行政公开分析论文范文第1篇
摘要：随着国内环境群体性事件的增多，地方政府作为环境保护的主要力量，其合法性不断受到公众的质疑，宁波市镇海区炼化事件的发生、升级及最后的解决方式都充分暴露了当前中国地方政府环保职能不健全和制定环境政策时公开化程度低的不足。生态文明建设已经成为目前中国地方政府寻求合法性的关键要素，十分迫切和重要。无论是完善环保职能还是优化绩效评估标准，抑或是进一步公开决策程序，这些都是调和政府与民众、环境与经济之间分化和冲突的重要途径。
关键词：地方政府；环境保护；环境群体性事件；环保职能；环境决策
一、 问题的切入：宁波环境群体性事件随着各种环境问题的凸显，人与自然、公民与政府的矛盾不断激化：一方面，造成自然污染、生态破坏及由此引发人的健康问题；另一方面，环境风险设施的建立对当地大多数人是有好处的，但其环境成本集中在设施周边的少数人群身上，导致了多数人和少数人在环境权益上的不正义，从而引发“邻避”①冲突。在国外，邻避冲突和事件通常因其开放的政治环境而得以有效解决，民众强烈的参与意识和大规模的理性群体性抗争运动都会对政府施压，从而取得较为理想的效果。然而，回顾国内近些年来因环境问题而引发的群体性抗争或者“不要建在我家后院”的抵抗性情绪，往往是由于地方政府在是否设址、在哪设址的前期决策阶段没有吸纳民众的意见，当民众知晓政府要在其生存周边建立有污染的邻避设施②时常因上访等合法化抗议渠道不畅通或者无效时才迫不得已选择冲突性的群体抗争，进而引发公民和政府之间的冲突，这也是地方政府疏于环保职能的后果。
（一） 邻避冲突的定位：一种发生在政府和民众之间的环境群体性事件
近年来，环境风险已经日益成为城市或农村发生群体性事件的一个主要诱因。由环境问题引发的群体性事件主要表现为两种形态：第一，发达地区，多发生在城市社区，参与者多是以中产阶层为主体的群体，抗争的议题是在经济发展、物质需求获得基本满足后，对“后物质主义”的崇尚，追求更高水平的生活环境品质和更高标准的自然景观；第二，经济不发达地区，环境抗议事件多发生在边缘的农村或城乡结合部，参与者多是草根群众。抗议通常起源于工业污染使当地居民的身体健康受到伤害，或已有较多人染病或农作物、水产养殖等生产遭受损失，抗议常以“基本生存”为议题。由于事先曾多次向制造污染源的企业表达诉求，且向当地政府反复陈情，要求中止污染或赔偿，但未见排污的企业有任何具体的改善，因而当事群众往往倾向于采取“直接抗议行动”，甚至以激烈、激进的集体行动方式表达诉求，对抗程度明显高于其他群体性事件[1]（pp.2324）。邻避冲突正是遭受环境风险的居民的一种集体性抗争，无论是和平的上访、游行还是因诉求渠道不畅通而引发的冲突和暴力行为，都属于环境领域的群体性事件。
（二） 宁波环境群体性事件揭示的主要问题
2012年中石化镇海炼化分公司计划在距离宁波市约30公里外的镇海区澥浦镇扩建炼化一体化项目，这对区域经济的发展具有重要意义。但从10月初开始，陆续有附近村民就该项目落户后的相关环保及村庄搬迁问题到区政府上访。当抗议的声浪传递到30公里外的宁波市内时，市民们有了更具体的反对目标：炼化一体项目中的PX部分。于是2012年10月27日，数百名市民聚集在宁波市中心，集体抗议此PX项目。依据邻避的概念定位，宁波市民此次抗议PX项目的事件即为环境群体性事件。
在整个事件中，当地居民由最初的和平上访演化到后来的集体抗争，甚至采取围堵城区和袭击警察和警车等激进方式，尽管宁波政府具有较好的回应能力，但这一事件仍揭示了中国环境群体性事件的一些共性特征。第一，许多信息是在政府决策后，甚至公众游行施压后被动公开的，导致公众对当地政府的不满甚至不信任。换言之，在项目选址决策前，政府并没有吸纳和听取民众的意见，特别是直接的利益相关者的想法和诉求。随着民众权利意识的不断觉醒，相信地方政府如若采用公开的决策程序，即地方政府在项目选址决策时就告知民众，让市民拥有应有的知情权和参与权，则污染项目的落户决议或恐难以通过，而项目的推进也会阻力很大。然而在中国，特别是针对环境问题，地方政府往往采取先执行后通知的方式作出决策，而将民众的知情权和参与权抛之脑后，当政策在执行过程中遇到民众的反对或抗议而难以继续下去时，才开始有了回应和补偿、论证会等。第二，地方政府通常基于污染项目会带来地方GDP快速增长的考量而支持项目落户的举动，是地方政府履行经济职能的典型表现，而同时地方政府力图澄清建设项目的清洁性或承诺实行严厉的环境监管的行为，又是其环保职能的要求。究竟地方政府决策应该基于利益相关民众的同意还是应依据相应的法律程序？事实上，中国地方政府往往是基于经济发展的考量或者执行上级的相关指示而完成决策，因而其决策的合理性和合法性都受到了利益相关民众的反对和质疑。
二、 地方政府在环境保护中的主要困境透过宁波事件，大体上可以理解当前中国地方政府在处理环境问题时存在的问题和面临的困境。宁波的PX项目最终以当地民众的强烈反对而被迫中止，当地政府所谓的先“搁置”是否意味着事件的风波退却后会继续推进该项目？地方政府对该项目进一步科学论证时是否会真正公开化从而把利益相关民众的意见纳入决策程序？地方政府的环保职能能否借此有所改善？这些具体的疑问是宁波市民的心声，而由层出不穷的环境群体性事件所暴露的地方政府的诸多问题则是整个中国政府需要革新的一大痼疾。
（一） 地方政府的环保职能不健全，居民与地方政府在环境问题中的冲突不断
1.政府环保职能的提出。根据社会契约论的观点，近代以来的政府是一种民意的代表，其合法性就在于保障人民的权利。而“各个国家由于政治体制的差异性，因而政府作为其行政机构的具体作用也有所差别，但无论如何，政府在现代国家都主要指一种公共权力的执行机构”[2]（p.44）。曹闻民指出：“政府应充当什么角色，应当做什么，不应当做什么，并不完全取决于政府自己的意愿，也不完全取决于民意，更不是遵从政治学者的意见，而是由政府所处的特定时代特定国家的具体社会环境的实际决定的。因为政府总是存在于特定的时代和国家。世界上没有两个政府是完全充当同一角色，行使同样职能的。”[3]（pp.34）自新中国成立以来，特别是改革开放后，为了大力发展经济，实现人民的根本利益，国家将政府的职能重心由原先的阶级斗争和意识形态革命转向了以经济建设为中心，强化经济管理，一心一意谋发展。这是中国政府职能第一次与时俱进的转变。在经济高速发展，人民的物质和精神生活得到显著提高的今天，由于政府忽视了生态文明建设，近年来生态问题日益恶化，严重制约国民经济和社会的进步，于是党和国家提出了科学发展观这一新的指导思想。众所周知，科学发展观中很重要的一条就是统筹人与自然的和谐发展，而这必须通过政府的具体管理行为才能得以落实，必须通过政府职能的转变和有效行使才能贯彻和深入下去。由于地方的环境问题更严峻，因而地方政府作为相对于中央政府而设立的各级政府，在环境保护方面的责任和职能也更凸显，而中央政府对于环境问题的职责主要是全国性的、指导性的。根据《中华人民共和国环境保护法》的相关规定，具有环境保护职能的地方政府指县级以上的地方人民政府，其中具体执行的部门是地方政府的相关环保部门，即各级环保局。但在我国，地方政府环保部门的独立性不强，其财权和人事任免权都在地方政府的掌控之中，对地方政府的依赖性致使其在环保执法过程中极易受地方政府的影响，这说明地方环保部门的行为直接体现了地方政府的意志，因而本文的研究主体就统称为地方政府。
2.地方政府环保职能不健全的原因和表现。虽然政府的环保职能被提出，并且随着环境问题不断恶化而成为中央和地方的热点问题，但是相较于经济职能而言，环保职能的发展状态还很弱，比重低、力度小、地位不突出。从中央与地方的关系来看，中央与地方在财政和行政上的分权，使地方政府拥有很大的经济管理权和决策自由裁量权。基于当前GDP的政绩考核制度，地方政府在发展地方经济、提升GDP值、发挥经济职能方面有着强劲的动力和极大的热情。相对于环保职能，经济职能的履行不仅有效地促进了地方经济发展，减轻了地方政府财政压力，且经济指标的增长效果明显，因而地方政府总是倾向于履行经济职能而不重视环保职能。换言之，中央政府环境保护职能是相对抽象和模糊的，因而环境保护责任的落实关键靠地方政府去执行，但是在中央分配给地方的任务中政府的经济责任负担很重，与环境责任的分配不均衡，这种不均衡往往让地方政府在衡量经济发展责任和环境保护责任方面存在倾向性，因为经济发展责任对地方政府来说是地区的一面旗帜，是中央评价地方的重要指标，而环境保护方面的指标不是那么受重视，这样就会造成环境责任的落实和执行大打折扣，这种分配不均衡导致公众环境利益的受损，不利于社会的健康发展。
“现代政府职能转变的一个重要方面就是环境治理职能的强化。政府主要是通过制度、政策和法规来协调各方面的环境利益，而不是直接进行环境利益的分配，它对所辖地方经济、社会和生态可持续发展作出长远规划，从宏观上组织、执行和监督环保工作，还应引导社会力量参与环境保护，加强各阶层、集团和社群之间的交流和沟通，促进环境合作。”[4]此外，在中央政府与地方政府的职能分工上，“地方政府应提供本地居民享有的地方性公共物品。这些物品包括：地区性交通、警察、消防、教育、环保、绿化、城市供水、下水道、垃圾处理、公园、地方性法律的制定和实施等。”[5]可见，地方政府的环保职能不仅是要处理好科学发展观所强调的人与自然的紧张状态，更应协调好人与人之间、公民与政府之间的关系。在中国目前的环境群体性事件中，公民与地方政府的矛盾与冲突成为事件的主要焦点。宁波市民正是因为不满当地政府以发展经济为由而允许有污染风险的企业扩建工程使其生存环境遭受破坏，当民众以和平方式向当地政府表达利益诉求和对政府决策的不满情绪时，地方政府并没有及时、有效地与民众做好沟通工作，从而才引发暴力性冲突和加深民众对政府的更加不信任，这显然就是地方政府疏于环保职能的表现。
（二） 经多方利益博弈后，地方政府在制定环境政策时公开化程度低
周光辉精辟地总结了中国目前政府决策的主要弊病：“中国的决策体制是中国政治体制的中枢系统，也是决定中国发展的关键因素……决策权力日趋集中的体制，存在着决策结构专业化分工程度不高、制度化程度低、偏重经验决策、决策过程封闭和缺乏自我修正与调节机制等弊端。”[6]谈及政府决策，其决策主体的单一性和过程的不透明性，往往会导致决策结果不能真正反映多数利益相关者的真实意愿和利益诉求，因而决策会遭到他们的反对甚至集体抗议。
地方政府作为国家的行政机关，其决策当属行政决策。“国家各级行政机关是决策主体，这是行政决策有别于其他决策的最大差异。行政决策必须要以公共责任为依归。行政决策的内容涉及广泛的国家和社会事务，行政决策本身不以营利为目的，谋求公共利益和社会效益应是行政决策的最终旨归。倘若行政决策偏离了公共性，丧失了公共精神，直接以牟利为目的，那么它不仅违背了行政机关的性质和宗旨，而且还会导致经济和社会的混乱与失序。”[7]（pp.23）
1.利益关系一直是研究地方政府政策问题极为重要的范畴，政策所体现的意志背后乃是各种利益。地方政府决策的过程就是政策从提出到制定拍板的过程。“政策制定是指针对某个政策问题提出、论证并抉择解决方案的过程，一般包括问题划定、目标确立、方案设计、方案评估和论证、方案抉择等相互关联的环节。”[8]（p.181）地方政府决策过程也必然是一种利益博弈的过程，博弈后总是使具有共同特征的一些人受益，使另一些人受损。在决策过程中，涉及的利益主体主要包括作为政策制定者的政府部门和受政策方案影响的目标群体。政策制定首先从政策问题的认定开始，这同时也是相关利益主体博弈行为的起始点。不同利益主体总是从各自的利益标准和价值判断出发，也就是说，不同的利益主体关切点不同，期望得到解决的问题不同，而政府的资源和精力又是有限的，于是围绕政策问题的认定构成了博弈关系。当一方胜出，其关注的问题成为政策问题，并进入决策程序以后，该问题涉及的利益主体就将开始新一轮的博弈活动，通常，“拥有资源、能力禀赋和社会影响力的不同，各类利益主体会采取差异化的博弈策略。例如，有的利益群体会通过其在立法机关的代表者向议会和政府游说，或者通过与其有相同价值观或利益共同点的新闻媒介制造舆论，有的群体则组织示威游行等活动向政策制定者施加压力，甚至采取贿赂等非法手段影响政府官员，等等”[9]（pp.99101）。
环境群体性事件的产生也可以说是四大利益主体的博弈结果，即基于税收、GDP、就业率等经济利益考虑的地方政府，追求利润最大化的企业，享受邻避设施所带来福利的社会大众以及由于居住在邻避设施周边而需承受环境风险的少数群体这四大利益主体的博弈。邻避效应主要体现为大范围公共利益与小范围公共利益的冲突，即项目的必要性体现在其创造的整体社会福利功效上，但是其直接或潜在的污染性、危险性、损害性以及带给居民的主观上不舒适或忌讳的情绪，却主要由设施所在地或附近的居民承担[10]。从地方政府的角度来看，地方政府的经济增长以及税收、就业率等经济效益在短期内要比保护和改善环境所带来的效益更容易实现，对于具体的政府官员来说，其制定的环境保护政策在任期内开始实施，但环境成效可能在下一任甚至更长的时间才能收到。基于地方政府的自利性以及经济利益更易短期达成等特征，地方政府在决策过程中的利益博弈往往会倾向于经济利益，成为企业而非社会大众和弱势群体的利益代言人。
综上，“政府及其政策是致力于实现社会公共利益，还是仅仅为少数人、少数集团利益服务，就成为判断和评价政府及其政策是否正当、有效的基本标准”[11]。现实中的任何一种公共选择方式，其最终的决策都很难体现公共利益最优化，“因为政府是人格化的组织，决策者作为‘经济人’，不论其处在何种地位上，都倾向于追求个人利益最大化”[12]（p.213）。正因政策制定者在政治领域中无法摆脱经济领域中自利人的本性，且在政策制定过程中易受强势利益集团的影响，因而难以做出公正、公平的公共选择。而环境群体性事件就体现了政府“在进行社会资源再分配过程中存在着利益结构的不均衡性，即利益的享有主体与成本承担主体不一致，这也是公共性缺失的一种表现”[13]。
2.地方政府环境决策的封闭性导致相关利益主体参与不进来，公民的知情权和参与权受损。环境群体性事件的一大特点就是那些被迫居住在有环境风险的设施即邻避设施附近的居民事前并不知晓这一设址行为，更难有机会参与到政府关于选址的决策中，政府相关部门对邻避设施选址的决定主要参照专家的意见，而没有让广大的民众真正参与进来，特别是那些面临邻避风险的弱势群体，甚至可以说他们的知情权和参与权都被剥夺了。所谓公民的知情权，就是“公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上当前发生的与普通公民权利和利益密切相关的重大事件，有及时、准确了解的权利。”[12]（p.232）可见，“知情权的内容不仅局限于知道和了解国家的法律、法规以及执政党的大政方针，还应当包括政府掌握的一切关系到公民权利和利益、公民个人想了解或者应当让公民个人了解的其他信息”[12]（pp.232233）。要使公民公正、公平地参与到政府决策中，实现政府与公民之间的互动，就需要保证公民的知情权。参与权和知情权同样重要，而在实际决策的过程中，地方政府总是以追求高效率为由，政策制定过程往往不向社会和公众公开，告知公众的也只是最终的决策结果，公民因此不仅失去了参与决策过程的机会，甚至连更起码的知情权都没有。环境群体性事件发生的主要原因就在于利益相关的居民们感觉到被排除在选址决策过程之外，对相关和重要的信息知道得太少和太晚。在选址规划阶段，地方政府主要依据专家意见进行封闭式决策，挑选出他们认为的“最优”地址，然后以决策不容置疑的姿态对外公布。而公布消息之时，往往也是居民这一重要的利益相关者首次知晓之时。当选址遭到居民抗议后，地方政府才应急式地向居民作出回应和解释。“这种‘决定-宣布-辩护’（decideannouncedefend）模式，曾在1980年代以前主导了很多国家的选址决策。”[14]而依照我国现行的政治体制，政府决策程序应是政府内部讨论——专家咨询、论证——作出决策方案——征求民意——定案。当决策过程只有地方政府参与或政府聘用的机构和专家参与而缺少公众特别是利益相关者的声音时，“地方居民对于选址决策的公正性保持强烈质疑。选址决策程序除考虑公众的参与外，更重要的是选址程序是否为居民所接受”[15]。因而即使再“依法”的项目，也需要先争取到民意的认可。
地方政府在决策的过程中，通常采取“政府主导+专家决策”的模式，这意味着受政策影响的公众被体制性地排除在决策之外。此外，普通公众获取的相关资讯往往不充分、不对等，即使地方政府决策过程给予公众参与的机会，这种参与更多是象征意义的而非所期望的实质性参与。在环境群体性事件中，地方政府以发展当地经济或多数人的公共利益为目标，多数邻避设施在具体的论证、选址、规划等环节，不顾及受潜在风险危害民众的生存权益，这导致与其利益相关的公众没有知情权与参与权，从而容易造成民众对邻避设施的抵触和抗议，甚至采取非理性的方式来抗争。列宁说：官僚政治的神秘性正是官僚政治腐败和无能的根源；只有在实现了真正的公民参政，实现了公民权对政府权力的监督之后，才能有效地防止权力的腐败和公职人员的专断。列宁的言论表明了公民参与在政府决策环节中的重要作用，环境群体性事件的出现也揭示了政府决策中公民知情权和参与权的必不可少。宁波事件发生的一个前提就是当地政府在讨论和决定炼化公司是否可以在本地扩建、哪些村民需要搬迁等问题时没有公开，而是在相关决策作出后才让利益相关者知晓，从而引发当地民众的不满和抵制。
三、结语：地方政府合法性的要求如上所述，社会契约理论强调权力的合法性来自于对权利的有效保护，而在环境群体性事件中，地方政府往往是一开始就没有有效捍卫当地居民的环境权益，或者是在公民环境权利受损后没有给予及时的补救和保护，因而其必然引起公民的不满，不但合法性遭受质疑，而且违背了现代社会建设服务型政府的要求。可见，中国地方政府在处理因环境问题而引发的与民众的紧张关系时是低效的，被动的，这不仅不利于公民正当的维权表达，也不利于中国的环境治理。生态文明建设作为目前中国地方政府寻求合法性的关键要素，非常重要和迫切，因为中国的环境问题已经成为考验地方政府能否有效应对环境危机的重要标准。地方政府作为执行主体，应当意识到自身存在的诸多弊病，并尽快制定出可行的解决措施。继续完善环保职能，并做好由经济重心向经济与环保并重的职能转换；转变地方政府目前的绩效观，加快制定新的评价机制，将地方环保工作作为其绩效考核的主要标准；建立地方政府参与式的决策模式，完善听证会制度，不断寻求和凝聚不同利益方的共识，使决策方案最大限度地照顾各方利益，实现决策主体的多元化，藉以提高决策的合法性与执行的有效性，进而推进决策民主化进程。中国环境群体性事件的出现和频发不仅是中国社会转型时期人民内部矛盾激化的一种表现，更是地方政府决策有效与否、职能完善与否的一面镜子，只有真正改善这些问题和不足，才能有效调和政府与民众、环境与经济之间的分化和冲突，为中国政治发展的不断推进注入积极的能量。
注释：
①“邻避”一词源于美国20世纪六七十年代兴起的环境保护的公民运动，其中关于工业生产产生的放射性污染物应当如何处理的争议最大，进而产生了居民强烈反对邻避设施建造在自家附近，即“Not in My Back Yard ”一词，简称为“NIMBY”，台湾学者最早将其译为中文“邻避”， 直译是“不要在我家后院”。转引自王彩波，张磊：《试析邻避冲突对政府的挑战——以环境正义为视角的分析》，《社会科学战线》2012年第8期。
②在邻避事件中所谓的公共设施被统称为邻避设施，指一些有污染威胁的设施，如垃圾掩埋场、核废料储存场、基地台、焚化炉、发电厂、炼油厂、石化工厂、变电箱等。
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行政公开分析论文范文第2篇
摘 要：在步入信息社会的今天，信息俨然成为一项重要的战略资源。在政府信息公开制度下，公民对信息公开的需求不可避免地牵涉到个人隐私信息，加剧了隐私权与知情权之间的冲突关系，行政机关每个公开与否的决定都是利益衡量之下的结果，直接关系到公民合法权益能否得到有效保障。当前《政府信息公开条例》尚未有效解决这两项权利的冲突关系，如何界定“个人隐私”信息、如何解释“公共利益”“重大影响”等相关不确定法律概念，尚缺乏统一明确的判断标准。为保证行政机关实现合理衡量，需要对这两项权利及其包含的不同利益诉求进行法理分析与阐释，在行政自制理念的指导下，寻求合理的判断标准与模式构建之路径。
关键词：政府信息公开;知情权;个人隐私;公共利益;不确定法律概念
一、问题的提出
随着信息技术的迭代发展，人类已然步入了信息社會，每个人的生存和发展都离不开对各类信息的汲取。政府基于公共管理的职能掌握着海量的信息资源，其中不可避免地存在关涉个人隐私的信息，对于这部分信息的公开与否，直接关系到公民的知情权和隐私权能否得到有效保障，每个决定的背后实际上都蕴含着不同利益间的博弈与价值取舍。
我国《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）在实施十余年后于2019年完成首次修订，其中关于个人隐私信息公开豁免的条款并未作较大调整，[1]《条例》第15条基本沿用了先前的规定，将“涉及个人隐私”的“公开会对第三方合法权益造成损害”的政府信息划定在公开范围之外，又另作但书将“第三方同意公开”或“行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响”的个人隐私信息作为公开豁免之例外。该条款背后所蕴含的便是立法者对公民个人隐私权和知情权的权衡与考量，而权利的本质内容来自法律对利益关系的确认与限定，[2]隐私权与知情权冲突关系的实质在于不同利益诉求之间的价值抵牾。因此，《条例》第15条也赋予了行政机关在不同利益间作出价值判断与抉择的余地。从立法目标与功能来看，该条款意图通过划定个人隐私公开豁免的边界，实现知情权与隐私权的价值平衡，行政机关能够在其中扮演一个灵活自处的中立角色，在具体个案中可以恰当地找到多元价值中的平衡点，并最终做出公开与否的正确决断。然而，实践中有大量相关的执法和司法案例表明，由于行政机关在对相关事实认定的过程中缺乏统一明确的判断标准，对于“个人隐私”信息的界定、“不公开会对公共利益造成重大影响”中的“公共利益”、“重大影响”等相关不确定法律概念的解释与评判结果不一，容易导致不同行政机关即使针对同一法律事实的评判结果也截然不同，进而侵害行政相对人或第三人的合法权益。因此，如何保证行政机关在公民知情权与隐私权发生冲突时能够做到合理衡量，需要对这两项权利及其包含的不同利益诉求进行充分的法理分析与阐释，在行政自制理念的指导下，寻求合理的逻辑判断标准，划定行政机关的衡量边界。
二、价值博弈：知情权与隐私权的法理意蕴与省思
（一）知情权的基本理论
马克思主义认为，权利的产生、发展和实现，都必须以一定的社会经济条件为基础[3]。在资本主义经济迅猛发展的带动之下，近代西方的民主政治思想逐步确立并走向成熟，公民权利意识觉醒且日益高涨，人们不再满足于最基本的生存需求，基于发展和延伸自我价值等多样化的利益诉求而不断提出新的权利主张，知情权便是其中之一。知情权这一概念最早见于1945年美国记者库勃所做的一次演讲，是对当时的二战历史背景之下，政府利用信息不对等地位控制公民对真相的认知等问题所做的一次深刻反思和对抗[4]。随着社会经济的不断发展，公民知情权的内涵和外延也在不断拓展，目前有广义和狭义之分。广义的知情权不仅包括公民能够依法获取政府信息的公法领域之权利，还包括私法领域中公民可以依法获取相关信息的权利，如消费者的知情权，而狭义上的知情权仅限于公法领域，《条例》中体现和保障的便是狭义上的知情权。
知情权的产生有其深厚的理论根基，从人民主权理论以及公民所享有的言论自由、生存权、发展权、平等权、监督权等基本权利中均可以找到知情权存在的合理依据。首先，知情权是公民政治参与的基础。伴随着各国民主法治建设的发展与进步，公民参与国家和社会管理的需求显得更加迫切，人民主权理论在世界范围内得到了普遍性认同，在许多国家的宪法性文件中均有所体现，在我国主要表现为《宪法》第二条和第三条的有关规定？譹？訛。一方面，由于公权力机关与私权利主体在对信息的掌握和获取能力上存在与生俱来的差异和不对等性，保障公民的知情权也是在保障公民对公权力的监督和制约，防止公权力的滥用。如果公民掌握的信息不真实或被刻意隐瞒，公民便无法对政府的管理做出真实有效的判断，也就难以称之为民主。因此，公民的民主参与权和民主监督权的实现，离不开公民对最真实可靠信息的知悉和获取，这是公民参与政治生活，对公权力行使作出评判、发表言论以及监督等一切活动的基础。另一方面，现代社会经济的发展也对政府行政管理提出了新的要求，政府与公民之间应当建立一种良好互动的合作关系，[5]而沟通是合作的必要前提，只有通过有效的沟通和信息交互，才能保证行政管理和服务的民主化，而这些都离不开政府决策的公开透明。其次，知情权亦是公民言论自由的基础。言论自由不只表现为最直观地表达自己对某种事实的认知和看法，其深层的基础在于其能够了解、获得这些信息并且是真实可靠的，否则也难以称之为真正的自由。同时，人作为一种社会性动物，其生存和发展离不开对各类信息的获取，人只有在了解这些信息的基础上，才能判断自己如何获取物质资料和精神资料，以保障自己在社会中的生存与发展。另外，平等权作为一项基本人权，在我国《宪法》中也被规定为公民的一项基本权利。其所主张的发展机会平等之首要任务，便是扫清人们获取相关信息的不平等障碍，因此，保障知情权也是实现公民平等权的必然要求。由此可见，知情权是众多基本权利实现之基础和前提，在保障人权、维系民主、保护自由、维持秩序等方面均发挥着积极作用，虽然知情权目前并未规定于我国的宪法文本中，但并不影响其本质上具有基本权利之地位。
在我国，政府信息公开制度也正是围绕保障公民知情权而建立和发展起来的。《条例》第1条明确指出“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府”的立法目的，在“公开为常态、不公开为例外”的原则指导下，政府信息公开制度为保障公民知情权提供了坚实的制度基础。与此同时，公民知情权在信息公开制度中也承载着重要法律价值，集中表现为对行政权力的制约和监督。基于保障公民知情权的要求，通过立法对行政机关课以信息公开的法定义务，为推动透明法治化政府建设、防止行政机关滥用职权侵害相对人的合法权益、预防和减少腐败、提高政府积极作为和服务意识等目标的实现提供了强有力的支撑。
（二）隐私权的基本理论
隐私权这一概念同样是西方的“舶来品”，其内涵随着人类社会的发展进步也在不断丰富，从最初限于空间领域的免于打扰的私人生活安宁之权利，扩充到对个人私事的自决权，逐步发展至现代信息社会之下个人对私密信息的支配权。同知情权一样，我国《宪法》各项条款亦未明确规定隐私权这一概念，但在各类法律法规中已实现了有名化[6]。隐私权同人类尊严和人类价值的理念紧密相连，[7]在人权意识日益高涨的当下，我们不难发现其主要立足于两个基本理念之上，一是人格尊严不受侵犯，二是对个体独特性之尊重[8]。生产力的进步促使人与社会的联系愈加紧密，然而，其带来的不只是生活的便利，同时也加剧了社会对个人私密领域的侵占。而人类文明与生产力的发展相伴相生，虽然西方在不同的历史文化传统下，分别基于对自由的追求和保障人格尊严的需要，形成了以美国和欧洲大陆为主的两种隐私文化，但在经济文化的频繁来往中已日渐融合内化为一体。在自由主义和人文主义的共同熏陶之下，对人类个体性的尊重逐渐被抬升到了至关重要的地位[9]。人不仅需要自由且有尊严地生活，并且排除其他一切主体的随意干涉，也需要社会对其自身的独特价值与自我发展的尊重和肯定，这些都离不开隐私权对保留一定私人领域的根本诉愿。随着时代的发展与更迭，隐私权的法律价值不断丰富，在维护人的尊严与自由、稳定社会秩序等方面均具有重要意义。
但是，在信息社会下，行政机关基于其拥有的天然信息搜集优势，在履行职责的过程中就能收集到大量的个人隐私信息，例如户籍管理、税收记录等等，通过收集整合这些信息一方面能够极大地提高行政主体公共管理的效率，另一方面也导致了个人隐私不可避免地受到来自行政主体滥用权力所带来的风险威胁。尤其在政府信息公开的领域中，公民的隐私权随时面临着因为行政机关一个不当公开的行为而遭受侵害的风险。因此，行政机关在政府信息公开领域中，对公民个人隐私权的保护与否及其保护力度享有较大的裁量空间。
（三）政府信息公开中的两权冲突：不确定法律概念或成为挡箭牌
从法理上看，隐私权和知情权都蕴含着深厚的自由价值和秩序价值，在维护人格尊严、推动民主法治建设等方面均发挥着不可替代的作用。然而，当两个价值相当的权利相遇而不可兼得之时，就会产生冲突和紧张关系，导致权利在行使与实现的进路中受到一定的限制，从而需要通過一个中立的第三方位居其中作出适当的权衡与选择。
当前已有不少学者将权利冲突问题作为一项重要课题加以研究，主流观点均肯定了权利冲突的客观实在性[10]。通过比较不同学者关于权利冲突的本质及其产生原因的分析，可以总结得出以下两点主要原因。其一，权利的本质是法律予以认可和保护的利益，因此，权利冲突的实质其实是不同正当利益之间的冲突[11]。基于人的社会性，权利的行使在人类的社会交往活动中也体现为一种交际关系[12]。但是在法律的框架下，人们行使权利以满足自己各种利益需求的活动空间和资源供给是有限的，在人类行使权利来满足多样化的利益需求和欲望的过程中，限于有限的空间和资源配比，便会不可避免地产生权利冲突问题。其二，法律制度总是追求将一切社会关系抽象化、公式化、简约化，而现实社会生活往往是复杂多变的，因此，由法律制度所确立的权利之边界也通常带有模糊性，这也成为权利冲突问题产生的一个重要原因。故而，在政府信息公开领域中，知情权与隐私权之间也难免发生权利冲突问题。
在政府信息公开的视角下，公民对知情权的行使既可以是为了满足个人利益，也可以牵涉到维护公共利益的现实需要。在两项权利均以实现个人利益为目的时，《条例》通过个人隐私信息公开豁免的一般性适用条款，首先将不关涉公共利益的个人隐私信息排除在公开范围以外，再将第三人同意作为公开之例外，在这一维度上可以看出，立法机关以保障个人隐私权为首位，充分尊重个人对隐私信息的支配地位，对个体知情权作出了一定的限制。而一旦政府决定是否公开的个人隐私信息牵涉到公共利益的实现与否，此时知情权与隐私权的冲突关系，便实质地表现为公共利益与个人利益之间的冲突。政府对于是否公开信息的实质判断，在根本上属于利益衡量的问题，即公开该信息的价值追求与公开之后对于第三人隐私权益损害间的比较与衡量。《条例》中通过“行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响”这一表述，仿佛明确了如何权衡公共利益与个人利益的砝码，一旦涉及个人隐私的信息不公开将会达到对“公共利益”造成“重大影响”的程度，隐私权所保障的个人利益就要让位于维护“公共利益”的需要。但实际上，涉及“个人隐私”的信息如何界定及其标准尚无定论，“公共利益”和“重大影响”作为模糊的不确定法律概念，其内涵和外延同样都具有可发展性和主观价值判断的余地，[13]对以上概念的判断直接影响行政机关对法律事实的认定结论，决定了行政机关公开抑或是不公开相关政府信息的选择结果。一方面，基于不确定法律概念天然带有多义性？譺？訛、模糊性等表征，不赋予行政机关一定的自由解释和认定的空间，将不利于立法目的和行政任务的实现[14]。但另一方面，对于以上不确定法律概念的界定，如果没有形成一个基本的评判标准，给行政机关留有较大的选择判断余地，容易导致实践中行政机关利用对“个人隐私”“公共利益”或者“重大影响”的解释空间，作为其侵犯公众知情权或者个人隐私权而逃避追究的挡箭牌。
基于此，虽然不确定法律概念关涉的是行政机关对法律事实的认知和判断问题，而非行政裁量权的选择问题，[15]但是可以通过学习和借鉴行政裁量基准的丰富理论研究与相关技术构造，在以行政机关内部自我约束和自我规制为核心的行政自制理念的指引下，[16]构建行政机关在解释不确定法律概念、认定事实问题中的基本逻辑判断标准，合理规制行政机关作出的关涉公民合法权益之行为。同时，还需要明确的是，不论是知情权还是隐私权，都是基于受法律保护的利益产生的，因而行政机关在这两项权利发生价值冲突而只能选择其一予以保护时，作为同样受法律保护的另一合法权益亦需要给予其相应的救济途径。
三、政府信息公开中的两权平衡：不确定法律概念的廓清与模式建构
（一）个人隐私的概念厘定
每一个法律概念都是内涵与外延相结合的产物，[17]明确一个法律概念的内涵和外延往往离不开对其基本定义和分类的把握。首先通过定义界定一个概念的基本内涵，把握其最抽象、典型的特征，另外也需要通过分类厘清该概念的外延和边界，更直观地感受和判断其外在表征。目前，我国现行有效的法律法规中并未明确隐私的基本概念，只有2020年5月刚刚问世的《民法典》在人格权编的“隐私权和个人信息保护”一章中明确将隐私定义为“自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息”？譻？訛，另有少部分立法文本以列举个人隐私具体范围的方式帮助理解其基本概念。但是，在信息社会下，隐私的内涵和外延均已不再局限于传统隐私权理论对隐私之“隐”与“私”的强调，大数据等新兴技术的推广与应用已然模糊了隐私的绝对私人领域及其边界，对隐私这一概念需要重新构建和把握。并且，“个人隐私”与现代信息社会产生的“个人信息”这一概念相互交错，在具体实践中往往容易产生混淆。如若着眼于隐私之多义性与流动性，便会发现在信息社会中讨论隐私的内涵，显然无法与具体语境下的不同习俗、惯例、文化相脱离，[18]难以对隐私作出精准的定义。因此，在厘定个人隐私的基本概念时，也未必完全按照“定义+分类”的步骤进行。
通过观察“隐私”这一概念的发源地可以发现，美国现行法律体系中并未对其做出具体的定义，从其理论研究和立法动态来看，美国当前的主流观点业已放弃对隐私概念的精准界定，而是转向通过搭建一个以情景为导向的动态式隐私架构，作为人们理解隐私的起点和基础，也即“情境脉络完整性理论”。？譼？訛[19]该理论的提出同样也是基于传统隐私内涵已无法适应信息时代的现实需求。因此，在探讨“个人隐私”的基本概念时，可以参考美国隐私权理论研究的新动态，不局限于对其做出统一明确的定义，而是根据隐私在不同情境下反映的不同特征，构建一个弹性的多元框架，在特定的情景中受特定的规范约束？譽？訛[19]。具体到我国政府信息公开领域，《条例》中涉及“个人隐私”的政府信息指的便是以信息形态表现的隐私权客体，与“个人信息”具有高度的重合性。因此，在厘清与界定这一法律概念时，可以与我国学界当前对个人信息的理论研究相结合，首先肯定涉及“個人隐私”的政府信息应当具有“可识别性”这一核心特征，在政府掌握的众多个人信息中，一旦该信息可以识别到特定自然人，一经公开便会侵犯个人隐私权时，便不能随意公开，而应征得当事人同意。其次，在界定该政府信息是否属于涉及“个人隐私”的信息时，也即怎样界定该信息一经公开便会侵害个人隐私权，可以“个人不愿为外界知晓，并且公开后将会为私人生活带来不便”作为区分是否侵犯个人隐私权的核心理念，并站在社会一般人的角度进行考量，将社会大众在具体情境中认为公开该信息会侵害个人隐私权的作为公开之例外。另外，对于能够通过技术手段降低和消除其“可识别性”特征，并且还能保留公开价值的信息，行政机关应当在进行技术性隐匿处理后，将无法指向特定个人的信息予以公开，既能在一定程度上维护公民的知情权，亦能保障个人隐私权不因公开而遭到侵害。
（二）公共利益的把握：行政自制理念之提倡
马克思主义肯定了公共利益与个人利益之间的矛盾关系，其中，公共利益对个人利益的制约性已经在各国的法律规范中得以彰显。同时，公共利益本身的模糊性和不确定性也同样反映于法律领域，其以一个不确定法律概念的形态被广泛应用在限制个人权利的条款当中，隐私权也无例外地受其制约。随着社会的发展，人们对公共利益具体内涵和外延的理解会发生变化，保有公共利益的不确定性和开放性有利于其不断适应社会观念的流变，但是这种不确定性也应当是相对的、受约束的，否则在具体实践中极容易演变为公权力机关滥用职权、侵害公民合法权益的一把利刃。因此，在理解和把握公共利益的概念时，需要结合特定的语境为其划定一个合理的边界，防止公权力机关将之作为加害公民个人权利而免受追究的万能托辞。反映到在政府信息公开领域中，需要准确把握“不公开会对公共利益造成重大影响”的合理限度，防止行政机关以此作为侵犯公民隐私权的护盾。
当前，《条例》第20条和第21条通过列举政府应当主动公开哪些类型信息的方式，已经从侧面反映出哪些信息属于涉及公共利益的政府信息，在依申请公开的领域中也应当将其作为是否属于“不公开会对公共利益造成重大影响”的考量范围。在此基础上，可以借鉴德国宪法法院在药店判决中的分类，将公共利益按照重要程度作类型化划分，分为非常重大、重大和一般三个等次，[20]可以由行政机关通过行政解释等方式形成指导性规范标准。其次，对于“重大”这一影响程度的认定，也需要行政机关对此做出充分地解释说明。另外，行政机关对“公共利益”“重大影响”等不确定法律概念的认定和解释所衍生出的较大判断余地，不能完全依靠作为最后防线的司法审查环节对其进行监督和制约，而更应该重视起行政机关内部的自我规制，通过制定具体化的行政规则和程序，约束行政机关在事实认定过程中的思维模式和行为模式。
（三）利益衡量观下的具体模式建构
1. 比例原则的运用
权利冲突的本质在于受法律保护的不同利益之间的冲突。利益衡量的方法要求在不同权利间发生冲突时，应当对其背后所蕴含的不同利益进行衡量，根据利益大小来决定如何取舍和平衡相互冲突的权利[21]。在政府信息公开领域，集中表现为知情权与隐私权的冲突关系。当面对涉及个人隐私的政府信息公开与否的问题时，原则上不予公开以保护个人隐私权，但是第三人同意公开或者不公开会对公共利益造成重大影响的信息，则属于公开例外之例外。也就是说，当知情权背后所代表的是公共利益时，一般应当以维护公共利益为优先。但是，不论个人隐私权所代表的个人利益还是知情权所维系的公共利益，都是受法律认可和保护的正当利益，在处理两者的关系时，公共利益并不当然优先于个人利益，政府亦不能以维护公共利益作为其随意侵害公民隐私权的正当性依据[22]。因此，在运用利益衡量方法以协调隐私权和知情权之间的冲突关系时，行政机关还应当严格遵循比例原则，从以下三个方面进行考量，并能够提供充分的说理予以证明：第一，行政机关公开涉及个人隐私的政府信息应当符合维护公共利益这一行政目的，即合目的性原则;第二，当存在多种手段能够达到维护公共利益的目的时，应当选择对公民合法权益损害最小的手段实行，也即手段必要性原则;第三，行政机关对个人利益的干预和损害不得超过其追求和维护的公共利益，即均衡性原则，也称为狭义比例原则[23]。除此以外，作为同受法律保护的权利，在一方向另一方做出牺牲和让步时，应当为受损害的权利提供必要的救济途径，这也是权利作为权利的本质要求。
2. 具体判断模式之建构
在行政自制理念和比例原则的共同指导下，行政机关可以制定具体的行政规则和程序，为其在政府信息公开中的利益衡量提供具体的思维模式和行为模式，合理约束自身的选择判断余地。因此，为既能够约束行政权力的行使，又能对行政机关自身的专业技术判断提供合理的尊重，具体可以分为以下五步递进的程序：
首先，第一步需要判断待公开的政府信息是否涉及“个人隐私”，通过上文关于如何厘定隐私概念的思路和方法，认定为涉及个人隱私的，进入到第二步，判断该信息是否可以进行技术性隐匿处理后仍保有公开价值。如果公开经过匿名化处理后的信息仍能满足公众知情权需要的，予以公开;如果信息一经技术处理便不再保有公开价值，无法实现维护公共利益需要的，则需要进入到第三步，征求第三人意见。在征求第三人意见时应当告知其公开的目的、公开的范围及救济途径，第三人同意公开的，予以公开;第三人不同意公开并且理由合理的，需要行政机关判断公开信息是否关系到公共利益，如果只是满足个体知情权的，不予公开，如果涉及公共利益的，就需要进入到第四步，由行政机关进行充分的利益衡量，再做出公开与否的决断。这一阶段需要比较不公开涉及个人隐私的信息是否会对公共利益造成重大影响，以及公开该信息对个人隐私权的侵害程度。如果行政机关认定不公开不会对公共利益造成重大影响的，不予公开;如果该公共利益本身属于非常重大的级别，则应当由个人利益让位于公共利益;如果公共利益属于重大程度，需要由行政机关结合具体情景，比较公开该信息带来的维护公共利益的效益是否大于对个人隐私权的损害后果，在此基础上决定公开与否。行政机关决定公开该信息的，则需要进入第五步，决定和执行相分离。在作出公开决定后，行政机关应当在正式公开之前书面告知第三人其公开的决定，并为其提供一定期限内陈述和表达意见的权利。第三人在合理期限内未行使该权利的，或者行政机关认为第三人意见无法影响公开决定的，行政机关可以公开，但应当给予并告知第三人相应的救济途径，允许第三人认为行政机关的公开行为错误、侵犯其合法权益时可以获得合理的赔偿或补偿。
四、结语
信息技术的迭代发展加剧了社会不同利益间的矛盾与冲突，也冲击了法律概念和法律体系的安定性。社会环境的复杂多变导致语义解释更加多元，为行政机关的事实认定和法律适用带来了更大的挑战。在政府信息公开领域中，由于“个人隐私”“公共利益”等法律概念的模糊性、流动性，为行政机关在权衡是否公开涉及个人隐私的政府信息时，提供了较大的选择判断余地，行政机关公开与否的决定直接关系到公民知情权和隐私权能否得到有效保障。因此，为防止行政机关滥用权力，利用较大的利益衡量空间随意侵害公民的合法权益，在为行政机关留有一定价值判断与选择余地的基础之上，还需要将行政自制理念与比例原则贯穿于公开从决定到执行的全过程，充分发挥基本原则与具体程序的共同规范作用，有效协调和平衡政府信息公开中知情权与隐私权的冲突关系。
注 释：
《中华人民共和国宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”
某一概念的多义性指的是依据不同的语境而表达不同的性质，在有些情况下根据上下文的联系可以确定其涵义的。
《民法典》第1032条第二款：“隐私是自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息。”
由 Helen Nissenbaum 提出的情境脉络完整性理论（Contextual Integrity Theovy，以下简称：CI理论），其核心思想是将隐私概念与信息交换时的情境脉络联系起来。CI理论认为，信息的传播和使用受制于特定社会时空下的资讯流动规范，且无法脱离政治、经济、文化等诸多因素构成的价值序列作抽象判断，保护隐私就是保护情境脉络的完整性不受破坏，以及个人信息在相关情境中的合理流动。
不同的情境脉络塑造了不同场景下的资讯流动规范，这些规范又决定了什么样的信息使用行为能够被评价为是适当的。情境关联的资讯规范由三个要素构成：资讯主体、信息类型和传播原则。根据CI理论，从一方到另一方的信息流动是否符合适当性标准取决于对这三个要素的考察：其一，所讨论的信息类型;其二，信息是关于谁、由谁和向谁流动的;其三，这一流动发生的条件或约束。在关于隐私的动态模型中，资讯规范相互叠加并通过连贯但差异化的情境脉络发挥作用，而这些要素便涵盖了由各自不同的应用场景所定义的相关变量。
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行政公开分析论文范文第3篇
摘要2010年郑州菜农被城管人员殴打一案更是引发了广大网民的热议以及政府相关部门对此类问题的思考。本文通过对一系列城管暴力执法现象的分析，探寻问题的产生原因，并结合我国国情从法律的角度为城管的合理执法提供有效途径，以求实现城市管理的优化。
关键词城管执法 暴力执法 成因 法律对策
所谓城管执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权，从 1997 年开始，依据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，各地在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权的试点工作。豍行政处罚权的集中也导致了矛盾的集中，近年来城管与小商贩之间的矛盾冲突愈发激烈，鉴于此，本文通过对城管暴力执法现象的分析，试图找出问题产生的根本原因，并结合发达国家城市管理的先进经验以及我国的现实国情寻求解决途径。
一、城管暴力执法的表现
2010年10月9日，河南省中牟县郑庵镇贾庄村的张全会和老伴陈桂香又一次驾着毛驴长途跋涉来到郑州建业菜市场南门附近卖红薯和胡萝卜，两位老人对于周围的居民来说已经不陌生了，因为老人带来的蔬菜新鲜又便宜。但是由于建业菜市场的管理费用过高，老人无力支付，所以只能选择在菜市场对面卖菜。恰逢一辆执法车经过，从车上跳下一位中年人，冲着张老汉说：“又是你这个老头，咋又来了？”说着把驴车上的红薯和胡萝卜摔在地上。张全会老人试图阻止城管人员摔菜，但该执法人员转身冲着张老汉的脸连扇几耳光，将老人的帽子都打掉了。这次暴力执法的过程很快在网络上传播开，并且引起了网友的广泛关注，网友纷纷谴责城管执法人员对一个年迈老者的暴力行为。据了解，张全会老人和老伴赶毛驴八个小时来城里卖菜是为了给瘫痪在家的大儿子赚钱买药，而因为菜市场内摊位费过高老人才不得不选择摆摊经营。打人的执法人员名叫张国选，是众邦物业服务有限公司的员工，众邦公司称他们并没有执法权，只是配合未来路办事处执法中队执法，而未来路办事处执法中队仅有执法人员16人。周围的居民反映，这已经是本月内郑州市发生的第四起城管暴力执法的案件了，市民们对于城管的执法方式都有很大的意见。张全会老人被打事件经媒体报道后，金水区委、区政府成立联合调查组。2010年11月11日，郑州市众邦物业服务有限公司对报道中涉及的本公司人员张国选予以辞退，并通过媒体向两位老人道歉。公安机关继续调查取证，视情节作出进一步处理。12日，未来路派出所经对郑州市众邦物业服务有限公司工作人员张国选调查取证后，决定依法对其行政拘留10日，并处以500元罚款。当天下午，未来路街道办事处组织相关人员再次对两位老人进行慰问，并告知派出所处理结果。13日，金水区委、区政府作出进一步处理决定：对金水区城市管理执法局分管副局长顾吉安、未来路街道办事处党工委委员任景刚停止职务，接受市、区两级纪检监察部门进一步调查。
二、城管暴力执法现象的成因
（一）城市管理相应的法律制度不健全。
按照国务院国发[2002]l7号文件要求， 目前在城管范围比较规范又集中行使的行政处罚权主要涉及 4 个部门(系统)：建设行政主管部门(包括市政、园林、公用、规划、市容环境卫生等)的全部行政处罚权，工商行政管理部门的对无照商贩的行政处罚权，环境保护行政主管部门的对社会生活噪声污染和建筑施工污染的行政处罚权，公安部门的对侵占道路行为的行政处罚权。豎除了《行政处罚法》中对于集中行使行政处罚权的规定外，尚无统一的法律法规对于城市管理的方式、方法进行规定，这样导致了城管执法人员在执法过程中缺乏必要的法律依据，同时也缺少了相应的法律法规对其执法过程进行必要的规制和监督。制度的缺失在一定程度上导致执法人员粗暴执法、野蛮执法。
（二）城管队伍整体素质偏低，法律意识与服务意识淡薄。
正如郑州菜农被打一案中所凸现出的问题一样，目前我国城管队伍鱼龙混杂，除了少部分执法人员系公务员，大多数执法人员缺乏职业培训，甚至一些执法人员为短期的合同工，文化素质的低下与专业技能的缺乏使得城管人员在执法过程中往往忽略法治社会的基本要求，以暴治乱，导致执法人员与小摊贩之间的矛盾升级，也使得民众对于城管队伍的反感情绪更加明显。与此同时，城管执法服务意识差，城管在执法过程中没有意识到自己是一个服务人员，相反却以一个占有优势地位的管理者的身份出现。在面对小摊贩及身处弱势的群体时没有同情心，而是把他们当作乱民对待，认为他们影响了市容，那么在执法的过程中难免带有偏见和个人的情绪。豏郑州菜农张全会老人拖着年迈之躯与老伴赶路8个小时到郑州卖菜，只为给儿子赚钱买药，确属困难情况，而以张国选为首的执法人员却在未进行任何调查了解的情况下，粗暴地掀翻老人的地摊，并殴打老人，这明显表现出其素质的低下以及在行使公权力时所抱有的官本位思想。这样的问题屡见不鲜，在很多城市都经常上演这一幕：城管执法人员在不进行任何调查与劝导的情况下就将小摊贩的生存工具全部没收，扬长而去，在执法过程中只注重到了公权而对底层群众的生存权却置之不理。
（三）城管执法目标考核制度不合理。
城管执法效果主要以处罚小摊贩的数量与市容市貌的整洁作为城管执法人员工作的标准，但是这样的考核标准是不合理的，主要体现为：第一，单一的考核方法使得部分城管人员在执法过程中忽视对具体问题的具体分析，忽视了市容市貌与城市居民生活便利程度之间的利益权衡，更忽视了小摊贩的生存状况。第二，对处理数量的追求极大程度上导致了城市管理的执法质量降低，小摊贩与城管执法人员之间打起了“游击战”，当城管来执法的时候，小摊贩们就迅速撤離到执法人员不能发现的位置，待城管执法人员离开后又重新出现，因此城管执法所获得的市容市貌的整洁也是短暂的。第三，城管执法考核制度中缺少了民众对于城管执法满意度的考察，城市管理的根本目的在于为市民提供一个良好的城市环境，为市民服务，因此，城市管理的好与坏应当由市民作出评价，而现有考核制度中这一部分缺失。
三、减少和防止城管暴力执法的对策探究
（一）完善城市管理相应立法。
在西方国家，立法者并不寄望于执法者的品质，也正是由于这种对于人的品质的担忧促使立法者尽可能地通过客观手段不断完善法律，使得无论何种品质的人都要在制度的约束下按章出牌、无漏洞可钻。虽然各地城市管理中存在一定数量的地域性问题，但权力来源不明确、自由裁量权过大、执法中忽视程序合法等问题已经严重影响到城市管理的有效实施。鉴于此类问题，应当在立法中明确授以城管执法部门行政处罚权，出台更加科学细致且具有可操作性的关于城市管理的法律法规，对于城管执法部门的权限加以限制，促进行政处罚的公开公正，防止出现“执法自由裁量权的错位”。在程序方面，城管首先应当明确所适用的行政处罚程序，对于适用简易程序的，应当告知当事人享有陈述权及申辩权，并将行政处罚决定书当场交给当事人。同时应融入更多的人道主义、人性关怀的因素，在管理理念上实现由“以堵为主”向“以疏为主”的转型，兼顾平衡各方利益。豐且针对城管暴力执法的问题，应该严格依照我国民法、刑法、公务员法、国家赔偿法等法律规范处理，对城管执法人员违法执法给人民群众造成的损失应该进行民事赔偿或者国家赔偿，涉嫌犯罪的执法人员应追究刑事责任。
（二）切实抓好城管综合执法队伍的建设。
1、完善录用制度。
应当通过公务员选拔制度为城管综合执法队伍选取执法人员，从而取代以短期合同工出现的执法人员。在录用阶段要严格遵循公平公正的原则，择优录取，有一定法律基础的人才应当优先录取，并依照《中华人民共和国公务员法》中的相关规定加以规范。
2、定期加强对执法人员的职业能力培训。
除了进行必要的法律知识培训，强化执法人员依法行政的观念和意识，提高依法行政的自觉性，增强依法管理社会各项事务的能力外，在城管执法的过程中，执法不仅仅是城管工作人员的事，还涉及到很多人际关系、社会心理，城管执法人员的一言一行都会对于社会产生一定的影响，甚至会成为导致社会不稳定的潜藏因素，所以对城管执法人员的心理素质培训也是十分必要的。
3、严格绩效考核制度。
主要考察城管执法的质量以及辖区居民的满意度，建立淘汰机制，使优者上，劣者下，把不合格的人员清理出去，使城管人员获得工作的危机意识和上进意识，形成对城管人员的强力约束机制。建立优胜劣汰的良好机制，对责任心强，执法水平高和政绩突出者，要大胆启用，委以重任；对违法执法者要严格处理，对暴力执法者要追究责任，依法进行惩处。豑
（三）借鉴国外城市管理的先进经验。
在城管执法人员与小摊贩之间矛盾日益激烈的今天，我们在完善本国制度的同时，更应该借鉴其他国家在城市管理方面的先进经验。
泰国的登记准则与放任自流相结合的管理理念，即在一定的地段设置一定数量的摊位卖给小摊贩，他们买到摊位就可以经营了，还有一些地段可以不加限制，可以自由摆摊，这种登记与放任的方式既可以维护摊贩的利益也可以维护市容市貌。
上海市首先开放摊禁，堵疏结合。2007 年公布了《上海市城市公共域设摊管理导则》，其原则为：标本兼治，重在治本，堵疏结合，因势利导，条块结合，以块为主，差别管理，分类整治。将道路分为三个区域：严禁区域，即禁止任何形式的乱设摊行为；严控区域，即禁止设置临时摊贩集中点，但对居民日常生活需要的小型修理摊酌情疏导，规定设置方位（不得占用道路或人行道）的路边摊，仅向修车、修鞋等小型修理从业开放；控制区域，即设置临时性集中疏导点（简易集市）引导摊贩入点经营，一般不得占用道路或人行道。豒
上述地区的实践经验表明：城管执法应当将执法置于管理与服务之中，执法人员应当摆正心态，提高服务意识。其次，应当正确处理“疏”与“堵”的关系，过去的执法经验已经证明单纯的依靠对小商贩的围堵是不能够彻底解决问题的，正确的做法是“疏堵结合”，在适当的区域允许小商贩自主经营，一方面可以解决小商贩的生计问题，另一方面也方便了市民的日常生活，且未对城市环境造成破坏性影响，可謂一举多得。□
（作者单位：中南财经政法大学）
注释：
1丁雪峰.城管执法及其改革意义.载中共银川市委党校学报.2009年第11期.
2贺煜、夏丹.城市执法研究.载金卡工程·经济与法.2009年第9期.
3唐翠蓉.城管执法模式初探.载法制与社会.2010年第10期.
4李婷.当前我国城市管理执法暴力问题研究.载法制与社会.2008年第9期.
5隋宜径.论城管暴力执法的防范与治理.载法制与经济.2009年第9期.
6裴蓁.和谐城管下设摊治理的法制困境及其破解——城市管理综合执法难点与对策.载上海城市管理职业技术学院学报.2007年第4期.
行政公开分析论文范文第4篇
[摘 要]本文通过分析广东省高职院党务公开的现状及面临的问题，探讨了三个体系下党务公开的意义及三个体系对党务公开的作用。提出了三个体系下推动党务公开，既是新时期高职院校党务公开的必然选择，也是高职院校党务公开的内在要求，是高职院校党务公开的工作思路、工作重点的一次重大转变。
[关键词]高职院校；党务公开；三个体系
截至2012年4月，据教育部公布的数据显示：广东省高等学校数量共120所，其中高职高专院校有80所，占到总数的2/3，如何按照要求推进党务公开工作，增强党务公开工作的透明度，把师生员工的智慧和力量凝聚起来，为贯彻落实科学发展观，构建和谐校园提供坚实的组织保证和智力支持，已经成为当前高职院校党建工作理论和实践的新课题。
一、高职院校党务公开现状
2006年，中共广东省委教育工作委员会印发了《关于在全省高校党组织推行党务公开工作的通知》（粤教工委〔2006〕14号）这标志着广东省高校开始全面推行党务公开，全省高职院校迅速响应，积极推进党务公开的进程，已取得了明显的成绩。
（一）成立组织领导机构，确立党务公开的目标
当前，全省绝大多数高职院校已制定了党务公开实施办法，成立了党务公开工作领导小组和监督小组，负责本校党务公开的组织领导和监督检查。高职院校党务公开领导小组一般由学校党委书记任组长，副书记任副组长，成员由党委委员及相关部门负责人组成，并设立党务公开工作办公室，具体负责党务公开的日常工作。党务公开监督小组一般由学校纪委书记兼任组长，纪委副书记任副组长，小组成员由纪委委员、工会负责人组成，负责对本校党务公开工作进行监督。通过设立党务公开领导和监督机构，为高职院校进一步做好党务公开工作提供了组织保证。
通过推行党务公开，高职院校努力建立和完善学校党内情况通报、情况反映、重大决策征求意见和党内民主监督管理制度，使党的民主集中制得到有效执行，党内监督和社会监督得到加强，党内事务的透明度不断提高，党组织和群众沟通渠道更加畅通，党员群众的知情权、参与权和监督权等民主权利得到保障。
（二）明确党务公开的内容
推行党务公开，明确党务公开的内容，各高职院校将《中国共产党章程》、《中国共产党党内监督条例（试行）》和其他党内法规要求公开的内容以及本单位党员、群众关注的党内重大事项和热点问题，只要不涉及党内秘密的都纳入公开的范围并结合本校实际工作需要进一步精细化，如广东理工职业学院党委把本校党务公开内容分成思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、全局工作和中心工作、干部和人才工作及群众工作等七方面任务，并将每个任务具体分解为若干个主要内容，根据主要内容确定公布的时限、形式、牵头单位及监督单位等。
（三）规范和强化党务公开的管理
各高职院校通过规范党务公开的类型、程序、时限及形式，从而确保党务公开的成效。
1.确定党务公开类型。依据内容，将党务公开类型分为法定公开、主动公开和依申请公开等三种类型。规定党内规定要求公开的内容，要予以法定公开；各高校党组织制定的不涉及党和国家秘密的事项，要予以主动公开；对于党员、群众要求公开的事项，经党组织研究，认为可以公开的，在一定范围内以适当的方式公开属于依申请公开。
2.规范公开程序和时限。党务公开按照提出、审核、公开和反馈的程序办理，形成一套严谨、刚性的规范程序，使得党务公开程序规范，持之有据，保证成效；在公开的时间上，根据党内法规制度的规定和公开的内容事项不同，实行定期公开和随时公开，确保公开时间及时，公开时限合理。
3.党务公开的形式多样化。对于适合在一定范围的党组织内公开的内容，采取以党内有关会议、文件通报等形式进行公开；需要向社会公开的内容，采用党务公开栏、电子触摸屏、新闻发布会、广播、电视、报纸刊物、意见箱、公开电话或互联网等现代化的手段进行公开。各高职院校还在实践中积极探索其他有效的公开形式，方便广大师生党员、群众了解情况，加强监督。
二、高职院校党务公开面临的问题
广东高职院校自推行党务公开以来，尽管取得了明显的成绩，但是也面临着诸多问题，需要加以改进。
（一）高职院校党务公开基础薄弱
党务公开作为党的组织制度的一项重要原则，党章明确规定“党的各级组织要按规定实行党务公开”，这为新形势下深入推进党务公开指明方向。然而，由于信息不对称，高职院校党务公开是自上而下的，在公开过程中，只注重学院党组织愿意公开什么，忽视普通党员和广大群众需要什么，因而当前各高职院校党务公开基础薄弱。
1.认识上的误区阻碍党务公开的推进
推进党务公开，首要的环节就是要求学校党员干部特别是领导干部增强民主意识，深刻认识推进党务公开的重大意义。目前有些高职院校在面对党务公开问题时认识上存在一定的误区，认为党务公开与政务公开大同小异，认为有政务公开就行了，党务工作主要是党内事情，涉及党内机密，不便公开，也没有必要公开等等。这些观念和认识在一定程度上阻碍了党务公开的推进。
2.操作形式化抑制党务公开的进程
有些高职院校在推进党务公开过程中认为党务公开操作上就是走走形式而已，对党务公开工作仅仅是摆样子，应付了事。出现了公开一般事务多，公开实质性问题少；公开结果多，公开依据少；公开重要决策、评优评先的结果，不公开依据；还有的公开成绩多，公开问题少；不及时公开、答复和处理群众提出的问题等情况，党务公开流于形式。实际上，还有部分院校很少向党员通报党务情况，甚至连党费的缴纳和使用都不向党员公布。显然，操作上的形式化抑制了党务公开的进程。
（二）党务公开相关配套制度不健全
科学的制度是党务公开的保证，尽管各高职院校根据中共广东省委教育工作委员会的要求，制定了本校的党务公开实施办法，但是相关的配套制度不健全。这包括：1.缺少责任追究制度。各高职院校只明确学校党组织主要负责人为党务公开工作的第一责任人，但未明确责任追究；2.缺少考核制度。没有把党务公开工作纳入学校各级党组织领导班子考核的重要内容，没有将考核结果与领导班子和领导干部评优创先、提拔使用结合起来；3.监督制度未落到实处。尽管各高职院校成立了党务公开监督检查小组，但是没有将监督制度落到实处，对党务公开的内容、程序、范围、效果等监督检查流于形式；4.评议制度需健全。党务公开工作应广泛征求和听取党员、群众的意见和建议，使之不断改进，形成特色鲜明、简便易行的党务公开成效评价体系。
（三）缺少现代信息技术的助推，党务公开吸引力差
在现代信息技术飞速发展的今天，随着互联网的广泛应用，让更多的党员、师生参与党务公开，以增强党务公开的吸引力这对党务公开形式提出了更高的要求。然而事实上并非如此，各职院校利用网络技术推进党务公开的意愿却显得不是那么强烈，课题组对全省80所高校网络推广党务公开进行了调查，全省只有11所高职院校利用网络助推党务公开，比例仅占13%；然而这11所高职院校党务公开网站功能却有较大局限性，表现在：（1）党务公开在线利用服务功能差，这11家党务公开网站内容多是基本信息和新闻、规章制度等方面的内容，能够提供令人满意的在线利用服务的功能比较弱；（2）党务公开网站宣传力度不够、访问量有限、效果不佳，宣传力度方面有待进一步提高；（3）有的网站连接性差，往往打不开，网站和网站之间互通性不够，有的网站由于设计的容量不够，往往对过去重要的信息进行处理，反映在网页上多是近期的信息，缺乏信息的连续性等。
利用校园网推广党务公开尚且存在着不足，那么利用学校博客、微客、论坛等师生员工喜闻乐见的形式推广党务公开就无从谈起。缺少现代信息技术的助推，党务公开的直接性、广泛性、及时性和互动性差，使得党务公开的吸引力差。
三、三个体系下高职院校党务公开意义
三个体系下推动党务公开，既是新时期高职院校党务公开的必然选择，也是高职院校党务公开的内在要求，三个体系下党务公开是高职院校党务公开的工作思路、工作重点的一次重大转变。
三个体系下党务公开就是要努力构建党务公开的信息资源体系、党务信息的公开利用体系和党务信息的安全保障体系。其中信息资源体系是基础，公开利用是目的，安全体系是保障，三个体系是一个相互联系、相互作用的科学体系，三位一体，缺一不可。
（一）三个体系对高职院校党务公开具有重要的指导意义
三个体系下推进高职院校党务公开的第一要义是发展，这既是基于目前高职院校推进党务公开实际情况的需要，也是不断满足广大师生员工日益增长的信息需求的必然结果，因此高职院校要转变发展观念，创新发展模式、增强发展能力、提高发展质量，在三个体系下推动党务公开就要大力推进思路创新、内容创新和途径创新。
（二）高职院校党务公开是对三个体系的具体实践
三个体系下推进党务公开，核心是以人为本。中国共产党是一个由8000多万党员组成的具有共同理想和奋斗目标的党，党员是党的主体，即党的主人，在党的建设、党内民主及党的一切活动中处于自主、积极、主动的地位。这就决定了党员既是党的肌体的细胞，又是党内民主的主体。因此，党员在党内生活中所处的主体地位，决定了党员必须以主人翁的姿态参与党内事务，主动行使权利，只有实行党务公开，才能保障党员的知情权，实现广大党员全面发展的目标。
保证信息安全全面协调发展是三个体系下推进党务公开的基本要求。信息安全是全面推动党务公开发展的保障。党务信息资源体系、管理体系、利用体系和安全体系均要全面推进，忽视任何一个，党务公开就无法健康顺利发展。推进党务公开的过程中，一方面要消除长期以来在人们思想观念上形成的党务工作神秘感，另一方面仍要进一步明确党务公开并不意味着不遵守党的保密纪律。
统筹兼顾是三个体下推动党务公开的根本方法。应该主要统筹处理好三个方面的内容，一是党务管理职能和信息保管利用两种职能的关系，正确处理党务公开与保守党的秘密的关系即既要抓好党务信息资源的开放利用，又要抓好各种秘密和涉及隐私保护；既要抓好运用网络、计算机等信息载体做好党务公开信息化的公开，同时要注重保护好传统纸质载体党务信息的安全；二是党务公开与其他工作的关系，如与校务公开、学校教学管理等工作的关系；三是三个体系之间的关系。做好党务信息资源体系建设，把党务信息的征集坚持人事物相结合，逐步转向以人为主；在收集方面坚持集中与经常相结合，逐步转向经常为主，在公开利用手段上坚持传统方式和现代手段相结合，逐步走向以现代手段为主，在服务对象上坚持为学院管理和党员群众相结合，逐步转向以广大党员群众师生员工为主，在服务方式上做好积极主动公开服务；在保密安全上坚持实体安全和信息载体安全等。
四、三个体系对高职院校党务公开的作用
（一）实现高职院校党务公开的思路创新，必须树立三个体系的理念
高职院校党务公开的思路创新，三个体系的理念是动力，同时它又将在党务公开的实践中接受检验，并不断丰富、发展和完善自己。实践必将证明资源体系建设是推动党务公开的必由之路，公开利用是推动党务公开科学发展的根本，而安全体系是推进党务公开的基本保障。
（二）实现高职院校党务公开的内容创新，必须树立三个体系的理念
高职院校党务公开的内容创新，在三个体系的指导下应该树立大信息的理念，一方面是将党的路线、方针、政策，重大决策、举措及各项重大活动，以适当方式在一定范围内向全校党员公开或向广大师生员工公开；另一方面各高职院校党组织应结合自身实际，制定出具有特色、切实可行的党务公开细则，提出本级党组织党务公开的内容、形式、程序、时间、范围、责任和要求，避免党务公开“一锅煮”“、一刀切”的现象，使党务公开做到指导到位、规范到位、落实到位。
（三）实现高职院校党务公开的途径创新，必须树立三个体系的理念
高职院校党务公开的途径创新，在三个体系的指导下，必须树立大服务的理念，一方面要优化党务信息资源的结构，坚持以人为本，要将涉及广大党员和师生员工利益的热点、敏感信息敢于公开，积极主动公开；另一方面改变当前党务公开手段落后，载体单一的局面，利用现代化、信息化、电子化等先进的手段，创新党务公开的传播途径，将党务公开推向深入。
参考文献：
[1]沈亮，胡敏.高等学校的党务公开的内容与形式[J].中山大学学报论丛：2007，（27）9.
[2]中共广东理工职业学院委员会.中共广东广播电视大学委员会，中共广东理工职业学院委员会党务公开实施意见（粤电大党[2007]3号）[Z].2010.
[3] 张晓歌，张虹.关于党务公开问题的若干思考.[2011-8-15].http：//www.e-gov.org.cn/news/news005.
基金项目：本文为广东省高校党建研究会2011年党建研究课题《三个体系下广东省高职院校党务公开研究》（编号：GZZZB10）的研究成果之一。
作者简介：杨飞（1979-），男，汉族，陕西安康人，广东松山职业技术学院，副研究馆员，从事档案信息化建设、信息公开研究。
行政公开分析论文范文第5篇
摘要：本文以讨论的形式，分析了政府信息公开所面临的社会环境因素和必须具备的充分必要条件，从不同角度探讨了政府部门、非政府组织、文化事业机构以及公民在信息公开中扮演的角色、承担的职责。最后，对《条例》实施过程中可能出现的问题做出预测并提出一定的解决方案。
关键词：信息公开 公共信息 政府条例
在全面总结实践经验、广泛征求各界意见的基础上，国务院经过5年多的艰苦努力，制定并颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称“《条例》”)。对于这部规范政府自身行为的重要行政法规，国务院法制办公室主任曹康泰认为是“现代民主政治发展的产物。”“对保障公民的民主权利，提高政府工作的透明度，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，都有重要意义。”
《条例》的现实意义和积极作用不言而喻，但在实施过程中可能遇到的各种问题却并非都很清晰，有的甚至极为复杂。本次笔谈希望以创新的视角分析政府信息公开的影响因素，对《条例》实施的社会环境进行全面的认识，对社会各阶层、各行业在实施中扮演的角色及其相互关系进行深入的探讨。结合专业特色，体现理论价值，剖析政府信息公开的现状，并预测《条例》实施的进程，对其中的相关问题进行有别于他人及主流媒体的深入细致的研究。
1、政府信息公开实施的社会环境与条件认识
柯平(以下称“主持人”)：作为一项庞大的社会系统工程，政府信息公开以公民的民主权利为根本诉求，一方面关系到社会主义民主法制和政治文明，另一方面关系到政府转型中，对政府信息资源的高效开发与利用。WTO的加入、知识经济的兴起、和谐社会的创建，以及可持续发展观的提出，无一不体现出政府信息公开的必要性，《条例》的颁布与实施具备了极为深刻的历史意义和现实意义。
对于影响《条例》实施的社会环境和条件可以从两个层面加以认识。首先是实施的充分和必要条件，前者建立在大量的信息化工作基础之上，包含了公民信息素养的普遍提升，文化大发展、大繁荣的全力倡导：后者则以“十七大”报告对社会进程的明确规划为宏观背景，体现在党和国家对深化改革的决心和行动之上。另一个层面可以分为“硬条件”与“软条件”，前者包括针对《条例》实施而进行的政府机构及人员的设置、社会相关机构的完善、互联网络的普及等：后者则主要表现在公民的信息需求与权利意识在全球化背景下发生的一系列转变，促使占据社会信息资源很大比重的政府信息向着更广泛的利用空间发展演化。除了以上有利的条件，我们还应看到许多不尽如人意的地方，如城乡之间的差异，东西部地区之间的区别，相关法规的配套完善等都有很大的改进空间和繁重的后续工作。对于这样一个复杂的社会系统工程而言，理想的条件并未完全具备，尽管《条例》从颁布到实施已经历了整整一年的准备阶段，但要真正地实现政府信息的顺利公开并确保其高效的利用，今后无疑仍有很长的路要走，
赵益民：以历史的眼光来考察政府信息的公开，我们可以归纳出三个主要的影响因素：首先是传统政治文化的羁绊。“民可使由之，不可使知之”、“刑不可知，则威不可测”的思想在不少官员中根深蒂固，正如马克思所言：“官僚机构的普遍精神是神秘，是奥秘……公开国家的精神及国家的意图，对官僚机构系统就等于出卖它的秘密”。在我国，政府信息在很长一段时间内处于“保密”状态，即使在政府内部，信息知晓程度也是按级别设定的，公众所了解到的信息大多是经过研究、调整后的被“过滤”的信息。其次是官员私利与信息公开的冲突。信息开放从建立和谐社会的长远目标来看非常重要，但从地区经济的短期增长则看不出明显的效果。目前的干部管理、绩效评估、提升尚未将政府信息开放作为重要的考核标准。尚不足以引起大多数干部的重视。另外，信息封闭给一些干部或部门留下了从中获利的机会，“保密法”对官员的长期影响也使得信息公开蕴含着极大的政治风险。再次，成本成为容易忽视的问题。对杂乱的政府信息进行整理、组织、核对、公布等加工处理的成本远远超出常人的估计，如2002年美国所有联邦政府部门的相关活动总成本是2.53亿美元，2004年上海市用于政府信息公开的费用达2578万元，平均每个区县支出55.5万元。如此巨大的资金投入，在全国范围内的可行性尚待论证，
正如主持人所言，《条例》实施的条件目前并未完全具备，我们在根除封建残留意识的同时也应考虑到政府工作人员的利益，设计激励机制，将信息公开由利益单向转移的强制行为改造成多方共赢的社会自觉活动。另一方面，经费的保证则不应忽视非政府组织与个人的积极作用，社会资源的广泛利用无疑是降低信息公开成本的有效手段。
詹越：从环境条件来看，首先，政府信息公开制度产生的基础条件是社会上公民权利意识的醒悟与提高，公民强烈的权利意识极大地推进了民主的发展，继而增强了公民参政、议政的愿望，而参政、议政的前提之一是要充分知悉政府的信息，要求政府信息公开。而其核心是满足公民对政府信息的知情权，这种权力观念是在民主发展的进程中逐步树立起来的，而民主的发展又进一步推动了该权利的内涵。其次，服务型政府观念的树立是政府信息公开制度建立和实施的思想保证。在行政领域，服务观念逐步得到认可，正是政府信息服务观念的树立推动着政府信息公开制度的建设，而完善的政府信息公开制度又保障政府服务宗旨的实现。因此，没有政府观念的转变，就没有制度的创新，公民新的知情权利的请求与主张只会流于表面化，更谈不上政府信息公开，从社会现实要求来看，政府信息公开一是保障公民知情权、参与权、表达权、监督权政治要求的需要。政府权力只能是来源于人民，最终还必须回归于人民，人民群众对政府行使权力的内容、程序和过程必须享有知情权、参与权、表达权、监督权。而这些权利的实现是通过熟悉和了解政府信息来保障的，因此，必须公开政府信息。二是化解社会矛盾，促进和谐社会建设客观要求的需要，特别是我国现阶段正处于体制深刻转换、结构深刻调整和社会深刻变革的时期，政府信息是否公开、透明，直接关系到人民群众对政府的信赖程度，直接关系到社会政治经济的稳定。三是转变执政方式，深化行政体制改革的必然要求，大力提倡和推进政府信息公开是实现政府职能转变的一项重要举措。四是建立反腐倡廉制度性要求的需要，推进政府信息公开，将政府行使权力的过程置于人民群众的公开监督之下，对从源头上预防和治理腐败将产生深远的影响。从经济条件来看，知识经济的到来以及信息技术的高度发展，推动了政府信息公开制度的发展。政府信息是否得到运行和公开，及时转化为生产力关系到国家的经济发展和前景，而信息技术的进步促进了政府信息公开制度的发展与完善，
弓克：实施政府信息公开已经不单纯是公民个
人信息知情权等人权问题，而更是整个社会民主法制化发展的要求，也是符合当今时代发展趋势的。世界主要国家均已制订相关的政府信息公开法，政府信息公开已经成为国际社会不可阻挡的潮流与必然趋势。我国早期推行的村务公开、电子政务以及各省市制订的政府信息公开条例，都为最终制订全国性的政府信息公开法规奠定了条件。信息环境下民众有了更为广泛的信息获取渠道，在此政府如果不能实现自身的公共信息传递服务功能的话，首先会降低公众对于政府的信任指数以及相关政治活动的参与热情，而更严重的可能是整个社会中更加注重信息的非正常获取，单纯追求片面乃至狭隘的个人或小部门物质利益，损害整个社会的利益以及未来的健康有序发展。政府信息公开是一个长久的过程，在早期，还是偏重于机构制度性的公开，而当前的重点则是实现向法制权利型公开的转向。
2、《政府信息公开条例》实施当中的角色问题
主持人：政府信息的公开涉及到社会各个阶层和行业，其中政府部门、非政府组织、公共信息服务机构及至全体公民所承担的责任义务不尽相同，随着信息公开的进程，所扮演的角色各有侧重，值得探析。
针对不同社会群体的功能发挥，我们可以将《条例》的实施划分为由浅入深的三个阶段。第一阶段首先要发挥政府的主导角色的作用，公民既是服务对象又是参与角色，非政府组织应当积极宣传、配合协助，以图书馆、档案馆为主的公共信息事业部门则应发挥主动介入的作用，除《条例》中的相关规定外，还应积极发掘其他的用武之地，如利用专业特长、信息技术和人力资源等优势，通过编制信息公开目录和指南、进行公民信息素养培训、协助加工初始文档等活动扩大自身影响，推动信息公开。第二阶段要调动公民的主观能动性，进一步强化服务对象的主导地位，强调政府与公民的共同主导，以此促进《条例》的高效实施，奠定民主政治的基本保障。第三个阶段形成社会各界的互动平衡，如信息公开的监督职能承担者由最初的政府自身向社会公众转移，非政府组织也将发挥更大作用，政府信息在社会各阶层群体的自觉行为中形成采集、管理和传递的良性循环。在这个渐进的过程中。既要求政府制定切实合理的分阶段实施计划，又要求社会组织和公民个体都具备应有的参与意识，在以政府信息公开为基础的民主政治舞台上扮演好自己的角色，在协作互动中谋求共同的发展。
黄兰秋：评议制度是保证《条例》顺利实施的重要因素，信息公开的初期可由上级政府部门来进行监督，发展到一定阶段后，公民、新闻媒体等社会评议的监督作用就应该体现出来，但最终还是要由健全的司法制度来确保信息公开的持续进程。另外，公民的积极性应该得到充分的调动，逐步强化民众的主导意识，激发信息需求，鼓励公民主动要求政府公开信息，这些都是社会舆论的导向职责。
詹越：这里主要谈的是政府机关、图书馆和档案馆、公民、非政府组织的角色问题。首先是政府机关，根据《条例》的规定：政府机关是信息公开的主体。但应该是作为义务主体。规定政府信息公开的主体是由于政府机关代表人民行使国家行政权力，管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务，其拥有和掌握的各种信息具有明显的垄断优势。这种信息的不对称性决定了政府必须负有公开信息的义务。图书馆和档案馆是政府的文化服务设施及服务机构，是政府的文化事业单位，成为提供政府信息服务最重要的机构，所以它们是政府信息公开的主体之一，具体说是义务主体之一。这两个机构具有良好的条件，能在最短的时间内最准确、高效率地满足公众对政府信息的需求。通过自身的行为成为政府信息最集中有序、最方便查询、最快捷获取的社会信息公开中心。公民是政府信息公开的权利主体之一，这种地位在行政机关主动公开信息和应公民申请公开信息的双向行为中可明显地体现出来。说明公众在政府信息公开上不再是被动接受者，而变成了主动要求者，扮演为权利主体的角色。从某种角度上说，这种双向公开实质上在信息公开中引入了公众参与机制，加大了通过信息公开制度保障公民知情权的力度。非政府组织与公民的地位一样，也是政府信息公开的权利主体之一。
赵益民：对于政府信息公开，如果说公众的信息意识是外驱动力，那么公务人员的服务意识则是内驱动力。因此，树立新的管理或治理理念，消除权力本位和特权意识，培养自觉护法守法、自我约束、依法办事的法律意识，是促使政府及其公务人员逐渐形成公开政府信息是其义务和职责的观念，明确自身定位，塑造便于监督的服务型政府。在政府机关之外，健全不同群体的利益表达机制，为政府信息公开的法制化营造坚实的社会基础。国外政府信息公开法制化的基本经验体现出非政府组织的推动作用，而我国虽然一些社会成员想通过行政信息公开来满足自身执业或生活的需要，但由于组织化程度不高，尤其是利益集团表达机制的匮乏使得他们很难形成有效的“集体行动”，信息公开的法制化也会因此缺乏坚实的社会基础而停滞不前。与此同时，新闻媒体的监督权和审稿权应得到应有的完善和保护，以便公众获取政府信息，并对行政机关及其公务人员进行有效的监督。另外，考虑到企业的创新能力和激励机制通常会优于政府的运作，可借鉴发达国家普遍的做法，通过政府与企业的合作推动政府信息资源的利用，利用外包、企业投资、委托运行等多种方式加快社会公共服务体系的建设，让公众多收益、早受益。我国已有学者提出对于一些增值性强又不涉及国家机密的信息机构，为了增加信息传播的激励，可将其转制为企业化经营，进行收费服务，这也不失为一种角色转变的探索和尝试。
弓克：从委托代理理论和公共选择理论分析，政府部门是作为理性人存在的，必然追求自身利益的最大化，而公众在信息公开中则处于分散化的存在状态，对于监督政府行为存在有限理性。所以某种程度上来说，政府信息资源是存在委托人的缺位的。同时，政府信息资源的真正所有者是社会公众，实践当中也存在事实上的所有者缺位。由此，在政府信息资源所有权基础上派生出来的其他权利如使用权、收益权与转让权又如何分配?这就决定了公众必须让渡一部分利益到政府部门，这样既能刺激政府部门的运作效率，又能方便自身更便捷地获取与使用政府信息资源，体现出一种民众的政治参与力量与政府的控制管理力量的博弈，
李国新在2007年中国图书馆年会专辑之《中国图书馆的法制建设：现状与问题》指出，政府信息公开这个对图情领域发展而言的巨大契机包括图书馆扩展服务领域、扩大社会影响、争取社会重视、改善服务条件等。因此相关服务部门应当有效整合，发挥整体性的服务优势，因为从单个个体进行分析，其力量与话语权都是相当薄弱的，一旦其组合成一定的系统，所代表的社会力量以及实现的功能将极为巨大。
3、《政府信息公开条例》的实施中可能存在的问题与解决方案
赵益民：《条例》的起草编制历经波折，贯彻实施更将任重道远。第一，作为对政府信息公开行为的自我规范，《条例》目前构建的仅是一种自上而下的内部约束机制，而信息公开法制化的进步程度却取决于社会的推力，因为民间的力量往往比官方的更具主动性。公民如果不善于利用架构好的制度，将会形成一种新的资源浪费。第二，国外的成功经验多是经历了从传统信息公开到电子信息公开的道路，我国《条例》的实施却很大程度建立在1999年中央各部委及“两院”和“人大”全面启动的政府上网工程之上，在一个信息化基础薄弱的国家开展有效的信息公开，切实的途径和方式尚待摸索。第三，到目前为止，我国绝大多数省市乃至部分乡镇政府都制定出台了各自的信息公开条例、规定或办法，中央政府的《条例》是否优于所有的地方法规?是否能兼顾适合差别明显的地方特色?对此，不同级别的人民政府拥有各自不同的信息公开重点或许是一条值得尝试的道路。第四。无论政府信息公开的进程发展到什么阶段，监督与保障均是不可或缺的组成部分，《条例》中提出的“社会评议”突破了政府自我评定的局限，但评议指标却亟待研制，在此方面，图书档案界无疑具有学术优势，有责任为评议体系的构建做出一份应有的贡献。
弓克：另外还有一个信息针对性公开的问题，在我国大部分农村，政府信息公开不适应农民的需要，跟农民的切身利益不相关，内容艰深，来源狭窄，更新缓慢，缺乏反馈。而农民关心的如政府资金使用、发展规划、政府法规、处罚条例等政府信息相对较少。政府信息公开也是一个渐进的过程，所以不可能一蹴而就，不能因为现阶段的某些问题就完全否定信息公开进展的历程，在具体的推进上，会有一些短暂的失误乃至倒退，但这并不能阻碍整体化的发展进程，时势的发展趋势是谁都不能阻挡的。
詹越：在政府信息公开中发现了一些问题：与国外相比，我国政府信息公开的立法、政府信息资源数据库及共享系统、政府信息指引服务系统等均严重滞后。政府信息资源交流不畅。今后需逐步安排解决。政府网站在组织、搜集、审核及发布信息时应确保其权威性、时效性和真实性。另外，信息服务功能有待加强，应采取的措施：一是向公众提供各种日常性服务信息。二是拓展信息交流渠道，建立严格的信息反馈制度。三是利用政府部门所拥有的大量信息和高级专业人才，加强信息分析和预测，向社会各界提供信息咨询服务。《条例》的实施还应理顺信息公开与“保密法”的关系，条例建立了政府信息发布保密审查机制，规定参照1988年制定的已经过时了的密级规定，是一种严重的滞后表现，跟不上时代的发展要求。
黄兰秋：我认为处理好公开与安全的关系将是《条例》实施过程中需要解决的重要问题。从意识、技术和制度方面保证信息安全、网络安全和国家安全：建立专门审核机构负责处理相关的申请和诉讼，都需要不断摸索，要防止片面的信息公开，仅把信息公开当作目的，而忽视信息安全，国家安全。尤其是目前的安全、保密以及计算机核心技术都掌握在美国等发达国家手中，我国的安全专家非常缺乏，技术实力不强，那么可能我们认为是安全的信息，公开后被发达国家通过各种先进技术手段进行挖掘分析，可能会成为对国家安全不利的信息。经过SCI检索发现，关于信息公开安全保密方面的文献达到81篇之多，尤其“9·11”以后，国外发达国家认为公开的信息对于恐怖组织获取进行恐怖活动所需的信息提供了方便和可能，于是对信息自由法案进行再思考，反信息公开之道而行之，对信息公开设置种种障碍，先后颁布多种法令以图解决国家安全和信息安全的威胁问题。此外，从今年西藏的“3·14”事件可以看出西方媒体对中国事务的报道，由于思维惯式和价值理念的差异，先入为主的意识非常浓厚。在信息公开的同时如何消除舆论偏见，应对外界断章取义的认识误导，也将成为《条例》实施进程中必须考虑的问题。
另外，目前国内还没形成完整的信息公开的绩效评价体系，不利于增强政府的服务效力和影响力。对此，可以从定量和定性两个层面依据模糊综合评价的相关理论构建系统的评价指标。
主持人：对于《条例》实施的研究，我们首先应该掌握政府信息公开活动的规律和特点，其中包括依法实施的法律性，相关要素的系统性，阶段分层的复杂性，持续发展的长期性，以及切合国情的文化性。另外，《条例》实施中可能遇到的矛盾和冲突会涉及公开与保密、公开与安全、需求与提供、数量与质量、主体与客体等方面。在公开的主导方向下，协调好从国家到个人的机密和隐私的保护问题：切实保障网络环境下的信息安全：促使公民的信息需求得到有效满足：在强调信息提供数量的同时也具备质量的保证；力争信息资源获得充分的开发利用。同时，我们还要正确处理实施过程中可能出现的各种问题，例如：领导的思想认识是否到位?信息设施是否完善?政府机构的执行力和人员素质是否有保障?公民的信息素养是否具备?参与意识和信息需求是否得以体现?信息法律伦理是否依然滞后?信息不对称的状况是否得到改善?政府网站的质量是否得到提升?实施反馈工作是否有效开展?公开评议活动是否全面落实?
从国际比较的视角来看，与西方片面地强调公开不同，我国重视政府引导，这就对领导的政策水平和信息素养提出了较高的要求。以发展的眼光来看，政府信息公开的不同阶段出现的问题也会各不相同，如《条例》实施的初期很可能会因为谨慎行事致使公开的信息较为陈旧，新颖性和及时性不一定能满足公众的需要。此外，还会有不少难以预见的问题随着《条例》的实施不断涌现，需要我们密切关注，深入研究。
行政公开分析论文范文第6篇
摘要：2019年11月12日，最高人民法院审判委员会第1781次会议通过了《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》由。此规定对行政协议的范围进行了一定的扩大，引发业界热议。行政协议同时具备行政性和合同性，其性质认定和处理一直颇有争议。尤其是政府与社会资本合作协议，长久以来，实务界通常把它按照民事合同处理。但《行政协议规定》将许多从前当做民事合同处理的协议划归到行政协议的范畴，必将对相关协议的合同自由和纠纷解决产生重大影响。
关键词：行政协议;司法解释;受案范围
行政协议是指政府等行政机关为了维护社会公共利益，行使行政职权，与公民、法人或者其他组织协商订立的包含行政法上权利义务的协议。与传统的具体行政行为相比，它采用了更加平和的契约方式，是新时代中国特色社会主义市场经济下应运而生的产物，在加快政府职能转变上发挥了至关重要的作用。
一、问题的提出
最高人民法院审判委员会在2019年11月12日通过了《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（下称“《规定》”）。该规定第一条界定了行政协议（本文对“行政协议”和“行政合同”不做区分）的的概念，对行政协议和民事合同作出区别。第二条列举了行政协议的类型，其中将符合第一条规定的政府与社会资本合作协议也纳入行政协议的范畴。
近年来，我国法院受理的行政诉讼案件逐年攀升。根据最高人民法院工作报告，2019年度我国依法审结一审行政案件28.4万件，同比上升13.1%。其中行政协议案件占据相当大一部分[3]。数据显示，截至2020年6月29日，中国裁判文书网官员行政协议裁判文书已超过 49878 篇。关于行政协议的“民告官”案件逐渐成为热点。而长期以来我国对行政协议没有系统性的法律法规，行政合同与民事合同的区分标准的不明确，为行政诉讼的处理也带来了极大的困难。行政机关随意扩大行政协议范围、滥用行政优益权等问题亟待解决。
二、行政协议的界定
要准确界定行政协议，我们需要从以下几个方面综合考量。
第一，行政合同的一方必须是行政主体，享有行政权力，包括国家行政机关和法律、法规以及规章授权的其他组织。行政合同的目的是实施行政管理，维护和稳定社会公共利益，如高效开发国家矿产资源、修建桥梁等大型公共设施等，行政主体与社会资本签订的共同投资建设合同等。
第二，行政协议在必须具有行政法上的权利义务内容。行政主体在行政协议的履行、变更、解除等方面，享有行政優益权，而普通民事主体是不具备的。
第三，行政协议双方当事人必须在平等自愿的基础上协商一致。
根据最高法解释，在以上三要素基础上，行政协议的识别可以再从以下两方面标准进行：一是形式标准，即行政机关与行政相对人之间在签证行政协议时是否协商一致;二是实质标准，即行政协议的内容和标的必须包含行政法上的权利义务，该权利义务表现为行政机关是否为实现行政管理目标和公共服务，是否合法行使行政职权、履行行政职责;是否具有优益权。
但是这样的界定方法存在很多问题，对个别要素的认定标准较为模糊，在实务上容易产生分歧。例如，在目的要素上，行政协议的签订是为了维护公共利益。但是，公共利益这一概念比较抽象，矿业等自然资源出让、大型交通设施的建设、以及房屋器具的出租买卖等都可以归入公共利益的范畴，导致出现个别行政机关假借维护公共利益之名与相对方签订行政合同，随意解除合同或单方违约而不进行赔偿的现象。
三、行政协议的受案范围
《规定》第二条具体列明了行政协议的受案范围。根据法学大数据实证研究平台调查显示，自2004年2020年，中国裁判文书网及其他权威来源已公布的裁判文书（其他权威来源包括但不仅限于：各地方法院官方网站、各年度“两高”发布的指导性案例等）共录入行政行为种类属于行政合同的案件总数为12784件，将案件的管理范围绘制如下统计图1[2]。其中乡政府以及土地行政管理部门与社会资本签订的合同多为政府与社会资本合作协议（简称“PPP”协议）。
在此之前，部分协议在实务上曾被纳入民事合同的范畴。例如，针对政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议，有学者认为这些合同在性质上不属于行政协议，如此扩张行政协议的范围会导致行政过度干预合同订立，对交易稳定和交易安全产生影响。PPP协议，是政府由于自身专业、资金方面等能力不足而与社会资本合作，这份协议的签订于社会资本而言通常是出于营利目的而非公共利益，将其纳入行政协议的范畴会在一定程度上打消资本方的积极性。
由于我国行政协议的立法较晚，在2014年出台《行政诉讼法》后这一概念才被真正在全国推广，所以存在行政协议纳入行政诉讼受案范围的条件问题。2019年12月12日，最高人民法院发布了《行政协议案件典型案例》[3]。如果是《行政诉讼法》修改之前签订的行政合同，通常不纳入行政诉讼受案范围，而是告知当事人提起民事诉讼方式处理相关争议。
四、《规定》施行可能产生的影响
查阅中国裁判文书网，对2015年至2018年最高人民法院审理的行政协议案件做统计，筛选出行政协议性质判定的案件分析。数据显示，在这四年中，最高人民法院共审理土地、房屋征收征用协议共36件，其中只有12件认定为行政协议。探矿权出让合同、土地使用权出让合同则均被认定为民事合同。
很显然，《规定》扩展了行政诉讼权利保障的边界。在一定程度上使得协议的非行政主体在诉讼过程中有法可依，但是它打破了长久的实践惯例，必将对行政协议的签订自由和争议解决产生重大的影响。
（一）打击PPP协议中社会资本方的积极性
根据中国裁判文书网官方数据显示，目前最高人民法院和地方各级人民法院处理的PPP争议案件中，有1568件被认定为民事合同，按照民事诉讼法进行审理，占所有PPP案件的82%。另外，只有341件被认定为行政合协议，按照行政诉讼法处理。在《规定》出台之前，实务界普遍把PPP协议当做民事合同处理。本次行政协议司法解释将政府与社会资本的合作协议（PPP协议）纳入行政协议的范畴，使得协议的双方地位不再平等。无论是在签订过程中，还是后续履行和争议的解决中，行政主体所享有的法律赋予的优益权都将使社会资本方处于劣势地位。诚然，立法者初衷是为了促使行政机关行使权力以维护社会公共利益，但由于公共利益这一概念的模糊性很容易造成行政机关滥用权力。
（二）限制合同纠纷中非行政主体的司法救济途径
《规定》第二十六条对仲裁条款的无效约定，也进一步减少了行政协议争端解决的途徑。目前行政协议只能通过行政诉讼的方式解决，民事诉讼和仲裁都被排除。
与诉讼相比，仲裁是一种更加快速解决争议的方式，费用较低，以不公开的方式进行有利于保守当事人的商业秘密和当事人的商业信誉。而以诉讼程序复杂，费用往往偏高。在保证公正合理的前提下，仲裁具有效率高、成本低、程序灵活等优点。立法者排除行政协议的仲裁解决方式，虽然在一定程度上维护了行政机关的公信力和权威，但是在便民效率方面，显然不满足非行政主体方的需要。
另外，第二十六条中将我国参加的国际条约排除，将会使国内外资本合作差异化。显然这一条件旨在保护外资的救济权利，但是随着我国的不断开放，域外资本越来愈多参加中国的市场竞争。在签订的行政协议发生争议时，我国的资本方不能申请仲裁而外资可以，这将对我国本土资本方是很大的打击。
五、结语
作为一种新型的行政管理和公共服务方式，行政协议在很大程度上促进了我国政治参与的民主化。但由于行政协议是行政性和合同性的创造性结合，故在其处理上一直存在颇多争议。最高院的新《规定》扩展了行政诉讼权利保障的边界，在一定程度上使得协议的非行政主体在诉讼过程中有法可依，但是它打破了长久的实践惯例，必将对行政协议的签订自由和争议解决产生重大的影响。新法施行，行政机关机关应时刻谨记维护公共利益的重要职责，在公共利益与私人利益发生矛盾时，优先考虑公共利益的实现，在法定职权内订立、履行、变更、解除行政协议，才能使这一方式发挥更大的作用。
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注释
参见《最高人民法院工作报告——2020年5月25日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上》，中国军网（2019-06-02），http：//www.81.cn/2020zt/2020-06/02/content_9826443.htm，最近访问日期[2020-06-29]
2部分样本缺失，造成缺失样本的原因为法院合并、变更造成不能和标准的法院进行匹配导致提取缺失所致。
3参见《行政协议案件典型案例》，最高人民法院，http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-208691.html，最近访问[2020-6-28]
四川大学法学院 四川省成都市 610200