听证制度的思考范文第1篇
第一条 为了充分发挥信访举报工作在维护社会和谐稳定的作用，进一步规范实施信访听证终结制度的程序与方法，切实把信访问题化解在基层，依据《信访条例》、《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》有关规定，结合实际，制定本办法。
第二条 信访听证终结制度是纪检监察机关按照公开公平公正的原则，组织信访当事双方、相关部门和公众评判人员，召开信访听证会，对一些疑难复杂问题做出终结性处理的一种制度。
第三条 实施信访听证终结要以党的十七大精神为指导，按照惩防体系建设《工作规划》的要求，充分发挥信访举报工作的协调疏导作用，有效化解群众反映的疑难复杂信访问题。
第四条 信访听证终结制度由各级纪检监察机关组织实施。
第五条 信访听证终结制度适用于上访人对所反映的信访问题处理结果不满意，或者对处理结果有争议;个别缠访户无理上访，在社会上引起重大影响的信访问题;以及有关组织或人员认为需要通过信访听证终结来解决的信访问题。
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而且与终结意见出入较大，听证会暂时休会，由纪检监察机关进一步调查核实，继续进行听证。
第十五条 及时反馈信访听证终结结论。信访听证终结会结束后，纪检监察机关要负责形成信访听证终结书面材料，在5日内以正式信函反馈信访当事双方、相关部门代表和参会的每一位公众评判人员。
第十六条 认真跟踪督办。纪检监察机关调查人员负责监督听证终结结论的落实情况，确保信访难题一次处理到位，不留隐患，切实维护信访听证终结制度的权威性。
第十七条 信访听证会终结后，如出现极个别仍有异议者，纪检监察机关对其出具信访听证终结结论说明书，建议走司法渠道。
第十八条 各级纪检监察机关可根据本实施办法，制定具体实施细则。
听证制度的思考范文第2篇
[内容摘要]行政听证制度作为行政程序的核心制度，早已被世界各国采用。我国于1996年《行政处罚法》第一次确立了该制度。行政听证制度在我国的确立，在我国行政法制建设上具有里程碑的意义。随后，1998年5月1日实施的《价格法》中规定了价格听政制度。2000年1月实施的《立法法》又将听证会规定为行政法规起草中听取意见的一种方式。这两次立法规定是我国行政听证制度在行政领域的又一次新举措和重大突破。至此，听证制度作为现代民主政治和现代行政程序的重要支柱制度，在我国正在向公开、公正、民主的方面深入发展。然而，作为一种舶来的法律制度，在我国的发展还不够完善。因此，本文通过对各国行政听证制度的对比，探寻出我国行政听证制度的发展方向，并对我国行政听证制度的缺陷略表浅见。
[关键词]行政听证制度
基本原则
听证范围
听证程序
行政听证制度作为行政程序的核心制度，是行政民主化的产物，它顺应了现代法治的要求，同时，在行政权不断膨胀的今天，为了有效控制行政权利的扩张，尤其是为了更有效的维护当事人的合法权益，将行政行为置于人民的监督之下，行政听证制度已成为当今世界各国共同的一项极其重要的制度，并被各国采用。我国于1996年《行政处罚法》中第一次确立了听证制度，随后又在《价格法》和《立法法》中做出相关规定。行政听证制度在我国的确立，在我国行政法制建设上，具有里程碑的意义，也是我国在行政领域的一次新举措和重大突破。行政听证制度在我国的发展，说明了我国的法制建设正在向公开、公平、公正、民主的方面深入发展，但由于行政听证制度在我国尚处于初创阶
1 段，且存在许多不完善的地方。因此，本文通过对美、日等发达国家的行政听证制度进行比较分析，提出我国行政听证制度完善与发展的几点建议：
一、行政听证制度概述
(一)行政听证制度的由来及其发展
行政机关实行行政听证制度的核心来自于英美国家司法领域里的司法审判制度，是随着司法听证制度的广泛使用和发展逐渐移植到立法机关和行政机关中来的。
听证本意为诉讼中应听取他方当事人意见的制度，也就是说法院在审查事实与法律问题时要以公开举行的方式听取证人和当事人的意见，以保证审判之公平，从而实现“公平”与“正义”。司法审判的听证制度被称为“司法听证制度”，后来司法听证制度被推广应用于立法和行政方面，立法领域中的听证制度被称为“立法听证制度”，行政领域中的听证制度被称为“行政听证制度”，不论司法、立法、行政三种制度以不同方式、不同角度实现“公平”与“正义”，然而他们追求价值都是一致的。
行政听证制度在制定法上的根据可追溯到英国1215年的《自由大宪章》，它规定：“自由原则依据国法予以审判者，不得逮捕和禁锢，也不得剥夺其财产，放逐外国，或加以任何危害。”美国在制定宪法时，秉承英国的自然公正观念，在联邦宪法修正案第5条规定：“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产，”这条规定适用于联邦政府机关;宪法修正案第14条规定：“任何州不得未经正当法律程序剥夺任何人的生命、自由、财产”，这条规定适用于各州政府机关。宪法上正当法律程序的意义就是公正行使权力，要求行政机关在做出对当事人不利的行政决定时，必须听取当事人的意见，所以，在英美国家，行政听证制度具有宪法性权力的主张和支持。1946年美国的联邦行政程序明确
2 规定，听证程序为行政程序的核心，第一次把听证做为一项重要的制度写入法律，随后又在西班牙、意大利、法国、日本等国相继制定的行政程序中引用，随着听证程序的不断发展，听证制度在西方主要国家完整建立起来。行政听证制度的理论基础可溯源于英国的“自然公正原则”，后来美国的“正当程序原则”又发展了这一理论基础。此后，大陆法系国家又发展这一理论。我国于1996年3月17日八届全国人大四次会议审议通过了《行政处罚法》，并在该法中确立听证制度，这是我国在行政程序立法的重大突破。随后，1998年5月1日实施的《价格法》中规定了价格听证制度，2000年1月实施的《立法法》又将听证会规定为行政法规起草过程中听取意见的一种方式。至此，听证制度做为现代民主政治和现代行政程序的重要支柱制度，在我国初步建立并正式运作起来。
(二)行政听证制度概念及其意义
“听证”在英美称为“hearing”，即审讯或听讯，在奥地利称为“parteiengenors”,在日本称为“听闻”，在德国称为“听审”，尽管名称各不一样，意思都是给当事人以参与诉讼的机会，美国将“听取利害关系”的意见的程序，统称为听证，日本、韩国包括中国的听证则专指以听证会形式听取相对人的意见。我国法学界对行政听证有狭义和广义之分，广义的行政听证指行政机关在立法或制作行政决定的过程中，征求有关利害关系人意见的活动，狭义的行政听政则仅指听证会，即行政机关为了合理有效地制作和实施行政决定，举行由全部利害关系人参加的听证会以广泛听取各方面意见的活动。较普遍的看法是行政听证是指行政机关在行使行政权作出影响行政相对一方当事人权利义务决定前，就相关事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度，但是这一观点仅限于具体行政行为，应把抽象行政行为也概括在内。为此，更准确地说，所谓行政听证制度指行政主体在实施抽象行政行为或影响相对人合法权益的具体行
3 政行为前，应有主持人主持举行公开会议，听取行政相对人的评价和意见，对行政相对人提出的疑点和问题进行质证并制作听证记录，依此作出决定的一种行政程序法律制度。一般来讲，只有经过听证程序论证后的证据，才能作为行政主体行政行为的合法为的合法依据，否则行政行为无效。这样听证制度不仅成为制约行政权的一种有效途径，而且有利于维护当事人的合法权益。
行政听证制度作为行政程序法的核心制度，有以下特点：(1)规范性。即指听证的原则、主体、内容、范围等必须有明确的规定;(2)公正性;行政主体在行使行政权力作出使当事人受不到影响的行政行为时，必须听取当事人的意见。每个人都有为自己辩护和防卫的权利，就要求行政主体和行政相对人都要以事实为根据，以法律为准绳，维护其法律的公正性。
行政听证制度作为一种从国外移植进来的一项先进的、有经验的法律制度，同时它作为行政程序的核心制度，在我国民主法制史上有重大的意义。行政听证制度在我国的确立，冲击了中国几千年的传统文化，促进了中国民主法制的进程，并且听证制度的建立既是有效控制行政权力扩张和监督行政权力体行使的有力手段，又是保障相对人合法权益的重要途径，也是现代民主和人权价值的重要体现，同时，又是行政听证制度的进一步完善与发展，是人民当家作主的体现，也是追求公平与效率、公开与正义，促进行政合法，适应建设社会主义现代法制国家法律体系的重要手段和最佳平衡点。
二、 行政听证制度比较分析(美、日、中)
(一)从原则上比较各国行政听证制度
听证原则是确立行政听证制度并贯穿于行政听政过程中的准则，各国行政程序制度不同，因而听政原则也不尽相同。
1、公开原则
4 公开原则是一般行政程序法的基本原则。行政公开可以起到监督行政行为依法进行，保护公民合法权益的目的，是指法律审判对社会公众开放，允许公众和新闻界予以旁听，我国《行政处罚法》第42条规定：“除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，听证公开进行。”“阳光是最好的防腐剂”。公开原则要求行政机关在诉讼过程中，允许公众特别是新闻记者在场旁听，从而保证社会公众对听证的参与，有利于加大对行政的监督，增强行政机关的责任感;另一方面，公开听证也是行政当事人乃至公众获得许可的基础。有利于保护当事人的合法权益，增强公众对行政机关的信心，有利于行政机关的执行。当然，凡涉及国家机密、个人隐私的事项，可以不公开进行听证，这是大多数国家的做法，但有些国家不允许公开，如日本《行政程序法》第10条规定：“听证期日之审理除行政机关认为应予公开外，不公开之”。联邦德国《行政程序法》第68条规定：“言词审理不公开”。韩国《行政程序法》第30条规定：“听证当事人等提出公开审理或听证主持人认为必要时，可以公开”。我国《行政处罚法》中的听证坚持公开原则，在其它领域中的听证是否公开，法律未明确规定，行政机关随意性很大。因此，应该不仅在行政处罚中听证公开，在其它领域听证也应公开，当然除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，这样有利于加强行政行为的监督，避免暗箱操作可能带来的腐败。
2、主持人中立原则
听证程序是否顺利进行，程序是否公开，很大程度上取决于行政主持人，主持人保持中立是世界各国通用的基本原则。
美国《联邦行政听证程序法》规定：“听证主持人称为行政法官，他是联邦事务委员会对具有律师资格和行政经验的人员，通过考试合格后列入听证法官名单，行政机关无权自己任命行政法官，只能根据工作需要从文官事务委员长
5 会所确认的合格人选择任命，行政法官的任职、升迁、辞退、待遇等由文官事务委员会决定，与行政机关无关。行政法官在主持听证过程中，有主持宣誓、记录证言或授权记录证言、掌握听证进度、依法做出决定和更改决定等九项权力。此外，行政法官还必须保持执行职务的超然态度，规定行政法官不能执行与行政听证工作不相容的职务，禁止单方面接触任何人，从而有力保障了行政听证的公正性和客观性。”而美国以外的其他大多数国家和地区采用听证主持人由行政机关的首长或指定人员担任。如韩国《行政程序法》第28条规定：“听证由行政机关从所属职员或依总统令具备资格者中选定之人员主持之，行政机关应努力使听证主持人之得以公正进行。”日本在听证过程中，主审官可禁止当事人、代理人或辅佐人进行不必要的陈述，并依职权决定听证的进程。我国目前还没有一支专业性的听证队伍，听证主持人是行政机关的工作人员，他们在主持听证时不具有独立的法律地位，《行政处罚法》第42条第1款第1项规定：“听证由行政机关指定的非本案调查人员主持”这一规定，说明听证主持人由行政机关的行政工作人员担任。
比较听证主持人的两种选任方法可以看出：“美国的行政法官制是行政法官从有律师资格和行政经验的人员中选任专门从事听证工作，富有经验又有独立于行政机关的一系列保障，更有利于公正决定的做出，但这种制度的建立所付出的行政执法成本很高;另一种由行政机关的首长或指定人员担任，这种方式不必增加机关机构，也可减少财政负担，但是听证主持人由行政首长或行政机关指定人员担任，容易造成以权压法、以权压人的现象，听证主持人不可能中立，行政听证也做不到公正，不可能更好地保护当事人的合法权益。
3、记录排他性原则
听证笔录对行政机关行政决定的约束力有两种规定：“一种是德国、日本等
6 国家的规定，听证笔录对行政机关的决定有一定的约束力，行政机关应斟酌听证笔录作出行政决定，但行政机关并不是必须以听证笔录为根据，只有在行政程序法之外的其他法律明确规定以听证笔录为根据的，行政机关才必须以听证笔录为根据。如《联邦德国行政程序法》第69条第1项规定：“行政机关作出的决定，必须综合全面反映行政程序所有的结果。”日本《行政程序法》第26条规定：“行政机关为不利益处分之决定时，应充分斟酌记载于第24条第1项笔录内容及同条第3项报告书中主持人之意见。”另一种是与德国、日本等国家相对的美国《联邦行政程序法》规定的笔录排他性原则，指行政机关的决定必须根据听证笔录作出，不能在笔录之外，以当事人不知道或没有论证的事实作为根据，否则行政裁决无效。美国《联邦行政程序法》第556条第5款规定：“书面证言、物证以及在该程序中受书案卷的全部文书和申请书，就构成了本编第557条所规定的作出决定之依据的案卷。”记录排他性原则是行政听证的核心内容，其目的在于维护听证的公正性。如果听证机关可以根据听证以外的证据作出决定，听证就毫无意义。根据记录排他性原则，行政机关不能在听证之外接纳证据，最常见的笔录之外证据发生在单方面接触的情况下-----当事人在对方不在场的情况下与行政法官和对案件有决定权的人单方面讨论案件，单方面接触极大损害了对方的利益，破坏了听证程序的基本原则和行政机关的威信，作出的决定将被法院撤销。美国《联邦行政程序法》第557条第4款规定：“禁止任何‘行政机关以外的厉害关系人’与任何决策官员进行或故意形成的‘就本案的是非依据问题’进行或故意促成单方联络。“该条同时对行政机关的决策人也规定了相关的限制。
我国《行政处罚法》第42条第1款第7项规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”依此规定看，不但没有规定听证笔录
7 在决定中作为唯一依据或主要依据，甚至对该笔录在处罚决定中的作用也只字不提，由此在理论上产生了许多分歧，在实践中造成许多误解。
(二)从范围上比较各国行政听证制度
听证作为现代行政程序法的核心，在保障行政公正，促进行政相对人参与，加强行政主体与行政相对人之间的沟通，提高行政行为的可接受性方面具有无可比拟的作用。但听证也是有限度的，如果要求所有行政行为作出之前均需举行听证，必然造成人力、财力的浪费，从而影响行政效率。因此，在行政立法、执法和司法过程中可以施行听证，但并非所有的行政行为都必须进行听证，对所有的行政行为实施听证，既无必要，也不可能。
美国对行政听证作了广义的理解，听取当事人意见的程序统程为听证，不仅适用于法律制度，同时也适用于裁决。美国《联邦行政程序法》中规定了除军事和外交职务上的行为，行政官员的选用和任期，行政法官的任命除外等五种情形非适用于听证外，其余都可适用听证。由此可见，美国的听证制度范围十分广泛。日本行政执法中施行听证，限于“不利益处分”，日本《行政程序法要纲草案》第三章规定：“不利益处分是指在行政机关作出的处分中，将特定者作为接受人科加义务或限制其权利的处分。在准备作出这种处分时，原则上应给予接受人辩驳的机会或实施听证。”也就是说，一般将给相对人带来重大不利时应实施听证，其他情形应给予辩解机会。日本《行政程序法》第13条对是否属实行听证的场合同时做了列举性的4条和排除性的5条，显得十分严密，既规定了听证和辩明机会的标准，又为行政机会留有裁量余地。
我国的听证制度适用于范围规定过窄，我国《行政处罚法》第42条第1款规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销营业证或执照、较大数额罚款等行政处罚之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。”由此看出，应当听证的行
8 政处罚仅限于这三类，而其它如行政许可、行政裁决、限制人身自由的行政处罚等具体行政行为，还有抽象行政行为中关于听证的规定可以说是一纸空文。
行政听证的范围，既决定着公民参加行政管理活动的广度和深度，也决定着行政机关行使行政权力的民主性和公开性，行政听证的范围还应该包括行政听证的参加人范围(该论述已于上一个问题“通知的对象”中比较)，所以，它是各国行政听证制度中的重大问题，因此，行政听证范围的明确界定意义重大，不仅有利于提高行政机关的工作效率和行政质量，还能进而维护公民、法人和其他组织的合法权益。
(三)从行政程序上比较各国行政听证制度
1、程序启动
根据奥地利《行政程序法》第39条规定：“听证程序可以由行政机关依据职权开始，也可以由当事人依申请开始，但行政机关也可以拒绝当事人要求听证申请的当事人不得请示法律救济。”很显然这种规定无疑为行政机关可能滥用听证决定权提供了法律依据。我国台湾1998年《行政程序法草案》第17条规定：“因程序之进行将影响第三人之权利或法律上利益者，行政机关得依职权或依申请通知其参加为但是人。”我国《行政处罚法》规定：“当事人可以申请进行听证，但并没有规定和案件有关的第三人是否可以申请听证。”但最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第12条却规定与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对行为不服的，可以依法提起行政诉讼。也就是说，司法解释赋予了案件当事人以外的第三个提起行政诉讼的权利，但实际上，不论是第三人提起诉讼还是申请听证，其本质都是通过扩大公民参加行政程序，来对行政机关进行有效监督，保护公民和法人的合法权益，因此，我国应借鉴国外有关规定和我国行政诉讼法的做法，允许和
9 具体行政行为有利害关系的第三人申请听证。
2、听证方式
听证是听证制度的核心内容，它是行政相对人向行政机关陈述意见，递交证据和行政机关听取意见和接纳证据的过程，因而为了保证听证功能的实现，遵循公开原则。在听证方式上，美日都采用口头形式为主，我国对此没有规定。从听证在程序设计上的繁简来看有正式听证与非正式和混合听证程序。正式听证是指行政机关在制定法规或作出行政决定之前，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听政记录作出行政决定的程序。正式听证程序要求行政机关以听证记录作为制定规章的依据，从而限制了行政机关在制定规章中的自由裁量权;非正式听证是指行政机关在指定法则或作出行政决定时，只须给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参与，行政机关不必须基于听证记录作出决定的程序。非正式听证程序中，行政机关具有较大的自由裁量权，在听证方式上，行政机关可以选择它认为恰当的方式听取当事人的陈述或反驳意见，非正式程序具有一定的灵活和混合性。听证程序是美国70-80年代期间产生的一种程序，是指行政机关在制定规章时，采用通信、舆论评议、口头评论、召集会议以及举行听证会等公众参与方式听取意见。混合程序既可以由利害关系人申请，也可以由行政机关召集，主持程序的官员可以向主要的利害关系人提问，利害关系人可以表明自己的观点，提供有关证据，必要时还允许利害关系人之间进行口头辩论，由于混合程序受法院的赞同，因而行政机关不必担心受司法审查的危险，同时混合程序可以弥补另两种程序各自的缺陷。
3、决定
决定是行政主体在通过听证获得的证据材料基本上对行政相对人所主张的
10 某种权益所做出的一种结论，美国称之为初审决定，又为初步决定、建设性决定和临时性决定。
对于行政机构为制定规章和决定颁发原始许可证而举行的听证，主持人在听证后做出临时性裁决;对于涉及行政政策问题的案件，做出建议性裁决;对于除上述情况外的其他争议和案件，主持人在听证后均做出初步裁决。主持听证的职员做出初步决定后，在规定时间内，如果无人向该机关上诉，而且该机关亦未主动要求复议时，则该初步决定勿需经过进一步程序，即成为该机关的决定。机关在受理初步决定的上诉或复议初步决定时，具有做出初步决定的一切权力，除非限制可受理的争议问题时例外。行政机构的裁决，无论是初步裁决，还是终局裁决都必须做裁决书。
日本式听证制度，主持人必须在听证终结后即制作报告书与听证案卷记录一同交行政厅。该报告书就当事人等对构成不利益处分之后同事实的主张是否有理由必须提出意见，行政厅做出不利益处分的决定时，必须充分斟酌听证案卷记录内容和报告书中所记载的主持人意见。这一规定提高了听证的意义，使行政厅不是完全独立地做出不利益处分的决定。行政厅认为有必要时，可将报告书退回主持人，命令其再次听证。
在制定日本行政程序法前，日本仿美制，将决定分为决定和决定案，行政法官做出初步决定后在规章规定时间内，如果当事人没有向行政机关提出上诉，行政机关也没提出复议要求，裁决即为行政机关的裁定。而建议性规定必须经过复议，由行政机关以自己的名义做出决定后，才具有法律效力。行政程序法颁布后，有了不服申诉的限制，对行政厅或主持人做的处分，不得依行政不服审查法提起不服申诉;对经听证后所做出的不利益处分的决定，当事人不得依行政不服审查法提起异议申诉。但在听证期间未出席听证的当事人，不在此限。
11 我国的决定权在于行政机关，而非行政主持人决定。
三、 我国行政听证制度的缺陷及其完善
宪法规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”在这里，听取人民的意见和建议是一种原则性的笼统的陈述，在一定条件下，也应该表现为具体形式，听证就是被国外的实践证明了的有效的法定形式。随着民主法制建设的发展，《中华人民共和国行政处罚法》首次移植了国外听证制度。听证制度作为现代行政程序法的核心制度，早已被世界各国广泛采用。然后，在我国的首次尝试，是中国行政程序制度的重大突破。如果说行政处罚法是移植行政听证制度的首次尝试，那么《价格法》对听证的规定就可以认定为中国听证制度的又一次变革，是听证制度从具体行政行为向抽象行政行为的迈进。虽然听证制度开始在中国慢慢生根，但它目前只限于少数几个法律，其适用范围也较窄，听证制度也不很规范，从操作上看，行政听证制度确立后，在众多受到处罚，有权人求听证的案件中真正举行听证的寥寥无几。表明在实际生活中，还没有真正发挥其作用，存在着许多缺陷。面对行政权力日益膨胀的今天，为保护当事人的合法权益，更好的监督行政机关的行政行为，完善和发展听证制度势在必行。
(一)进一步将听证制度规范化、法定化
我国行政处罚法第42条对行政处罚过程中的听证的范围、形式、参加人等方面作出了比较详尽的规定，但与国外比较完善的听证制度相比，仍表现得较为宽泛，可操作性不强。如对听证主持人的地位、性质、担任主持人的要求、事先通知事项、听证笔录的效力等问题都未作出规定。这些都会影响听证的顺利进行和听证公开性、公正性的价值取向。在《行政处罚法》中没有详细具体
12 的规定，给了行政机关以很大的自由裁量权，使听证流于形式，也难以保证行政处罚的公正性。《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格公益性服务，自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价、应当建立听证会制度，有政府价格主官部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”价格听证除了《价格法》第23条之外，在其它法律法规中再也找不到依据，这就使第23条成为一纸空文，有关机关在制定与群众切身利益相关的公用事业、公益服务、自然垄断经营的商品价格时，并没有举行听证会，如每年春运铁路、公路运输的涨价，电信业务费用的调整等，这些关系到人民切身利益的事情，行政机关一锤定音，既损害了群众利益，又阻碍了法制建设的进程。因此，应进一步使行政听证制度规范化、具体化、法定化，使行政听证的有法可依。
(二)建立一支相对独立的、稳定的行政听证法官队伍
听政主持人在行政听证过程中最关键性的角色，处于组织者和调控者的地位。因此，其独立性、公正性如何以及他所拥有的职权和应承担的职责，会影响到听证的进程和听证的实际效果，也决定着行政听证能否有效发挥作用及其发挥作用的程度。
我国《行政处罚法》第42条第1款第4项规定：“听证由行政机关旨定的非本案调查人员主持，当事人认为与本案有直接利害关系的，有权申请回避。”根据这一项规定可以看出，我国听证主持人既没有超脱行政机关，也没有独立的法律地位，，没有被赋予应有的职权。这种情形在实践中很难保证听证的客观、公正，甚至可能导致程序流于形式，因此随着听证制度在我国的确立，我们要建立起一支相对独立的、稳定的听政官队伍至关重要。对听证官来讲，他们应当具有良好的品格，熟悉法律并具有所属领域的行政经验，具有独立的法律地
13 位，在任用、工资、晋升、考核、罢免等方面不受所属机关的直接控制，也不得从事与听证不相容的工作。他们应用年拥有主持听证必需的权力，经过听证程序得出的意见和建议，应当得到行政机关首长的充分肯定，除非有足够的证据并重新经过听证，不得随意推翻听证所确认的证据资料以及依据这些证据所做出建议或决定。另外，上述各方面应该由法律法定化加以保障。
(三)明确听证笔录的证据效力
我国《行政处罚法》第42条第1款第7项仅规定：“听证应当制作笔录，笔录应当交当事人审核无误后签字或盖章。”没有明确听证笔录的地位和作用。美国听证制度的笔录他性原则，是行政听证的核心内容，其目的在于绝护听证的公正性。美国最高法院大法官Van Delanter曾说：“制定法所规定的对于没有听证记录的证据一律不得加以考虑的原则必须得到遵守，否则听证的权利就变的毫无意义。如果决定者在作出处罚时，随意背离记录或咨询他人作出的事实认定或法律见解，则在正式听证中提出的证据和辩论没有任何价值。”行政机关在做出行政决定时，只能以听证笔录为根据,而不能笔录以外当事人所未知悉的事实作为根据来做决定,如果以当事人未知的事实作为决定根据，整个听证程序也就流于形式，变得毫无价值。我国的听证主持人不作出行政决定，最终仍然由行政机关作出，这种听证与决定完全脱节的做法，使听证程序流于形式。因此，我们行政机关作出决定时必须根据听证记录作出决定，但不能照搬美国的笔录排他性原则，还必须结合其他未提交的听证事实，结合案情综合全面的作出决定。这样既让听证记录发挥效力，而且综合事实认定，追求事实的公正性。
(四)扩大行政听证的适用范围
1、扩大行政处罚的适用范围
14 我国《行政处罚法》第42条第1款规定的范围比较狭窄，应该将限制人身自由的行政处罚也纳入听证范围。在行政机关对公民作出限制人身自由的行政处罚决定之前，应根据当事人的要求举行听证，不但可以避免行政赔偿案件的发生，还可以让处罚人心服口服。
2、在行政许可中建立听证制度
在社会经济飞速发展的今天，行政许可作为国家宏观调控的主要手段之一，被各国广泛采用。通过行政许可这种方式，一则可以使国家处于一种超然的地位，将那些危及社会公共安全、经济秩序以及人民权益的活动纳入国家统一管理，避免资源浪费和生态环境恶化，使社会经济生活有序发展;二则可以促进具备法定条件的生产、经营者在同等条件下展开公平竞争,让被管理者的主观能动性得以充分发挥。行政许可在具有积极作用的同时，也不可避免地会产生一些消极影响。为了确保行政许可的公平、公正、合法、合理，尽量避免行政许可产生消极影响，让其积极作用发挥到极至，有必要在行政许可中建立听证制度。行政机关在实施行政许可行为时，应当允许利害关系人提出自己的观点、看法，陈述自己的理由，行政机关对合理、正确的意见应积极采纳。总之，在行政许可程序中引入听证程序，有利于克服行政许可机关在许可过程中的偏私、不公，增加行政许可的透明度，避免腐败现象的发生。
3、从具体行政行为扩大到抽象行政行为
在国外，听证制度较为发达的国家，如美国、日本等，都将行政听证制度运用于制定法规等抽象行政行为中。在我国也应该将抽象行政行为纳入听证的范围，其原因如下：第
一、抽象行政行为是规定人们的行为规范，规定和分配人们之间的权利义务的活动。这一活动的本质和宗旨就是要求公正、合理地分配权利义务，而听证追求的价值也是公正，保障行政程序的公正性;第
二、行
15 政立法行为的立法方式存在重大弊端需要听证。行政机关的立法权被授权后，基本上成为由行政机关单方面作出决定的方式，它并非是各方面协商和议的结果，而且在行政机关内部，行政立法最终形式上还是首长负责制，而不是少数服从多数。因此，民主度远远不及其他立法，而且还很容易产生轻视相对人利益，造成个人专制立法的后果，所以在行政立法中运用听证制度，在很大程度上可弥补这种不足;第
三、抽象行政行为针对的大都是广泛而不特定的对象，一旦其产生不合理、不公正，对社会的危害性将不可估量。
因此，为了保证抽象行政行为的公正性，提高行政效率，应该将抽象行政行为确定界限，采用不同的听证方式，以便更好地保护相对人的合法权益，促进整个社会的秩序健康发展。
第一，中央政府、国务院的行政法规及规范性文件，国务院各部门的行政规章及规范性文件，应该采取正式听证和事前听证相结合。
第二，地方政府、省级政府、省政府所在地的市政府或国务院批准的较大的市的政府的地方性规章及规范性文件，应该采取事前正式听证或事后正式听证相结合。
第三、地方各级市、县、乡政府及其工作部门的规范性文件，采取非正式听证。
第四、凡不涉及到公民、法人或其他组织较大权益的抽象行政行为，都不确立听证程序。
4、扩大听证参加人的范围
为达到行政听证全面公正的要求，各国行政参加人的范围呈扩大趋势，特别是吸收有利害关系人参加的听证程序。目前，我国的听证参加人范围相当狭窄，有权参加听证会的主体比较少，我国《行政处罚法》的规定，有权参加听
16 证会的主体除了行政机关的调查人员和其指定的听证主持人外，还有被处罚的当事人。而其他利害关系人是否可以申请参加听证，法律并无明确规定。因此，为了更加有效地监督行政机关的行政行为，保护当事人的的合法权益，应该赋予其他利害关系人申请参加听证的权利，由利害关系人申请或听证主持人通知参加诉讼。
(五)树立群众法制观念，提高行政执法水平
行政关系是一种不对等的关系，容易造成行政权力的有意扩张性和侵犯性，如不加以制约，就会对相对人的利益造成侵害。为了保持行政关系双方当事人之间的平衡，促使行政机关行使职权公开、公正、民主，就应赋予行政机关更多义务，而相对人享有更多权利。因此，人民群众应该积极拿起法律赋予的权利保护自己，提高法律意识对行政人员来说，对其素质和工作能力提出了更高的要求，它要求行政人员摒弃优越感和专横的作风，增强民主法律意识，树立认真工作的作风。而达到这一要求，除加强对行政执法人员进行法制教育，提高执法水平外，还应该从制度上加以保障，强化行政责任，对于违法或不认真进行听证的人员和行为给予严肃处分。 [注释] (1)该定义是笔者自己的理解，请批评指正。
(2)李素贞，黄凤兰：《行政听证制度在我国的价值研究》，《河北法学》2002年，第3期
(3)应松年：《比较行政程序》，中国法制出版社1999年版，第200页、第222页
(4)王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第493页 (5)杨海坤、刘洋林《关于行政听证制度的讨论》，《江苏公安专科学校学
17 报》2000年，第2期
(6)王克稳：《略谈行政听证》，人民出版社1997年版，第357页 [参考文献] [1]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版
[2]张文显：《法学基本范畴研究》，中国政法大学出版社1993年版 [3]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社1999年版 [4]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版 [5]李素贞，黄凤兰：《行政听证制度在我国的价值研究》，《河北法学》2002年，第3期
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[7]南博方：《日本行政法》，杨建顺等译，中国人民大学出版社，1988年版 [8]罗豪才：《行政法学》，中国政法大学出版社1999年版 [9]王名扬：《美国行政法》，中国政法大学出版社1987年版
[10]姜明安：《行政的现代化与行政程序制度》，《中外法学》1998年，第1期
[11]杨海坤：《跨入21世纪的中国行政法学》，中国人事出版社2000年版 [12]邹东升：《美日行政听证制度之比较》，《中央政法管理干部学院学报》1997年，第2期
[13]叶新火：《完善我国行政听证制度的若干意见》，《人民法院报》2003年5月24日
[14]杨海坤，刘洋林：《关于行政听证制度的讨论》，《江苏公安专科学校学报》2000年，第2期
18 [15]应松年：《比较行政程序》，中国法制出版社1999年版 [16]章剑生：《行政程序法比较研究》，杭州大学出版社1997年版
[17]欧内斯特·盖尔霍恩、罗纳多·M·利文：《行政法与行政程序法概要》黄列译，中国社会科学出版社1996 [18]王克稳：《我国建立行政听证制度必须解决的几个主要问题》，《行政法学研究》1996年，第3期
[19]皮纯协：《行政程序法比较研究》，中国公安大学出版社2000年版。 [Abstract]As the core institution of administration procedure,administration Hearing institution has been adopted by every country of the world .This institution was first established in 《law of administration punishment》in our cluntry in 1996.The establishing of administration Hearing institution has milestone significance in the construction of administration institution.Afterwards,《law of price》which was carried out on lst ,may,1998provided price Hearing institution.Which was put into effect formulated Hearing meeting to be a way of receiving suggesting during the drafting of administration code.The two prescriptions of legislation are once more new acts and surmounting in administration fields.So far Hearing institution,as the important pillar institution of modern times’democratic politics and modern times’administration procedure is now developing to open,just and democracy in our country .However,as a kind of imported goods,it doesn’t have a perfect development.Thus,by comparing to other countries’administration Hearing institution,this thesis tries to find.The developing direction of administration Hearing institution in our country.And I will give some superficial suggestions about the disadvantages of administration Hearing institution in our country.
19 [Keywords]Adminitsration the Hearing institution
Capital principle
The scope of the Hearing
听证制度的思考范文第3篇
作者简介：许湾湾（1990-），女，河南商丘人，四川大学法学院法律硕士（非法学）。
摘要：我国行政听证制度起步较晚，到目前为止发展也不完善，对行政听证制度也没有进行系统的立法和制度规范。要促进我国的法治建设和贯彻落实依法治国的基本方略，就必须要广大人民群众和全社会的广泛参与，由于听证制度能够很好的解决行政机关在行政过程中所遇到的阻力，公开、公正、透明不仅是立法的生命，同时也能提高行政执法的公信力，还能保证公民的权益得到有效的保障。依法行政是执法的首要原则，程序正当方能实现执法为民，因此建立和完善我国的听证制度乃是实现法治的必然趋势。
关键词：听证制度；依法行政；法治
行政听证，是指行政机关作出涉及公民、法人或者其他组织利益的重大事项或者重大决定之前，充分听取公民、法人或者其他组织的意见的活动。听证制度是现代行政程序和现代民主政治的重要支柱性制度，是现代制度所追求的民主性与公正性的集中表现。
一、我国行政听证制度的确立和发展
1996年通过的《行政处罚法》首次将听证确定为行政程序的一项重要制度。此法第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证执照、较大数额罚款等行政处罚决定前应告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求举行听证的行政机关应当组织听证。”
除此以外，1997年12月通过的《价格法》首次以基本法律的形式确立了价格决策听征制度，该法第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证性、可行性。”
除上述以外，对听证作出有关规定的法律法规有：2000年3月通过的《立法法》、2002年9月开始实施的《环境影响评价法》的第11条、2003年8月通过的《行政许可法》的第四章第四节、2005年8月28日通过的《治安管理处罚法》的第98条以及2008年1月1日起施行的《城乡规划法》等。基于这些法律规定的相继出台，我国行政听证制度的框架也基本形成，这有利于维护公民、法人和其他组织的合法权益；有利于进一步推动行政管理体制改革；有利于防、治腐败，提高行政执法的公信力。
二、我国听证制度的不足
1、缺乏统一的法律适用
听证制度最先在我国1996年的《行政处罚法》中被确定为行政程序的一项重要制度，它的适用范围随着立法的规定而不断扩展。现在，行政听证已在行政处罚、价格决策、行政立法、行政许可、行政复议等领域得到适用，然而我国却没有一部统一的行政听证制度的立法规定。
行政听证的规定散见于各单行法律文件之中，其本身具有无法克服的局限性，在行政听证领域，主要表现在以下两方面：其一，立法杂而乱。我国现行的行政听证规则在各个单行法中规定的差别较大，造成立法资源的严重浪费。一方面，不同的单行法除听证事项的内容不同外，对听证的基本程序也有不同规定，如《行政处罚法》与《反倾销调查听证会规则》；另一方面，不同部门之间、同一部门不同地区之间对同一事项却适用不同的听证规则。其二，立法过于笼统。我国行政听证程序的立法空白主要体现在上位阶的法律规定过于抽象原则，需要下位阶法律具体化。如，《价格法》第23条使用的是“应当建立听证会制度”的表述，而不是“应当召开听证会”。至于听证会该如何召开也没有做出具体的说明；再如，《立法法》规定“起草行政法规时可以采取听证会听取意见”，但没有作出具体规定，既然是“可以采取听证会”那也可以不采取听证会；而《行政法规制定程序条例》也并没有做出具体规定，造成行政法规制定时很难采取听证会形式听取意见。
2、具体行政行为听证的适用范围过窄
根据我国行政法理论，具体行政行为是指行政机关行使职权过程中对特定公民、法人或其他组织的合法权益产生影响并能够产生法律后果的行为。国外听证程序的适用范围具有以下两个特点：一是适用范围较广，一般不加太多限制；二是主要适用于相对人不利的处分；但是我国《行政处罚法》第42条规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行”。这条规定很显然不公正，因为限制人身自由的行政处罚对公民权利的影响一般会比巨大数额罚款的影响更大。除开2004年7月1日实施的《行政许可法》规定了听证程序也适用于行政许可外，其他的具体行政行为很明显排除在听证程序之外，这种现状不利于保护行政相对人的合法权益，也不利于行政法的公正价值目标的实现。所以，扩大听证程序的适用范围是行政程序法发展的必然趋势。
三、我国听证制度的完善
行政法的基本原则之一就是依法行政，所以健全立法是依法行政的重要前提。基于我国目前缺乏统一的行政听证制度方面的法律，且关于听证方面的法律条文也分散在不同的法律法规之中，规定不一，因此制定一部行政听证制度的法律刻不容缓。只有规定了相应的法律制度，才能真正做到“有法可依，有法必依”及执法为民。
制定行政听证制度的法律，主要从以下几个方面入手：（1）扩大听证的范围，对涉及行政相对人及利害关系人的切身利益的事项都纳入到听证的范围，使得人民的利益得到最大限度的保护；（2）完善听证程序，比如：听证主持人的选择、回避，听证参与人的选择，听证信息公开等，只有程序公正、公开、民主才能实现实体的公正；（3）加强听证救济，对不服听证结果或者行政机关及其工作人员违反听证程序的救济途径规定为行政诉讼，以便及时维护行政相对人或者利害关系人的权益；（4）建立听证监督机制，上级行政机关对下级行政机关的应与听证而没有听证或者听证程序违法等事项予以监督，同时社会群众、人民团体、媒体等也有权对行政机关的行为予以监督，提出批评和建议，促进听证制度的透明化，防止行政权利滥用；（5）提升听证笔录的地位和作用，听证笔录反映了大多数群众的意志和看法，为了不让听证流于形式，行政机关在做出决定或者规定前，应充分参考听证笔录甚至是以听证笔录为依据；（6）加强普法宣传，增强公民法律意识，改善公民对听证制度的错误认识，同时提高行政机关工作人员素质，使听证制度真正成为公民的权利、行政机关的义务。
总之，我国贯彻实施依法治国方略，关键就在于依法行政，而依法行政则要求制定行政听证制度的法律，方可能做到有法可依。建立行政听证制度有利于监督行政机关依法行使职权，做出公正决定，有利于维护当事人的合法权利，同时增强行政机关与公民间的良好行政关系，促进行政管理秩序的改善。而行政执法又要求程序正当，所以只有将行政听证制度制定成法律，规定具体的程序，才能使执法有依据，权利有保障，也才能实现权责一致和执法为民的要求。（作者单位：四川大学法学院）
参考文献：
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[8]姜明安，《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版1999年版。
听证制度的思考范文第4篇
全国人大在此次《立法法》修改中对于立法听证制度的重视, 既是以科学立法程序保障立法质量的路径规划, 亦是增强立法过程民主性、主动回应社会公众对立法过程关注的制度建构。本文将着眼于行政立法过程中的听证制度, 明确其程序价值, 梳理其现实困境, 并为解决其现有问题提供一些可能的建议。
一、行政立法听证制度的背景———立法博弈过程
在传统的国家权力划分中, 立法权归属于民选的权力机关。但是, 随着现代社会管理事务的日趋繁杂, 行政事务对于专门技术人才的要求和及时回应社会问题的现实挑战, 传统意义上的议会保留原则受到挑战。行政机关被授权对于社会管理中的细则性、专门性和时效性较强的问题制定相关法规, 行政立法随之产生。①在我国行政权强势的大背景下, 行政立法更是整个立法领域中不容忽视一个的重要部分。
立法的过程本身是一个权力和利益的分配和平衡的过程。而行政立法过程中存在着更为丰富和复杂的多方博弈, 它牵涉到各方利益主体, 深刻地影响着法制建设的执法环节与司法环节, 更进一步关系到社会矛盾能否得到有效化解。客观地讲, 博弈本身不会带来立法的失衡和混乱, 相反, 博弈不充分才会带来一部带有遗憾的法律。如果法律规则未曾经过充分博弈, 不同主体不能在规则本身中反映自己的利益诉求, 便会在规则实施过程中追求实现自己的利益。缺乏一定共识的法律一旦实施, 很可能造成明规则失效而潜规则盛行, 甚至可能带来执法、司法的低效和官员的腐败。
而要实现立法过程中的充分博弈, 便不能忽视在立法过程中实现程序价值的最大化。譬如本次《立法法》修正案草案进一步健全了立法起草、论证、审议机制, 完善法律草案公开征求意见的规定。程序的意义在于保障各方利益和声音在立法过程中受到充分的重视, 以及在立法结果中得到合理的反应。立法听证制度正是这样一种试图沟通“庙堂之高”和“江湖之远”的制度设计。
二、行政立法听证制度的价值功能
立法听证制度最初发轫于美国, 其注重在行使权力进行立法活动的过程中听取利害关系人和社会公众意见。②其核心在于持有不同意见的各方充分辩论, 从而得出各方都易于接受的最终方案。这与行政立法的“博弈”要求不谋而和。具体观察我国的行政立法现状, 听证制度还有如下的诸多现实意义。
( 一) 弥补行政立法的民主性缺陷
传统的立法权归属于民选产生的权力机构, 因此立法过程可以相对充分地展现民众意愿。但是在行政立法过程中, 掌握立法主导权的行政机关多由专业人才而非民选代表组成, 而行政立法的专业性也使得行政机关对民众意见多有排斥。在我国实践中, 民众多是行政立法博弈局中弱势的一方。而立法听证制度有利于行政机关主动回应民众对立法过程的关注, 弥补行政立法本身存在的民主性缺陷。
( 二) 突破“部门利益法制化”困局
行政立法多由个别行政机关主导, 不可避免地存在部门利益保护倾向。听证制度则能在一定程度上抑制行政机关在立法中保护部门利益的冲动, 让立法真正服务于更多人的利益, 从而突破“部门利益法制化”的困局。
( 三) 降低法律的实施成本
法律实施的效果几何在很大程度上取决于民众对于立法质量的信任、对于法律的信仰和遵从。通过举行立法听证会让社会各方得以充分地参与立法过程, 这一过程本身就是最好的普法活动, 有利于促进各方对于具体法规的共识, 降低法律实施中执法、司法环节的成本。
三、现状和存在的问题
立法听证制度最初出现在我国可以追溯到1996 年出台的《行政处罚法》, 这是我国法律体系第一次以法律形式对听证制度进行规定。1999 年广东省人大常委会举行了我国第一次立法听证活动。2000 年通过的《立法法》第34 条则以明确的条文规定宣告了立法听证制度在我国的正式确定。③
( 一) 行政立法听证具体规则缺位
目前《立法法》的修改只是原则性地规定了在法律案起草中应当听取各方意见, 可以采取听证会的形式, 仍缺乏一些具体、细致的程序安排。失去了程序的制约, 听证制度不仅难以发挥其本身的程序价值, 而且极易受机关或个人意志左右而被篡改, 处于一种不确定的非法治状态。各地方政府在实践中“摸着石头过河”, 并没有“放诸四海皆准”的操作方案。使得实践中的立法听证制度时常处于一种混乱状态, 有损民众参与积极性, 违背立法听证制度的初衷。
( 二) 立法听证会的主持人和参与者资格制度存在瑕疵
我国行政立法听证的组织工作基本上被视作行政机关的工作任务。因此, 听证会由行政机关全权安排, 听证主持人和参加听证会的代表也由行政机关自行决定进行邀请。在实践操作中, 地方政府部门在选择听证会主持人时往往让行政部门工作人员来担任主持人, 这有损主持人角色的独立性。无独有偶, 立法听证的参与者遴选资格也不够明确, 一些行政机关在确定听证会参与人选时存在很大随意性, 使人质疑听证会能否反应各方利益和声音。
( 三) 行政立法听证结果难以得到回应和重视
立法听证过程中所提出的意见能否真正得到落实, 民众的诉求能否真正得到有关部门的回应, 是立法听证实践中所遭遇的严重问题。笔者认为, 如果立法听证会提出的建议没有得到政府部门真正的重视, 无论立法听证的过程如何合理, 其结果也是南辕北辙, 无功而返。
四、完善行政立法听证制度的可能路径
( 一) 细化行政立法听证程序的规则
虽然新《立法法》高度重视立法听证制度的程序价值, 但是我国法律对于这一制度的规定多是粗线条的原则性规定。下一步, 应以更细腻的立法技术对各地行之有效的行政立法听证程序规则予以法律形式的支持, 尽快在《立法法》等较高效力的立法中明确一套统一的行政立法程序规则, 这套规则应涵盖听证的提出、前期准备工作、主体信息对等、听证会举行等方面。
( 二) 明确听证主体资格的确定办法
对于听证主持人的选择, 美国联邦行政程序法固定了一套独立的通过文官考试选拔一批行政听证主持人的方法。④在听证会参与者资格方面, 我们可喜地看到广州市已经制定了《广州市重大行政决策听证试行办法》, 此办法规定了“听证代表应当年满18 周岁, 具有完全民事行为能力, 而且不属于国家机关或具有管理公共事务职能的组织的在职工作人员。而听证代表可以通过个人报名遴选、委托有关社会团体推选、听证机关邀请等方式产生”。⑤
( 三) 对听证结果的监督
要让立法听证真正落到实处, 有必要将听证结果以公开透明的方式向社会公布, 形成对行政机关回应听证会意见的有效监督。笔者认为现阶段应当充分发挥新闻媒体的监督作用, 以对行政机关形成适当压力。除此之外, 人大和政协也应充分发挥其监督职能, 关注行政机关是否及时、全面地回应了立法听证会提出的意见和建议。
五、结语
随着我国经济社会的快速发展和全面深化改革工作的推进, 国家治理体系和治理能力现代化的要求日益迫切。新条件下的行政立法工作面临着巨大的挑战, 而在我国刚刚实践二十余年的行政立法听证制度成为这一时期沟通社会不同社会群体利益和声音的重要渠道, 可谓“生逢其时”。而要发挥行政立法听证制度规范立法博弈、提高立法质量、深化立法宣传等等价值, 不仅需要生活在这个社会中的现代公民展现出推进法治的智慧和勇气, 更需要我们学会在博弈和妥协中进步。重构行政立法听证制度的美好愿景, 让立法充分反映人民声音。
关键词：行政立法,立法听证制度,部门利益法制化,民众意愿
注释
1邹君.论我国地方行政立法听证制度[D].江西师范大学, 2013.
2彭宗超, 薛澜, 沈旭辉.国外立法听证制度的比较分析[J].政治学研究, 2003 (1) .
3曾哲, 肖进中.我国立法听证制度的困境反思与进路完善[J].江汉学术, 2015 (4) .
4汪全胜.美国行政立法听证制度探究[J].行政法学研究, 2001 (3) .
听证制度的思考范文第5篇
摘 要：听证会作为一种旨在促进公众参与的制度形式，自20世纪末引入我国以来，逐渐在行政处罚、公共价格决策、环境政策以及城市规划等行政过程中得以应用。随着实践的深入，听证会中公众参与的价值及效果问题日益成为学界研究的热点。本文从理论与实践、解释与对策等方面将国内学者针对听证会中公众参与问题的研究进行了梳理，以期厘清听证会中公众参与问题的研究脉络，为学界进一步研究提供参考。
关 键 词：公众参与；听证会；参与意识；制度完善；程序正义
收稿日期：2016-11-04
作者简介：王爱华（1990—），女，山东省莒县人，中国人民大学公共管理学院博士研究生，研究方向为公民参与、政社合作。
基金项目：本文系中国人民大学公共管理学院研究生科研基金项目“我国听证会中公民参与的有效性研究”的阶段性成果，项目编号：2015025。
我国于1996年在行政处罚过程中引入听证会制度，其后逐渐扩展到价格决策、环境政策、城市规划等行政过程中，截至2016年，该制度在我国已实行整整20年。作为一种“舶来品”的制度安排，听证会制度在行政实践中的推行情况得到了国内学者的持续关注，尤其是该制度设计的核心价值——公众参与的效果问题已成为学者们研究与探讨的重点。笔者基于国内学者对“听证会中的公众参与”这一问题的研究进行梳理，以厘清听证会中公众参与问题的研究脉络，从而明确下一步的研究方向。
一、理论与实践：公众参与在
听证会中的作用定位
学者们围绕公众参与在行政听证制度中的作用定位问题，既有应然层面的分析，也有实然层面的讨论。就应然层面来说，公众参与的政治学与管理学依据是听证会制度的理论支撑；而就实然层面而言，则必须考虑该制度在我国特定的政治、经济环境背景下的调整与适应。
（一）理论层面
理论层面上对公众参与在听证会中作用的探讨，主要从两个角度展开：一是从政治学的角度来看，多元民主理论认为公众参与是民主政治的根本要求和必要途径，具体体现为公众参与保障了公众相关的政治权利；二是从管理学的角度來分析，公众参与则是管理主体多元化的必然要求，是提高公共决策科学化和合理化的重要手段。
⒈保障公众相关的政治权利。以听证会的方式在行政过程中引入公众参与，其意义与作用首先体现在保障公众相关政治权利如参与权、知情权上，也包括保障涉及公众自身利益的表达与诉求的权利。毛寿龙教授认为，听证会与一般的民意调查相区别之处就在于：通过听证会使得相关公众参与行政过程，从而保障相关公众的切身利益——通过召集相关利益方，使其明悉一旦公共政策实施后，他们的利益可能会受到影响，这种影响是否受法律保护；如果相关利益受法律保护，政策是否需要实施；如果实施，有什么法律依据，或者损害如何得到补偿。[1]
⒉增进公众对政策的理解与支持。通过听证会这一平台，行政过程中的利益相关方得以通过面对面的形式进行沟通交流，公众可以明晰相关政策出台的来龙去脉及利弊得失，从而提高对公共政策的理解与认可程度，降低政策执行中的阻力。例如：有学者认为，听证会通过提供政府与公众之间的质证和辩论机会， 使双方对事实、法律的认识得以交流、沟通， 使公众有机会表达自己的愿望和要求， 使政府有可能采纳和吸收公众的意见， 从而实现行政关系双方的相互理解与协作。[2]同时，也可以使公众对政策制定的难度与利益冲突有所了解，增加对政策的宽容度。[3]
⒊提高公共政策的科学化与合理化程度。有学者认为，听证会“不仅要强调保证公众的参与权，而且还要保证公众的有效参与，即公众参与后能充分有效地发挥其参与的作用。”[4]从公共政策制定的角度来看，有效地发挥公众参与的作用即是指提高公共政策的科学化与合理化程度。通过听证会这一形式，使听证各方利益主体平等参与公共决策过程，公开表达自己的利益诉求，表达公众对政策的建议，以此提高公共政策制定的合理化和合法化程度。[5]同时，公众参与在听证会中集中反映了“自然公正原则”和“程序正义原则”，代表着公共政策制定中的公正原则、公开原则、公平参与原则等基本原则。[6]
（二）实践层面
实践中，听证会按照其在行政过程中所涉及的具体领域可分为城市规划听证、环境保护听证、价格听证以及其他行政听证。从相关法律法规及学者们的研究来看，在不同类型的听证会中，公众参与所具有的作用不尽相同（如下表所示）。
⒈公众参与在城乡规划类听证会中的作用：参与决策、实施监督。参与决策与实施监督是公众参与在城市规划类听证会中的两个主要作用。从时间角度考虑，参与决策是规划审批前的公众参与，而实施监督则是规划审批后的公众参与，同时，城市规划中的听证会扮演了重要角色，尤其是在涉及方案修改中，听证会已成为必经程序。[7]《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第二十六条规定：城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。该法第五十条规定：经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见。
⒉公众参与在价格决策类听证会中的作用：决策论证。学术界关于我国价格决策类听证会的讨论较多，且较为普遍的观点是价格决策类听证会实质上是一种论证会：既不是一种作为正当程序意义上的意见表达，也不是一种以司法化程序为特征、以调查事实问题为目的的正式听证，而是一种“新的”制度或者决策形式——这种制度虽然使用了“听证”这一概念，但其功能和程序规则其实与听证制度无关，虽然借用了听证之“名”，但并不具备听证的结构、程序之“实”。[8]在此前提下，公众参与在价格决策类听证会中的作用即利益和意见的表达。
⒊公众参与在环境影响评价类听证会中的作用：意见表达。2006年，我国环保部专门就公众参与环境影响评价制订了《环境影响评价公众参与暂行办法》，正式规定了“环境保护行政主管部门……对公众意见较大的建设项目，可以采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式再次公开征求公众意见”。因此，在环境影响评价类听证会中，公众参与是在决策作出之后进行的，是在公众意见较大时起缓冲作用的一种机制。
由此可以看出，在法律实践中对不同类型听证会中公众参与作用的定位与理论层面的期许不尽相同——除了在城市规划类听证会中特别强调公众参与决策并实施监督的作用外，其他类型听证会对公众参与的作用仅涉及公众意见的表达。此外，一些学者还就听证会实践情况进行了分析，认为目前我国的听证会实质上是论证会或咨询会，公众参与的实质作用无法实现。[9][10]
二、听证会中公众参与存在的
问题与相应的对策
在现有文献中，关于听证会中公众参与的效果及其对策的讨论比较广泛，既包括对目前公众参与效果不佳的讨论——听证代表的代表性有限、意见表达和沟通不畅、公众意见得不到有效回应、听证程序的公正性无法保障，等等，也包括针对这些问题的解释及对策建议。
（一）听证会中公众参与存在的问题
目前，对听证会中公众参与效果问题的讨论不绝于耳。通过梳理可以发现，国内学者关于听证会实践中公众参与效力的论述主要围绕以下几个维度展开（如图1所示），并在此基础上对当前公众参与的困境及其原因进行了广泛研究。
⒈听证代表的代表性有限。首先，听证代表的数量有限。一般而言，目前我国听证会的参加人总数在20人左右，包括行政人员、公众代表及其他利益相关人，公众代表的的数量略少于总人数的二分之一，入选的公众听证代表只能代表有限的公众意见。[11]其次，参与渠道有限。在人数受限的同时，并无其他参与听证的渠道，这就使得一般公众“缺场”。[12]也就是说，听证会一旦召开，往往意味着一般公众对决策的参与权和话语权受到限制，因为决策者通常可以用聽证会代表的意见来取代“众意”。[13]
⒉听证程序的公正性不足。学者们关于听证程序的公正性问题诟病颇多。首先，听证代表遴选机制不透明。[14]目前主要采取的是相关单位推荐的办法，至于推荐的依据和标准则无从得知。同时，这种方式剥夺了一部分群体参与听证的机会，人为排除了一些“不同意”的声音。[15]此外，听证代表是否能真正代表社会各个群体的利益，推荐过程是否能完全排除相关利益方的干扰，从人大代表中按身份类别遴选、机选听证代表是否更能体现广泛的民意等问题仍值得商榷。其次，听证主持人法律地位不独立。体现在两个方面：一是我国听证主持人是由组织听证的行政机关指定的机关内部人员兼任，其任命、工资、任职均由听证机关决定，使得听证主持人没有独立的地位，存在影响听证公正性的潜在风险；[16]二是我国听证主持人没有法律授予的行政决定权，仅具有程序性的主持功能，对涉及的实体问题不作任何处置，难以保障公众意见受到关注。第三，当前听证程序设置无法保障代表间平等对话。一方面，听证会议程时间设置过短，一般在2小时左右，代表意见表达不充分、主体间缺乏有效的沟通交流；另一方面，听证信息不对称，造成公众在事实及心理上的劣势，[17]难以达到增进公众对政策的理解与支持的效果。
⒊听证结果对公共决策的效力不足。一方面，当前的公共决策在主体构成上决定了公众在权利配置中被边缘化，参与对决策没有实质性的影响。[18]在构成听证代表的多元主体中，公众始终处于劣势地位，而专家往往缺乏独立性和中立性，公众意见既不被采纳也不被回应的现象频频发生。[19]另一方面，听证结果法律约束力缺失，“由于（法律）对公众参与结果的采纳程度没有作出规定，因此听证会方式的前景并不明朗”，[20]即使有公众参与，但如果在听证之前已经作出决策，那么听证也只能是形式而已。
⒋公众参与意识不足，能力有限。公众自身的参与意识不足、参与能力有限是影响听证会中公众参与效果的另一重要原因。首先，公众作为听证参加人相互独立、分散，难以形成合力，缺乏社会组织的整合与参与，[21]松散的公众无法与其他听证参加人处于“力量”相当的地位，公众意见和力量相对无力。其次，由于一些听证会所讨论的内容专业性较强，一般公众不具备相应的专业能力，因而难以参与其中进行深入探讨和交流。
（二）提升听证会中公众参与效果的对策
针对目前听证会中公众参与效果不佳的问题，已有研究从不同角度提出了解决方案，包括政治文化培育、听证制度优化、听证程序完善等。
⒈政治文化的重塑。所谓政治文化，是政治生态系统内部的价值观、信仰、行为规范等的统称。针对当前“官本位”思想及强政府的现状，重塑一种更加理性和包容的政治文化是提升听证会中公众参与效果的政治文化基础。体现在听证会中，就是能够真正赋予公众以充分的参与权利和表达自由，实现决策的实质民意性和维护公平的利益分配机制[22]。胡仙芝认为，听证制度要保障公众参与的有效性，除了在规范制度方面进行完善和优化之外，还应注重理性宽容的政治文化建设，从而创造有利于发展和培育有效的公众参与的政治环境。[23]贺善侃、邓志锋从推进公共决策中协商民主的角度认为：“应当明确听证在公共决策中的关键作用，赋予公众在听证中的应有地位，即与地方政府的平等地位，规范各方参与听证活动的权利、义务”。[24]因此，包容性的政治文化，一方面要求政府实现自身执政观念的转变，切实履行服务型政府的要求；另一方面要求公众树立“平等主体”观念，培养更加积极主动的参与意识。
⒉听证制度的优化。从制度优化的角度保障公众参与有效性的研究，包括完善法律法规、完善监督机制以及救济机制等内容。学者徐雨晴对听证制度的进一步完善和优化进行了较为全面的总结：建立有效的监督机制——包括公众的监督、大众传媒和社会舆论的监督等，完善法律制度建设，建立相应的听证救济制度等。[25]
⒊听证程序的完善。听证程序不仅包括听证会的召开程序，还包括对听证会会前、会后程序的完善，如信息的发布、听证参加人的遴选、听证主持人的主持以及听证代表意见的反馈等。例如：赵振宇从听证前、中、后三个层面对听证程序提出了完善的建议，主要包括：要确定听证代表的遴选程序、数量和标准；保证听证过程中信息对称，从而确保相关利益主体间的实质辩论；制定听证后的代表意见反馈制度。[26]此外，彭光明、宋占新两位学者认为，应当赋予公众启动听证程序的权利：只要公众的听证申请合理，相关的环评机构或环保行政機构就应当举行听证会。[27]
三、分析路径与研究方法
郭晓聪教授认为，国内对于公众参与实践的研究，从分析路径与研究方法上看可分为制度——结构分析、过程——事件分析两种分析路径，案例研究与定量研究已逐渐成为主流的研究方法。[28]在听证会的公众参与研究中，也主要采用这两种分析路径，但在研究方法上主要集中于案例研究和定性分析上。
（一）制度——结构分析层面
制度——结构分析主要是从宏观层面对听证会中的公众参与问题进行研究，包括听证制度的引入原因、听证会作为一种实现公众参与制度的特点、意义等。
一是从直接民主的角度探讨听证制度引入我国的必要性。古红梅、刘婧娟等从民主发展进程的角度进行解释，认为引入听证会等促进公众参与的形式，在于适应了新时期社会对于民主的新需求。“直接民主”的形式仅适用于古代城邦国家，随着人口的增长和国家规模的扩展，为了节约决策成本、提高决策效率，“代议制民主”成为必然的选择。然而，社会发展到“行政国家”的时候，当立法机关无法通过经常性的立法适应瞬息万变的社会需求时，就必须授权于行政机关，而“由行政机关制定公共政策缺乏民主正当性前提，为了弥补这一缺陷，日常行政中的公众直接参与就变得十分必要”。[29]
二是从协商民主的角度论证听证制度产生与发展的必然性。有学者认为，引入听证会制度是协商民主发展的必然结果、，是提高公共决策科学化和民主化的需要。协商民主的本质体现在利益博弈中，是多元利益主体之间在制度约束下平等对话、沟通进而达成共识。听证会实际上是协商民主制度的实践形式之一，其目标是实现公共决策的科学化与民主化。
三是从比较分析的角度概括听证会中公众参与的特点。目前已有的公众参与形式包括公众调查、公众会议、公众听证会、专家咨询、民主恳谈会等。王建容等提出，听证会作为一种实现公众深入参与的方式，其特点表现为：听证参加人囊括了各方利益代表，听证代表可充分、深度地表达意见，参与过程的完备性（指对话、协商和表决等机制的完备），听证结果的影响性。[30]也有将听证会细分为正式听证和非正式听证进而对比分析其特点的，如陈军平、马英娟等[31]分别对正式听证和非正式听证的优缺点进行了总结。
（二）过程——事件分析层面
过程——事件分析旨在通过一种微观分析的视角来研究听证会中公众参与的问题，研究方法以案例研究为主，所关注的问题包括听证实践中公众参与的困境、形成逻辑及对策。例如：李晓果就以2014年北京市公共交通价格调整听证会为例，从听证会机制的应然作用与实然效果的对比分析中，讨论了目前公众参与机制无效的原因。[32]再如闵丹以《上海市停车场（库）管理办法（修订草案）》听证会为例，讨论了当前行政立法实践中存在的若干问题，诸如公众参与行政立法听证会的途径、代表的遴选方法、人数分配及其代表性，并针对这些问题提出了相应的对策建议。[33]上述研究均是从微观的个案出发，条分缕析地阐述听证会中公众参与的过程，进而论证其观点。
从研究方法来看，针对听证会中公众参与问题的研究，无论从宏观层面还是从微观层面，多是以个案分析为基础展开的论述，以演绎的方法对听证会中公众参与问题进行总结分析。已有研究鲜有采用定量分析的研究方法，对于听证会中公众参与的效果评价缺乏一定的数据支撑，参与效果的评价指标体系尚有待进一步开发。
四、反思与展望
自听证会制度引入我国以来，国内学者对听证会中公众参与问题展开了深入且持续的研究，取得了较为丰硕的研究成果：既对听证会中公众参与的作用进行了论证，也对公众参与应取得的效果进行了阐释，并在此基础上对当前听证会中公众参与效果不佳的问题进行了反思且提出了相应的完善建议，总体上推进了公众参与领域的知识积累与实践思考。但也必须看到，一方面，国内有关听证会中公众参与的研究尚存在一些不足，未来研究还需要进一步加强；另一方面，听证会中的公众参制度与也需进一步完善，从而保障公众参与的效果。
（一）对已有研究不足的反思
其一，缺乏公众参与有效性的情境差异分析。已有研究对各类听证会中公众参与的作用统而论之，未针对不同行政过程、情境作详细区分。通过对相关法律法规的梳理可以看出，各类听证会关于公众参与的作用定位不尽相同。例如：在城市规划类听证会中，公众参与被定位于参与规划决策并对规划进行监督，因为城市规划类决策往往直接影响公众的生活和切身利益；而行政立法类听证会、环境影响评估类听证会因专业性要求较高，公众参与的作用则仅限于意见表达。因此，如若不作区分地认为公众参与在所有类型听证会中均应发挥同样的作用，不仅会导致相关讨论有失偏颇，而且会使公众期待与实践无法匹配。
其二，对听证会中公众参与效果的分析缺乏整体性、系统性。听证会中的公众参与效果或者说参与的有效性是一个从个体层面到组织层面再到社会层面的多层级效果评价体系（如图2所示），包括但不限于已有研究的内容。个体层面包括公众参与意识、公众参与能力的提升，组织层面包括政府公信力、行政决策水平的提高，社会层面包括社会多元利益主体间沟通的促进。
其三，对听证会中公众参与效果的研究结论缺乏实证检验。从现有研究的文献来看，仅有极少数文献涉及到案例分析，但并未严格遵循案例研究方法，而仅是对相关听证过程作记叙性介绍。绝大部分研究未真正做到对公众参与效果进行科学论证。实际上，只有在对包括统计听证会中公众意见被采纳或回应的概率问题；听证结果与公共决策之间的相关性问题；与未经听证程序的公共政策相比，经听证后的公共政策在实施过程中是否更能得到公众支持或反对的问题，以及经听证程序的公共政策是否更具科学性与合理性的问题等进行实证研究的基础上，所得到的公众参与有效或无效的结論才更具科学性和说服力。
（二）保障听证会中公众参与效果的展望
西方国家在发展听证会制度、促进公众参与的探索中，其根本的制度保障可归结为：基于公平正义的观念形成的公众权利意识、以相关法律的完善为主的制度保障、以具体程序的完善为主的程序保障。其中，普遍的公众权利意识是实现听证会中公众参与有效性的社会文化基础，是该制度产生和运作的根本动力；完善的制度设计是公众权利意识的固化，实现了公众权利由依靠自律的软约束转向依靠他律的强制约束。而仅有制度安排尚不能充分保障公众参与的有效实施，因为手段的正当性同样重要，公正、严谨的程序设置是确保制度目标得以落实的关键所在。因此，要实现听证会中公众参与的有效性，公众普遍的权利意识、完善的制度设计以及公正的程序设置三者缺一不可。
⒈参与意识的提升——保障公众参与效果的社会文化基础。公众参与意识的普遍提升是保障公众参与效果的社会文化基础。培养公众的参与意识，需要在全社会树立正确的权利观。其体现在两个方面：一方面，公众要对自身合法权利具有正确的认知和主动的维护意识。公众自身合法权利在以我国《宪法》为基础的各项法律中均有明确规定，公众对此应了解和掌握，当其合法权利受到侵犯时，应有意识地进行维护；另一方面，要培养公众通过合法方式和渠道保护自身权利的意识。在我国，人民代表大会制度是根本的政治制度，公众可以通过各级人大代表表达自己的利益诉求和权利诉求。而随着社会的发展和公众诉求的多样化、复杂化，公众直接参与公共决策的渠道也逐渐多样化，听证会就是其中之一。当前，听证会中公众参与的效果有限，其原因之一是公众没有充分认识或认可这一制度设计对其权利诉求和维护的重要意义和作用，导致公众参与热情不高、效果不佳。因此，提高公众通过合法渠道表达权利诉求的意识，塑造一种积极的公众参与文化，是保障听证会公众参与效果的社会文化基础。
⒉制度完善——保障公众参与效果的权力来源。法律能够为具体制度的运行提供合法性依据，是保障制度运行的权力来源。听证会中公众参与的保障也必须依赖于法律制度的制约和规范。截至2004年，共有16个国家和地区制定了行政程序法典或者相关法律法规来保障听证会制度中的公民参与 。[34]作为听证制度的后引入国，我国应该充分借鉴其他国家的成功经验。
从国际经验来看，应在《行政程序法》中专门对听证制度予以规定，且明确听证会中公众参与的必要性和重要性。如在日本的《行政程序法》中，听证制度即占有重要地位，其明确规定：“行政机关在作出决定之前，对受决定影响的相对人或其他利害关系人，就与该决定依据的事实及基于此产生的法律适用问题，有提供证据和意见的机会的程序。”而在1946年美国出台的《联邦行政程序法》中，将听证制度正式确立为行政程序中的核心制度。美国《联邦行政程序法》共12章，其中有7章与听证有关，第7章更专门规定了听证制度。[35]通过这样的制度安排，有效地保障了听证会中公众参与的有效性。
⒊程序正义——公众参与效果的过程保障。“没有程序的制约，再好的制度都无尽善实行的可能，而只可能被篡改，或者处于一种极度不确定的人为状态，亦即非法制状态。”[36]听证会作为《行政程序法》的核心制度安排，其本身的程序设计如果能够实现公平正义的价值，公众能够从中切实体会到自己发出的声音被重视，就会形成一种正反馈机制，公众的参与会更加积极踊跃，公众参与的有效性也能够得到更加充分的保障。一般而言，正式听证由听证主持人、听证范围、听证的具体步骤（通知、确定听证代表、听证会举行）和听证记录等内容构成。笔者以美国听证会制度的程序设计为例，探讨程序设计对于保障和促进听证会中公众有效参与的重要性。就具体程序而言，以下几个关键内容影响着听证会中公众参与的有效性。
⑴关于听证参加人的选定。应尽量扩大听证参加人的选择范围，以扩大听证参加人的代表性原则取代效率原则。但是，听证参加人的范围扩大与行政效率之间存在一定的矛盾。如何处理这一问题，哥伦比亚特区上诉法院给出的解释是：“为了保证听证能有效率而又迅速地进行，方法不在于排斥有权参与听证的利害关系人，而是控制听证程序的进程，要求所有的参加听证的人不偏离所争论的问题，不提出重复的或无关的证据。”[37]由此可见，效率不是限制听证参加人人数的理由，其可以通过控制代表发言的质量而得到提高。
⑵关于听证主持人的选择。为消除公众因为听证主持人法律地位不独立而引起的质疑和不满，应从听证主持人的产生方式、法律地位、权力内容等多方面予以保障。首先，听证主持人的产生应经过相对严格的程序，可以专设听证主持委员会，委员会成员不隶属于任何行政部门，以避免价值不中立的可能性。其次，听证主持人应在法律上具有相对独立性，不受行政机关长官的直接控制。再次，在权力内容方面，听证主持人应拥有两方面的权力：一是对听证程序的有效掌控权；二是对听证结果的独立裁决权，即能够公平地依据各利益主体的诉求，对听证结果进行判断。
⑶关于听证会笔录的法律效力。听证会笔录是指听证会期间包括主持人、各位代表及报告人等全部发言、辩论等的记录。听证会笔录能够对最终的行政决策产生决定性作用，其可分为两种模式：一种是参考性效力模式，即行政机关作最终决策时，仅对听证记录予以参考，不必依此作出裁决，除非《行政程序法》之外的其他法律明确规定以听证记录为根据的， 行政机关才必须以听证记录为根据，德国及日本就按照此模式进行。另一种模式是决定性效力模式，即听证记录是行政机关作出决策时的唯一根据。以美国为代表， 美国《联邦行政程序法》中第556条规定：正式听证即法律要求的必须在听证会之后， 根据听证记录作出决定的程序。听证后的行政决策必须按照“案卷排他性原则”（听证会的笔录、证物连同全部文书及申请书构成唯一案卷）作出。
“案卷排他性原则”对于保证听证会中的公众参与是非常有价值的。例如：若听证会上公众的意见表达以及就相关争议的辩论及协商结果最终不能约束政府行政决策，那么听证会就有可能流于形式，也就失去了公众参与的意义，违背了听证会制度设计的初衷。正如罗豪才教授指出的那样：“在依法举行的听证中，行政法庭作裁决时，不得考虑听证记录以外的任何资料……若不遵守这一原则，要求听证的权力就毫无价值了。如果作裁决的人在裁决时可以随意抛开记录不顾，如果聽从了他人对事实和法律的裁决和建议……那在听证中提交的证据，论证其意义的权利又有什么实际价值呢？”[38]因此，赋予听证会笔录的法律效力，能够有效保障公平正义，即使最终的行政决策并未按照公众意愿作出，也能够从笔录中找到理由予以解释。
总之，我国引入听证会制度20年来，制度本身不断完善和发展，对于听证会中公众参与的研究也经历了从无到有的发展历程并取得了丰硕的成果，但该领域仍有诸多问题值得进一步研究。对于这些问题的思考与解决，将有助于听证会制度的完善并更好地发挥作用，实现公众参与的价值，进而推动国家和社会治理体系与治理能力现代化的进程。
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（责任编辑：刘亚峰）
听证制度的思考范文第6篇
但是历史发展到今天, 以标准化试题、标准化答案、标准化阅卷为主要特征的标准化、统一化、固定化的高考招生制度进而走向模式化、僵死化。可以说, 现在这种高考选拔人才的方式成了制约人才资源开发战略的瓶颈——高考这种选拔人才的方式, 导引全国的中小学教育, 学前教育, 乃至家庭教育和社会教育, 都在按照这种模式培养一流的考生——这就是人们所说的应试教育。所谓应试教育, 就是用考试这根指挥棒, 去指挥教学过程, 甚至指挥整个教育体制的运转。应试教育颠倒了教育和考试的关系, 考试在先, 教学在后, 考什么, 教什么, 学什么;怎么考, 怎么教, 怎么学, 考试引领教学, 教学服从于考试, 教师将教育变成了教学生怎么去应付考试的技术, 应试教育将教师异化成高考技术的拆解者和应考技术的传授者。当然, 深受应试教育之害的主要是学生。学生为了在千军万马中挤过高考这座独木桥, 他们的学习目的不是为了满足自己的好奇心、求知欲, 更不是为了实现自我价值的需要, 他们学习的唯一动力, 就是为了在高考中获得好成绩。因此, 他们死记硬背地读课文, 不假思索地记笔记, 不厌其烦地做作业。长此以往, 不少学生的身体累垮了, 心灵摧残了, 学生因不堪忍受沉重的压力, 厌学者有之, 犯罪者有之, 自杀者有之。
用这种模式培养出来的学生, 既慑于教师的权威、又慑于书本的权威, 他们只能是传统者的维护者, 不敢越雷池半步。他们只能是一些唯唯诺诺、因循守旧、没有创新意识的人, 依靠这样一批人, 四个现代化怎么实现?中华民族怎么振兴?因此, 现行的高考招生制度非改革不可!
现行的高考招生制度怎么改革呢?笔者认为, 高考招生应该改变那种一考 (甚至一分) 定录取的做法, 而代之以“高考分数+中学平时成绩单+其它综合素质+面试成绩”的选拔录取方式。
先谈高考分数问题
我们国家这么大, 参加高考的人数多, 各地的学校都有自己的不同情况, 如果取消全国或省市的统一高考, 而改为由各校自主命题招生, 恐怕不太现实, 因此, 全国或省市的统一高考这种形式还需保留, 但考试体制、内容和方式应该改革。
先谈高考体制方面的改革。我们认为, 负责高考的命题、组考、阅卷工作, 应该由既脱离于中学、也脱离于大学之外的中立考试机构来承担。这样做好处很多:首先, 有利于中学推行素质教育, 现在, 高考成了教育的图腾, 成了学校生存和繁荣的重要指标, 每年高考一结束, 哪个学校考了多少重点本科, 考了多少一般本科, 排名第几, 直接影响学校的生源, 影响学校的经济效益, 在这种情况下, 哪个学校敢不拼命抓应试教育。按照我们这种改革方案, 中学的主要工作是完成中学阶段的教学任务, 学生可回到社会去, 自己到考试中介机构报名, 自己去参加考试, 显然可以减轻高考给学校和学生带来的压力。其次, 考试中介机构专门组织高考, 他们人员专业化更强, 操作会更加规范, 可以减少监考特别是阅卷中出现的误差;第三, 他们是以组织考试为职业, 如果出现徇私舞弊, 弄虚作假等现象, 他们的机构就会倒闭, 人员就会失业, 因此, 更能保证考试的公正、公平和公开, 从而增加考试的可信度。
在高考内容和形式方面, 我们主张用开放性试题替代封闭性试题。现行的高考, 多以封闭试题为主, 这种试题形式, 多有唯一的结论、固定的答案。在考试内容方面, 侧重于考查考生识记、复制、迁移和运用知识的能力。在这种题型的影响下, 我们的教学在注重学科知识的同时, 轻视了学生的认知心理;在注重教学的同时, 轻视了学生的认知策略。学生往往习惯于僵化的学习方式, 习惯于知识的收藏、知识的复制、知识的迁移, 顶多是知识的运用。在这种题型的影响下, 学生很难对所学的知识进行批判否定, 很难进行重组, 也很难有所创新。而事实上, 在知识经济社会里, 知识的创新才是知识的最高层级。
我们所说的开放性试题, 是指没有唯一结论或固定答案的一种试题形式, 它能考查学生思维的灵活性和广泛性, 能考查学生的实践能力和创新意识, 能考查学生的情感、态度、价值观等诸方面的内容。这种试题以研究性、生成性为基本特征, 更符合新课程发展性评价的理念, 更能培养具有创新意识的人才。有人认为这种开放性试题, 没有唯一的标准化答案, 不便于阅卷评分, 其实, 国外流行的等级描述型评定法和要素分析型评定法等方法, 已经较好地解决了这个问题。
在高考形式方面, 可以借鉴自学考试的方法, 每年多举行几次高考, 考生愿意在什么时候考试哪一门或哪几门课程, 完全由考生自己决定, 如果那一学科没考好, 下次考生可以再考, 在规定的高考分数有效期内, 以考生考得最好的一次为准。
对于高考成绩, 在整个录取成绩中所占的百分比, 则完全由招生高校自主确定, 这样考就增加了高校招生的自主权。
再谈中学的平时成绩
高考的目的主要是考查学生进大学后, 继续深造的潜力如何, 它并不涉及到考生对高中所学知识的掌握情况, 要考查这一方面的情况, 则要看考生在中学阶段的平时成绩了。有人说, 举行一次类似会考的水平测试不就行了吗?其实不然, 一次考试只能提供一个检测静态知识和能力的平台, 要测定一个人学习潜力, 就得考查这个人的动态、发展的学习情况。看这个人学习的发展趋势, 是呈上升趋势, 还是呈下降趋势, 或是稳定在平稳的水平上, 要得出这个结论, 就得考查学生的平时学习成绩了。同时, 将学生在中学阶段的学习成绩列入升学成绩之中, 也有利于中学阶段的教学工作, 促使学生养成良好的学习态度。
下面谈学生的其他综合素质的考查问题
这里所说的其他综合素质的考查, 主要包括下面几个方面:
1.道德素质:主要包括个人人品及修养, 该生平时待人接物的言行、态度、性格、脾气、审美情趣、价值取向、责任心等方面。依据的资料可包括:自我鉴定、班集体鉴定、班主任的操行评语、社区 (村民小组) 鉴定、参加公益服务情况、因突出事迹而受到赞扬、奖励情况, 因违法乱纪而受到处理惩罚的情况等。
2.文体方面:是否参加过各类运动队兴趣小组, 是队长还是队员, 参加过哪一级比赛, 取得过什么成绩, 受到何种奖励等。
3.科技活动方面;包括参加过什么活动小组、参加过什么学科竞赛、搞过什么发明创造、得过什么专利、发表过什么作品、获得过什么奖励等内容。
4.社会实践:参加过哪些社会实践活动, 特别是参加过哪些与所报专业相关的社会实践活动, 担任过什么职务或工作, 取得过什么成就, 受到过何种奖励等。
各招生学校可以根据以上情况, 制定相应的等级类别, 确定相应的分值, 作为录取时的参考依据。
最后谈录取的第四个依据——面试成绩
前面我们所谈的高考成绩, 中学平时成绩, 其他综合素质还只能反映出考生继续深造的一般共性情况, 事实上, 每所学校, 每个专业, 对选拔新生都有特殊的要求, 因此, 面试是必不可少的。面试是高校行使自主招生的主要手段。面试的方式, 各高校可根据各自的具体情况自行确定。一般可采取考试、考核、考查、面谈、检测等方式。
人们常说, 高考招生制度改革之时, 就是应试教育灭亡同素质教育施行之日, 这话不假。改革了旧的招生制度, 应试教育的根基彻底铲除了。
对于这样一套高考招生制度, 人们会有两方面的担心:
一是怎么杜绝弄虚作假等不正之风。其实, 只要制度健全, 订立一部《考试招生法》, 让公、检、法、纪检、监察、新闻媒体、人民群众都参与监督行列, 发现考生、教师、学校、社区、考试中介机构等部门弄虚作假, 就取消他们参与高校招生的资格, 考生就失去了进高校继续深造的机会;教师的阅卷、计分工作, 高校不予承认, 你就得失业;学校、考试部门就得倒闭。我想, 法制一健全, 个人信用档案一建立, 社会的诚信度一提高, 弄虚作假等不正之风会大大减少。二是怎么操作的问题。有人认为, 这么一搞, 操作的难度就提高了。其实不然, 现在的全国或省市统一考试招生, 涉及到考试的布局选择问题, 监考阅卷老师的选拔培训问题, 考生交通住宅问题, 有关部门的配合协调问题……而按照这一改革方案, 使高考进入常态化、规范化, 学生参加一次高考, 就像办理一份证件一样简单了。招生录取时, 高校先公布自己的高考和平时成绩及其他综合素质的方面招收标准;考生再根据自己的情况和志愿将自己的材料投寄给相关的学校;学校接到考生的材料后, 进行初步筛选, 并将筛选结果及时通知考生, 或不予录取, 或参加面试。面向全国招生的学校, 在考生相对集中的地方派遣面试工作组;在考生较少, 距离较远的地方, 面试工作也可委托当地的中介机构进行。为了保证考生选择的机会, 可以允许考生向多个学校投寄申请材料。另外, 不同批次的高校可以错开录取招生的时间。
高考招生制度事关重大, 它将牵一发而动全身, 将影响到整个教育思想、教育制度、教育方式等方面的调整, 因此, 我们必须采取十分慎重的态度, 但是高考制度必须改革则是毫无疑义的。
摘要：现行高考招生制度是产生应试教育的总根源, 非加以改革不可。我们可以用“高考分数+中学平时成绩+其他综合素质+面试成绩”的方法取而代之, 以彻底根治应试教育。
关键词：改革,高考招生制度,思考
参考文献
[1] 黄全愈:《“高考”在美国》, 北京大学出版社/广西师范大学出版社, 2003﹒9﹒1
[2] 杨晓升:《中国教育, 还等什么?》, 经济日报出版社