提高和保险公司实力的增强，保险产品的提供能力越来越强。保险发展史说明了保险经营范围伴随保险经营技术的创新而不断拓展。就农业保险而言，可充分利用现代发达的科学技术，提高对农业风险的识别、计量以及损失控制的水平。例如，利用现代气象技术和卫星遥感技术，可以比较准确地测定灾害性气候发生的可能性。这样就有利于保险公司预测风险事故的发生，从而积极防灾防损，降低损失。另外，具有相关性的农业风险同时也具有局部性，可通过大范围的承保来分散风险。Jerry R．Skees认为，“为相关风险损失提供保险的两种技巧是再保险和承保地域分散”(Jerry R．Skees，2000)。
三、中国政府支持农业保险的主要方式及比较
中国保险学者将世界农业保险的主要模式归纳为五种：美国、加拿大模式——政府主导模式，日本模式——政府支持下的合作互助模式，前苏联模式——政府垄断经营模式，西欧模式——民办公助模式，亚洲发展中国家模式——国家重点选择性扶持模式，这些模式都有一定程度的政府参与。政府主导型农业保险实际上就是政府直接建立保险公司并直接经营。有学者认为，政府主导性农业保险就是使农业保险服务与商业性保险公司分离，建立由政府直接领导、不以盈利为目的的政策性的国家和地方农业保险机构。其基本职能是制定和实施农业保险政策，实行农业自然灾害的预防与救助，进行灾后损失的评估和理赔及对农业保险实行统一管理和专业化经营。也有学者认为，政府建立非盈利性的国家和地方的农业保险公司为农村保险合作社办理分保和再保险业务，从而将政策性保险与合作性保险相结合。政府扶持型农业保险是指有商业保险公司来经营农业保险，政府提供一定的财政补贴、税收优惠和技术支持等，这也是很多发达国家采用的一种方式。这两种方式究竟孰优孰劣，即到底是政府多一些还是市场多一些，笔者想对之作一比较。
1．从效益财政的角度来看。政府参与农业保险体现了公共财政，然而当前理论界的共识是财政也要讲效益，即实现财政效益最大化。就政府主导型农业保险而言：(1)政府成立保险公司及其分支机构将导致固定投资和费用开支十分庞大；(2)在政府活动中，供给与需求、成本与价格的关系被割裂，从而运转成本高，效率低；(3)存在支出超预算的激励机制，从而导致财政预算和实际支出数字逐年增大；(4)政府主导会导致多层次的委托—代理问题，导致财政资源的浪费；(5)农业风险事故多，出险概率大，赔付金额巨大，监管难度也很大。而就政府扶持型农业保险而言：(1)政府将业务交给商业保险公司，可以充分利用保险公司现有资源，降低经营费用；(2)政府只对损失较大、受灾面较广的灾害事故提供补贴，经营上仍由保险公司按商业化模式经营，从而保险公司有防灾防损、按商业规则展业理赔的激励；(3)与政府直接经营农业保险业务相比，政府补贴业务简单，容易监管，有利于解决“经济人”的机会主义行为，真正实现效益财政。
2．从培养农业保险市场经营主体的角度来看。政府主导型农业保险会遏制商业保险在农业保险中的发展。一方面因为政策性保险公司在经营上不会考虑太多的成本因素；另一方面，政策性农业保险公司在展业时肯定会突出其政策性的一面，其业务人员甚至会把其作为等同于政府救助来宣传，农民也会把其当作民政机构的类似机构来看待，农民在投保时肯定会选择政策性保险机构而非商业性保险机构，在某种程度上排挤商业保险。而政府扶持型农业保险模式则不同，一方面，政府提供补贴，可以在—定程度上改变其以往在农业保险上经营亏损的局面，有利于商业保险公司在农业保险业务上的发展。而且，有了政府的补贴，保险公司在给付保险金上就会足额快捷到位，从而重新建立农民对商业保险的信用，促进农业保险供需方面均步入良性循环。同时，保险公司按商业化模式经营，有利于提高其在农业保险方面的经营管理水平，并积极培育开发潜力巨大的农村保险市场，从而提高农业保险产品的提供能力和在国际农业保险市场的竞争力。
通过以上对比分析，笔者认为中国应集中精力研究和实践政府扶持型农业保险的经营模式，充分发挥和利用市场的功能。政府只致力于干好以下事情，使“有限政府”在农业保险中得到体现。
四、“有限政府”在中国农业保险中的体现
(一)科学确定政府扶持农业保险的范围和标准
农业保险所承保的风险并不全部都是不可保
左顺根“有限政府”视角下的中国政府与农业保险风险，所以政府不可能也没必要对一切农业保险都提供补贴。只有那些关乎国计民生和对农业和农村经济社会发展有重要意义，而商业性保险公司又不可能或不愿意从事经营的农业保险项目，才有可能纳入政策扶持范围，集中有限的财政资源予以支持。其他如某些单风险农作物保险，符合一般商业保险承保风险的条件的，可由商业保险公司自主经营。在确定了补贴范围后，还要进一步制订补贴标准，并保证及时足额补贴到位。另外，中国财产保险公司的资本实力都不够雄厚，在某些灾害高发年度出现暂时的偿付困难是很正常的，这时政府应提供相应贷款支持。
(二)加强农业保险立法
政府的一个重要职能就是制订规则，规范经济主体行为，提供公平的竞争环境。中国有关农业保险的法律法规几乎仍是一片空白。《保险法》和《农业法》都没有对农业保险作出具体的规定。为了规范中国农业保险行为和促进农业保险积极服务于农业经济，加快农业保险立法势在必行。在立法时应注意明确以下内容：(1)农业保险的强制性。规定农民必须参加某些农业保险，否则不能得到某些救助和其他农业优惠政策。在国外，如果符合投保条件的农户不按规定投保，就不能得到信贷资金，出灾后不能享受政府救济、价格补贴和其他优惠。(2)政府对商业保险公司提供农业保断补贴的范围、补贴的标准。(3)对商业保险公司经营农业保险行为的规范。(4)对农业保险中违信行为(如逆向选择和道德风险)的规范等。
(三)提供技术、研究资料和防灾减损扶持
中国是个自然灾害频繁的国家，主要有洪水、干旱、地震、台风、和泥石流等，这些灾害事故的发生大多有一定的气象或地质征兆。政府应集中必要的财力和人力进行深入研究，从而提供准确的预测信息，提前做好防灾准备，同时政府还应该积极修建防洪抗旱工程，为商业保险公司提供防灾减损扶持。在英国，只有当某地区的防御工程措施达到了特定标准或正在积极推进防御工程改进计划，各商业保险公司才会在该地区的家庭财产保险和小企业保单中包含洪水保障。
(四)引导农业保险通过再保险和资本市场分散风险
再保险是一种有效分散和分摊保险公司风险损失的经营形式，其对提高保险公司的风险保障能力以及增强保险业的可持续发展起着重要的作用。而且，再保险长于在更大地域范围内分散风险，从而弱化农业风险的相关性。但通常“国际保险和再保险业不愿或不能对系统相关的风险提供便利的保险”(Miranda，2000)，因此，政府应该对再保险公司的农业保险业务提供补贴、税收优惠以及其他支持，或引导扶助建立专业的农业再保险公司，来共同参与农业保险服务。资本市场的一项重要职能就是分散风险。农业风险的巨灾性要求资本市场来为之分散风险(如以农业风险连结证券和农业风险巨灾债券的方式)，政府要努力培养发达的资本市场，放松对保险公司的投、融资管制并积极引导其通过资本市场分散风险。
(五)确保对农业保险扶持的动态性
由于农业保险的非市场性具有动态性特征，随着经济、技术和保险公司经营管理水平的提高，这种非市场性会不断得到弱化，因而政府在农业保险中扮演的角色不是一成不变的。其合理定位是与商业保险公司保持建设性的伙伴关系，把商业保险公司“扶上马，再送—程”，最终实现商业化经营。所以有学者提出中国农业保险应分三步走。第一阶段，采用商业代理的方式。政府分险种和区域支付相当于经济管理费补贴的代理费，并立法强制保险，给予免税支持，财政部提供标准化保单，制订费率，并负责业务督查。第二阶段再逐步过渡到国家政策扶持。在农业保险业务逐步走向正轨、业务需求增加后，政府主要做好以下工作：(1)政策引导和支持；(2)设立某种农产品专项风险基金与保险公司共同承担巨灾风险；(3)政府设立专业的政策性业务管理机构，以应对日益庞大的业务管理要求。第三阶段，最终实现商业化经营。在现代农业格局初步形成＼资本市场功能逐步健全＼保险公司的资本运作技术与风险承受能力相适应的情况下，促进农业保险走完全商业化的道路。
[参考文献]
[1]Jerry R．Skees．“Agricultural Insurance Programs：Challengesand Lessons Learnde”http:／／wwwl oecd org／agr／doc／a-grskee. pdf
[2]Mario Miranda and Dmitry V．Vedenov，“Innovations inAgricultural and Natural Disaster Insrance”[J]．American Journal Agricultural Economics，August 2001．
[3]胡鞍钢，王绍光．政府与市场[M]．北京：中国计划出版社,2000．
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