规划管理制度论文范文第1篇
摘要 中国社会的多元化发展，要求社会治理在内容和手段上的多样化调整。尽管目前中国的政治制度和行政体制集权程度仍然较高，但政治领导和行政管理方式已呈现多元化趋势，中央与地方的关系以及地方之间的关系在多元社会的治理中也在向多样化发展。中央政府的区域发展战略、规划、政策，地方政府的发展规划和政策等在内容和形式上的变化，反映了府际关系适应社会发展的适时调整。
关键词 多元社会 治理 府际关系自从市场化改革和实行对外开放以来，中国的经济、社会、文化等方面已经逐步多元化，集权程度较高的政治制度和行政体制与经济、社会、文化发展的多元化之间不断发生张力。为适应社会的多元化发展，中国的政治制度和行政体制进行了改革和调整，政治领导方式和行政管理方式也向多元化发展。中央与地方之间的纵向关系，地方政府之间的横向关系均呈现多元化特征，不仅有国家向市场和社会的分权、中央向地方的分权，也有中央的再集权、地方之间的权力让渡。中央不但向地方放权，给予地方自主权，也采取新的措施强化对地方的管理和控制。地方之间从不存在竞争关系走向相互竞争，进而又转向合作，竞争与合作并存。本文拟从中央与地方的关系及地方政府之间的关系分析中国社会多元化发展在治理方面导致的变化。
中央与地方关系的多元化发展
中央与地方的关系涉及法律、政治、行政、财政、经济等方面，中央通过立法、制度设计、政策制定、发展战略制订、发展规划制订及其执行等手段，对全国进行管理。30多年来，中央在管理、引导和约束地方的手段上也呈现多元化的发展。通过区域发展战略、区域规划、区域发展政策等，一方面重新强化中央对地方的引导和约束，从鼓励地方自主发展到通过全国性的规划约束地方发展；另一方面又不断给地方发展创新开辟新的空间，国家的区域政策呈现多样性趋势。
区域发展总体战略从分散向集中的调整。过去相当长一段时间，中国没有整体的区域政策，像东、中、西三大地带的区分仅具有统计意义，中国的区域发展政策主要是区域性政策，比如关于东部沿海部分地区的政策、西部大开发战略等。伴随分权化改革的是鼓励地方发挥自己的积极性，鼓励地方创新，甚至地方之间的竞争。最近几年，由于受到资源和环境的约束，过去的粗放式增长模式难以为继，科学发展观逐渐形成，中央开始约束地方的发展，以服从全国可持续发展的需要。
1980年代，中国被分为东部、西部、中部三大地带，这成为国家经济统计的区域划分依据。不过，当时国家层面并没有统一的区域政策，即使是对于鼓励率先发展的东部沿海地区。东部沿海地区率先发展一段时间以后，与西部内陆，尤其是边疆民族地区的发展差距明显拉大。这时恰逢一些东欧国家纷纷出现民族分裂，其中的一个重要原因是民族之间的发展差距过大。在前车之鉴的警示下，中国开始重视缩小地区发展差距，并注重帮助落后地区的发展。1999年中央政府为缩小东西部地区的发展差距提出了西部大开发战略，西部地区在国内首次作为整体成为中央政府区域政策的对象。为了进一步缩小国内其他地区的发展差距，2003年中央政府提出振兴东北地区等老工业基地的战略，2006年国务院出台《关于促进中部地区崛起的若干意见》，东北地区和中部六省陆续成为国家的区域政策概念。至此，东、中、西三大地带的区域划分被东、中、西及东北地区四大“板块”取代，而且除了东部之外，其他三个区域都有了国家层面的整体区域性政策。
真正覆盖全部国土的开发性区域政策是主体功能区规划。为解决区域经济发展过程中国土空间的开发混乱问题，2010年底国务院颁布了《全国主体功能区规划》。《全国主体功能区规划》按开发方式，把全国分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类地区；按开发内容，分为城市化地区、农业地区和生态地区三类；按层级，分为国家和省级两个层面的主体功能区。四大主体功能区的划分目的在于控制各地开发的强度，强调不同地区要根据各自资源环境的承载能力来确定功能和开发模式。
主体功能区与三大地带或四大板块的区域划分有明显的不同，通过比较两种区域规划的差异，可以看出国家区域治理方式的变化。主体功能区规划是一种国土规划，与“三大地带”等区域划分在概念上是有区别的。
首先，“三大地带”等是以区域为综合经济社会发展单位，而主体功能区是以区域作为国土开发的单位。从规划的意义上看，区域发展规划注重发挥不同地区的比较优势，从宏观发展的角度定位区域发展的目标和布局，如“四大板块”的划分就是立足于东、中、西及东北不同区域的发展优势，突出不同地区经济发展的特点。国土空间规划以国土开发模式为重心，强调环境的保护和可持续发展问题，四种不同类型主体功能区的划分体现的是对国土开发的空间管制政策，从资源和环境承载力的角度对国土进行划分。
其次，主体功能区的划分主要以是否可以开发，开发可以达到的深度为依据；而“三大地带”等区域划分是以区域为单位，主要依据是区域内的经济联系和区域范围内竞争力的形成和提高。四大主体功能区规划重在引导和约束，为经济区域及地方政府制定发展规划指明了方向。主体功能区规划的颁布首次为地方和区域发展规定了限度，各个经济区域和地方政府今后的发展只能以自己拥有的资源和生态条件可支撑的能力为限。从鼓励地方在当地发展方面各显其能，自行发展，到为地方发展设定限制条件，国家的发展思路发生了重大的变化。
再有，主体功能区的划分是国家视角，兼有平衡全国区域发展布局的功能。而“三大地带”的划分是区域和地方视角，各个区域均以促进本区域的经济发展为目标，其结果很可能加大区域发展的差距。主体功能区的划分意味着中国的区域发展政策已经超越了在梯度发展与均衡发展之间二择一的阶段，在全国范围内形成整体发展布局。四类主体功能区内包含着若干经济区和功能区，划分得较为精细，表明国家对整个国土范围内的开发和发展已经有了整体性的成熟想法。这次国土规划要求各省也制定自己的功能区规划，以县为规划的最小单位。主体功能区规划完成后，各个地区在发展的功能、模式、目标、水平等方面，在2020年以前将各有定位，形成在全国范围和省范围，以县为最小单位的开发格局。今后地方的规划和建设只能以主体功能区规划为依据，这使得地方发展与国家发展的联系更为紧密。
区域发展政策从单一向多层次发展。区域发展政策作为中央对地方的引导和控制的手段，经历了由单一向多样化的发展，而且不仅中央通过区域政策作用于地方，地方也对中央的区域政策发生影响。这种变化可以从国家级经济功能区的设立到地方发展规划上升为国家发展战略等几种中央与地方的互动中得以验证。
第一种区域发展政策是设立经济开发区。这是中国改革开放以来最先使用的一种区域发展政策。改革开放初期的开发和开放集中在沿海和沿边地区，也有沿江地区（主要是长江），开放开发的形式主要是设立经济特区和各种类型的经济开发区。中央政府结合地区实际，对不同类型的开发开放，分别给予了不同的政策支持和发展定位。在国家政策的支持下，各类开发区充分吸收外资，发挥了产业集聚效应和区域辐射效应，成为地方经济发展的增长极。
第二种区域发展政策是设立综合配套改革试验区。经济开发区只具有单项经济开发功能，经过20多年的发展以后，已经无法应对不断增加的社会管理和服务需求。经济开发区单纯注重招商引资和只发展某些产业的发展模式也再难以单项突进，需要其他经济政策乃至社会政策的配合，在此情景下，2005年前后，综合型配套改革试验区应运而生。目前已有浦东新区、滨海新区、深圳特区三个综合型综合配套改革试验区。综合配套改革试验区模式有三个特点：一是国家层面，即对全国经济发展起到示范和带动作用；二是“综合配套改革层面”，即改革不是单一的经济改革，而是一项系统性的工程，以实现多层面、立体式的协调发展；三是“试验区层面”，着眼于制度创新，先行先试。①与以往的经济特区和经济开发区相比，综合配套改革试验区“在改革驱动力上从国家政策支持转向地方制度自主创新，在改革的深度上从单纯的经济发展转向复杂的综合改革，在改革的广度上从单一的城市发展转向整体的区域进步，从经济增长、行政管理、公共服务、社会管理和区域发展等多个方面推动经济向纵深方向发展”②，综合配套改革试验区的选点更为重视规模区域效应。
第三种区域发展政策是设立专题型试验区。2005年之后，中国经济迫在眉睫的任务是转变经济增长方式，调整产业结构。城市化进程加快带来的城乡关系调整，资源的过度开发和生态环境的破坏带来的环境保护压力，对出口的过度依赖和内需不足等一系列问题出现，而且新的问题还在陆续产生。为解决应对这些发展中的新问题，国家改变了发展策略，不是由中央政府制定相应政策来应对这些问题，而是采取先由局部进行试验的方式。中央的做法是选特定问题中最为突出的或有代表性的地方或区域作为试点，给予先行先试的权力，由地方进行政策试验。自2007年6月以来，连续快速设立了众多专题型综合配套改革试验区，题目遍及当前中国改革和发展中面临的全部主要问题。这些试验区都是以解决特定的发展问题为导向，侧重不同主题的探索和改革，随着试验的成功，把经验推广到更大的范围；在地方性政策成功的基础上，制定全国性政策。
专题型综合配套改革试验区的快速铺开，表明国家的发展政策在制定方式和思路上发生了重大变化。面对快速经济增长带来的经济社会问题，不是由中央政府制定全国性对策，而是交给地方政府，先进行局部试验，在地方试验成功的基础上，向全国推广。众多专题试验区的设立也是由于当前面临的问题带有区域性，可以通过在区域情况相近的地方先行先试的方式，探索解决之道。更为重要的是，中央政府出面在地方设立国家级试验区是发挥地方积极性的一种举措，地方因此而得到新的发展机遇。
第四种区域发展政策是把地方区域规划上升为国家发展战略。中央通过给予地方相应的授权和政策，主动吸纳地方发展积极性。“十一五”末期，国内出现地方政府寻求把地方区域规划上升到国家战略的热潮，仅2009年和2010年，就有24个区域规划上升为国家发展战略。这些区域规划遍布全国，覆盖了中国大部分地区。这些地方发展规划大体包括区域性和专题性两种。区域性的规划目的在于拓宽区域发展布局，寻找新的经济增长点，比如山东半岛蓝色经济区、浙江海洋经济发展示范区的设立是为了发掘新的发展空间。发展海洋经济成为沿海地区一个新的经济增长点。专题性的规划是为了解决具体问题，由地方提出解决方案，经国家批准后赋予先行先试的权力。如《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》在2009年底上升为国家发展战略，其任务是解决环境污染和生态破坏问题，探索生态经济发展模式。
地方区域规划上升为国家发展战略是地方自发努力争取国家政策的结果，其形成过程是自下而上的。在国家区域发展布局的方法上，除了中央政府自上而下设立专题型试验区之外，增加了自下而上的方法。对于中央政府而言，通过把地方发展规划上升为国家发展战略，用吸收地方或区域发展思路的方式，丰富国家区域发展战略。对于地方政府而言，借上升为国家发展战略的势头，为地方发展寻找机遇。一方面，国家对现有的政策资源进行了开发，通过批准地方发展规划上升为国家发展战略，引导和控制地方的发展。国家发展战略为地方的创新留下了较大的余地，区域性发展以及局部性发展问题，不再由中央政府解决，而是由地方政府自主试验。随着不断有地方规划上升为国家发展战略，国家区域发展战略中的地方因素在增加。另一方面，只有当地区发展真正具有区域性或者全局性战略意义时，区域发展规划才能上升为国家战略。这种自下而上争取发展机遇的方式给了地方认识自我和合理规划的空间，从而得以依据发展实际确立发展的目标。
地方之间关系的多元化发展
多年来的改革与发展使国内地方政府之间的关系得以丰富。在建立社会主义市场经济的过程中，地方政府获得发展地方经济的权力，地方利益也逐渐形成，地方之间的竞争开始出现，并且日趋激烈。与此同时，在经济、社会等方面多元化发展的影响下，地方之间也开始合作，并且成为地方政府创新的一个重要领域。
地方之间从竞争向合作发展。改革开放初期，沿袭计划经济时代的做法，中央鼓励地方之间的交流与合作。一方面，制订鼓励地方之间合作的政策，如1980年国务院发布了《关于推动经济联合的暂行规定》，1986年国务院发布《关于进一步推动横向经济联合若干问题的规定》。另一方面由中央政府出面，组织经济合作区。自1981年至1987年建立了这样几种经济协作模式：省际经济协作区、省内经济协作区和铁路干线沿线、大河干流和沿海市场（地区）组成的经济协作区。比如中央于1982年建立上海经济协作区。③到20世纪80年代末，全国已经形成不同规模、不同层次、不同内容的区域经济合作组织100多个。④但是，由于这些合作组织基本上都不是地方自发形成的，而中央的控制能力又由于当时正在推进的分权化改革而减弱，所以地方合作的进展甚微。分权化改革使得地方利益凸显，地方之间的竞争激烈起来。整个90年代以及21世纪初，地方竞争使得各个地方均得到较为迅速的经济增长，同时也带来不少负面后果，其中最为突出的是地方保护主义和重复建设。
在经历了一段时间产业结构的雷同、港口和机场等基础设施重复建设、恶性的招商优惠政策竞争、“倾销式”的土地价格大战等恶性竞争之后，地方竞争“零和博弈”特点愈发明显。饱受恶性竞争之苦的地方政府开始尝试通过合作避免竞争，通过合作来获得共同利益，并且通过合作提高区域竞争力，以区域的共同发展来带动本地的经济增长，地方合作遂开始增加。除此之外，随着中国的经济发展进入较高级的阶段，不仅经济的区域化趋势明显，而且社会其他方面的发展也越来越呈现跨行政区趋势，出现大量跨界的公共事务和公共问题。适应经济的区域化和应对跨界公共治理的需要，也是地方政府自发合作的动力驱使，自2004年以来，地方合作明显增加。据不完全统计，目前全国各级各类地方合作组织已经达到300多个。至此，地方之间的关系发生了变化，竞争与合作均成为地方发展的重要途径。地方之间的关系经历了从竞争向合作的转变，目前处于竞争与合作并存，地方政府越来越重视合作的状态。
地方之间的合作从单一向多重合作发展。地方之间的合作在各自的管辖权限内，出于不同的目的，为了解决不同的问题，采取了不同的形式。在加入或退出地方合作组织方面，地方也有较大的自主权。由于国内对区域合作没有法律和政策方面的禁止规定，为了通过区域合作而获益，一个地方政府可以同时参加不同范围的区域合作。
第一，有些地方处于不同经济区域的交界或边缘地区，它们可以通过加入范围不同的区域合作而获得区域合作收益。比如陕西的渭南市，同时加入晋陕豫黄河金三角合作和关中—天水经济区。在晋陕豫黄河金三角地区，渭南市与其他来自山西和河南的三个市是近邻，多年来相互往来，合作密切，形成了紧密的合作关系。关中—天水经济区是陕西和甘肃由中央批准而形成的新经济区，已经有了优惠政策，加入该区可以使渭南市得到新的发展机会，同时又开拓了向西和向北两个新的空间发展方向。
第二，一些小规模的区域合作存在于两个或更多的大规模合作区之间。通常大规模的合作区横跨几个省，如长三角经济区包括浙江、江苏和上海三个省级行政区，淮海经济区跨鲁豫苏皖四省20个地级市。在这两个大经济区的边缘及其间出现了徐州都市圈、南京都市圈，它们的成员也同时分属于长三角经济区和淮海经济区。在这种大范围经济区的边缘地区，得到区域经济中心的辐射收益受到距离衰减定律的影响而相对较低，因而地方政府会寻求小范围的区域合作收益。随着国内市场经济一体化的推进，地方政府对合作共赢认识的深入，地区间区域合作不断增多，在某一特定的地理范围内群聚了众多经济区，这些区域合作在地理位置上彼此间或共同与另一个经济区交叉重合，形成一种“大环”内存在若干“小环”，小环间存在着交叉的区域合作格局。
第三，一些地方政府不仅同时加入不同规模的区域合作，而且同时加入不同层次的区域合作。在目前已经有的几个层次的区域合作中，包括跨省的省级政府合作区、省内的跨市合作区、跨省的地级市合作区。有些城市，比如徐州市位于淮海经济区和徐州都市圈内，连云港同时处于淮海经济区、徐州都市圈及江苏沿海地区合作区中。地方政府同时加入不同层次区域合作，可以从不同层级的区域合作中，享用不同层级的区域公共物品，获得不同的利益。由于多层级的区域合作突破了行政层级的界限，可以克服行政管理体制存在的“职责同构”问题，能够成为解决国内行政管理体制改革的一个“突破口”，即通过把部分行政管辖权集中到跨行政层级的区域合作组织，解决“职责同构”问题。
第四，跨合作区的区域合作除了出现在几个大的经济区之间的地带，以中部地区为多。自1998年国内实行“西部大开发”战略以来，西部的经济增长开始超过中部地区，引起中部地区的发展危机。中部六个省积极努力寻找加快经济增长的突破点，其中的一个方式是通过与东部和西部地区的合作，借助西部大开发或东部沿海开放地区的政策，加快本地的发展。例如山西运城市、临汾市及河南省的三门峡市位于中部省份，通过“晋陕豫黄河金三角地区合作”，加强与西部省份陕西省渭南市的合作，充分利用国家对西部地区的支持政策发展所在区域的经济。再如中原经济协作区、闽浙赣皖九方经济协作区等则是中部省份加紧与东部各省份地区间的合作，借助东部经济发达和交通便利的优势，促进本地区经济发展。
地方之间合作形式由简单向多样化发展。作为政治集权程度较高的单一制国家，中国中央政府向地方政府的授权有严格的限制，中央授予地方的只是行政管理权力。中国严格实行属地管理制度，地方之间的行政管辖权在空间上通常是界限分明的。另外，在经济社会统计、对地方干部的内部考核以及政绩评价方面，也都是严格以地方行政辖区为单位。这一系列制度安排适合中国经济社会发展的基本需要，但也有一些副作用，其中包括导致了地方保护主义、重复建设等地方之间的恶性竞争。为解决因恶性竞争而带来的损失，地方政府之间不得不合作。地方之间合作不仅形式多样，而且在合作的深度和广度上也有多种程度和层次。
第一，从合作的组织方式来看，存在多种方式，适用于不同范围和不同程度的区域合作。最为常见的区域合作组织形式为联席会议，这也是最为灵活的合作组织。联席会议由合作的全体参与方参加，通常采取轮流举办的方式，其领导人由参与方轮值。联席会议可以定期举行，也可不定期举行。联席会议可以只具有沟通和协调功能，也可以具有决策功能。由于联席会议的适应能力强，被广泛用于各类地方合作组织。地方合作组织是自发形成的，属于解决问题型的组织，如果有需要沟通和协商的合作事宜，则各方坐下来商议；如果问题已经解决，则不必再开会。联席会议的灵活性适合于地方合作的需要。国内已经持续下来的地方合作组织，不管是较为松散的，还是较为紧密的，都有定期举办的联席会议。按照行政层级可以分为两类：正职领导参与的联席会议和副职领导参与的联席会议，不同级别领导的参与体现着各方对合作的重视程度。如果合作事项多，而且合作相对固定，则会在联席会议下成立政府部门之间的协调会议，同时设立办公室等。其中首长联席会是决策机制，政府副秘书长联席会、各地政府部门之间的协调会议、办公室等则为合作的执行机关。
在合作需求持续存在的地区，可能形成固定的合作组织。比如长三角地区早在1997年就由当时参与合作的15个城市通过平等协商，自愿组成长江三角洲城市经济协调会。协调会设常务主席方和执行主席方。常务主席方由上海市担任，执行主席方由除上海市外的其他成员市轮流担任。协调会在常务主席方设联络处作为常设办事机构，负责日常工作。各成员市的协作办（委）作为协调会具体的联络、办事部门。按照国务院2008年关于进一步发展长三角的指导意见，正式确定将长三角扩大到两省一市，即江苏、浙江两省和上海市。2010年根据《国务院关于长江三角洲地区区域规划的批复》（国函［2010］38号），将长江三角洲地区区域规划与国家总体规划和相关专项规划相衔接。设立各类合作组织，地方政府在友好协商的基础上，通过地方首长之间的对话交流，协调解决地方间的争端，提出共同解决区域性公共问题的思路。这是地方之间的一种行政协调，以增进各方利益为出发点，不涉及各地行政管辖权的变化。
第二，从合作的内容看，地方之间的合作从单项向多项发展，并且向一揽子合作发展，呈现多样性。地方合作最为简单的情况可以是单项的双边合作，通常是为了解决某个需要合作的具体问题，比如两个相邻的地方共同修建公路、桥梁等基础设施。就单项问题而进行的多边合作也经常发生，涉及区域市场的统一、区域性公共服务的提供、区域性信息的共享等问题，这是典型的区域合作。按合作的深度和广度的划分，区域之间形成一揽子合作协议的属于区域合作高级阶段。目前国内区域合作程度最高的长三角地区就形成了全面的合作，区域内签订了一系列合作协议。
长三角地区早在2004年就开始陆续签订了不同领域的合作协议，包括《长三角地区消费者权益保护合作协议》（在受理消费者异地申（投）诉、开发互联互通的消费维权网络平台、开展流通领域商品质量监测等方面开展紧密合作）、《关于加快推进长三角地区道路运输管理一体化的备忘录》、《推进长三角地区金融协调发展支持区域经济一体化框架协议》（苏浙沪两省一市开始统一、联动开展支票影像交换业务管理工作）、《长三角两省一市动物防疫及畜产品质量安全监管区域一体化互认合作协议》等。
第三，从地方合作的程度看，经历了由简单的部门合作向区域经济一体化的发展。由于通过合作科研解决发展中的难题，提供合作可以获得收益，地方之间的合作发展很快，有的地方已经超越了单项合作和双边合作阶段，达到了一体化的程度。
由于不受行政区界线的限制，在省内推进一体化的阻力小，收益也更为明显。目前湖南、广东等省的区域一体化均有较大的进展。比如2010年8月12日，广东省政府官网正式公布了珠三角“五个一体化”规划。即基础设施一体化、城乡规划一体化、基本公共服务一体化、环境保护一体化和产业布局一体化。实施一体化后，珠三角的公民可以跨市享受公共服务，如异地就医互刷社保卡等。广东省的“五个一体化”规划，是从战略高度对区域发展所做出的重要决定，“五个一体化”相关政策的推行，有助于打破地域限制，整合各类资源，有利于加快珠三角地区的一体化进程。广东省的“五个一体化”规划是目前国内区域合作一体化程度最高的合作。湖南在长珠潭试验区内提出建设“五同”的同城化目标，即为“交通同网、能源同体、信息同享、生态同建、环境同治”，大大降低了在长珠潭三城之间生产要素流动的成本，提高了区域竞争力。
跨省的地级市之间的自发合作也到了区域一体化的阶段，比如淮海经济区内的核心区（8个城市）在2010年淮海经济区核心区城市市长会议上通过了《关于加快淮海经济区核心区一体化建设的意见》，商讨并通过了《2010年淮海经济区核心区一体化建设重点工作方案》、《淮海经济区核心区一体化建设合作与发展协调机制（试行）》等相关文件。2010年核心区一体化建设重点工作确定了8项，一体化的目标定位为促进核心区形成资源要素优化配置、地区优势充分发挥的协调发展新格局，提升区域综合竞争力，争取早日将淮海经济区发展规划上升为国家战略。2011年通过了《2011年淮海经济区核心区一体化建设重点工作方案》，核心区8城市共同签署了《旅游合作协议》、《关于共用连云港的合作协议》。2011年核心区一体化建设重点工作确定了11项，其中还特别包括了完善区域警务协作机制、深化区域人才资源交流与合作、扩大医保异地结算范围等社会管理和公共服务的合作内容。
有些地方的合作已经超出了经济合作的范围，深入到了法律层面。比如东北地区建立了国内首个区域性立法协作框架。2006年7月，东北地区三省共同签署《东北三省政府立法协作框架协议》。根据框架协议，东北三省的立法协作采取多种协作方式。截至2010年8月，东北三省已经共同确定了22个立法项目。东北三省的立法协作则在行政立法层面实现了“一省立法、三省共享”，大大降低了立法成本。在执法方面，东北三省还建立了行政违法案件查处合作机制，对行政处罚有异议的公民，可以在东北三省范围内进行异地投诉。目前国内的地方合作基本上发生在行政领域，地方人大之间的合作尚未发展到联合行动层面，但东北三省的合作已经发展到跨省联合立法这一区域合作的较高阶段，而且突破了属地管理原则。
第四，从地方合作的格局看，已经从地方之间的合作发展到区域之间的合作。中国的地方合作导致的区域格局不仅引发地方之间的合作，而且出现了区域之间的合作，准确地说是区域组织之间的合作。比如长江三角洲城市经济协调会、泛珠三角区域合作行政首长联席会议、环渤海地区经济联合市长联席会三个区域协调组织之间于2006年签定了《关于区域合作组织间开展工作交流与合作的协议》，初步建立了定期互访制度。还有的区域合作组织在横跨两大地带或三大地带（东部、中部、西部）上形成了彼此间的交叉现象，如淮海经济区与中原经济协作区的交叉，两个合作组织同时横跨东部和中部并出现合作区域的交叉重合。
随着中国经济、社会等方面的多元化发展，政治制度、行政管理体制、区域发展战略和规划及政策也会进一步调整，中央与地方的关系及地方之间的关系也会更加多样化。中央会把适合于地方承担的事项进一步下放，并同时下放相应的权力。中央与地方的互动会有所增加，地方之间的合作与交流在内容和形式两个方面都会更为丰富。最后需要提及的是，府际关系的调整受制于政府职能的转变，一旦政府职能的转变适应了多元治理的需要，府际关系自然容易理顺。本文只反映了作者近年来对于区域合作与政府关系方面的部分思考，多元社会治理的其他重要问题还需要另文研究。
（南开大学周恩来政府管理学院博士研究生郑春勇、硕士研究生胡慧旋对本文有重要贡献）
注释
郝寿义，高进田：“试析国家综合配套改革试验区”，《开放导报》，2006年第2期。
陈振明，李德国：“国家综合配套改革试验区的实践探索与发展趋势”，《中国行政管理》，2008年第11期。
1984年中央划定上海经济区的范围达到四省一市，但仅仅停留在成立了经济区的规划办公室，到1987年该办公室撤消。见张万清：《区域合作与经济网络》，北京：经济科学出版社，1987年，第271页。
张可云：“中国区域经济合作发展研究”，《江汉论坛》，1995年第1期。
责 编／樊保玲
规划管理制度论文范文第2篇
摘 要：非经营性港航类PPP项目的建设期管理是投资人实现预期投资收益目标的关键阶段。PPP项目公司是投资人对项目实施投资管理的主体，本文以江苏启东吕四港区环抱式港池PPP项目为例，刍议非经营性港航类PPP项目建设期项目公司（SPV）造价管理工作。
关键词：非经营性;港航;PPP项目;建设期;项目公司;SPV
近年来随着PPP模式在国内的推行，PPP项目落地数不断增加，据统计截止2019年11月，财政部PPP综合信息平台中已中标PPP项目达到了8137个。总投规模已达到12.8万亿元。大量PPP项目落地后，成千上万个PPP项目公司应运而生。如何投好、融好、建好、管好PPP项目是每个项目公司需要研究解决的问题，项目公司的造价管理工作直接影响投资人预期投资收益目标能否实现，亟待认真研究。
一、PPP模式下的项目公司
Public Private Partnership公私合作，简称为：PPP 模式或3P模式。近年来，在国家鼓励下，在全国各地广泛PPP模式被应用于基础设施和公用事业的建设运营中。在PPP模式下，政府相关部门通过招标等方式确定社会资本方，并与社会资本方就项目投资建设运营展开合作。
在实践中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体，而会专门针对PPP项目成立项目公司。PPP项目公司作为特定项目建设和运营而成立，也常常被称作SPV （SPECIAL PURPOSE VEHICLE）即“特殊目的载体”或者“特殊目的机构/公司”。 PPP项目公司是依法设立的自负盈亏、自主运营的具有独立法人资格的经营实体，作为PPP项目投资合作协议及项目其他相关合同的签约主体，并负责项目融资、建设以及运营等全部项目实施工作。PPP项目公司，多为有限责任公司。根据《公司法》规定，有限责任公司股东以其出资额为限对公司承担责任。倘若有限公司被债权人申请破产清算，债权人不可以要求股东财产赔偿。社会资本方可以通过项目公司有效地隔离项目风险。以江苏启东吕四港区环抱式港池PPP项目（以下简称吕四港PPP项目）为例：该项目总投资20亿元，中标社会资本方有两家，在联合体内分别承担施工人和财务投资人职责。2015年9月16日项目实施机构与中标社会资本方签订了投资合作协议，同年10月15日该PPP项目SPV注册成立。注册资金人民币1亿元，两家社会资本方各出资47.5%，政府授权单位出资5%。
二、PPP项目公司工程造价管理的特点
PPP项目公司作为项目的建设单位，它的工程造价管理与一般项目建设方造价管理有相比有如下特点：
1、项目公司造价管理开始节点一般是以项目设计阶段或者施工阶段为节点。
在PPP模式下，一般由政府方负责对PPP 项目前期决策（包括立项的审批、可研的批复）以及前期设计2个阶段的工作。一般在完成这两个阶段工作后，政府方会选择确定社会资本方。项目公司成立后开展项目造价管理工作的开始节点一般是以项目设计阶段（PPP+EPC）或者施工阶段。
2、项目公司进行造价管理的重要依据是PPP合同
PPP项目公司将根据政府方确定的工作内容、实施范围、建设标准、相关要求以及计价办法来实施项目造价管理。项目公司进行造价管理的重要依据是政府方与社会资本方签订的投资合作协议也称为PPP合同。
3、项目公司的造价管理是PPP项目整体造价管理体系中的一个层次
PPP项目整体造价管理体系是一个分层次、分责任、分节点的综合全面的造价管理体系。项目公司的造价管理是其中一个层次，政府方项目实施机构、施工单位以及造价咨询机构等参建方的造价管理是此外的多个层次。
4、项目公司的造价管理与投资控制紧密相连
项目公司的实际控制人是社会投资人方，投资人投资某个项目的目的是通过投资来获得一定目标的投资收益。“投融建管退”概况地描述了投资要做好主要工作。项目公司围绕着投资目标实现，要开展的是全要素造价管理，而不是盲目一味地进行降造，忽视项目产出绩效。要综合考虑项目的安全、质量、环保以及进度等互为影响的要素，积极运用价值工程等方法，提高项目的投资效益。
三、非经营性港航类PPP项目造价管理具有的个性特点
非经营性港航类PPP项目项目公司在造价管理方面具有PPP项目的一般特点，也存在一些个性特点。
以吕四港PPP项目为例，该项目包括7个子项目，包括航道疏浚、吹填造地、围堤、码头、道路及配套等多个业态。各个子项目按照“成熟一个，实施一个”的原则分期实施，各子项目依据规划设计、用海批复、岸线批复的进度，分期实施，独立运维。项目为非经营性的港口与航道PPP项目，项目回报机制为纯政府付费。该项目相应的在造价管理方面，也具有如下的个性特点：
1、由于各子项目分别实施，独立运营，因此各子项目需进行独立的造价管控。根据PPP合同约定，每个子项目需单独编制预算、当地政府财政审计部门单独进行联合评审，单独编制决算，审计部门单独编制审计报告。大大增加了造价管控工作量。
2、由于各子项目涉及的专业不同，采用的计价定额、取费标准、适用清单规范有所不同，对造价管理专业性方面提出了高标准严要求。以吕四港PPP项目为例，该项目PPP合同约定：航道疏浚和吹填造地類子项目采用交通部颁《疏浚工程预算定额》，码头子项目采用《沿海港口水工建筑工程定额》，围堤子项目采用《江苏省水利工程预算定额》，码头配套工程子项目采用《江苏省市政工程计价定额2014》。各子项目工程量清单编制、清单项目组价、施工图预算编制、结算审核等各阶段造价管理工作要求专业性强。
3、各子项目分期实施，建设期不同，使得各子项目的工程造价形成过程、造价控制过程，只能分阶段进行。以吕四港PPP项目为例，各子项目由于港区控规、海域使用、岸线审批、开发方案、工程量大小等因素，造成每个子项目开工时间、建设期长短均不同，有的子项目2015年就开工，有的子项目至今未开工，有的子项目建设期长达3年，有的子项目建设期仅0.5年。由此造成项目公司对各子项目造价管理中项目投资计划、资金成本、工料机市场价水平、政策影响等方面均不同。
四、非经营性港航类PPP项目建设期项目公司造价管理工作
项目实施机构已经在前期决策阶段和设计阶段，将项目的选址、规模、采用工艺、经济指标、建设标准水平等影响工程造价的重要因素确定。也就是说非经营性PPP项目总造价目标在项目公司还未成立之前已经基本确定。建设期对于非经营性PPP项目项目公司造价管理来说是关键阶段。项目公司建设期造价管控水平直接影响着社会投资人最终投资的收益水平。
那么项目公司如何在建设期做好非经营性港航类PPP项目造价管理工作呢？ 建议关注以下几个方面：
1、项目公司应建立健全造价管理体系
（1）项目公司在组建时应考虑设立造价管理部门，配备具备专业能力、高素质的工程造价从业人员。从组织上保证工程各阶段造价成果文件的编审速度、质量以及精准度。以吕四港PPP项目为例，项目公司设立了合约造价部，已配备了分别精通港航、市政、水利等专业的一、二级注册造价工程师。
（2）项目公司应制定相应的造价管理以及合约管理方面的规章制度，建立健全工程计量、工程款支付、工程变更、签证等工程造价管理相关的决策审批流程。制定造价管理各岗位对应的岗位责任制，责任落实到人。
（3）项目公司可以运用BIM算量等新技术以及工程计价软件为工程造价管理工作提供支持，提高造价管理工作效率。
（4）项目公司要重视做好造价管理过程中的廉政监管和效能监察，确保造价管理工作透明公开，合法合规。
2、项目公司应重视做好造价管理的各项基础工作
（1）项目公司应重视PPP合同在项目实施中的重要作用。仔细研究合同条款，特别是与计价有关的条款，吃透合同的精髓要点。通过研究梳理出适合本项目造价管理的思路。
（2）项目公司应充分收集整理有关计价依据。PPP合同等文件内约定的各专业定额、定额配套的取费文件、工程量计算规则以及项目实施期间的相关工料机的市场信息价都需要定期收集整理，作为工程各阶段计价的依据。
（3）项目公司造价管理人员应熟悉施工图纸技术核定单等设计文件、施工组织设计、施工总承包合同，了解掌握各子项目的实施范围、工程内容、采用工艺的项目信息，收集整理项目实施过程中各类变更、签证文件。
3、项目公司应准确确定各子项目的施工图预算
各子项目施工图预算是編制投融资计划、落实建设资金、计算各项经济指标、支付工程进度款等方面的重要依据。因此，项目公司应根据PPP合同有关条款，图纸，施组，有关计价规范文件等编制各子项目预算。并按合同约定程序报有审批权限的政府财政、审计部门评审，经评审的施工图预算方可作为施工过程中对施工单位计量的依据。
4、项目公司严格按合同及相关流程做好工程价款的计量支付工作
项目公司应严格按照合同约定的计量规则对施工单位已完成的工程量进行准确计量。计量要严格依据图纸、设计变更文件以及相关资料办理，计价应根据合同及经评审的施工图预算。要做到依据合理充分。工程价款的计量支付，在投资项目财务模型上表现为现金流出，支出的金额，支出的时点直接影响投资收益各项指标。因此项目公司应该高度重视工程价款的计量支付工作。
5、项目公司的造价管理应提供投融资工作支持
PPP项目的建设资金来源主要是项目公司股东注入的资本金以及项目公司的融资。以吕四港PPP项目为例，项目资本金占总投资的30%，银行融资占70%。为了提高资金效率控制投资风险社会资本方一般会根据项目进展分批注入资本金，再充分撬动融资资金分批到位，无论是使用资本金还是融资资金都需要一定的周期，因此PPP项目公司造价管理还有一个职责就是做好投融资工作的配合支持工作，为项目投融资提供相关的数据支持。比如编制月度、季度及年度建设资金使用计划等。
6、项目公司在造价管理中可发挥造价咨询机构的作用
港航类PPP项目子项目较多，涉及业态和专业较广。在项目公司不熟悉的专业开展造价管理工作时，可以充分借用“外脑”来开展工作。项目所在地造价咨询机构本身有地缘优势，又有专业方面的优势，聘请本地权威的造价机构参与项目公司造价管理既能确保造价成果的准确性权威性又能培养锻炼项目公司造价人员的专业水平。
结束语
非经营性港航类PPP项目投资额大，子项目多，涉及专业和业态广，建设周期长，受政策影响大，不可预见因素多，对项目造价控制效果影响大。对于临时组建的PPP项目公司来说相关经验缺乏，造价管理难度大。项目公司在成立后应尽快补齐短板，迎难而上，做好工程造价管理工作，为实现项目预期投资目标而努力。
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[2]张淑荣，李国旗. 浅析非经营性PPP综合类项目建设周期内的造价管理工作 《公路交通科技（应用技术版）》2019年01期
规划管理制度论文范文第3篇
生态政区(Ecopolis)是人们对按生态学规律（包括自然生态、经济生态和人类生态）规划、建设和管理一个行政单元（可以是一个省、一个市、一个地区、一个县或一个乡镇）的简称，指在生态系统承载能力范围内运用生态经济学原理和系统工程方法去改变人们的生产和消费方式、决策和管理方法，挖掘区域内外一切可以利用的资源潜力，建设一类经济高效、生态和谐、社会文明的生态社区。当前社会商流行一种观念，认为国内外经验表明，先污染后治理、先规模后效益、先腐败后廉洁是资本积累的必由之路，最终都能达到环境经济双赢。其实，早期工业化国家经过200 多摸索实现的局部环境经济双赢, 是以对全球生态资产的掠夺、全球环境的恶化、殖民地人民的贫困和牺牲子孙后代的利益为代价换来的。沿海一些经济发达但生态失调地区局部可以双赢，也是以牺牲区域利益、健康利益、农民利益和社会利益为代价（不健康、不公平、不文明）换来的。
发展是硬道理， 包括经济的发展、人的发展和环境的发展。生态政区建设就是要在资源和环境容量高效利用的前提下， 以生态为纲，拉动社会、经济的快速起步和环境的和谐发展，促进人与自然的富裕、健康和文明，实现社会、经济和环境效益的三赢而不是双赢， 双赢不是可持续发展。生态省、市、县规划要在对传统双赢战略的反思中强调区域环境尺度上的生态整合，产业层次上物质生产方式的重组，文化层次上人的素质观念和体制耦合方式的升华，实现人、物、境三层次的全面、协调、持续发展。这里的生态不只是生物生态、景观生态，更重要的是有关人类行为的社会生态、物质利用方式的经济生态、和复合生态系统尺度上的整合生态。
规划管理制度论文范文第4篇
摘 要：优美的生态环境需要科学合理的乡村景观设计进行整体布局和引导，以实现人类与自然的和谐统一。但由于理念、运作机制等因素影响，造成乡村景观规划设计与乡村生态宜居对接不充分，生态宜居的建设需求与乡村景观规划设计的有效供应不均衡，乡村景观设计的效果得不到应有的展现。因此，应围绕生态宜居建设要求，结合区域特征，有针对性地进行乡村人文景观设计，促进农村经济可持续发展，推动乡村振兴战略有效实施。
关键词：乡村振兴;生态宜居;景观规划设计
生态宜居是指生产、生活的区域既要拥有舒适的生态环境，也要拥有精神愉悦的社会人文环境。习近平总书记2013年就曾指出“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”。党的十九大报告提出的乡村振兴战略，指出生态宜居是关键。但良好的生态环境需要科学的景观规划设计来进行有针对性的引导、布局和全面塑造，以此来体现乡村地域文化特征，升华乡村文化内涵，实现人与自然环境和谐共生。
一、生态宜居对乡村景观规划设计的现实诉求
（一）生态宜居所依据的自然生态环境可持续性需要乡村景观规划设计支撑
生态宜居建设就是要保护生态环境，坚持绿色生态导向，坚持人与自然和谐共生。第一，应对自然生态环境进行针对性规划设计，实现在一定空间和时间范围内生物及其环境通过自我调节来维持相对稳定的生态系统。第二，针对不同地域的条件和功能定位，从景观镶嵌度层面，通过落实景观的规划设计方案，促进物种循环和能量转换，进而提高各种自然资源利用效率，减少生态环境污染，保证农村生态系统稳定。第三，景观的规划设计要考虑多种生物与自然和谐共生，从景观生态角度层面，要为多种生物创造适宜的生存条件，要增加景观生物的多样性和异质性，发挥植物群体的生态效益，促进乡村自然生态环境自我维护、自我循环和自我更新的能力，进而达到自然生态环境的持续发展。第四，通过景观整体规划设计，从景观地域性层面，促使自然生态环境多层次展示，形成多样性的植物群落，增强体验性和亲和感，呈现独特田园风光。
（二）生态宜居需要的基础设施要求乡村景观规划设计宏观指导
乡村基础设施是指为发展农村生产和保证农民生活而提供的各类公共服务设施的总称，是农村各项事业发展的基础，也是农村生态建设的重要组成部分。在生态宜居建设背景下，乡村景观规划设计首先要秉承绿色发展理念，基础设施建设要保护和尊重自然生态，依形就势，满足社会生态效益要求;其次，在景观尺度上，要充分贯彻自然生态优先原则，遵循自然，科学合理布局生产设施和生活设施，形成由生产厂区、休闲公园、绿色廊道、农田、树林和湿地等要素构成的绿色网络格局，进而达到调节空气、改善水土质量，为生产生活创造舒适的生态环境;最后，在景观功能的连接方面，乡村景观规划设计要从水、电、网络等公共服务设施的日常维护和管理入手，增强周边景观辨识度，协调各景观的结构连续性，突出防护林带、植物绿廊、田埂地带、沟渠路缓冲带等生物廊道功能，提高基础设施景观功能，保持与周围环境的协调发展，为生态宜居建设提供支撑。
（三）生态宜居需要乡村景观规划设计展示地域文化特色
乡村地域特色文化主要指影响力较大、认同感较强、独具特色的能引起家国情怀的民风民俗等方面的文化传统，它能与区域融合，能体现地域特色。外在表象上，既有文化主体上的同质性联系，又有文化客体上的同构性联系。内在特质方面，以乡村日常生产生活为基调，能体现农民精神生活，能传承区域传统文化。因此，在乡村振兴战略实施背景下，生态宜居建设不应忽视地域特色文化，相反要重视地域特色文化的打造，通过对乡村地域文化的规划设计，构建特色地域景观，展示乡村传统和风土人情，提高乡村生态宜居的内涵，增强文化自信。从社会文化角度看，要立足区域实际，遵循文化发展规律，避免千村一面，形成“一村一品”，彰显特色，形成自然与文化、歷史与现代的和谐共生空间。从精神层面看，乡村特色文化外层是农耕文化传承，中层是本土精神凝练，核心是农民勤劳本性，这种稳固淳朴的价值情感，需要用真挚的乡村景观规划设计来进行体现。
二、生态宜居建设背景下乡村景观规划设计的现实阻碍
（一）乡村认识和接受能力不足，乡村景观规划设计的理念未能体现
乡村景观规划设计的理念是结合乡村自然人文特点，融入农村山水肌理、发展现状、人文历史和旅游开发等因素，赋予乡村环境文化内涵和风格特点，与乡村人文特色紧密相连，共同构建乡村人文景观。在对河南省某地区生态宜居建设情况进行调研时发现，由于村民理解能力和执行能力欠缺，致使76.45%的乡村景观规划设计理念在实践中没有有效贯彻落实，呈现出诸多与生态可持续发展相悖离的状况。具体是人与自然共生悖离，村民们的各种生活和经济活动与生态环境可持续性发展不统一，生态环境维护意识不强，生产、生活垃圾堆放随意，农田水利综合治理与生态环境保护不和谐等问题较多，未能有效保持生态系统稳定和自然环境与人工环境和谐互补。另外，乡村景观规划设计的理念执行不到位。在生态宜居建设过程中，部分乡村在人文景观建设、风俗习惯传承和周边环境的配置方面，没有按照规划设计方案进行，未能收到与周围环境协调发展、和谐共生的效果。
（二）乡村景观规划设计的供给不充分，结构性矛盾突出
有效的乡村景观规划设计是以乡村整体系统为对象，有针对性地开展景观规划设计，结合区域内自然和人文特色，完成多样植物合理搭配，在确保乡村景观的文化特色能够得到展现的同时，兼顾经济效益，使整个乡村的生产生活与周围环境形成一个完整的统一体系，实现人与景观协调稳定发展。但调研发现，由于乡村景观规划设计的供给不充分，供需结构性矛盾明显，致使部分乡村景观规划设计的功能未能有效发挥，生态宜居建设效应未能充分体现。之所以会出现这些问题，主要是景观规划设计人员前期调研不够全面细致，缺乏对区域内传统文化和风土人情的系统研究，提供的服务针对性不强，不能很好地展现地域文化特色。在调研的540家样本中，有394个乡村的地域文化特色没有得到展现，占比72.96%。不同的乡村文化风俗、农耕方式等因素未能有效融入，致使乡村景观特色不能最直观地展现，乡村景观特殊的氛围没有形成，乡村景观设计的认同感不强。
（三）资金短缺，乡村景观规划设计的推广受限
完善的基础设施和优美的生态环境是社会经济高质量发展的前提和基础，特别是乡村一些具有文化特色的道路生态景观、植被生态景观、水系生态景观和废气、废水、废弃物项目等，能很大程度提高区域间生态宜居的质量。但项目的规划设计和后期建设需要投入大量的资金作保证，由于农业农村的弱质性，加之涉农项目建设周期长、投资多、收益率低等因素，社会资本参与度不高。如果政府财政补贴力度不够，容易导致部分区域缺乏乡村景观规划设计，或乡村景观规划设计不彻底，使生态宜居乡村建设进展乏力。在进行调研的540个样本中，有167个乡村由于资金缺乏，在进行生态宜居建设过程中，没有聘请专业人员对乡村景观建设进行规划设计，而是参考别的乡村“比猫画虎”，完全没有凸显自己的区域特色;有46.32%的乡村景观建设、生态保护、环境修复、文化特色等项目由于资金供应不充分，追加投入不及时，形成半拉子工程，影响生态宜居建设效果。
三、生态宜居建设与乡村景观规划设计的有效对接路径
（一）提升农民的生态意识，促使乡村景观规划设计理念得以展现
为促进农村经济可持续发展，维护农村生态系统的相对平衡，促使人类更好地与大自然交流融合，构建人与自然和谐共生、富有生机活力的生态宜居环境，农民应树立生态意识，提高对乡村景观规划设计的认知水平，确保乡村景观规划设计理念在生态宜居建设中得以展现。一是要发挥政府部门的主导作用。各级政府部门要加大对生态环保的宣传和引导，加强乡村景观规划设计人员与村民互动，结合乡村景观规划设计理念，相关设计人员根据乡村区域特点，现场对村民进行讲解，阐明景观设计的目的、设计的内容以及预计起到的作用，提升农民的融入度和认同感，促进乡村景观规划设计理念得以顺利贯彻落实。二是建立示范村，以点带面，带动整个区域内乡村景观设计实施。选择一个有特色的乡村进行景观规划设计，按照规划设计方案进行建设，并确保收到预计效果。通过实际体验让村民看到乡村景观建设的优越性，并利用特色传统文化的展示，让村民获得归属感和认同感。三是增加村民经济元素，提升农民的参与度。在制订乡村景观规划设计方案时，应坚持生态经济与景观功能相结合，充分挖掘乡村景观发展潜力和资源优势，发展旅游产业和文化产业，将其转化为产业投资，使生态效益和经济效益高度统一。
（二）尊重乡村景观发展规律，加大乡村景观规划设计的针对性供给
尊重当地地域文化特点，在保留乡村原始风貌的基础上，乡村景观规划设计要合理利用乡村历史文化和民俗风情，有针对性地进行构思，体现区域文化特色。一是规划设计前要加大乡村调研力度，使做出的规划设计方案更具针对性和可行性。为将乡村的人文和自然特色元素较好地融入到风景规划设计当中，设计人员应通过问卷、访谈等方式对乡村进行详细调研，了解区域内文化特色、生活习俗和乡土环境，并加以提炼，使设计出的方案契合区域特点，体现家国情怀。二是结合地域特色进行系统规划设计。为避免设计时出现矛盾和局限，设计人员应从乡村景观的整体出发，结合景观要素特点，合理安排各景观要素的位置和规模，提高资源利用效率，加强村庄与村庄、景点与景点的相互关联，促进区域整体发展。三是科技创新成果要充分融入乡村景观规划设计中，扩大乡村特色文化影响力。随着科学技术水平的提高，特别是互联网和新媒体的不断发展，可以深度挖掘乡村特色文化内涵，把乡村静态景观设计成动态景观，并在微博、微信和各大短视频平台上展示，满足人们精神文化需求，推动传承发展。
（三）建立多元化的筹资机制，加大乡村景观规划设计与生态宜居建设的资金保障
生态环境投资需求大，政府财政资金有限，加上引导不力，乡村生态宜居建设容易缺乏资金支持，乡村景观规划设计项目实施困难。为保证生态宜居项目顺利实施，要结合不同项目性质，创新环境保护与生态建设筹资模式，健全多元化、市场化的投资机制，加大资金保障能力，促使乡村景观规划设计方案顺利落实。一是对重要的、没有直接收益的项目，采用政府直接投资。选择生态项目作为扶持对象，如土地资源保护与治理、水资源保护与水污染防治、森林保护与恢复、气候调节与空气污染防治、生物多样性保护等项目。二是对特色文化项目和遗留的风土人情工程，采用多元化筹资方式。比如具有乡村公共产品属性的景观项目可由政府财政出资，区域内生态建设项目可采取PPP模式吸引社会资本和民间资本参与。三是鼓励乡村成功人士基于家乡情怀，捐献资金美化乡村生态环境。对具有社区产品属性的小型景观建设，可考虑让乡村成功人士捐资，利用这些人的家乡情怀，回馈家乡环境建设，打造生态宜居型乡村景观，让他们在加强乡村景观生态环境保护的同时，获得心理慰藉。
四、结 语
生态宜居是乡村振兴战略实施的重要内容，生态宜居建设应以人为本，因地制宜，在进行生产发展的基础上，注重改善村民的人居环境，提高村民的生活水平和生活质量。这要求乡村景观设计与乡村生态宜居有效融合，在对区域内乡村特点分析的基础上，乡村景观规划设计必须服务于生态宜居建设，体现生态宜居要求，在维护生态环境前提下，挖掘乡村历史文化内涵和自然景观因素，集审美、生产、生活和自然为一体，使设计景观与村民的日常生活需要相适应，为乡村振兴战略实施提供保障。
参考文献：
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本文系2020年度河南省重点研发与推广专项（软科学研究）项目“河南省金融机构对科技创新资金诉求的响应及有效对接研究”（项目编号：202400410075）;2020年度河南科技智库调研课题“构建乡村振兴战略服务机制和路径研究”（项目编号：HNKJZK-2020-07C）;2020年度河南省教育厅人文社会科学研究项目“科技创新促进乡村振兴战略实施的微观机理及有效对接的影响因素研究”（项目编号：2020-ZZJH-187）;2019年度河南农业大学高等教育科学研究课题“高等农业院校服务乡村振兴战略的对接机制研究”（项目编号：20190107）的研究成果
（作者系河南農业大学风景园林与艺术学院学生，研究方向为景观规划设计）
规划管理制度论文范文第5篇
摘要：自然地形条件是影响城市广场规划设计最直接的因素。本文以“隰县火车站广场规划设计”为例，浅析在城市广场规划设计时，如何有效的运用自然地形、生态环境、道路交通等要素，更加合理的进行广场空间功能的架构、景观视线的引导、交通流线的组织等。
关键词：隰县、城市广场、火车站广场、生态环境、自然地形
一、引言
火车站广场的建设，不仅是铁路建设项目重要的配套工程，也是城市空间构成的重要组成部分，更重要的是为人民提供了一个交往、娱乐、休闲和集会的场所。火车站广场及其代表的文化是城市文明建设的一个缩影，它作为城市的会客厅，集中体现当地风貌、文化内涵和景观特色，且增强本身的凝聚力和对外吸引力，进而促进当地的城市建设，完善服务功能体系。
二、建设背景
山西晋中南铁路（瓦日铁路），西起山西省吕梁市兴县，东至山东省日照港，全长1260公里。是我国“十一五”铁路建设重点工程，连接我国东西部的重要煤炭资源运输通道，是国家中长期铁路网规划的重要组成部分。该铁路经过山西省西南部地区的洪洞县、蒲县、隰县境内，并辐射大宁县。建成后，与南同蒲铁路和沁沁、武左铁路相连，将成为沿线地区经济发展的重要依托。根据《山西晋中南铁路火车站设计建设标准》显示，该铁路建设项目在隰县预留火车站，这为隰县进一步改善交通运输条件、实现跨区域资源的优化配置、加快社会经济的大发展提供了基本支撑，同时也优化了隰县的投资环境。
三、建设现状
1、地理位置
项目位于隰县城南乡石家庄村，环境优美，地理优势独特。东邻209国道，西接凤凰山，北靠石家庄村居住區，南侧为石家庄村村级水泥道路。距离县城中心仅15分钟车距，交通十分便利。
2、地形地貌
现状地势整体呈现北高南低，西高东低之势。最高点高程为960.54米，最低点高程为910.48米，高程相差50.06米。现状用地主要为耕地、林地和居民建筑等。
3、地质条件
根据项目地质勘探报告显示：该场地无断裂构造发育，地层连续、地基比较稳定，不存在滑坡、泥石流、采空区等重大不良地质现象（作用），且位于泄洪口等危险地段的上游，不存在潜在的危险。适宜本工程的建设。
四、规划定位
隰县火车站广场的建设，以创造优良的生态环境为基础，以展现隰县的特色风貌为手段，以提供便利的交通运输条件为根本，将隰县火车站广场建设成为集商贸物流、旅游开发为特色的生态风景区。
五、规划原则
1）便捷性：项目路网的建设布局应满足各种交通工具的便捷到达和出发，体现出具有地方地形地貌特色和路网的构架。
2）艺术性：项目广场休闲景观的打造，应尽力创造能够满足现代人的审美要求、符合时代特征的、艺术的城市广场景观特征。
3）文化性：作为城市门户和窗口的站前广场，展示在成游人面前的应该是最富有地域特征的文化内涵本质。本项目充分挖掘地方特色与铁路特点，通过隐喻的手法，具象的造景元素和符号，在广场的设计中透漏出隰县的文化底蕴。
4）以人为本：设计从普通市民和过往游客两角度作为切入点，贯彻“以人为本”的设计思想，创造满足不同情趣、不同层次的市民和过客对广场活动场所的多样需求。
六、规划手法
利用基地特有的山地地形和内外条件，以进出站人流和周边城市居民为服务对象，以植物造景和硬质景观搭配为主要手段，以满足内在功能前提下的景观营造，强调对地域文化与时代风貌的提升，创造功能合理、交通流畅、环境优美、个性鲜明且服务于大众的隰县城区站前广场。
七、总体规划方案
根据《山西中南部铁路火车站设计建设标准》，该铁路线主要为货运铁路专线，客运需求量占得比重较小。考虑到隰县近年来客流量统计数据和本项目的通行能力及服务水平，并结合拟建项目所处区域地形、地貌、地质、水文等自然环境特点及未来20年内发展的可能，以隰县火车站站房设计的客流量为依据，确定隰县火车站站前广场及停车场的设计规模。
1、总平面规划及功能布局
由于隰县火车站广场地处山区，因此规划站房至广场方向高度逐渐降低，广场所处位置地势变化较陡，立体空间感较为丰富。广场中心位置平均标高较站房±0.000低约3.60米。并依次布置候车厅——站前平台――台阶――广场中心区――台阶（两级）——广场入口——广场前道路。
规划广场整体由“站前平台、广场中心区、广场缓冲区、西北侧停车区、南北两侧绿化景观区及广场入口”等组成。
站前平台及台阶：广场中心区与站前平台采用2组台阶进行连接，台阶两侧设置无障碍坡道，站前平台宽10米。台阶的设置高度考虑整个广场及周边区域系统联系，考虑进出站人流的合理承受能力，同时利于烘托站房的建筑主体。
广场中心区：南北长75米，东西宽66米，占地4950㎡。广场竖向设计整体为西高东低，南北高中间低，广场中心的设计高程为941.335米，西侧的设计高程为941.50米，东侧的设计高程为941.10米，东西采用0.5%的设计坡度，以满足广场的排水需求。。
规划广场主要由四组立体防护绿化带、两组立体文字景观绿篱（暂定：大美隰县、笑迎八方）、两个花坛、一个中央灯塔构成。广场中心区以花岗岩及大理石铺面为主，局部辅以景观绿化作为点缀。广场中心区四组立体防护绿化带主要以草坪、花灌木及小型乔木为主，周边设有供行人休息的嵌入式木座椅。此区域为整个广场的步行交通区域，承担着广场人流集散与活动、休闲等功能。广场中心区照明采用中央灯塔及地灯。
西北侧停车区：主要为公交车、出租车及社会车辆停车场。占地面积2898.88㎡，共有停车位50余个。各停车场之间用小型乔木及大型灌木围和，保护整体整洁。停车场照明除利用中心区灯塔及两侧路的路灯外，还设有庭院灯。
南北两侧绿化景观区：主要为小型乔木、大小型花灌木和草坪进行混合种植，以保证保证周边自然环境及生态要求。
广场缓冲区：位于中心区与广场前道路之间，占地面积约1588.83㎡。纵向中轴线主要采用台阶的设计手法，进行竖向空间的提升，着重解决基地高差问题。中轴线台阶两侧与基地景观相融合处理，达到整体的和谐统一。缓冲区由西到东竖向高程逐渐降低，西侧高程为941.17米，东侧高程为916.69米，高度相差24.48米。
广场入口：接广场前道路，作为整个广场的入口。入口广場两侧设计进入式停车场，主要重点考虑沿街商业、休闲旅游等人流车辆的停放问题。停车场占地面积1170.6㎡，共设计车位35个。
2、交通流线组织
规划隰县火车站站前广场的交通组织整体采用人、车分流的设计手法，人流由广场台阶进入广场后进站上车，车流通过广场北侧的市政道路进入车站停车场，泊车后进站。由于受项目基地地形、地貌的影响，广场车站道路设计无法实现环路，故在项目实施运行后，应加强车站静态、动态交通的有效化管理，以满足送站、接站车辆能够高效、有序、便捷的疏散，避免造成拥堵。
3、总体竖向设计
规划广场总体竖向设计是依据隰县城市建设规划控制的火车站候车厅及209国道道路中心线标高进行竖向设计，新建道路及排水情况，在满足城市（基地）竖向规划条件下，综合考虑项目区土地开发的土石方平衡进行纵断面设计。
4、广场照明工程
广场照明工程主要考虑各功能区的夜间照明及绿化景观灯的设置。本项目的夜间照明设施（路灯）主要围绕广场缓冲区（台阶两侧）、入口区及社会停车场进行设置，选用功能节能型高压纳光灯，单臂，杆高3～5m，间距为30m，数量约46个。广场中心区照明设置高杆灯塔一座。
本项目夜间绿化景观灯的设置主要围绕广场中心区和南北景观绿化区进行设置，选用功能节能型灯具。
5、广场绿化工程
广场绿化工程遵循适地适树原则、生态性原则、地方性原则和景观性原则。同时，要强调以下几方面内容：强调植物在覆盖空间中的作用，尤其是规则式配置时，要选用遮阴效果好、树型优美的树种；强调植物与景观小品、铺装的组合效果；广场空间中需强调植物自身的观赏性效果；利用复合式栽植，强调植物的组合美。植物景观形成外密内疏、南北围合、东西通透的整体景观风貌。植物材料选择：1）上层：树型优美，树冠浓郁的高大乔木；以雪松、油松、塔柏、国槐、法桐为主；2）中层：以观花、色叶小乔木为主，以木槿、紫叶李、红叶碧桃、紫薇、红枫为主，延长观花期，丰富四季景观。3）下层：选择高度不一、色彩多样的地被植物，丰富植物立面效果，重要地块选用时令花卉，营造热闹气氛。主要有胶东卫矛、红叶小檗、连翘、红花月季等。
6、广场安全防护措施及无障碍设计
整个广场设置完善的指路、指示、警告和禁令标志，设计原则：标志牌不得侵入道路建筑限界，单柱牌下缘至地面高度为1.8～2.5m，悬臂牌面下缘至地面高度为6.0m，标志牌均为反光标志，图案文字采用钻石级反光膜，底板采用高强级反光膜。由于本项目地形高差较大，规划在站前平台、站前广场及广场缓冲区平台等四周有较大落差的地方设置安全防护栏杆和挡土墙护坡等安全措施。广场的无障碍设计主要是解决如何由广场进入候车厅的高差问题，根据《城市无障碍设计规范》的有关要求，方案设计无障碍坡度进入站前平台，然后进入候车厅。
7、广场配套设施建设
规划广场的配套设施主要包括公共厕所、管理用房和广场配套商业。规划设置公共厕所两座，一座位于广场东南角，一座位于火车站候车厅内。规划广场的管理用房主要包括环卫设施、市容市貌、交警、治安等，位于候车厅西北角的综合服务楼内。广场的配套商业沿广场前道路两侧进行布置，层数为两层。
8、市政管线综合设计
1）给水：项目供水水源接至东侧石家庄村居民供水，管径DN100。
2）排水：项目雨水经雨水干管收集排至石家庄村南的排水渠，管径DN800；污水主要是候车厅及综合楼产生的污水，排至火车站化粪池。
3）供电 ：项目供电电源接至至石家庄村变压器。
八、结 论
本项目在规划设计时不仅有效的利用了山地地形特有的景观要素，同时也融入了隰县当地的自然、人文等文化元素，极大地塑造了隰县火车站广场的地域特色。项目的建设，不仅为隰县城市居民出行、商贸物流、旅游资源等提供了便捷的交通条件，同时也是美化城市环境、提升城市品味的重大举措。
参考文献：
1、理想空间《城市广场规划设计与实践》，同济大学出版社；
2、文增，《城市广场设计》，辽宁美术出版社；
3、宋钰鸿，《城市广场植物景观设计》；
规划管理制度论文范文第6篇
摘要：随着我国社会建设水平的不断提高，各行业发展和人民生产生活对城市规划的要求与过去相比有了明显的调整和变化，不再注重单一的经济利润增长，而是更加注重各方面的进步。这种变化要求城市规划设计也要从传统的思维模式中寻求改革和创新，加强对自身建设的多方位管理和约束，整合各种主客观因素。城市规划与管理作为指导城市建设一切活动的重要基础，在这种情况下更应该受到重视和关注，尤其是这一领域对城市规划设计的影响。城市规划管理不仅在城市建设和发展中起作用，而且在城市规划设计中起指导作用。在本文中，笔者将从城市规划管理与城市规划设计的关系的角度，探讨我国现代城市规划的相关内容。
关键词：城市规划管理;城市规划设计;关系;影响
1城市规划管理的概念
城市规划管理是指以合理利用城市资源为目的，以对城市规划中的各种活动进行合理调控、安排和管理为目标的活动。这一步不仅要进一步了解城市建设本身的具体情况，还要从城市发展的角度提供城市规划的未来方向。
1.1城市规划的价值
城市规划是利用各种资源的调节和安排，进一步改善城市空间结构，营造良好的城市生活氛围，促进城市经济的进步。接下来，笔者将根据城市规划管理的具体内容，进一步分析城市规划管理的价值。
土地利用管理：土地利用管理是对城市中可利用的土地资源进行规划和管理，以达到科学布局城市空间的目的。城市土地管理是城市管理的重要组成部分，是管理活动顺利进行的基础。一般来说，城市规划中的土地管理，要经过国家有关部门审批后才能进行。
建筑：建筑管理是指城市规划中对各种城市建筑的管理，不仅包括基础设施工程，还包括对各种现有工程的改建、改造和扩建。城市建设管理在城市规划中起着直接的作用。
1.2城市规划的发展
根据对当前中国城市化进程和发展方向的分析，中国的城市规划已经开始在城市的进步中发挥越来越重要的作用，它是政府市政管理的一种关键形式，是整合城市资源和造福城市居民的一种关键方式，也是社会组织融入城市发展的一种关键手段。随着中国城市的快速发展，城市规划及其方法将进一步完善。
1.3城市规划管理的五个实现：
要城乡和谐发展，共同统筹管理。（2）可以实现城市规划与资源管理的进一步和谐，利用资源优势推进城市规划。（3）城市规划的增长形式有所改变，开发出各种全新的项目内容，促进城市的可持续发展。（4）促进城市规划模式的转变，即将原来的技术性文件转变为公共政策职能。（5）将城市规划扩展到更大的范围，使城市规划具有更高的技术内涵。
2城市规划设计的概念
城市规划设计是指在城市规划之初，运用相关法律规定，根据当地城市的具体情况，进一步规划城市发展的方向和具体措施。通常可以根据规划给定的范围和具体情况来划分长期规划和短期规划。在设计不同的规划方案时，需要从总体上考虑所有相关因素，并综合城市进展的详细情况，形成科学合理的、适合城市自身发展的设计方案。
3城市规划管理与城市规划设计之间的关系
城市规划管理的实施包括规划编制、审批、实施管理等诸多方面。规划管理应与城市发展的总政策相结合，如对建设项目、土地使用等的管理。做好城市空间建设，整合各种资源，为城市发展提供优质服务。城市规划设计是围绕城市发展各个阶段的主题进行城市设计，能够满足城市软硬件发展的需要。城市规划设计涉及经济、政治、文化等各个方面。，需要从产业发展、城市历史、城市文化等多个角度考虑。，并提供及时的城市服务。良好的城市规划和管理可以协调各种资源，促进合理的城市规划和设计，对城市发展产生积极影响。在城市建设中，要以城市规划和管理为先导，确定城市发展方向，通过科学的管理决策为建设的各个方面提供指导。因此，在城市规划设计过程中，会受到规划管理的影响。他们需要保持密切联系，通过互动为城市创造良好的发展条件和环境，为促进城市的可持续发展提供支持。
4城市规划管理对城市规划设计带来的各种影响
4.1对城市规划设计方案和目标的形成造成的影响
城市规划和管理必须提升到一定的高度，才能顺利进行。不仅要从整体上给予足够的重视，更要注重细节。管理者要充分发挥自身的权利，充分利用一切可以合理利用的城市资源，挖掘城市尚未进一步发掘的能量，同时注重规划内容符合时代需求，将社会元素融入规划中，确保城市发展与社会进步同步。正因为城市规划管理可以直接作用于城市规划设计，所以设计必须从管理的角度着眼于管理和设计。可以发现，从某种意义上说，规划管理工作决定了城市规划设计的目标和方向。如果管理者不对设计方案进行更深入的探索，就不会发现方案与管理的差异，也就无法进一步完善方案，方案也就不会真正可行。
4.2对城市建筑景观规划设计的影响
从目前的情况来看，园林化建设属于城市发展的趋势，有必要将这类内容融入到城市规划设计中。城市小景观的布局可以使城市与建筑更好的融合，同时城市的可利用空间更大，城市的景观更美观。在设计过程中，城市规划师和设计师要不断与城市建筑和园林的负责人互动，达成共识，从而提供更科学合理的设计方案。
4.3确定城市规划设计应遵循的相关原则。
不同的时代和地域导致城市发展建设的诸多差异，城市规划设计需要适应时代的发展。
城市规划涉及很多强制性规定;规划中详细规定了与各类建设项目相关的各种空间数据，还需要对建筑的布局是否符合标准进行进一步的检验。
为了促进城市中心区的健康、稳定、持续发展，必须合理布局城市空间，控制空间。这些都需要从行政管理的角度制定相关规则，城市规划管理也需要以此为依据。
城市规划理论应融入地理学、社会经济学等相关学科的研究成果，有利于拓展城市问题的研究范围。
4.4指出了城市规划设计发展的方向
城市规划设计要随着时代的发展进一步调整。城市规划管理需要与时俱进，将与城市发展相关的新要求融入城市管理，有利于更高效地指导城市规划设计。设计师要不断更新设计方案，让城市呈现出全新的风貌。当然，城市规划设计方案必须基于城市规划管理的相关要求。比如城市规划管理要求对城市工业污染进行综合治理和控制，所以设计师在城市规划设计中需要特别关注这方面。
在城市进步的过程中，不可避免地会出现一些需要进一步解决的问题，对城市规划和管理产生一定的影响，导致城市管理的效率更高。面对这些问题，城市规划设计人员需要凭借自身的设计经验，尽最大努力帮助城市规划管理人员妥善处理这些问题，使城市规划管理能够科学、合理、稳步地进行。
5结语
总而言之，在城市规划设计中，无论是设计方向的确定，设计方案的完善，还是资源的配置，都会受到城市规划管理的要求和内容的影响，从而保证城市能够得到合理的规划和建设，为城市的可持续发展提供保障。在实践中，也要深刻认识城市规划管理与规划设计的关系，通过综合分析和实际调查，科学地进行城市规划，进而提高城市建设质量。城市规划管理者必须按照相关管理原则开展工作，不得违反相应的法律法规，为城市发展和改善人民生活工作环境提供切实可行、科学合理的城市设计方案。
参考文献：
[1]侯亮.城市規划管理对城市规划设计的影响分析[J].住宅与房地产.2019（12）.
[2]范钊.分析城市规划管理对城市规划设计的影响[J].居舍.2019（16）.