行政许可统一办理论文范文第1篇
摘 要：行政许可撤销权的行使具有双重效用，一方面行使许可撤销权的正当行使具有自我纠错、防止争讼、保障合法行政等积极意义。另一方面，由于其固有的负面影响以及立法的不周延、制度不完善等因素的影响，如果缺乏有效控制，导致撤销权滥用的情形则会带来很多弊端。因此，总结行政许可撤销权行使的理论和实践层面的滥用因素，探讨行政许可撤销权的限制路径，对行政许可撤销权的正当行使具有重要意义。
关键词：行政许可撤销权；限制；限制路径
行政许可作为一种授益性行政行为，其撤销权的行使实际上是对其授益性的剥夺，会对公民的信赖利益造成一定程度的侵害。除了依据《行政许可法》第69条的规定，对合法权益受到损害的被许可人给予赔偿，进行事后补救之外，要实现对公民权益侵害的最小化，更应重视对行政许可撤销权行使阶段的控制，立足于法治实践，对行政许可撤销权的滥用现实与原因进行分析，并提出相应解决路径。
一、行政许可撤销权的限制之因
“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”。因此，权力的行使需要进行限制，行政许可的撤销权也不例外。对行政许可撤销权进行限制的原因主要包括缓和其固有的负面影响和排除滥用因素两个方面。
（一）缓和固有的负面影响
行政许可撤销权作为撤销权的一种，其行使不可避免的具有撤销权固有的负面影响。具体来说，行政许可撤销权固有的负面影响主要包括法律安定的破坏性、公民的信赖利益的侵害性两个方面。与之对应，对行政许可的撤销权进行限制将有利于缓和其固有的负面影响，主要表现如下：
1.法律安定性之维护
法的安定性要求行政行为一经做出，其形成的权利义务关系非经法定原因，不得更变。行政机关作为执法机关，其行政行为具有单方意志性与一定裁量性，其相较于立法、司法行为其对公民权利义务的影响更大、更具有直接性。因此，行政机关维系法律安定性的责任重大。行政许可的撤销权作为行政权力的一种，其行使承载着公民对行政行为安定性的信赖、对法律安定性的信赖。而在行政许可决定做出之后，行政机关基于自身纠错的原因而对其进行撤销，无疑是对法律安定性的破坏。
对行政许可撤销权进行限制将有利于缓和其破坏法律安定性的固有负面影响，维护法律的安定性。其具体表现在以下两个方面：一是“能不撤则不撤”。“能不撤则不撤”是指通过对行政许可撤销权的限制，严格撤销许可的范围、标准和程序，限制行政机关自由裁量权的行使，减少“乱撤”“误撤”“错撤”的情形，减少撤銷许可的数量，以达到维护法律安定性的目的；二是“避免二次出错”。行政许可的撤销是一种自我纠错性行政行为，针对的是产生错误的行政许可颁发行为。既然在颁发许可时已经出现一次错误，破坏了法律的安定性。那么，对行政许可撤销权进行限制，则是避免再次出错，保障二次行政行为的合法性。
2.公民的信赖利益之保护
维护公民的信赖利益已经成为现代法治社会发展的潮流，信赖利益保护原则已经上升成为各国行政法的基本原则。行政许可作为一种授益性行政行为，被许可人基于该授益行为已经获得了某种利益，而此时行政机关如果机械的按照依法行政、有错必纠的原则进行撤销，势必会损害被许可人的信赖利益。行政许可撤销权的行使除了损害被许可人的信赖利益之外，还可能存在对利害相关人信赖利益的损害可能。例如一个公民在持有《司法鉴定许可证》的司法鉴定机构做了某种鉴定，并以此鉴定作为证据以支持其诉讼行为。但在诉讼过程中，审判机关以该司法鉴定机构的《司法鉴定许可证》被撤销为由而对此证据不予采信导致该公民败诉。在这一事例中，作为利害关系人的公民因行政许可撤销权的行使而受到影响，信赖利益受到损害。
对行政许可撤销权进行限制有利于保护公民的信赖利益主要体现在如下两个方面：第一、限制撤销情形，将信赖利益的“错侵”阻于门外。对撤销情形进行限制，明确具体的撤销情形，提高行政许可撤销权行使的科学性，减少实践中存在的错误撤销情况，有利于提高对被许可人的信赖利益保护；第二、明确撤销程序，限制撤销权的行使。对行政许可撤销权行使的启动、审查、做出决定等方面对之进行程序限制，保障公民的程序性权利，有利于实现其信赖利益侵害最小化。
（二）排除行政许可撤销权的滥用因素
行政许可撤销权行使的滥用因素主要包括相关概念的混淆、程序性规定的缺失、自由裁量权的恣意三个方面。限制行政许可撤销权，将从厘清概念、明确程序、规范自由裁量权三个方面对滥用因素进行一一排除。
1.厘清概念
在实践中，撤销、撤回、注销、吊销四者的概念混淆已经成为普遍现象，不但普通公民对此存在认识误区，甚至连行政机关工作人员、司法机关工作人员、立法机关工作人员都对此存在知识盲点。例如《电信业务经营许可证管理办法》第29条第2款规定，“提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段，取得电信业务经营许可证的，由原发证机关将经营许可证收回注销”而根据《行政许可法》第69条的规定，这种以欺诈手段获取的行政许可，应当予以撤销。这两个规定即体现了概念混淆的现状。限制行政许可撤销权，首先是对“撤销”一词的概念进行明确，从而使之与撤回、注销、吊销等概念区分，解决实践中的混淆乱像，排除行政许可撤销权行使中概念混淆的滥用因素。
2.明确程序
行政许可的撤销权主要规定在《行政许可法》这一法律规范中，但《行政许可法》费了大量的笔墨规定了申请行政许可、授予行政许可的程序，在撤销许可的问题上却对程序规定只字不提。因为缺少程序的保障，许可相对人的信赖利益很难在作出撤销许可决定的过程中得到伸张。程序规定作为限制权力的重要方式，行政许可撤销权的限制以明确程序作为的重要内容，将有利于弥补法治实践中行政许可撤销程序的空白，排除行政许可撤销权行使中程序性规定缺失的滥用因素。
3.规范自由裁量权
立法上规定行政机关对许可撤销的裁量权，本义是想通合理行政的方式保障许可相对人的信赖利益，但是《行政许可法》中并未作出关于撤销行政许可的进一步细化规定，为行政机关在行使自由裁量权时提供了恣意的空间。在行政许可的撤销中，行政机关主要从撤销范围的认定方面行使自由裁量权。对行政许可撤销权进行限制将从立法层面与制度层面对自由裁量权进行规范，从而排除行政许可撤销权行使中自由裁量权恣意的滥用因素。
二、行政许可撤销权的限制路径
权力具有天然的膨胀性和向恶性，缺乏足够的约束、监督，任何权力都会生出腐败。法治是限制权力腐败、滥用的最重要途径。实现对行政许可撤销权的限制，可以从法律概念的明确、法定撤销范围的划定与法定程序的规定入手。
（一）法律概念的明确
在行政许可撤销权的行使中，首先要明确的概念就是“撤销行政许可”，并将之相关概念进行辨析。许多学者对“撤销行政许可”进行了定义，例如学者满先进提出：“撤销行政许可是指作出的行政许可违法，由行政机关使已生效的行政许可失去法律效力的纠错行为。”又如学者徐晓明提出：“行政许可撤销决定是行政许可机关针对违法行政许可决定所实施的一种纠错行为。”结合学界的不同观点以及我国行政许可撤销的实践情况，可以将撤销行政许可定义为：行政许可行为由于存在违法或者不适当等因素，经行政机关通过一定的法定程序使该行政许可失去效力。具体来说，撤销行政许可具有如下六个特点：
第一、性质。撤销行政许可是纠错恢复性行政行为，而撤回则是公益性行政行为，注销是程序性行为，吊销是侵害性负担行政行为；第二、适用对象。撤销行政许可的适用对象是初始违法的行政许可行为。撤回则是不适应客观情形的，且已生效的合法的行政许可。注销是有效期届满未延续、被许可人丧失资格等行政许可。吊销是实施许可过程中的违法行为；第三、功能。撤销行政许可的功能是自我纠错、防止争讼和保障合法行政。撤回则是维护公共利益与秩序，注销是的宣告法律关系的消灭，吊销是制裁行政相对人的违法行为；第四、行政行为违法情形发生时间。撤销行政许可中的行政行为违法情形发生时间为许可作出之时。撤回、注销行政许可中无违法情形，吊销则是许可作出之后；第五、溯及力。撤销行政许可原则上有溯及力，但法律另有规定的除外。撤回有溯及力，注销、吊销无溯及力；第六、信赖利益保护方式。撤销行政许可的信赖利益保护方式为赔偿。撤回的方式为补偿，注销与吊销不存在补偿或者赔偿的信赖利益保护方式。
（二）法定撤销范围的划定
《行政许可法》第69条规定了五种可以撤销许可的情形，但而并未对这情形的违法程度与撤销决定作出之间的关系进行具体规定，从而导致行政许可撤销的范围过大，为行政机关滥用行政许可撤销权提供可能。因此我们应当丰富违法行政许可行为的处理方式，限制行政机关行使撤销权的范围。行政许可的撤销对象是成立是存在违法情形但实际已经生效的许可，我们可以将这里的违法情形分为三种类型：
一是重大且明显的违法情形。当行政许可机关作出的行政许可决定存在重大且明显违法情形时，此时的行政许可决定在本质上是一种无效行政决定，行政许可决定自始就不发生法律效力。既然自始无效，当然不存在撤销一说。二是普通违法情形。在此情形下，行政机关享有与原规定相当的自主裁量权。三是违法但轻微的情形。在此种情形下，不必然通过撤销手段来进行纠正，为了提高行政效率，可以通过补正的方式来消除违法行政行为带来的影响，使其转变为合法行政许可。
因此，应将可以撤销的情形限定为第二种，即普通违法情形。对行政许可撤销权行使过程中的“可以”限制为普通违法情形，缩小了行政机关自由裁量权的行使范围，可在一定程度上制约自由裁量权的滥用。据此，除了公共利益遭受重大损害之外，还可以将无效行政许可、补正行政许可纳入不予撤销的范围。
（三）法定程序的规定
要保证权力行使的合法性，除了在实体法方面对权力进行规制之外，作为硬币另一面的程序也是不可忽视的重要环节。由于在《行政许可法》中缺乏对行政许可撤销程序的相关规定，且在实践中因此引发关于行政许可撤销的行政问题以及司法问题。因此，我们应当致力于完善行政许可的程序性规范，打造限制行政许可撤销权的三百六十度无死角的立法笼子。对行政许可撤销权的程序性限制，应当把握如下几个重点内容：
第一、告知。对行政相对人予以告知，是保障行政相对人权利的第一步。要健全告知制度，应当做到如下三点：一是严格行政机关的通知义务，不仅应通知被许可人，还应通知直接且明确的相关利害关系人；二是说明理由。在通知基础上，应告知行政相对人作出行政决定的理由，以确保行政相对人的知情权；三是公示。一个行政许可的作出，其影响对象不仅包括被许可人和直接且明确的被许可人，还包括间接受到影响的其他公民。因此，应当对行政许可撤销的决定予以公示，确保此一部分公民的权利。
第二、听证。行政许可的撤销作为对公民权利剥夺的行政行为，应当赋予公民听证的权利，以维护其自身的合法权利。在行政许可的撤销中引入听证制度，是被许可人以及其他利害关系人信赖利益保护的重要步骤。具体来说，行政许可撤销中的听证程序应当包括两个方面的内容：一是赋予被许可人与利害关系人要求听证权、保障其听证过程中的表达权、解释权、对质权、申辩权、要求答复权等权利；二是相关行政机关应负有组织听证的义务，并应承担严格的举证责任。
第三、除斥期间。由于行政許可撤销权具有破坏法的安定性的固有弊端，这就要求对生效行政许可的撤销进行限制。行政许可生效的时间越长，其信赖利益越大，越值得被保护。因此，可以引入民法中的除此期间制度，对行政许可撤销权的行使设定一个期限，期间一过，权力即归于消灭。世界上已有许多国家与地区对行政撤销权的除斥期间进行了规定，例如德国规定的行政撤销权时效为一年。我国台湾地区规定的行政撤销权为两年。结合上述规定，并根据我国法治实践，可将行政许可撤销权的除斥期间设为一年。
参考文献：
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[4]谭剑.论行政行为撤销的限制[J].湖北大学学报（哲学社会科学版），2010，37（01）：77-82.
作者简介：
赵筱芳（1994～ ），女，汉族，湖南湘潭人，法学硕士，单位：湖南省湘潭市湘潭大学法学专业，研究方向：宪法与行政法。
行政许可统一办理论文范文第2篇
摘 要：依法治国是我国的总目标，对于依法治理也是提出了更高的要求。烟草专卖管理在我国长期处于一种垄断管理的状态，针对行政许可在烟草专卖管理中的适用，进行了以下的分析，主要从行政许可的法律效力的三个方面进行探讨，分析行政许可在烟草专卖管理中的适用的体现。在我国近年来，烟草行业快速发展，同时也带动了我国经济的发展，作为我国经济来源的渠道之一，发挥着重要的作用。但是烟草行业的兴起也给人民的健康带来了更大的挑战，因此，要严格把控烟草买卖，这也是我国将烟草专卖垄断的主要原因之一。对烟草专卖进行管理，能更好地将行政许可应用于烟草专卖管理的适用中，严格把控烟草专卖管理的发展。
关键词：行政许可 烟草专卖管理 适用
1 主要概念分析
1.1 烟草专卖
烟草专卖的含义在于国家对烟草事业进行统一的生产、销售，包括雪茄、烟丝、卷烟等在内的烟草的生产、销售，并且在法律允许的情况下进行垄断管理的主要方式，如果在这一过程中，违反了相关的规定，是需要付出相应的代价，受到相应的处罚的。
1.2 行政许可
行政许可的内容一般来说是国家禁止的活动，对一定符合条件的人解除禁止，主要是为了满足社会生产生活的要求，允许这部分公民进行特定的活动，同时也享有某些特定的权利。并且这种许可行为也是需要申请的，如果没有人申请，行政机关是不会主动许可这部分这些行为的。
行政许可主要涉及到法律规定，是指行政机关在法律允许的情况下，依照法律规定的要求，准许公民进行某种特定活动的行为，需要进行特定的审查，颁发相应的许可证、执照等形式，确认公民可从事某种活动。行政许可的设定，是在遵循社会经济的发展趋势和特点的基础上进行的，对于发挥公民、法人代表等组织的积极性和主动性具有重要意义，对于公共利益和市场秩序的维护也发挥了重要的作用。
2 行政许可适用的主要法律效力
2.1 证明力
行政许可适用的法律效力之证明力，主要是指烟草经营者需要行政部门颁发相应的经营许可证和执照等，这些相关证件经过审批颁发之后才能证明其经营的合法性，才能正确行使自己的权利，烟草经营者才能进行烟草的生产、销售等工作，而且在这一过程中受到法律的保护，证明自己的权利是合法的有效的，保证了烟草经营合法正规的运行。
2.2 确定力
行政许可适用的法律效力之确定力，主要是说，在行政部门为烟草经营者颁发经营许可证、执照等证件时就确定了烟草经营者进行烟草管理的权力，这些证件一旦颁发就确定了其经营的性质，是无法随意进行更改的。如果要进行更改，必须是烟草部门行政主管的法定程序做出了更改的决定，相应的行政主管才能通知经营者进行证件的撤销、变更，这样的处理流程保证了这一行为的有效性，即使出现问题也能做到有据可依，有法可查。
2.3 约束力
在烟草专卖领域，相关的许可证、执照等赋予了烟草经营者相应的权利，同时也赋予了相关的义务。这些证件规定了经营的范圍和方式，也规定特定的公民和法人代表必须在一定的范围内进行活动，一旦超越这个范围，公民和法人代表将会承受同样的法律责任，付出相应的代价，这也正是行政许可适用的法律效力的约束力的主要体现。
3 行政许可在烟草专卖管理中的适用的具体体现
3.1 办理烟草专卖的准运证
烟草专卖品的准运证的办理程序体现了行政许可的证明力，对于相应申请烟草专卖的经营者，烟草专卖局会要求其提交相关的证明材料，对这些材料进行专业的审查，筛选出符合承办条件的经营者，对其发放相应的证件，并允许准运证的办理。对于一部分不符合条件的申请人，要及时通知结果，并且告知需要具备的条件和资格。随着社会经济的发展，烟草专卖准运证的办理也发生了很大的变化，计算机网络的兴起，为这些相关证件的办理提供了便利，不仅提高了效率，而且证件的签发流程也更加规范，省去了很多人力物力，也是行政许可适用在其管理中的体现之一。
3.2 依法行政许可的基本要求
行政许可是在法律允许的条件进行的，有其中五点基本要求，一是事实清楚，主要表现为清楚了解所要查证的烟草专卖经营的每一个环节，充分考虑细节问题，然后再确定烟草专卖经营是否符合法律规定。二是证据确凿，主要是说在行政许可的过程中，要确保有更多的人证、物证，能够说明目前的问题。三是定性准确，这一点主要是参考烟草专卖的相关法律法规，确定相关行动是合法还是不合法，这样才能有效进行下一步的处理。四是手续完备，主要是说烟草专卖所必需的证件以及其他证明材料需在审批颁发之后才能进行营业。另外处理恰当、程序合法两个基本要求也是需要执法人员在处理过程中遵守的。因此，依法行政许可的基本要求也是行政许可在烟草专卖管理中的体现之一。
3.3 相关人员的管理
行政许可在烟草专卖管理适用的体现，一部分表现为对烟草专卖人员的管理，对于烟草专卖人员的管理，大致体现在以下四个方面：一是时间上的管理，主要表现为定期管理，这样的话有利于及时发现问题，更好地杜绝违法行为的发生。二是人员素质的管理，加强烟草专卖人员的素质管理，能够有效减少违法行为的发生，而且烟草专卖经营者的素质培训，对于自身经营理念和发展意识的提高也具有重要意义，能够有效避免偷税漏税等违法行为的发生。三是行为管理，主要是指对烟草零售户的销售地址和销售信息要明确，系统分析市场检查所发现的问题，这样能够有效落实服务和管理的理念。四是绩效管理，这种形式是在专卖执法行为中产生的，是一种体现业绩的形式。
3.4 相对应的责任
这部分内容主要包括两方面的责任，包括烟草专卖行政许可责任和法律责任，首先烟草专卖行政许可责任，这部分的责任主要体现在烟草专卖的行政管理机关，按照行政许可的标准为烟草专卖的申请人提供有效的信息，根据申请人提交的申请材料进行合理的审批，并且在审批的过程中根据不同的情况进行。另外行政许可的存在也保障了烟草专卖的行政管理者的合法权益，保证其能够进行有效的烟草销售工作，并且受到法律的保护，对于烟草专卖的管理也是十分有利的，在国家法律保护的前提下，烟草专卖经营者的法律意识也得到了提高，有利于烟草专卖管理的长期有效发展。其次是烟草专卖的法律责任，这一责任是国家法律中明确规定的，是有关烟草专卖具体实施的法律法规。
4 结语
就目前来说，烟草专卖面临着许多的压力和挑战，既有烟草生产经营方面的，也有烟草专卖体制方面的。随着社会经济的不断发展，我国的烟草专卖以及形成了一种相对完善的管理体制，其中，行政许可发挥了重要的作用。烟草专卖的体制为国家经济的发展带来更大的机遇，做出了很大的贡献。通过以上对行政许可在烟草专卖管理中的适用的探讨分析，能够有效加强烟草专卖的市场秩序，稳定了烟草专卖在市场经济中的地位，能够应对未知的挑战。对烟草专卖进行管理，使得国家能够有效规范行政许可的行为，维护了相关人员的合法权益，为烟草专卖使用带来了更好的发展。
参考文献
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行政许可统一办理论文范文第3篇
土地资源是经济社会发展重要的生产资料。以建设项目用地预审和用地审查为主要内容的建设用地审批制度是土地管理的一项重要制度。为深入贯彻落实国务院关于“简政放权、放管结合、优化服务”的总体要求，进一步改进和优化建设用地审批制度，提高土地资源配置效率，国土资源部最近修正了两个部门规章，部长姜大明签署国土资源部第68号、第69号两个部长令，即《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第68号）和《建设用地审查报批管理办法》（国土资源部令第69号），印发了《关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》，对建设项目用地预审和用地审查工作进行了改进优化，相关措施将于2017年1月1日起施行。
两个《办法》修改的背景
现行土地审批制度是《土地管理法》和《土地管理法实施条例》为适应实行世界上最严格的土地管理制度、实施土地用途管制制度的需要而确立了，包括建设用地预审、农用地转用审批和土地征收审批三项。为了进一步细化《土地管理法》和《土地管理法实施条例》确立的土地审批制度，国土资源部先后颁布实施了《建设用地审查报批管理办法》和《建设项目用地预审管理办法》两个部令，进一步细化了建设用地审批的基本流程和报批材料。两个《办法》发布实施以来，对于落实最严格的耕地保护制度，合理保障城乡建设用地需求，促进经济社会健康发展发挥了重要作用。但是从用地预审和用地审查全流程来看，还存在着审批功能同质化、审查内容重复、捆绑审查事项多、报件准备周期长、审查标准化程度不够等问题，导致预审、用地审查报批工作周期长、效率低，地方反映比较强烈。
国土资源部贯彻中央国务院要求，坚持围绕中心服务大局，以土地用途管制为核心，以用地预审和用地审查为主要内容的现行建设用地审批制度，在严守耕地红线、保障发展需求、维护群众权益等方面发挥了长期重要的作用。近几年，各级国土资源管理部门落实中央“稳增长、调结构、惠民生”决策部署，按照“简政放权、放管结合、优化服务”要求，在优化建设用地审批流程、提高审批效率方面做了多次改进，审查的各个节点都保持了较高的效率。但是从用地预审、用地审查全流程来看，还存在捆绑审查事项多、审查内容重复、标准化程度不够、报件准备周期长等问题。
本届中央政府把“简政放权、放管结合、优化服务”作为行政审批改革、转变政府职能的“先手棋”和“当头炮”。李克强总理强调简政是供给侧结构性改革的重要内容，要“以敬民之心，行简政之道”，要求“简”字当头，“放管服”三管齐下、协调推进。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》规定，要最大限度减少政府对企业经营的干预，最大限度缩减政府审批范围。
为贯彻落实党中央、国务院关于简政放权、放管结合、优化服务的一系列要求，落实稳增长决策部署，推进供给侧结构性改革，国土资源部在总结近年来用地预审和用地审批制度改革实践成果的基础上，对两个办法进行修改，明确了改进和优化审查内容、强化事中事后监管、提高服务保障能力的具体措施，进一步提高用地预审和用地审查的效能。核心是进一步明确不同审批的功能定位，改进和优化建设用地审批流程，简化审查内容，精简相关报件，进一步提高用地预审和用地报批审查工作效率，同时加强批后监管，严格用途管制，确保最严格土地管理制度的实施。
两个办法修改的内容
1.关于《建设项目用地预审管理办法》的修改
根据《土地管理法》的规定，建设项目用地预审是在建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设用地的有关事项进行审查，并提出意见。预审审查的内容主要包括是否符合土地利用总体规划，土地利用年度计划以及建设用地标准，目的是在建设项目用地的前期阶段，充分发挥土地总体规划对建设用地的引导作用，落实土地用途管制制度。但是在预审制度实施的过程中，预审环节审查的内容不断增加，导致预审报件时限过长，审查内容重复。为此，这次修改，回归《土地管理法》关于设立预审制度的初衷，预审阶段不再要求建设单位对补充耕地方案、征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金安排情况进行说明。不再要求建设单位提交地质灾害危险性评估报告和是否压覆重要矿产资源证明材料。不再要求提交规划修改对规划实施影响评估报告和修改规划听证会纪要等材料。这一修改，将使预审内容进一步聚焦，大大提高预审的审批效率。
2.关于《建设项目用地审查报批管理办法》的修改
这次修改《建设用地审查报批管理办法》，重点解决了两大问题：一是进一步优化报国务院批准城市建设用地的审批。2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确，将依法由国务院分批次审批的城市建设农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，批准后由省级人民政府具体组织实施。按照国务院的要求，根据城市建设用地的特点和需求，国土资源部部署了55个城市进行试点，试点地区在用地申报时不要求明确具体位置，同时相应简化用地申报内容。修改后的《建设项目用地审查报批管理办法》吸收了试点的成功做法，规定：报国务院批准的城市建设用地，农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案可以合并编制，一年申报一次国务院批准城市建设用地后，由省、自治区、直辖市人民政府对设区的市人民政府分期分批申报的农用地转用和征收土地实施方案进行审核并回复。同时还加强了与建设项目用地预审的衔接。这一修改大大减轻了城市政府在成片开发的工作量，大大提高了用地审批效率。二是将先行用地纳入法治化轨道。先行用地是国土资源部出台的一项用地支持政策，对保障国家重点建设項目及时用地、促进经济稳定发展、维护土地管理秩序发挥了重要作用。2015年《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发[2015]27號）将先行用地明确为国土资源部的政府内部审批事项，为先行用地政策提供了国务院规范性文件层面的依据。为了把先行用地纳入法治化轨道，切实规范先行用地的审批程序和审批依据，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，修改后的《建设用地审查报批管理办法》结合国土资源部多年来先行用地审批的实践，专门增加了一条，对先行用地的适用范围、申请条件、报批期限等作出了规定。此外，需要说明的是，这次修改是在《土地管理法》的框架内进行的修改，重点是回归了预审和用地审批的功能定位，提高审批效率。
改进优化的作用意义
当前，我国经济发展进入新常态，党中央、国务院要求统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，积极推进供给侧结构性改革，提高发展的质量和效益。这次改进优化，符合中央要求，顺应发展需要，具有重要意义。
（一）改进和优化建设用地审批制度，是适应把握引领经济发展新常态，积极推进供给侧结构性改革的内在要求。土地资源是经济社会发展重要的生产资料和人类活动的载体，完善土地管理政策是供给侧结构性改革的重要内容。改进和优化建设用地审批制度，提高土地要素配置效率，有利于促进稳增长、调结构、惠民生、防风险各类建设项目及时落地，同时保障新产业新业态加快发展用地需求，从而为适应把握引领经济新常态、推进供给侧结构性改革提供用地保障。
（二）改进和优化建设用地审批制度，是深入落实中央“简政放权、放管结合、优化服务”的具体体现。按照简政放权的要求，不仅要把该取消的取消、该下放的下放，对确需保留的行政审批事项，还要统一标准、简化手续、优化流程。改进和优化建设用地审批制度，就是与中央保持高度一致，按照“观大势、谋大事、懂全局、管本行”的要求，把中央“放管服”的要求落到实处，最大限度去重复减内容、优流程定标准、重监管强服务，切实降低建设用地审批难度。
（三）改进和优化建设用地审批制度，是降低制度性交易成本，增强发展动能的务实举措。中央要求，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；要下决心把各种制度性交易成本减下来，让企业和各类市场主体轻装上阵，集中精力提质增效。改进和优化建设用地审批制度，减轻企业办事创业的土地审批负担，降低企业取得用地的办事成本，有助于进一步优化发展环境，激发市场活力和社会创造力，增强发展内生动力。
（四）改进和优化建设用地审批制度，是回应社会关切，进一步提升国土资源服务效能的迫切需要。近几年，各级国土资源管理部门千方百计提高国土资源服务保障能力，但仍有一些地方反映建设用地审批慢、项目落地慢。改进和优化建设用地审批制度，使用地报批效率最高、结构最优，是对各地关切关注问题的积极回应，同时也是国土资源管理部门推进土地管理方式转变，提升国土资源服务效能的现实需要和自觉行动。
改进优化的总体考虑
本次改进优化坚持目标导向和问题导向，按照“明确定位、突出重点，系统梳理、减少重复，统筹衔接、强化协同，放管结合、优化服务”的原则，通过去枝强干、调整时序、简化内容、优化流程等，实现建设用地审批“材料简化、时间缩短、难度降低、质量和效益提高”的目标。
改进和优化主要改进和优化主要从5个方面着力：一是，对用地预审和用地审查进行全流程梳理，减少是否符合土地利用总体规划、是否符合供地标准、征地补偿、占补平衡等方面前后、上下的重复审查；二是，简化用地预审和用地审查环节的申报要件，缩短组卷时间；三是，区分实质性审查和形式性审查，各负其责各自把关；四是，推进报件标准化，降低报件难度；五是加强信息化建设，提供便捷优质服务。
《通知》的主要内容
一是强调改进和优化建设用地审批工作的重要意义。要求各级国土资源主管部门充分认识改进和优化建设用地审批对推进供给侧结构性改革、激发市场活力、增强发展动能的重要作用；准确把握改进和优化的方向目标和总体要求，尽快调整适应和改进用地报批审查工作。
二是提出简化改进审查内容，切实提高建设用地审批效率。主要包括7项措施：1.簡化对符合土地利用总体规划和土地使用标准的审查；2.简化对补充耕地和征地补偿等的审查；3.改进地质灾害危险性评估的审查；4.改进压覆重要矿产资源的审查；5.组织开展项目用地踏勘论证和节地评价；6.改进城市建设用地的审查报批；7.适当缩小用地预审范围。
三是要求加强事中事后监管，进一步提升服务保障水平。提出了4个方面的监管和服务措施：一是强化实质性审查责任；二是提高规范化水平；三是加强实施监管；四是提升服务能力。
下一步，我们将指导各地按照改进的新措施、新要求，尽快部署和落实，保证新制度落地生根，尽快见效。同时，国土资源部将跟踪了解各地实施进展和遇到的问题，并及时对相关措施作必要的改进。在此，也真诚希望各家媒体、各位记者朋友继续加强宣传，总结各地好的经验做法；同时发挥监督优势，及时发现问题，积极支持引导用地预审和用地报批审查工作落实党中央、国务院“放管服”要求，有效促进经济社会可持续健康发展。
原有审查简化之后预期的成效
本次改进主要对审查内容和申报要件进行了简化，材料是简化了，时间缩短了，难度降低了，最后的结果是质量效益提高了。举个例子，用地预审环节只保留是否符合土地利用总体规划、是否符合土地使用标准、是否符合供地政策3项审查内容；取消了补充耕地方案、征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金安排情况、是否开展地质灾害危险性评估、是否压覆重要矿产资源4项审查内容；对需要修改土地利用总体规划的，相关材料也进行简化。预计改进后，需要修改土地利用总体规划、开展地质灾害危险性评估、办理是否压覆重要矿产资源证明的建设项目用地预审组卷时间可明显缩短，从组卷到完成用地预审时间基本可缩短至原来的一半。
建设项目用地预审和用地审查之间的衔接
避免一放就乱，这个问题很关键、很要害。这次按照中央“放管服”的要求改进和优化建设用地预审和建设审批，从放的方面概括来说，就是合理划分中央和地方的事权，地方进行实质性审查，部进行复核性审查。从监管方面，我们也同步跟进，采取了一些措施。一是规范用地申报审查要求。通过完善规章制度、规范标准、明确要求，使地方申报审查的时候有章可循，包括省级国土部门向部提交的审查报告的格式、依据、结论、要求都是非常明确的，规范统一，使审查更加规范。二是督促指导地方不断提高用地审查报批质量。我们将建立台账制度，对报部用地预审和用地审查的项目，存在报件质量差、补证多、不及时上报的情况，采取提醒、约谈、通报等多种方式，指导、督导省级国土资源部门切实把好审查关。三是加大批后監管力度。通过采取批后抽查、实地督察、部门联动等方式，对各地审查把关是否到位、是否存在土地未批先用、是否履行了承诺事项等进行监督，发现问题及时督促整改，特别是要充分发挥国家土地督察这支队伍的力量，进行监督管理。四是完善用地审批信息系统。这个系统和平台上在建的规划、供地、利用、卫星执法等系统进行互联互通，发挥国土资源部门综合监管平台的作用。我们还改进了用地远程申报系统，强化省级国土资源部门把用地报到国土资源部之前，通过这个平台系统进行自检、自查，有问题早发现、早解决，采取上述综合措施，确保放而不乱。
关于如何衔接的问题，实际上可以说是在改进和优化过程中如何体现系统性和整体性的问题，做到系统考虑、整体考虑。这次改进和优化建设用地预审和用地审查，一个基本原则就是将用地预审和用地审查作为一个流程、一个系统，前后有机地衔接，整体的谋划。首先，两个环节的审查各有重点，但是不重复。根据项目立项、实施的不同阶段，该在项目立项阶段把关的，如符合土地利用总体规划、用地标准、产业政策等，我们在立项前期把好关。项目选址确定后具体用地时需要把关的，如征地补偿安置、耕地占补平衡，在用地报批的时候把好关，这就是前后衔接。
同时，本着既要高效，又要严格的原则，两个环节不能缺项，前后必须闭合。在用地预审环节，今后不再对压覆重要矿产资源审批情况和地灾危险性评估情况进行审查。但是，在用地报批的环节，我们要进行审查，不能漏项。而且，已经通过用地预审的建设项目，如果项目的用地位置、规模、功能、分区发生变化的，在用地审查环节还要复核，有变化要复核，没有变化不再重复审查。用地预审修改了土地利用总体规划的听政、论证报件材料，在用地审查环节还要相应的把关，做到前后衔接，体现整体推进、整体考虑。
新的政策从2017年1月1日起实施，考虑到方便基层组卷报批，确保政策衔接不出问题，我们举办了业务骨干培训班，以便各省区市及时掌握新的政策、流程和规范，做好政策传达和组卷报批工作。另外，为做好用地预审和用地审查在办件和近期接收报件的办理，我们打算新老报件要求同步运行一段时间，从2017年4月起全面按新要求受理，在过渡期内，行政相对人既可以按照原有要求报件，也可以按照新的要求报件，國土资源部都将按程序抓紧办理，保障各类建设项目及时落地。
消除簡化审查内容的不利影响
实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度是土地管理最重要的两项制度。这次改进和优化用地预审和审查后，这项制度只会加强，不会削弱。
一是坚持各类建设用地都必须符合土地利用总体规划、符合土地用途管制的要求。在建设项目立项、选址阶段，要对此严格把关，这是保护耕地合理利用土地的首要措施。
二是严格落实耕地占补平衡。在项目用地预审阶段，我们要求建设单位承诺在项目投资概算中足额安排补充耕地费用；在用地报批阶段，必须按照中央的要求落实补充耕地，做到“占一补一、占优补优、占水田补水田”，这个政策始终坚持不放松。
三是强化用地论证和评价。这次制度规定，对占用基本农田和耕地规模较大的都要评估论证。占用基本农田哪怕只有一亩甚至一分，要论证评估；占用耕地规模较大的也要论证评估。占用耕地规模较大包括3种情况，一个是线性工程占用耕地100公顷以上的，或者是块状工程像机场等，占用耕地70公顷以上的，或者一个项目占用耕地的比例达到了用地总规模的50%以上。这三个情况，都要求必须进行踏勘论证。同时，对土地使用标准要严格审查把关。对于超标准用地项目，或者还没有出台土地使用标准的行业用地项目，在预审阶段要开展项目节地评价，采取措施促进节约集约用地，严格执行耕地保护制度和节约集约用地制度。
行政许可统一办理论文范文第4篇
策划人语
开发区，这个承载着中国体制改革和对外开放试金石的特殊区域，从其诞生那一天起，一路披荆斩棘、筚路蓝缕，今天已过弱冠之年。开发区20年的发展，在中国奔向小康社会的历史征程中，极具标本意义；开发区创新的管理体制和发展模式，更是漂洋过海，在东南亚、非洲、拉美落地生根，在国际上产生了积极的示范效应。
开发区人特别希望借创建20周年的机会全面总结经验，对未来做出前瞻性的规划，把“大有希望”的事业继续下去。然而，这一切都因为国内理论界、舆论界的怀疑以及国家治理整顿开发区的一系列负面影响而冲淡；也使得正规开发区被“殃及池鱼”，正面形象被扭曲。开发区面临着何去何从的抉择！
面对非议，需要冷静处之，面对现实，需要正面立言。中国经济体制在政府层面上的改革远远没有完成，开发区作为改革的先行试验和示范区，仍有继续试验和创新的存在价值；中国在推进新型工业化和城市化的实践中，开发区仍然能够找到自身独特的出击点和大有作为的新天地。
开发区是罗陀斯，就在这里跳跃吧！
未来开发区，是要稳定地占有海外市场，还是要财富的相对份额；是要单一的外资资本来源，还是要多元化的相对稳定的动力结构；是要仅仅引进技术，还是要朝掌握技术方向努力？
改革试验———被漠视的开发区的生命基因
提起开发区，在人们的印象中就是靠国家优惠政策，引进外资，经济上取得了一些成就，主要着眼于其开放功能，这当然不错。没有经济奇迹，开发区的处境会更困难。但这只是事情的一个方面。甚至连开发区人也慢慢地麻木起来，宣传自己的时候，每每地以引进多少外资、多少名牌的跨国公司、产值多少、税收多少作为最大的卖点和成绩。这种思维定式从开发区“三为主、一致力”的发展宗旨确立，到中央对开发区的管理沿革可见一斑：国务院对开发区的管理，几次变更，由综合部门的综合管理转到商务部的外资司，最后的定位就是将开发区的存在功能限于引进外资。客观地说，这就忽略了对开发区全面发展的指导，降低了国家建立开发区时的战略意义和期望。
历史的真相是：开发区从其诞生那一天起，就具有改革、开放、探索和试验的性质，与此相联系，是改革在前，开放在后。没有改革的大胆创新和探索试验，绝不会有日后的开放成果，事实上，这是开发区生命中的第一个基因。开发区20年来不断挣脱各种陈旧观念的束缚，克服有形、无形的困难，为自身前进拓出空间，每走一步都是要靠锐意改革，甚至可以说，改革比开放困难要大得多。尤其在前10年，改革比开放占去开发区更大更多的精力。
概括开发区改革的本质特征，可称之为“纲举目张”式的系统改革创新。
所谓“纲”就是在传统区域管理体制上，创造出了将开发区定位于试验的经济区而非行政区的准政府体制，简言之，这种创新就是自上而下的主动改革，由上级政府高度授权，轻装简政，主要行使政府的经济管理职能去建立和发展一个外向型经济区。之所以争取这种体制创新的根本原因，是因为建立开发区的当时，中国经济、行政管理体制不适应中国对外开放的要求，必须以新体制、新模式来完成对外经济合作的“软着陆”。
所谓“目”，是指在这种体制保障下，去实施发展经济所需要的各项具体改革，解决对外开放过程中遇到的各种问题。概括起来，主要内容包括：建区投融资体制的改革、政府管理经济方式的改革、土地有偿出让和转让的改革、市场经济条件下政府法制的改革、社会保障制度的改革，以及开发区经济外向度提高后所引发的一系列改革，如此等等，都浸透着开发区人创新的心血和智慧。
“纲举目张”强调开发区20年改革是一个系统，没有管理体制的改革，则任何具体改革都是很难或者不能实施的。这些改革的成果，以解放生产力，发展生产力的实践所验证，随历史的进步，得到了肯定。当然，这些改革并非由开发区单独完成，但是开发区人的努力试验是客观现实。“玄都观里桃千树，尽是刘郎去后栽。”开发区所做出的敢为人先的改革业绩能够轻易忘却吗？
这种改革，与特区、浦东新区不同，可以说是20年来国内政府管理体制改革唯一尚存的形式。这种改革的成效，使外界很难否认其存在的价值，但或多或少，或隐或现，对这种创新体制的疑虑是构成开发区今后生存的最大的不确定性。换个角度看问题，反思一下国内的“开发区热”，且不论开发区被争相效法的内在原因（体制活力是重要一条），仅从开发区治理整顿8年，越理越多，越整越滥，收效甚微可见，根本一条原因就是对开发区的性质和意义认识不一致，因而也就没有法律的严肃约束。市场经济是法制经济，这早已被国内共识，但关键是“法”的概念包括“法制”和“法治”。开发区搞了20年，鱼目混珠，最根本的原因是没有上升到国家大法的法律地位和建区规范，没有“法制”，就谈不上管理开发区的“法治”。国家级开发区两度“凝固”，又两度“解冻”，都是靠审批，而各级政府直至乡镇政府没有法律约束的审批是造成开发区过多过滥而又失控的制度原因。
那么是什么妨碍了开发区法制的出台？其实要用国家大法确立开发区的功能、政策及土地使用规范等等操作层面的问题并不难，真正难的是如何面对开发区大胆改革创新的成果，即这种“不规范”的体制。立法的两难在于否定其体制有困难，因为谁也不会反对改革，但肯定其体制更困难，关键在于，开发区的创新体制在传统政府管理体制内部发生了根本性的变革，引发了一系列的矛盾碰撞，这是问题的实质。
接下来要问，开发区这种管理体制的改革方向和内容究竟有没有先进性和科学性？对此的回答就要以2004年7月1日正式施行的《行政许可法》为参照系来作判断。《行政许可法》是改革20多年来被称为具有革命性意义的国家行政方式、政府职能转变的改革，有助于推进政治文明和以“规制缓和”来进一步完善市场经济体制。从其内容来看，减少政府对经济、对市场主体的不当干涉和管制，不正是开发区多年来在改善区域“软环境”旗帜下，进一步深化改革的诉求吗？毋庸置疑，开发区20年的创新体制，与《行政许可法》的基本原理和总体思路有着超前的亲和力。在开发区看来，《行政许可法》的出台是为改革的先头部队提供了更有力的、权威的法制装备。
再进一步，从《行政许可法》发展方向的逻辑推导和即将引起的连锁改革的前景来看，行政许可的设立权限高度集中于中央和省两级，省以下的政府行政范围必将大大简化，以往政府管理经济的庞大机构和编制必然要精简。
而开发区的体制正代表着这项改革的方向。试想，开发区目前的高度精简、能合并就合并的十几个职能部门，少则几十名多则200～300名公务员管理着一个中等城市产业规模的经济区域，这种方向还需要怀疑吗？
由《行政许可法》出台引发的政府职能转变和行政管理体制的改革，仅仅是在深层次上改革的开始，中国经济体制改革在政府层面上远远谈不上完成。从这个意义上说，中国的经济技术开发区，作为改革的先行试验和示范区，20年前是这样，在将来的20年，仍有继续试验和创新的存在价值，这就是开发区存在下去的理由，并且这个理由是异常充分的。只是开发区不能等。无论国家立法与否，改革体制是否存续，都不重要。重要的是开发区要保持住以往改革带来的实质性进步，并重新激发和唤醒在改革方面的生命基因，继续踏踏实实地面对新问题，去试验、改革、创新，以此争得其应有的地位和普遍承认。
模式风险———开发区持续发展的现实困惑
如马克思所言，一种生产方式在其所能容纳的生产力没有完全释放出来之前，是不会灭亡的。这个原理同样适用于开发区的发展模式。问题在于，近几年，开发区模式的风险已经逐渐暴露出来，这是开发区面临的真正的现实困惑。
必须认识到开发区的发展模式是有前提条件或者说是有成本的。简言之，开发区（背后是国家）要付出的模式代价，或称“卖点”有下面几条，呈现鲜明的中国特色。
制度环境———即管理体制，在引进非主流的生产关系时要做的是制度妥协，建立“仿真的国际投资环境”；
政策支持———对引进外资给予优惠的政策设租，或鼓励外资的进入，这是国际惯例；
物质保证———廉价的土地、基础设施供应和劳动力价格；
市场让渡———与国外特殊经济区最大的不同，是在引进外资的同时对外资放开国内市场，即所谓的以政策换投资，以市场换技术。开发区引进外资的同时，也就成为外资进入中国市场的跳板。
没有这些先决条件，或称卖点付出，开发区的发展模式是不能成功的。这实际上是中国对外开放与外部资本输入的一种博弈。现在的问题是继续按这种模式操作，并试图保持这种模式的条件，开发区能否持续发展。对此回答是已经存在多种负面因素的影响。
第一，开发区的基本“卖点”已失去优势。
众所周知，利用外资的政策支持早已国内趋同，特殊优惠不再；制度环境随中国的整体进步，对外资的吸引力差距缩小以至不再成为问题，甚至很多推进国内经济市场化的改革创新，开发区已不再先导；引进外资的物质保证除去已经常规化以外，在最关键的价格低廉方面，开发区面对日益严峻的竞争；至于国内市场，外资的引入已为更靠近中心城市能够获利而不仅仅着眼于在开发区制造。这种状况使维持开发区的发展模式成一厢情愿。一方面，开发区在国内引进的外资额中，只占到18％，即大部分外资的选择性更加宽泛；另一方面，引进外资的数量限制，使开发区的经济增长率下降和变缓。
第二，外资引入对开发区的整体条件要求和寻租点发生了很大变化。
以开发区特别倚重的跨国公司行为来看，起码出现了以下几点新的动向：开始抱怨开发区基础设施的使用价格和制度成本过高，这在以往是从未发生过的事情；对中方职工的待遇，摘下了温情脉脉的面纱，高福利和高保障被大量使用低工资的临时工、季节工所替代，跨国公司初期进入开发区时拉动了工资水平上升，但始作俑者并不愿吞下这个苦果；在成本上升、产业竞争激烈的关头，用OEM-EMS代工生产方式转移加工基地，离开开发区寻求更低的劳动力水平；向零部件配套企业转嫁成本负担；分解生产过程，引进专业物流公司加强库存管理以降低成本，要求海关优化通关环境；集中全世界的生产能力，在中国加工以求避税；如此等等。
这些问题在跨国公司刚刚进入中国的时候，并未提出。而如今，在初期投资超额利润存续期间掩盖着的种种问题都暴露出来，直至要求开发区用地方可支配财力予以补贴。这就是说，跨国公司开始进入中国的时候，以进入国内市场为目标，其余可以缓论，但一旦进入中国，站稳脚跟之后，就要按其本来面目为其创造一个世界。其整体行为就是利用中国的外资需求饥渴症，挤压成本而最大限度地获利，更多地要求剩余价值的相对份额。这种趋势已让开发区日益两难。
第三，开发区按目前的资本—产出率进一步引进外资所扩大的土地需求，更使这种模式难以为继。
一方面，中国的国土资源紧缺，开发区扩大土地使用面积，审批条件越来越严格，土地资源的限制使以外资引进数量为自变量的“摊大饼”式的不注重集约经营的外延扩张，亟待改变思路；另一方面，不恶化农业基础和兼顾农民利益的开发区新的土地需求，将面临更高开发成本，当提高土地价格外资不接受的时候，开发区土地开发成本承受力岌岌可危，规模小的开发区则根本不能承受。
第四，产业聚集和技术进步的隐忧。
表面看，开发区的产业规模靠产业聚集而非常可观，高新技术产业比例也远高于国内其他地区。但在开发区人自己冷静看这些事情，会有不同的更深刻的认识。总体而言，开发区20年来的产业聚集和技术进步，可以说成绩巨大，但成就有限。从产业聚集角度看，完整的产业链中，核心部件和技术掌握在外资手中，这在国内各地区是相同的。产业进步表现在半通用部件和基础零部件生产的国内配套。其中配套能力在中国的进步情况又有差别。开发区的配套能力与国内最先进地区的产业配套相比，可谓骨骼强健，肌肉不发达。这既是跨国公司为主、配套中小企业发展不足的结果，又是影响产业聚集的瓶颈，这是开发区今后产业发展的隐忧。
再看技术进步。开发区无论引进多少高新技术企业，充其量是相对国内产业水平而言的高科技。衡量产业自主的标准是要掌握该产业的核心技术（核心技术并非高精尖技术）。产品半通用件、基础部件已在国内不同程度地成功解决，但对于核心技术及零部件，无论开发区还是国内其他地区，都没能很好地解决。国内如果还不重视这个问题，产业进步不会有突破。靠单纯引进技术，进步永远是有限的。
开发区的产业聚集和技术进步，近期和长期有两步要走，其一，在中低层面上，要填充产业链的配套缝隙，做实产业基础；其二，在高层次上，要追求核心技术的掌握。开发区要看到并勇于直面这个问题。
以上这些难题，才是开发区进一步发展面临的真正危机，也可以说，这是开发区发展模式，进一步说是开放型经济性特区发展必然要碰到的一般性模式风险。对此采取鸵鸟政策是不行的。以不变应万变，想继续按前20年的路线走下去，更是自欺欺人。开发区在下一步必须要考虑，今后10年、20年，发展的结果究竟追求什么：是单纯的外资引进数量，壮大产业规模，仍然致力于量的积累，还是要产业聚集过程中的产业提升，技术进步；是要稳定地占有海外市场，还是要财富的相对份额；是要单一的外资资本来源，还是要多元化的相对稳定的动力结构；是要仅仅引进技术，还是要朝掌握技术方向努力；是单纯外延式扩张，还是要想办法进一步提高有限资源的使用效率。总而言之，是满足于开放初期引进外资就算成功，还是要在国家工业化过程中发挥更大作用。
行政许可统一办理论文范文第5篇
7月1日，第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议于2003年8月27日通过的《行政许可法》就要正式实施了。从颁布到正式实施，《行政许可法》经过了长达10个月的准备期。
“在这10个月里，清理与《行政许可法》相违背的地方性法规，是我们主要的工作。时间应该说相当紧张。”深圳市法制局行政法规处处长崔为民说。
崔为民们10个月辛苦的结果是，对深圳市政府提请深圳市人大审议通过的近百项法规进行了全面清理，形成了《〈深圳市经济特区劳务工条例〉等28件法规的修正案(送审稿)》。
以《深圳市经济特区股份有限公司条例》为例，由于该条例规定，设立股份有限公司五个以上发起人中，至少应有一人在特区有住所，因此被认定属于设定地方区域保护的行政许可规定。根据《行政许可法》要求，地方性规定设定的行政许可不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，也不得限制其他地区的商品进入本地区市场。因此，为避免《行政许可法》实施后可能形成的司法诉讼，深圳市法制局提请人大对股份公司发起人地域限制的规定进行修改。
因为不符合《行政许可法》的相关规定，《深圳经济特区房地产行业管理条例》、《深圳经济特区电梯、自动扶梯安全管理条例》、《深圳经济特区酒类管理条例》和《深圳经济特区体育经营活动管理条例》等四项法规则被提请废止。据崔为民介绍，修改和废止能否最终通过，将由6月22日深圳市人大召开的会议作出决定。
除了清理地方法规，深圳还需对所有的行政审批项目进行清理，找不到法律法规依据的审批项目将被撤销。实际上，此项工作深圳早在1997年就已开始进行，并因此成为中国最早开始行政审批体制改革的地方之一（详见本刊2002年第18期《拆分政府权力》）。但正是因为已经进行过多轮清理，目前保留下来的审批项目，毫无疑问已属清理难度最大的部分。
与深圳类似，在过去的10个月里，在中国上自国家部委，下至各地基层政府，都在进行着行政审批项目的清理工作。他们的压力显而易见——7月1日后，找不到法律依据的行政审批项目，将可以被行政相对人称之为违法，而政府相关部门，亦随之可被告上公堂。
“一定会有大量行政诉讼”
5月24日，国务院部门行政审批制度改革工作新闻通报会传出消息：继2002年10月和2003年2月国务院分两批取消和调整1300项行政审批项目后，国务院作出决定，第三批再予取消和调整495项行政审批项目。至此，国务院决定取消和调整的行政审批项目已达到国务院部门审批项目总数的近一半。而据国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室主任、监察部副部长李玉赋称，予以取消的项目有409项，这些项目属于公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效解决，以及重复交叉审批或审批对象和条件已经发生变化的事项。
据身为国务院行政审批制度改革领导小组专家组成员的北京大学法学院教授姜明安介绍，在《行政许可法》正式实施以后，对行政审批项目的清理还将是一个长期的过程。由于目前社会中介及市场力量尚不足以完全解决政府行政权力退出后留下的空白，一些由部委规章为依据产生的行政许可项目，极有可能在报国务院批复后，由国务院下文暂时保留。这些行政许可项目的目录，应该在7月1日《行政许可法》正式实施之前公布。
姜明安毫不讳言：“《行政许可法》实施以后，一定会有大量的行政诉讼产生。”据姜明安透露，为避免7月1日后，各级法院可能会面临大量诉讼时的手忙脚乱，最高人民法院在半年前就已经着手制定了《行政许可法》的司法解释。而通常情况下，最高法院的司法解释都是在法律已实施一段时间后才会着手制定。姜明安认为，最高法院的司法解释会在7月1日前出台。
“但司法解释只能对一些程序上的问题进行规范，由于行政管理层面仍存在问题，对《行政许可法》可能遇到的很多问题，司法解释会无能为力。”姜明安如是说。
打造有限政府
“市场能够解决的问题，交给市场去解决。”这是行政审批制度改革的目标，也是《行政许可法》的原则。
姜明安认为，《行政许可法》所带来的影响，将会是全方位的。“原来要办几十个许可，现在可能办几个就行了。”
《行政许可法》还规定了许可证发放的时间，一个许可证一般需要在20天内办下来，实在需要，延长10天，如果需要几个部门联合许可的项目，期限为45天，最多不能超过两个月。超过期限，许可项目申请人完全可以和相应政府部门“法庭上见”。
而已经获得行政许可的人，也不必再像过去那样，总是处于提心吊胆之中——害怕政府说不定哪天随便就收回或变更许可。《行政许可法》第8条规定，政府下发的许可不能随便撤销和改变，因法律法规变了，或者为了公共利益需要而产生的许可修改或撤销，必须进行相应的补偿。
“在市场经济的环境下，要有一个有限的有为的政府，没有政府不行，因为市场不是万能的，但政府如果没有限制地滥用权力，市场也完了。”姜明安说。他认为，很大意义上，《行政许可法》的实施，正是在打造一个权力受限，又不能不有所作为的政府。
行政许可法在限制政府部门许可权力之后，给出的办法是加强事后监管。从事前的许可，到事后的监管，看起来似乎只是前后的区别，但其中意味的，将是整个的管理模式的改变。而这样的改变，对行政管理观念，以及行政管理各个层面都提出了要求。从此意义上讲，《行政许可法》将全面考核现行的政府行政管理。
六考政府
首要的考核，来自于对政府行政管理观念的考核。长期以来，政府行政部门形成了“行政即管理，管理即许可”的行政管理观念。“政府就是管老百姓的”，是很多政府官员对自己所在部门的定位，但真正适合于市场经济的政府行政管理观念，更多的应是为老百姓提供服务。姜明安认為，在相当程度上，“行政即管理，管理即许可”的行政管理观念，假如不能得到根本的改变，形式上的许可也许会改变，但行政部门有足够的能力，将备案、登记等管理方式，统统演化成变相的行政许可。
考核的第二个方面来自于行政部门需要什么样的利益机制。国务院行政审批制度改革领导小组专家组成员、中国社会科学院规制与竞争研究中心主任张昕竹曾对《财经》感言：“行政审批改革过程中，与审批项目密切相关的利益的剥离，是审批制度改革最大的难点之一。”
姜明安则进一步指出，问题的关键还在于财政管理体制需要进行改革。“现在有的许可费，表面上是收支两条线，收的钱都给财政，但是财政有返还机制，收100元钱，往往要返回20元～30元，这个问题不解决，许可权肯定砍不下来。”
第三个考核的方面是政府职能转变和行政许可过程中的组织问题。减少政府规制，这是实施《行政许可法》的一个前提，政府不从不该管的事项中退出，《行政许可法》就没有办法实施。“很多事就是政府管得太宽，政府管招商、引资、投资，你都把它包下来，当然会有大量的许可。”姜明安说。
目前，各地通行的办法是将各个行政机关组织起来，成立一个办事大厅。但姜明安认为，与办事大厅便民同时产生的问题是，这些办事大厅里往往有十几个、甚至几十个单位同时处理行政许可，而相当数量的许可，可能涉及到多个部门之间的协作。但其许可过程或者做出的许可一旦出现问题，由于办事大厅并非一个政府部门，不能承担相应的行政责任，这时候，对行政相对人而言，会缺少行政诉讼的主体。
《行政许可法》对行政管理考核的第四个方面，来自于如何保障公众参与。许可项目设定公众的参与方式主要是通过听证会，但是听证会怎么开，怎么产生保证各方利益公平有效的代表，目前的制度并不规范。“有些组织，它有钱，有势力，讲话的声音就大，决策的时候，作出的决策就会对它很有利。”姜明安说。
行政许可信赖保护是第五个需要考核的方面。虽然《行政许可法》规定，许可不能随便撤销、改变，改变了就要有相应的补偿。但其中存在着一个很大的隐患，《行政许可法》同时给出了“为了公共利益，可以改变许可”的例外，但什么是公共利益，却是一个难以界定的问题。姜明安告诉《财经》，目前他几乎每周都会接到各个法院打来的电话，请他帮助判断哪些情况属于维护公共利益。实际上，目前各地频出的政府违规征地的现象，往往就是打着公共利益的招牌。此外，还有公共利益和私人利益的平衡问题，如果私人利益大于公共利益，是不是就可以不顾私人利益，一味地维护公共利益？再进一步，《行政许可法》虽然提出了赔偿问题，但并没有规定赔偿的标准。这样，行政许可中信赖保护将难以实施。
需要考核的第六个方面是法律规定的对行政机关的约束和监督。目前现实中存在的问题是，行政机关发了许可证后，往往就不去监管了。以“阜阳奶粉事件”为例，生产劣质奶粉的厂家中，有好些都是政府下发了许可证的。但是在这一过程中，政府发证后并不能实现相应的监管。
实际上，行政管理环节中存在的这些问题，既是《行政许可法》考核现行行政管理的内容，更是《行政许可法》能否有效实施的关键。但在长达10个月的《行政许可法》的准备期中，在各级政府忙于进行的审批项目和法规条例的清理之外，人们尚未看到政府在上述环节，为《行政许可法》实施做出的努力。
单个审批项目的清理固然重要，但更重要的，是能不能切断大量不合理行政审批项目产生的根源，能不能真正建立起一个有限有为的政府行政管理体制。而这，正是《行政许可法》之所以被誉为“打造法治政府的基石”的主要原因。
行政许可统一办理论文范文第6篇
摘 要：目前我国行政裁量基准主要限于行政处罚的应用构成了裁量基准的制度缺陷。针对学界存在的认为行政许可裁量基准与许可裁量目的相悖、行政许可结果不具有裁量性这两种对行政许可应用裁量基准存在的认识偏见，本文从裁量基准具有克服行政许可恣意的功能、裁量基准并非完全消灭许可裁量、行政许可结果具有裁量性三个方面对行政许可裁量基准进行了正当性证成。
关键词：行政许可;裁量基准;正当性;证成
作者简介：郭跃，东南大学法学院，2015级法学博士，研究方向：行政法学。
行政法的精髓在于行政裁量，对于行政裁量及治理行政裁量的行政裁量基准的研究一直是行政法学研究的热点和难点，似乎一直是行政法学研究的“未完成方案”，堪称行政法学领域的“哥德巴赫猜想”。
一、目前我国裁量基准主要应用于行政处罚领域
通过对知网有关裁量基准研究成果的整理，可以作出两个方面的总结：一是从理论上看，有关行政裁量基准的研究成果十分丰富，而且高水平的研究成果也十分丰硕，并且有关理论研究的成果存在十分显著的交锋和争议。如在一般性和主体性认同裁量基准作为控制行政裁量权滥用手段、认可裁量基准实用主义的价值的前提下，也有学者对此提出了异议和不同的认识，如有学者发出了“自由裁量权基准：技术创新还是误用？”这样的疑问。但是多数学者仍然认为裁量基准具有现实性的功能，特别是可以有效地限制行政裁量，从而防止行政裁量权的滥用。另一方面，我国现有的行政裁量基准的研究主要局限于行政处罚裁量基准，对其他具体行政行为是否具有适用裁量基准的必要性和可能，学界持较为慎重的态度。“但遗憾的是，我国行政执法实践乃至学界把主要兴趣和目标都聚焦到行政处罚领域，对其他行政领域中的裁量基准制度缺少系统的梳理和个性化研究。”[1]之所以将行政处罚裁量基准作为最为主要的或者是典型意义上的裁量基准，原因在于行政处罚具有应用裁量基准的较为适格的“情节细化”和“效果格化”的裁量空间。换句话说无论是从行政处罚的情节或是处罚的结果来看，情节和结果都有广泛的裁量空间。如果没有裁量空间，无需使用裁量基准，如果裁量空间较小根据需要可以不建立裁量基准或者建立适度的裁量基准。一般意义而言，行政处罚裁量具有如同刑法般的较为宽泛的裁量适用空间。同时，作为基层实践产物的裁量基准最早萌生于浙江金华的行政处罚实践，进而在全国各行政处罚领域呈现出批发式、大爆炸式的行政处罚裁量基准“运动”。以行政处罚裁量基准为例，学界构建了作为一般意义上的裁量基准的学理体系，各地方政府在制度层面纷纷建立了作为一般意义上的裁量基准的应用制度体系，对一般意义或者说是整体意义上的裁量基准的理论研究和制度创新使得裁量基准逐渐成熟。国家适时而为，也将裁量基准确定为一种长期性和根本性的国家战略。
以行政处罚裁量基准为例而建立了一般性的行政裁量基准理论与制度符合从“特殊”到“一般”的理论与制度的形成规律，然而理论的完善和制度的应用却不能因此戛然而止。一方面，行政处罚行为具有具体行政行为的特征，却不具有全部具体行政行为的特性。其他具体行政行为的特色以及由此形成的与行政处罚的区分使得行政处罚裁量基准必然有未能体现其他具体行政行为裁量基准的特殊性，这形成了作为一般裁量基准制度应用的困难。如通过对行政许可裁量基准效果的体察，发现其不具有行政处罚裁量基准效果格化的特点，效果裁量转化为许可的效果选择：给予许可或不予许可。另一方面，如果一般性的行政裁量基准无法在行政处罚之外的具体行政行为中应用并总结，也形成了对一般性行政许可理论与制度是否具有“一般性”的质疑。因而行政裁量基准必须突破传统上仅限于行政处罚的应用，但是这并不妨碍行政处罚裁量基准作为典型意义上的裁量基准的地位。
二、对行政裁量基准应用于行政许可的质疑
对于行政许可是否适用裁量基准的质疑主要来自于对行政裁量的认识以对行政许可效果选择是否为裁量的认定。
（一）认为行政许可裁量基准与许可裁量的目的相悖。“质疑者认为，裁量基准的适用可能引发裁量的僵化等诸多弊端，将会出现裁量控制的简单化和技术的误用，甚至其本身也面临合法性、有效性危机。”[2]行政裁量是行政行为的必然现象，行政裁量无法避免。然而这表达的却是事实的层面，应当从行政裁量的价值层面对行政裁量进行辩证的衡量。一方面，行政裁量具有积极的意义。行政裁量的积极意义在于通过裁量为实现行政“个别化”正义提供手段。每一种行政行为针对的对象包括完全相同性质的相对人情形都是不一样的，因而行政许可针对相同的申请也应进行“个别化”的考查，因为每一种行为的情景都是不一样的，我们不能建立一种完全机械化的一一对应的许可量。通过保有许可裁量权，才能针对性性地进行个别化的考查。另一方面，裁量具有权力滥用的可能。没有监督的权力并不必然导致腐败，但是肯定及其容易造成腐败。我国现有的体制将行政裁量排除在法院受案范围之外，如果立法监督不能及时跟进，行政裁量便处于监督的真空，行政许可机关便较容易滥用许可裁量权。因而行政裁量的空间为权力滥用提供了可能。
（二）给予或不给予行政许可的结果使许可裁量的空间丧失。“可以说，技术是裁量基准的灵魂，而技术的合理性和科学性也构成了评判裁量基准优劣的核心标准。”[3]依据行政裁量基准的一般原理和通说，从技术构成上来看裁量基准的救赎构造一般是由“情节细化”和“效果格化”两个部分组成，是对法律情节和法律效果的裁量。就行政许可而言，行政许可具有情节细化条件，却不具有效果格化的條件，理由是从行政许可的结果来看，行政许可最终表现为行政许可机关给予许可或不给予许可两种结果，并不存在第三种情形的存在，且依据许可条件或标准作出许可，行政并不能有裁量的空间。持这种观点的人认为，依据许可标准作出给予许可或不给予许可的结果使得行政许可的法律效果失去了裁量的空间而变成了效果的选择，因而认为行政许可不具有适用裁量基准的法律效果的裁量空间。
三、行政许可裁量基准的正当性证成
从理论上看，行政裁量基准呈现出从行政处罚的适用逐步走向行政规划、行政强制、行政许可适用的研究趋势;从实践上来考查，以湖南和广州为代表将制定和实施行政许可裁量基准作为地方法治政府建设的战略。必须证成行政许可裁量基准的正当性。
（一）行政许可裁量基准能有效克服行政许可恣意。基于共识，行政裁量权具有两面性，行政法的目的不是取消全部的裁量权而只是取消不必要的裁量权以及极其容易被滥用的行政裁量权，虽然这为实务中对“必要的裁量权”进行个别化衡量带来了难题，然而从理论上来分析，这却是不争的事实。无论是从裁量基准的起因或是从裁量基准肩负的主要功能来看，裁量基准为控制裁量权滥用而生。
行政许可是授益性行政行为，会对相对人及相关人员产生直接和现实的利益调整功能，是国家进行资源配置的重要手段，因而行政许可必须审慎而为。近年来国家行政审批制度改革的一个基本导向就是尽量减少行政审批，放权于社会，并且取消了全部的非行政许可的行政审批事项。但是确实存在的一个客观事实就是行政许可权力及其容易滥用而造成对相对人利益和公共利益的损害。裁量基准为对行政许可权力的限定提供了一个非常有效的手段，通过裁量基准来对行政许可裁量行为进行建构和限制，保证行政许可裁量为公共利益而为的导向。当然，这是裁量基准对全部具体行政行为的功能，不仅限于行政许可。透过对行政裁量基准功能的完整性考查，通过许可裁量基准对许可裁量权进行限制而防止其滥用并不是许可裁量基准的全部功能，但是确实是其基本的功能和原初产生的动因。
（二）行政许可裁量基准并非以完全消灭许可裁量为目的。学界一直存在一个对裁量基准的一个现实误解就是裁量基准以完全消灭裁量权为目的。从现实性上分析，建立一个将行为与基准一一对应和完全对应而无需裁量的行政许可裁量基准制度根本不可能;从价值性上分析，保留一定的许可裁量权为具体的许可正义的实现提供保障。通过许可裁量基准只是来取消不必要的许可裁量权，同时必须保留必要的许可裁量权，这是许可裁量基准要实现的双重目的。因而，许可裁量基准的设置必须有度，这个度的表现之一就是必须保留必要的许可裁量权。那种认为建立行政许可裁量基准就会完全消除了裁量空间的认识既不可能也无必要。无论是取消或是限定或是建构许可裁量权，这都不是目的，许可的目的是为了实现许可的正义，是基于公共利益的考量和相对人利益衡量基础上形成的对正义的追求。而对正义的认识不仅仅将其界定为一种抽象或者原则意义上的正义，正义更是要通过一种个别化的方式来呈现。以正义的要求来认识许可裁量基准的价值，故而行政许可裁量基准的功能应着眼于两个方面的目的：一是消灭容易造成许可裁量权滥用的不必要的许可裁量权;二是保留一定的许可裁量空间为个别化的许可提供实现正义的手段。
（三）行政許可结果并没有使行政许可的效果裁量丧失。如何理解行政裁量？以行政许可的结果最终表现为给予许可或不给予许可的效果选择进而否定行政许可法律效果不具有裁量性，从而推演出行政许可无法适用裁量基准的结论是对行政裁量的认识偏见。
何为裁量？“只要公职人员权力的实际界限允许其在可能的作为或不作为方案中自由作出选择，那么他就拥有裁量。”[4]对于行政裁量的理解应当坚持从实质主义的宽泛的方法进行认识，也就是凡是有选择的即可视为裁量，这种选择性空间既可以理解为“多选一”，就如同行政处罚裁量中的效果裁量一样，根据对处罚情节的细化，得出对多种效果的对应性格化的结论。行政裁量也可以理解为“两选一”，根据法定的许可条件通过许可裁量基准进行细化和量化，依据由此而结合形成的许可标准对申请人的申请条件进行衡量，最终在给予许可和不给予许可两者之间做出选择。确定性和不确定的区别在于不确定性具有的选择性而呈现出各种可能性，尽管行政许可裁量基准为许可提供的效果裁量并没有留下十分宽泛的选择空间，但是许可结果并不是仅有一种可能性，因而不能因为许可结果的选择性较小或者空间教狭隘而否定其具有的裁量性本质，因而给予或不给予行政许可的结果具有裁量性。
裁量基准从行政处罚的适用走向更为全面的行政许可的适用必须首先证成行政许可裁量基准所应具有的正当性基础。然而这却只是第一步，在完成了对许可裁量基准正当性证成的前提下需要进一步对行政许可裁量基准的技术构造、效力以及司法审查进一步探讨和追问，才能建立更加全面性的行政裁量基准的一般理论和制度。
[ 参 考 文 献 ]
[1]孟鸿志.行政规划裁量基准初探[J].法学论坛，2016（06）：31-38.
[2]章志远.行政裁量基准的理论悖论及其消解[J].法制与社会发展，2011（2）：152-160.
[3]周佑勇.裁量基准的技术构造[J].中外法学，2014（5）：1142-1163.
[4][美]肯尼迪·卡尔普·戴维斯.裁量正义[J].毕洪海，译.北京：商务印书馆2009.2.