破解路径范文

破解路径范文（精选11篇）

破解路径 第1篇

关键词：“环京津贫困带”,发展特点,成因,破解路径

0 引言

2005年8月17日, “环京津贫困带”的概念被首次提出来了, 它是指在北京和天津这样的国际大都市周围, 环绕着河北的3798个贫困村、32个贫困县, 年均收入不足625元的272.6万贫困人口, 集中连片, 与西部地区最贫困的“三西地区”相比, 处在同一发展水平, 有的指标甚至更低。这些地区一直以来都承担着为京津地区减少风沙、提供清洁水源的责任, 这很大程度的制约了该地区的资源开发和工农业生产, 阻碍了该地区的经济发展。

1“环京津贫困带”的发展特点

1.1 省级行政区划切割最严重的区域

“环京津贫困带”隶属河北、北京和天津3个省级行政区、11个地级行政区和24个县 (区) 级行政区。多年来, 该区域扶贫开发工作由各级扶贫办负责, 生态环境建设或由各级政府所属的项目办负责, 或由各级农业、林业、水利、环保等部门负责, 自成体系的扶贫开发和生态建设、环境保护管理方式, 如此一来很多的扶贫开发工程和生态建设工程都没有真正的发挥作用, 反而对生态环境造成很大的负面影响, 而大力的发展生态工程建设项目可能会在一定程度上忽视对区域经济的发展。

1.2 特大城市周边最贫困的区域 (表1、表2)

上海和广州作为“长三角”和“珠三角”两大城市群发展的龙头, 对于周围地区的区域经济的发展起到很重要的拉动作用, 使之基本上消除了大范围的区域性贫困。而京津地区作为京津冀区域发展的龙头, 虽然使唐山、保定尤其是廊坊等区域受益较多, 但与之毗邻的张家口、承德地区仍有众多国家级贫困县存在。事实上, 城市周边腹地是中心城市发展过程中不可分割的重要组成部分, 中心城市只有保持与所在区域的协调发展, 才能获得持续稳定和繁荣。京津周边贫困带的存在不仅影响京津地区的经济发展, 随着差距的不断扩大, 还将影响到京津冀整体的社会安全和稳定。

1.3 生态环境保护最敏感的区域

“环京津贫困带”区域内人口平均密度超过140人/km2, 为维系区内众多人口的生存和发展, 遭遇了超强的开发和垦殖。另外, 由于区内主导产业多为能源、冶金、纺织、食品和烟草等行业, 对资源依赖性较强, 随着对资源的不断开发利用, 资源短缺问题越来越突出, 矿产资源短缺矛盾日益加剧。河湖断流、地表水源污染、草场退化、资源短缺等问题的频发, 严重威胁着京津冀地区的供水安全和大气环境质量的改善, 生态环境保护任务十分艰巨。

资料来源:根据《河北省经济发展战略研究》[1]报告整理而成.

注:人均GDP单位为“元”, 地区财政收入单位为“亿元”, 农村居民人均纯收入单位为“元”.

2“环京津贫困带”的成因

京津地区是全国经济社会发展的一个核心地带, 具有很大的社会影响力, 其周边地区贫困和生态问题是需要得到关注的。理性评价和系统剖析“环京津贫困带”产生的深层次原因, 对于京津冀区域的可持续发展具有十分重要而深远的意义。客观地讲, “环京津贫困带”的形成既有历史原因、自然原因, 也有现实因素和人为因素。

2.1 自然条件恶劣和人口受教育程度低

“环京津贫困带”的生态环境非常脆弱, 很容易受到人为破坏, 并且不容易得到恢复。有资料显示, “环京津贫困带”不仅土壤严重风蚀沙化, 水土也严重流失。另外, “环京津贫困带”的居民普遍没有接受到高等教育, 而且接受再教育的能力也有限, 他们内心封闭, 害怕挑战, 这些因素都阻碍了他们脱贫致富的步伐。

2.2 决策管理者各执一方、政策单一、不协调

从历史上看, 明朝以来大规模毁林建城等多次重大决策失误, 导致了这一地区人口过密、草畜失衡和林粮矛盾突出。所以在环京津地区形成了“国家要生态、地方要财政、农民要吃饭”的局面。而且该区域行政割据严重, 区内城市各自为政, 缺乏合理的协作与分工, 未形成适应现代市场经济一体化发展趋势、具有区域强大辐射力和竞争实力的城镇体系, 行政地位或者经济实力相当的城市之间畸形竞争, 存在行政隶属关系的城市之间相互掣肘、利益冲突, 无行政隶属关系、经济实力不相当的城市之间无序发展、不规范竞争。多方面原因导致该地区持续贫困, 使得国家很多生态工程投入大、成效低, 没有取得真正的实效。因此, “环京津贫困带”的根源在于决策、管理、政策上如何协调一致的问题。

2.3 以牺牲经济为代价保护生态

“环京津贫困带”是京津冀地区的生态屏障、城市供水水源地、风沙源重点治理区。国家和政府为了保护首都及其他城市的水源和防止风沙危害, 一直都在采取不同的措施限制“环京津贫困带”经济的发展。而该地区为了给京津地区提供充足、清洁的水资源, 只能压缩自身的农业用水, 造成了很多耗水严重和排污严重的企业关停, 但其实这些企业的效益是很可观的。为保护京津大气环境而实施的封山育林、退耕还林还草工程, 就是以牺牲当地农民的畜牧业发展为代价进行的。

2.4 缺乏相应的生态补偿机制

受计划经济体制的影响, 目前, “环京津贫困带”资源多是无偿提供的, 为保护资源环境所做出的贡献和蒙受的损失基本得不到补偿, 现有的一些补偿方式多为临时性协议, 没有形成制度性的文件, 补偿标准也未实现市场化, 无法真正弥补地方所蒙受的损失。缺乏相应生态补偿机制的这种现状, 不仅制约了贫困地区经济的发展, 也无法真正的起到保护生态环境的作用。

3 国外城市和区域反贫困成功经验借鉴

当今世界, 不论是发达国家还是发展中国家, 都存在不同程度的贫困现象, 各国国情虽有不同, 但均结合自身实际进行着反贫困的探索, 一些国家在反贫困实践中积累了丰富的经验, 包括在市场经济条件下反贫困的基本规律和富有特色的反贫困道路, 这将对“环京津贫困带”脱贫具有重要启示[2]。

3.1 加快发展地区经济是重中之重

有资料显示, 加快发展地区经济能够有效的改善贫困地区的贫困状况。如战后40年, 意大利共投资94万亿里拉对南方进行大规模经济开发, 并先后实施了大规模经济开发、提高国营和国家控股企业向南方投资的比例以及积极开发智力和旅游业等措施, 使整个南方地区经济结构显著改善, 人民水平得到极大提高, 有效地解决了贫困问题。

3.2 政府大力扶持是脱贫的助推器

国家的大力扶持是缩小贫困落后地区与发达地区差距的关键。世界上很多国家设立专门的扶贫机构, 用来增加对贫困地区的基础设施投资和生产线投资, 并在很多方面都对贫困地区实行优惠政策。政府的大力扶持主要体现在实施各种发展计划上, 比如印度政府1974年实施了“最低需求计划”, 这个计划不仅包括了很多的社会和经济基础设施, 比如初等教育、农村医疗、农村供水等, 还包括了农村住房建设等。

3.3 重视贫困地区的人力资源开发

一般来说, 贫困地区和其他地区的差距不仅是体现在经济收入方面, 在人的观念和教育水平方面也存在着很大的差距, 而这种观念和教育水平上的差距直接导致了文化、劳动、技术素质和创业精神方面的差距。所以, 重视贫困地区的人力资源开发对于发展贫困地区的经济是很有帮助的。世界上一些国家进行了有益的探索和尝试, 取得了很好的成效。如1972~1977年间, 马来西亚政府教育投资占国家财政总预算的22%, 大大提高了国民教育水平, 1987年全国生活在贫困线以下的人口占总人口的比例从1970年的50%降至l5%。印度尼西亚在20世纪70年代大幅度增加对农村地区教育设施的投资。从1977年起, 对贫困家庭的子女免收学费, 大大提高了初等教育的入学率。1998年贫困儿童初等教育入学率达到92%。20世纪60年代, 美国在对阿巴拉契亚等落后地区的开发中, 除了公路外, 教育设施项目占资助的比重最高, 对扶持贫困人口和加快落后地区经济发展发挥了重要作用。

3.4 积极利用国际援助和国际合作

反贫困工作需要大量的资金投入, 在贫困地区发展自身经济的过程中, 如果只是依靠国内的资金, 往往不能达到发展经济的目的, 必须积极利用国际援助和国际合作才能更好更快的完成任务。一直以来向我国提供发展援助的国家机构是世界银行及其附属的国际开发协会, 它为促进我国贫困地区的经济社会发展提供了很多的帮助。有资料显示, 最有效的减轻贫困和促进农村地区发展的项目是农业研究、农村供水、初等教育、卫生保健等。所以, 我国向世界银行贷款最多的项目是关于农业及农村发展方面的, 其中这些资金的大部分都用于农村基础设施建设。在1961~1998年间, 国际开发协会向经济基础设施的贷款援助比例已经达40%以上, 这些经济基础设施主要包括电力、供水及卫生设施等。在1980年以前世界银行及国际开发协会曾经列出过一个十大受援国的名单, 其中印度、巴西、印度尼西亚、韩国、哥伦比亚、巴基斯坦、泰国等都在列。

4“环京津贫困带”的破解路径

新时期, “环京津贫困带”既面临如何维护流域生态安全, 保障京津冀都市圈的可持续发展, 又面临如何快速有效地发展经济以缓解甚至消除贫困的双重困境, 成为京津冀乃至环渤海经济发展的瓶颈。因此, 积极探索破解路径对于京津冀都市圈的和谐快速发展具有十分重要的意义。

4.1 加快发展区域经济, 增强“造血”功能

解决问题的关键就是突破行政区划限制, 发展区域经济。经济区域之间合作的质量与水平能够很大程度上的决定“环京津贫困带”地区是否可以在京津冀一体化经济中获利, 是否实现高效的以产业为核心的市场化整合。产业的转移与合作是京津冀经济合作的核心, 这对于河北来说是一次难得的发展机遇。而区域内各城市发展的梯度性和互补性是促成合作的一个必要条件, 所以各方应该比较各自的优势进行各自的战略调整。比如北京和天津地区的科技竞争力强, 应该大力的发展资本和技术密集型产业, 把传统产业转移出去, 这样不仅能够缓解城市密度过大的压力, 还可以提高自身的产业结构层次和整体实力。而张承地区人均资本少、人均技术资源少、劳动力资源丰富, 通过联合建立产业基地等方式, 积极吸引实力企业入驻, 大力发展劳动密集型产业, 用高科技改造传统产业, 走低污染、低消耗、高效益的新型工业化道路, 做大做强钢铁、建材、化工、制药、机械装备、能源、食品等主导产业, 同时大力发展现代物流、旅游和信息等新兴产业, 进一步增强区域“造血”功能, 促进“环京津贫困带”经济快速发展。

4.2 建立长期而稳定的生态补偿机制是核心

经济外溢理论认为, 无论是环境破坏所造成的危害还是环境治理所带来的效益都会外溢到周边地区。“环京津贫困带”要实现经济发展和生态保护双重目标, 关键在于消除体制障碍, 建立长期而稳定的生态补偿机制:①借助权威评估机构对封山禁牧、退耕还林、矿业限采、企业关停、节水灌溉等生态保护措施开展损失评估, 作为建立生态补偿机制的重要依据。②完善水资源补偿、生态林业用地补偿、限制传统工业发展权益损失补偿、高耗水农业发展权益损失补偿、提高地表水环境质量标准补偿、提高生态功能区域标准补偿、生态工程管护费用补偿等生态补偿政策, 明确生态补偿渠道, 科学测算补偿标准。③协调京津市属单位、大中型企业、大专院校和科研单位, 经济实力较强的区县, 对环京津周边山区县 (市) 对口帮扶。④探索生态补偿长效机制。确定科学合理的生态补偿内容, 包括水资源使用权损失补偿政策、限制传统工业发展权益损失补偿政策、生态工程管护费用补偿政策等特殊的资源环境保护损失补偿政策。完善多层次的生态环境补偿制度, 包括完善相关法律法规, 制定相关补偿的评价标准体系、具体操作程序以及协调和监督管理机制, 形成完善的生态补偿体系[4]。

4.3 加强“环京津贫困带”人才培养与引进

京、津、冀三地都是在相对独立发展, 北京对两者的辐射作用微乎其微, 对人才、资源的吸附作用却导致了“环京津贫困带”的出现, 使得该区域越发欠发达抑或贫困。人才资源对于一个区域经济社会发展起着非常重要的作用, 因此, 需要采取更加有力的措施, 加强“环京津贫困带”的人才培养与引进, 为该区域的发展提供人力资源支撑。如加强大中院校、科研院所人才和致富带头人的培养, 加强职业技能人才培训, 为“环京津贫困带”发展提供专业对口人才, 促进科研成果向生产力转化。成立“环京津贫困带”教育人力资源基金, 作为正常教育经费的补充, 以及采取补贴等措施鼓励京津、河北其他相对较发达地区的高素质的人员向环京津贫困地区迁移。大力引进国内外专业适用人才, 优化人才结构, 为重点产业提供人才和智力保障, 并设立专项鼓励支持资金, 作为国家级等高级人才引进的奖励基金。在农产品质量、民工技术资格等领域, 实现与周边地区的相互认证, 消除“环京津贫困带”的劳动力流动障碍。

4.4 加大政府的政策扶持力度

随着“环京津贫困带”与京津地区发展差距的进一步拉大, 有必要对该区域开展深入研究, 在用足用活现行政策的基础上, 实施特殊的差异性扶持政策:①结合区域资源禀赋及发展优势, 国家和省级财政要直接加大资金、物资的支持力度, 放宽小额贷款, 尤其应加大中央财政投入比例, 增大该区域固定资产投资规模。②对基础设施建设尤其道路交通建设实施政策倾斜, 优先立项, 取消地方配套资金, 地方性高速通行费用实行减半征收。③在社会公共服务领域, 实行先行、先试政策, 实现社保、医保、养老、住房公积金互认, 实现教育、卫生资源开放共享, 通讯实施同城资费。④实施差别化的土地政策, 实行用地指标倾斜, 适当增加建设用地和新增建设用地占未利用地指标。⑤加强“环京津贫困带”与京津地区的干部挂职交流, 提高干部水平, 保证工作对接。⑥对“环京津贫困带”实行“少取多予”政策, 对辖区企业实行有区别的税赋优惠, 加大县级财政在国民经济分配中的比重, 提高转移支付比例。设立“环京津贫困带”发展专项资金, 加大扶贫开发力度。

参考文献

[1]河北省经济发展战略研究报告[R].亚洲开发银行, 河北省财政厅, 2004, 10.

[2]焦国栋.国外反贫困的经验及对我国的启示[J].理论前沿, 2006 (11) .

[3]杨连云, 李宏民.2005-2006年中国区域经济发展报告[M].北京:社会科学文献出版社.

新农保实施过程中的难题及破解路径 第2篇

一、新农保在实施过程中出现的问题

（一）新农保现行财政负担和分担机制不尽合理，阻碍了新农保的有效推进 现行新农保制度的财政负担和分担结构是以东、中、西部为划分基础的：中央财政负担东部地区50 % 基础养老金，负担中西部地区100% 基础养老金。个人账户的补贴由地方财政全额负担。这种财政分担方式容易造成东部地区内部经济欠发达市或县，尤其是贫困县财政负担过重，并导致地方财政压力不断上移，不利于新农保覆盖面的扩大以及制度的有效推进。

（二）参保覆盖面窄和个人账户积累少，不利于建立农村养老保障的长效机制 在新农保实施过程中，不同年龄的农民在参保缴费时的表现截然不同：越接近养老金领取年龄的农民参保率越高，而作为制度缴费主体的年轻农民参保率却偏低。

（三）新农保与城镇养老保险的对接尚未实现，制约了新农保制度的全面实施 当前我国城乡实行两种不同的养老制度，即农民在城镇企业就业实行的城镇养老保险制度；在农村从事农业生产则实行新农保养老保险制度。如何实现这两种制度的对接，决定着新农保养老制度成功与否的关键。两者之间的主要区别在于：第一，责任分担结构不同。新农保的责任主体主要为国家和参保个人；而城镇养老保险的责任主体为国家、企业和个人。第二，统筹部分构成不同。新农保的统筹部分中西部全部由中央财政负担，东部地区中央财政负担50 % ；城镇养老保险的统筹由企业缴费和财政补贴构成。第三，新农保中参保农民的个人账户中地方补贴的部分仍然属于政府所有，这与城镇养老保险的个人账户的私人所有不同。第四，缴费的标准有差别。城镇养老保险的标准较高（企业负担20 %，个人负担8%），且带有强制性，因此相对积累较高；新农保缴费标准很低（参保农民按100、200、300、400、500 元5 档缴费），采取自愿的原则，因此积累低。第五，缴费年限的计算标准不同。城镇养老保险要求缴费必须累计满15 年；而新农保要求满60，由其子女代为缴费，若年龄距离领取年龄不足15 年，按年缴，允许补交；距领取年龄超过15 的，按年缴费不得低于15 年。第六，基础养老金的计算不同。新农保制度每人每月55 元基础养老金给付；而城镇养老保险月标准为上在岗职工的平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值，体现多缴多得的原则，而且是月缴，因此积累较多。综上可知，新农保与城镇养老保险在诸多方面的差别，造成了两者之间的对接上的困难，这必然导致我国建立统一的覆盖全社会的社会保障制度的难以实现。

（四）、省、市新农保政策未能细化，需进一步改进和完善，省业务操作系统操作不便及功能不全等，对业务操作产生了一定影响。现行的省、市实施办法过于笼统，未能细化，导致基层在实际操作中对一些现实性问题无法给出一个统一、确定的执行标准和口径，从而影响新农保工作的开展。如：参保人员的银行账户信息无法在系统中体现，我们在实际操作中需查询参保人的银行账户信息时还需要与邮储银行联系，导致工作不便，对整体业务的推进产生了一定的影响。

（五）、五险合一进程缓慢，新、老农保及与其它社会保险之间缺少衔接政策。2008年宿迁市政府办曾下发《市政府办公室关于建立新型农村社会养老保险制度的意见》，由于只是属于指导意见的性质，文件在新、老农保及新农保与其它社会保险的转移和衔接方面，只给出了一个大致的框架说明，未能制定出实施细则，导致新、老农保及与其它社会保险之间仍然处于各自为战的境地，未能实现资源整合和业务衔接，影响了工作效率。

（六）、新农保待遇审核、发放制度不健全,存在资金流失风险。新农保是一项新生事物，没有现成的经验可供学习和借鉴，实施初期，由于时间紧，人手少，任务重，新农保工作重心全部放在了保费收取和档案录入上，未能及时建立相关待遇审核、资格认证制度，有乡镇初审时对上报人员未能做到逐一审核即公示上报，再加上个别乡、村存在死亡隐瞒不报情况，以致出现了冒领、套领、重复领取和已领取其它社会保险又领新农保的事例，新农保存在一定的资金流失风险。

二、新农保实施过程中难题的破解路径

（一）应建立合理的财政分担机制

中国农村的经济发展极不平衡。不仅东西部发展不平衡，即使同一地区也发展不尽相同。因此为了保证新农保的有效推进，应改革现在的财政负担机制。

首先，改革当前的按东、中和西部划分财政的分担机制。应建立以各地区经济发展水平相适应的中央和地方财政负担机制。根据各地区的GDP、居民生活水平、财政收入和人口流动情况等指标为基础的综合评价体系，按情况不同细化出不同的等级，根据经济发展的等级不同建立不同的中央和地方财政的负担比例。对于经济欠发达的地区，适当提高中央的负担比例降低地方财政的负担比例，从而减轻地方财政的压力。

其次，适当提高基础养老金的标准，降低个人账户的补贴标准。新农保规定60 岁老人拿到国家基础养老金为每月55 元。按恩格尔计算，其标准仅能达到最低保障水平，相对过低。各地应根据经济发展和财政收入情况不断提高的背景下，增加财政的支出水平，适应提高基础养老金的标准。但《意见》中规定地方财政在负担部分基础养老金的同时还要对参保农民的个人账户中补贴30 元。这本来就已经使得经济欠发达地区的财政面临着巨大的压力，同时还要提高基础养老金的水平，这是个两难的境地。因此应适当降低对个人账户的补贴或者干脆由中央来补贴个人账户部分，从而使地方财政有能力提高对基础养老金的补贴。

最后，不宜盲目追求农民参保率。对经济欠发达财政困难的地区，不应盲目地追求参保率，否则会造成财政的不堪重负。国家新农保制定的目标是到2020 年实现全覆盖，因此对于欠经济发达地区没有必要去提前实现这个目标，应根据自己的财政水平，循序渐进地完成任务。否则出现太多的财政窟窿，造成新农保的无法实现。

（二）建立有效的个人账户参保激励机制

通过完善新型农村养老保险制度设计，建立有效的参保激励机制，合理解决参保覆盖面窄和个人账户积累少等问题，提高农民总体的参保率。

首先，提高农民的参保年龄，将个人账户与基础养老金挂钩，突显政府的对参保的激励功能。农村人口的就业平均年龄大约为21 岁，因此建议将参保年龄提高到21 岁，使参保人有经济能力参保。改变原来不分缴费年限的长短、基础养老金的领取没有区别的情况，将缴费年限与基础养老金挂钩，缴费年限越长，超过15 年后，每年或每5 年的基础养老金的领取做适当的上调一定比例；同时应鼓励农民选择高档次的个人账户进行激励，选择的档次越高，个人账户的补贴就越高，但在补贴时就兼顾公平，避免收入差距过大。因此在补贴时就采取累退的方式。

其次，加大宣传的力度，提高农民参保的意识。一项新的政策的认识和接纳，都需要一定的过程。但很多试点地区因经费不足，宣传不到位的现象很严重。在调研过程中农户对新农保政策的了解程度低，非常了解的只占2%，比较了解仅为9.9%，总体新农保政策认知度不足12 %。很多农民对新农保的制度认识不够，对加入新农保的作用还不太理解，加之60 岁后领取的基础养老金目前还太低，因此造成了某些试点地区的参保率不高。因此应通过各种媒介加大宣传力度，让农民切实地了解新农保的各种政策，确实提高农民对新农保的认识。组成新农保推广工作组，分期分批地组织人员深入到农户中进行宣传、注册和登记，把党的强农惠农的思想给农民讲清，争取符合参保条件的农民尽可能地参保。建立严格的财务制度，对新农保资金进行严格的审计和监管，确保农民养老金的顺利发放。

（三）统筹协调各项农村福利政策，实现新农保与城镇养老保险的对接

新农保与城镇养老保险两种制度的缴费标准和统筹的构成不同，因此实现两种制度的对接必须确定一个对接路径。新农保的统筹由各级财政负担，体现不出互济性。而基础养老金由国家中央财政补贴55 元，然后根据特价变动情况和经济发展水平还进行相应地调整，因此与参保人缴费年限无关；而城镇养老保险的基础养老金与缴费年限密切相关。因此实现两种制度的对接，首先应实现缴费年限的对接。

（四）、建议省、市结合基层反馈意见，细化新农保政策，及时对省新农保业务软件进行改进升级，确保新农保工作的快速健康发展。

（五）、加快“五险合一“进程，出台相关衔接政策，彻底解决新农保与其它社会保险之间无法衔接的问题，实现资源利用最大化，减少重复劳动，减轻工作强度，切实提高社保经办机构的工作效率。

（六）、建立健全新农保待遇审核及领取资格认证制度，加强风险点防范意识，防止资金跑冒滴漏。县政府应尽快出台新农保待遇领取资格认证管理办法，以制度促管理；新农保经办机构应加强与民政、公安相关部门的沟通和协调，及时获取准确的死亡人员信息，防止冒领；充分发挥社会监督的作用，设立举报电话，鼓励举报；严格奖惩，对举报人给予物质奖励；对死亡隐瞒不报的村组协办员追究责任，以维护政策的严肃性，杜绝养老金的流失。

山区信贷支农的瓶颈及破解路径 第3篇

一、山区信贷支农的“瓶颈”

（一）农业产业化龙头企业缺乏规模实力。目前十堰地区的204家农业产业化企业和加工大户普遍经营实力较弱：资产规模达到3000万元的只有3家，出口创汇能信贷支农房县聚达食品有限公司，年出口创汇最高额度只有1200万美元，与荆州等江汉平原地区资产规模动辄过5000万甚至上亿、出口创汇收入过5000万元的强势形成鲜明对比。龙头企业经营规模过小，不仅其自身有效信贷需求小，农信社无法实施大手笔投放，而且对当地农副产品的加工转化能力也较弱，当地的整个农业产业化进程都缺乏足够的“牵引力”。

（二）农户总体上分散经营状态缺乏市场竞争力。十堰地区蕴藏着丰富的农特产品资源，最具代表性的是两竹地区的茶叶，丹江、武当山和郧县的柑橘，房县的香菇、木耳和郧西的畜业资源。但是，目前除了“两竹”地区的茶叶龙头企业“公司+基地+农户”模式运作成效较明显外，其他县市的农特产品仍然处于分散经营状态：丹江、武当山、郧县等地零星存在几家柑橘打蜡企业，基本上都停留在手工作坊状态，缺乏有效的保存和深加工技术；房县的香菇、木耳加工经销企业资产规模不过最大也不过2200万元，且多是等货上门状态，无力带动更多的基地经营；而郧西数十万只马头羊散养在农户手中，既没有一家成规模的专业化工厂加工，也没有大型的经销商负责将其集中向各大酒店和专业工厂销售。农户分散经营，既使其难以摆脱“高成本、低收益”的规模不经济状态，又因为较高的市场风险增大了农信社对农户贷款的风险预期，进而强化对农户贷款担保方式的约束，反过来又加重了农户“贷款难”问题，进一步削弱了其发展基础。

（三）非国有土地不能有效实现债权担保。目前十堰地区由于山大人稀，连片耕地不多，“四荒”地贫瘠，因此土地承包经营权抵押需求不大，而集体用地、宅基地等非国有土地广泛存在于广大集镇、城郊结合部和城区“城中村”。随着城镇化进程加深，一大批新兴的工业企业和个体工商户兴起，急需补充流动资金。但是，由于集体土地使用权受到流转对象、流转程序等多方面的法律限制，目前土地部门不对集体土地使用权办理抵押登记，如辖内一信用社在以前年度办理而形成的310万元集体土地上的房产抵押类不良贷款，也因为受到乡村政府的干涉而难以执行。因此，不解决非国有土地使用权规范抵押和流转问题，活跃乡镇经济就难以取得足够的信贷资金支持。

（四）农民专业合作组织没有发挥融资平台作用。目前，十堰市共登记注册农民专业合作社115家，吸收社员31843人。虽然农民专业合作社得到一定程度的发展，但大多数还处于起步阶段，功能单一，主要发挥着为入社农户提供信息、技术、生产资料供应、农副产品销售等职能作用。由于受农民意识、政府观念和农业产业规模的制约，大部分农民专业合作社重组建、轻管理，内部管理和运作机制不够规范，特别是融资平台搭建十分滞后，没有通过建立担保基金、风险保证金的方式来有效打造融资平台，导致“专业协会+成员+信用社”支农模式难以构建起来。

三、破解山区信贷支农“瓶颈”的路径选择

（一）政府主导。政府充分发挥公权力对社会资源配置的特殊效力，逐户研究制订龙头企业振兴规划，重点做到“一扶两推两解决”：“一扶”，即扶持已有的龙头企业和专业协会扩大经营规模，改进生产技术，健全营销体系，提升经营品牌；“两推”，即推动更多的农村种养大户组建龙头企业和专业协会；推动更多的乡村按照“经济需要”原则与龙头企业捆绑经营，成为其原料供应基地。“两解决”，即有计划将居住于深山或分散地区的农户迁往集镇或中心乡村生活，解决山地和耕地利用不经济问题；通过尽量将集体所有土地列入转国有地规划或置换方式，有步骤解决集体所有的土地使用权及其上房屋流动性过差的问题。

（二）金融支持。农村信用社作为农村金融主力军，着力做到“三变一联一保险”。“三变”，即从单纯发放流动资金贷款向发放综合配套贷款转变——在风险可控的前提下，以评级授信为手段，不仅满足农业产业化龙头企业临时性资金需求，还大力支持其加速设备改造和技术升级，提升市场竞争能力；从支持单个企业向支持产销对接转变——不再局限于单笔业务和单个企业的收益，主动采取扩大授信规模、降低贷款利率水平、加快审批速度等方式，大力发展“企业+基地”或“订单”农业的链式农村经济结构，实现农户经营的规模效益；从单纯支持农业产业化龙头企业向支持支持龙头企业和种养大户并举转变——以农户联保贷款为主要载体，充分发挥金融资本在企业创立过程中的助推作用，支持农村种养大户实现向公司法人转变的“惊险一跳”。“一联”，即把构建“专业协会+成员+农信社”的联合支农模式作为担保方式创新的主要切入点，选择基础较好的协会作为合作单位，通过成立联保小组、缴存联保基金、限定放大倍数等方式，探索符合龙头企业和种养大户实际的担保方式；“一保险”，积极推行农作物灾害保险等险种，在保险金额充分覆盖贷款本息的前提下，对不能提供有效担保的农户和个体工商户发放信用贷款。

农村金融供需矛盾及其破解路径 第4篇

一、我国农村金融的供给状况

1. 农业信贷资金持续增长,但易受宏观经济形势影响。

如图1所示,从1994年我国实行分税制改革以来,农业贷款持续增长,从1994年的1 144亿元,增长到2009年的21 623亿元,且占当年各项贷款总额的比例也从2.86%增长到了5.41%。但受1997年和2007年两次金融经济危机的影响,农业贷款占各项贷款总额的比例也分别在这两年之后呈现短暂下降趋势。也就是说作为国民经济基础的农业,其信贷资金投入容易受到宏观经济形势的影响,不能保证持续稳定的金融供给,这与农业对整个国民经济的贡献是极不相称的。

2. 农村金融机构数量较少。

我国于20世纪末开启的国有银行的商业化改革,使得原本在农村地区设有较多网点的四大国有银行,在集中化管理和效益最大化原则的指导下,大规模撤并了约31 000多家地县级以下的基层机构[1],其业务重点也逐步向大中城市转移,这使得广大农村地区几乎成了金融服务的空白地域。虽然银监会于2009年印发了《关于认真做好金融机构空白乡镇服务工作的指导意见》,允许各地结合实际适当放宽准入标准,并为申请设立新型农村金融机构或设立机构网点开辟绿色通道,但截止到2009年末,全国金融机构空白乡镇仍有2792个,服务空白乡镇342个[2]。另据中国人民银行统计资料显示,全国有60多万个行政镇,300多万个自然村,而每镇平均仅有2.13个金融服务网点,平均每50个行政村才有1个网点[3]。由此可见我国农村地区金融机构“缺位”现象严重,在一定程度上制约了农村金融服务的发展。

3. 农村资金外流现象严重。

资金在农村地区属于稀缺要素,但农村地区不仅很难吸引到外来资金,而且连自身的资金也被农村金融的制度安排无情地吸走。尽管邮政储蓄则是主要的“吸抽”渠道,2001年邮政系统存款余额为5 911亿元,但是这其中的3 781亿元来自于县及县以下网点,通过国有商业银行吸储而流出的资金估计也在2 000-3 000亿元[4]。据相关统计,2007年国有独资商业银行以吸储上存方式从农村流出的资金估计达4 000亿元;与此同时,随着农村信用社改革步伐的加快,其投向大型基础设施建设、房地产等项目的资金也明显增加,农村信用社资金运用的“非农化”趋势也日趋明显,这更进一步加剧了农村地区的金融“失血”状况[3]。

数据来源:根据《中国统计年鉴》(2001-2010年)整理而得

4. 金融服务方式落后。

随着农村经济产业化、市场化的发展,农村居民对理财、保险、金融咨询等业务都有着更多更高的需求。目前,作为农村地区主要金融机构的农村信用社仍以存贷业务为主,而其他金融机构对县以下网点的大量撤并更使得农村居民日趋多元化的金融需求无法及时得到满足;同时,农村金融服务的电子信息化程度仍然较低,票据业务、耐用消费品贷款、旅游贷款、信用贷款、网上银行、信用卡、取款机、证券、国际结算等业务并未普及,因此农村信用社远不能满足农村居民对现代金融服务的多元化需求。

二、我国农村金融的需求现状

1. 金融需求主体的多元化。

随着政府对“三农”财政投入的逐年加大和农村经济的发展,农村金融需求主体呈现出多元化的发展趋势,即金融需求主体由单一的传统种植户,逐渐转变为传统种植户、养殖户、个体工商户、农村中小企业、农业产业化龙头企业等多元主体。

2. 金融需求的规模化。

农村经济结构的不断升级,推动了我国农业生产从粗放的传统农业向专业化、规模化、集约化的现代农业的转变,这无疑将会对信贷资金产生巨大的需求。据有关资料显示,20世纪80年代农户平均贷款规模为50-100元,20世纪90年代中期上升到1 000元左右,20世纪末则达到5 000元左右,在经济发达地区一般要达到1万元以上,有的甚至达到1-5万元,而且仍呈上升趋势[5]。

3. 金融产品需求的多样化。

农村居民生活水平的提高需要与之相配的金融服务,当前农村居民的信贷资金需求已不再局限于维持传统的小规模生产经营,而是根据自身兼业化的类型,提出与之相适的金融产品。例如农户生产或发展第二、三产业所需要的大额贷款、结算、金融咨询、信托、保险、信用卡、有价证券、租赁等金融服务,就需要农村金融机构予以及时提供;同时,农户生活水平的提高会带来教育、住房、医疗等方面的更多投入。因此,这些方面的信贷需求也必然增加。

4. 金融产品需求的区域差别化。

我国不同地区农村的经济发展水平相差较大,对于农村金融的需求也不尽相同。经济欠发达地区农村的经济相对封闭,农村居民的实物收入占绝大比例,储蓄和负债能力相对较弱,农业扩大再生产的难度也较大,因此其金融需求主要表现为应对大项支出和临时性支出的消费型贷款。对于经济较发达的农村地区,其农村居民收入的非农化特征明显,农业生产已走向综合经营发展,市场化和产业化的程度较高,因此其对农村金融的需求可以延伸到商业、服务业、流通业、手工业等许多方面。

5. 贷款期限需求的灵活化。

由于不同农作物或家畜的生长周期不同,农户的贷款期限需求也随之不同;同时,农户会依据市场行情调整自身的种养结构,因而会使得其信贷需求呈现出较大的灵活性和随机性。但是,当前的部分金融机构规定不向农户提供中长期贷款,这就很容易造成农作物或家畜的生长尚在周期之内、过程尚未结束、产品尚未出售,便要求农户按期还款的状况。

三、我国农村金融供需矛盾的成因分析

1. 商业银行趋利性下的战略收缩减少了农村金融的供给。

农业生产具有周期长、风险大、投资回报率低等特点,其本身就对以经济利益最大化为目标的商业银行缺乏足够的吸引力。从20世纪90年代中期开始,为适应市场经济体制的要求,农业银行开始全面实施以商业银行为目标的改革和发展战略,通过“一划一脱一拨”(1)理清了与政策性金融、合作金融及历史坏账的关系;与此同时,在农业银行内部,其还按照商业银行的“三性”(2)原则从事经营管理,构建符合商业银行要求的经营管理体制和运行机制。在这样的改革目标下,农业银行便将经营的重点集中在了大城市、大企业和重点项目,而全国大部分县以下的农业银行网点则遭到撤并;同时,农业银行还上收了贷款审批权限,用高利率鼓励支行将资金上存,实行贷款责任终身制,这就进一步削弱了基层金融机构的放贷能力。

2. 农业政策性银行职能较为单一,缺乏对农村金融多样化需求的满足。

在现行的政策金融体制下,我国惟一的农业政策性银行———中国农业发展银行的服务功能较为单一,成为了只是单纯负责粮棉油收购贷款的银行,业务范围仅限于粮棉油流通领域,而不能涉足农业开发等生产性环节,以及农业科技、农业信息服务、农业产业化、农业基础设施等其他众多领域,这便无法充分发挥其对“三农”应有的支持作用。随着粮棉油购销市场化程度的提高,农业种植结构的调整,粮棉油购销主体的多元化,国有购销企业收购量的下降,农业发展银行的粮棉油收购贷款业务量必将逐渐萎缩,其作用也将显得更加微弱。

3. 农村信用社自身发展存在种种难题,满足农村金融需求的能力不强。

随着工、农、中、建四大国有商业银行相继撤并其设在县以下的分支机构,或上收县域分支机构的信贷权限,农村信用社成为了目前农村的主要甚至是唯一的正规金融机构,而且事实上已经形成了农信社“一农支三农”的尴尬局面。虽然经过产权明晰、管理体制和合作升级等一系列的改革,农信社的资产质量、经营状况都有了明显的改观,但农信社日益表现出的商业化、银行化及合作升级的倾向,使得农村居民并没有因为农信社发展能力的提高而得到更优质的金融服务。可以说农信社商业化改革之后所表现出的“嫌贫爱富”本性愈加明显,直接导致那些本来就因为收入低、自投资金少、在一些新的生产项目上缺乏经验,以及难以找到担保人等原因而被“拒之门外”的低收入农户,更加难以与农信社达成信贷协议。

四、我国农村金融深化的路径选择

1. 突出政府职能,加大对农业的财政投入,增强“三农”获取信贷的能力。

第一,增加农业基础设施投入,改善农业的弱质化状况。由于我国农业人均种植规模小,科技含量低,劳动生产率低下,对自然条件的依赖性强,是典型的弱质产业。因此,政府应从以下方面着手改善农业的弱质化状况,增强金融机构放贷的信心:一是增加对良种培育和农业种植新技术的科研投入,提升农业科技的转化率和对农业的贡献率;二是加强中低产田的改造力度,并不断培肥地力,建设稳产高产的基本农田;三是加强农村生态环境建设,控制农业面源污染,防治耕地水土流失;四是及时给予农村居民相关的信息服务,包括农作物生产技术指导、市场供求信息、天气变化等,主动帮助农村居民规避市场和自然风险;五是加强农村小微型水利设施的建设和改造力度,提高工程技术和建设标准,提高农业防汛和抗旱能力。

第二,明确政府责任,推动农业产业化经营,调整和优化农业产业结构。传统的小农经济很难获得金融机构的信贷支持,只有推动农业的产业化经营才能增强其获取信贷的能力。一是政府应明确自身在农业发展中的指导地位,做连接企业与农村居民的中介人,积极抓好农业龙头企业和生产基地建设,发展农副产品深加工、精加工业务,推动农业的规模化和产业化经营,提升农副产品质量和产量,构建生产、加工、储存、运输的产业经营模式,降低农副产品生产成本,提高农副产品的附加值。二是政府应为农村居民尽可能的提供市场和政策信息,鼓励农村居民增加市场前景好、附加值高的经济作物的种植面积,调整农业产业结构。再者,政府应充分发挥科技在现代农业中的中心作用,充分整合农业科技人员的力量,积极推动“科技下乡”“科技入户”行动的持续进行,对农村居民进行农业科技培训,提高农业种植方法的科学化和种植品种的科技含量,加强科技对传统农业的改造力度。

2. 创新农村金融制度安排,构建合理有效的农村金融服务体系。

第一,鼓励商业银行、政策性银行加大对农村金融的投入支持力度。为此,农业银行应建立支持农村经济发展的最低信贷额度制度,即每年拿出一定比例的资金对农业的产业化、规模化发展给予支持,重点扶持一批竞争能力强、成长性好的农产品加工企业,通过龙头企业的带动效应,推动特色农业和农产品基地建设;同时应积极给予农村种养户和个体工商户一定的小额信贷支持,保证在作物和家畜生长周期内的资金充裕,维持个体工商户经营中资金周转的顺畅。对于农业发展银行,中央政府应针对农业发展的特殊性,调整农业发展银行自身的职能定位,拓宽其业务范围和资金来源,将农业扶贫贷款、开发性贷款、农产品深加工贷款以及农业基础设施贷款均划归其统一实施,使其进一步发挥政策性银行的作用。同时,农业发展银行应主动将信贷支持重点从流通领域向生产领域转移,扩大包括对农业综合开发、农田水利基本建设、粮棉加工企业和粮棉批发市场等的服务范围。

第二,调整宏观政策,积极引导资金向农村回流。针对农村地区资金外流现象严重的情况,一是应突出中国人民银行的信贷指导作用,即严格控制资金上存和购买有价证券的比例,指导和督促各级金融机构增加对本地农村地区的信贷投入量,尤其对农村信用社等现有农村金融机构要明确规定更高比例的资金用于支持农村经济发展,严禁抽走农村大量资金投放到非农产业,以保证农业信贷资金投入的充足。二是应积极引导邮政储蓄资金回流农村,要通过政策明确规定一定比例的农村邮政储蓄资金,必需通过中国人民银行支农再贷款的方式,支持农村的生产生活;要充分利用协议存款等方式,将邮政储蓄资金存入农业银行和农村信用社等农业相关金融机构以扩大其信贷资金来源。

第三,建立适合“三农”需求的农业保险体系。鉴于发展农业保险是分散和降低农业风险的有效手段,政府应该尽快建立政策性和商业性农业保险相结合的制度,组建专门的政策性农业保险机构,积极引导商业保险机构开发面向农村地区的商业保险业务,采取强制性保险与自愿保险相结合的方式;同时,各地区应根据自身条件选择适合的农业保险制度,逐步形成以政策性农业保险为主,商业性农业保险为辅的适应“三农”需求的保险体系。

第四,规范农村地区非正规金融的发展。当前中国农村金融体系的不完善,以及信贷资金供需上的不平衡,为农村非正规金融的发展创造了空间。从何广文的研究来看,我国农户从银行和信用社等正规金融机构借入资金仅为借款总额的13.94%,从私人或其他非金融机构借入资金高达借款总额的86.06%,大部分资金借贷是在农村内部解决的[6]。这说明在我国农村金融市场中起主要作用的基本上不是以正规合约为基础的契约型信用,而是农户之间依靠血缘和友情而形成的关系型信用。与正规金融部门的契约性信用相比,这种“乡土味”的关系型信用在我国似乎更具有普适性。因此,出于借款习惯、信息成本、信用约束、违约风险、农业生产周期、随机性的生活支出等因素的影响,农村居民往往会选择民间借贷等非正规金融方式解决资金的紧张。可以预见,非正规金融在一个相当长的时间内仍然将占据农村金融市场的主要地位。因此,为适应农村、农业发展对分散的特点,以及短期和无抵押担保的现实金融需求,政府应规范非正规金融,尽快建立一个公开、有效的秩序框架,在加强监管的过程中引导其健康发展。

参考文献

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[2]中国金融年鉴编辑部.2010中国金融年鉴[M].北京:中国金融年鉴杂志社有限公司.

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[7]谢丽霜.民族地区农村金融与经济协调发展研究[M].北京:中国经济出版社,2008.

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[9]杨小乐,高云峰,张俊杰.我国农村金融供需的理论分析[J].中国集体经济,2010(9).

破解路径 第5篇

古往今来，县级政权一直都是国家政权的基础。然而，让人忧心的是，近年来发生在县级政权尤其是县委书记身上的腐败案件屡见不鲜，分析这一现象，权力过于集中、政务不公开、缺乏有效监督是其中主要原因。试点县(区)在一年多的实践过程中，针对上述突出问题大胆改革，探索县级权力公开透明运行的新路径，其经验对全国其他地方具有重要借鉴意义。

“县权”，最重要的就是用人权和决策权。三县(区)在试点过程中着力探索如何正确、有效地行使这两项权力，促进县级执政能力建设。

公开民主破解用人“三大顽症”

三个试点县(区)规范县级用人权，以“阳光用人”和票决，有效破解了选人用人过程中存在的一言堂、暗箱操作、买官卖官等顽症，从而有效提高了选人用人的公信度。

“縣委书记在用人方面容易搞一言堂，但是每个县的科级干部多达数百人，县委书记不可能全部熟悉，一言堂难免导致用人失察或用人腐败。”成安县委书记张臣良说，推进县委权力公开透明运行，必须规范用人权，以“阳光用人”打破县委书记的一言堂。

为消除一言堂现象，试点县(区)各出高招。“睢宁实行了干部调整党内预告制度。每次调整干部都会提前将调整意见向各位常委预告以征求常委们的意见，绝不搞突击调整”。睢宁县委书记王天琦对记者说，在后备干部选拔上，睢宁县实行“X+1”选拔制度，“X”是根据乡镇和单位大小确定1到3个名额，然后根据差额推荐、差额考察、差额酝酿、差额票决的原则，通过单独写票、保密投票、现场公布结果的方式，确定后备干部人选；“1”则是由单位党组织对实绩突出但未进入“X”的同志直接提名。2008年以来，睢宁县通过这种方式确定了391名后备干部。成都市武侯区则以健全干部动议机制杜绝临时动议调整干部的可能。武侯区委书记刘守成说，通常只有在四种情况下才可以调整干部：一是换届，二是机构改革，三是因退休出现岗位空缺，四是班子运行中出现不团结或干部受处分等情况。

为化解选拔任用干部过程中存在的暗箱操作问题，三个试点县(区)通过推进干部选拔任用过程公开透明，将干部选任过程置于干部群众监督之下，得到了广泛的信任与支持。

成安县出台了审查意见公开、社会旁听和全程通报等三项制度。“在县权公开试运行之前，我老是担心在用人方面把握不好，有压力。现在好多了，因为成安县注重公开透明和群众参与，让群众为县委选用干部把关，这给我们用人提供了一个很好的平台和保障机制，便于更好地选用干部。”张臣良说。

与成安县相比，干部调整情况说明制度是睢宁在选用干部上的一个鲜明特点。每次调整干部后，睢宁县委组织部门都会通过集体谈话将干部调整原则、调整思路和酝酿过程向全体领导干部解读，切实做到公开用人。成都市武侯区则通过干部“调整动议”机制、“选拔任用”机制、“干部考察”机制和“干部票决”机制来健全干部选拔任用公开透明机制。

记者在调研中了解到，三个县(区)均对干部选拔任用实行票决制，同时注重以群众参与、监督为干部选任工作把关，确保选用的干部不但组织认可，还能让群众满意。

成安县对民主推荐的干部，组织单位全体人员和有工作关系的群众进行测评，对得到1/3不赞成票的干部取消考察资格。在干部试用期满后，组织单位人员和群众代表进行试用期工作表现和业绩的民意测评，1/3群众不同意的不能按期转正。年度考核时，在民意测评中有1/3群众不拥护的会被列为淘汰对象。

在睢宁县，干部的工作怎么样，群众的评价更重要。睢宁实行的民意问责制直接将干部作风和实绩交由群众来评议，可谓“干部好不好，群众说了算；干部干不干，按群众意见办”。在2010年1月份开展的“软环境治理专项评议”中，睢宁县群众评出县规划局和国土局等“最不满意的单位”，结果相关单位的13名责任人被问责，其中有7人被撤职。2010年5月，睢宁县委又举行评议会，对群众评出的“最不满意站所”“最不满意部门”和“最不受欢迎的单位”负责人，分别做出了处理决定。

规范决策流程降低“决策风险”

2009年，成安县群众向县委提出了供暖气和煤气的要求。作为一项民生工程，供双气需要1亿多元资金，县财政无力投入，只能招商引资，并需要给被招的企业优惠政策。这一过程存在诸多风险，决策预警机制随即启动。张臣良说：“投资多少？给什么优惠政策？给到什么地步？这些决策如果单靠书记、县长来做，是有风险的。我们按照县权公开的决策流程，召开常委会讨论，征集四套班子和群众的意见，并把所有的决策、实施的内容和过程通过各种渠道公示。”目前，成安县已供暖气面积50万平方米，供煤气1万户；招商来的两家企业共投资1.2亿元，政府以土地补偿。

这件最终各方皆大欢喜的事情，得益于县权公开的决策流程，它使得在重大决策中干部规避了风险，群众得到了实惠。

决策过程往往环节众多，每个环节出现问题都可能导致决策失误、贪污腐败、伤害民生。在实施县委权力公开透明运行过程中，试点县(区)逐个排查权力运行风险点，提前做好风险预警，使权力运行能够科学透明。成安县在排查县委权力运行中共找出风险点200多个，睢宁县组织专门课题研究，梳理运行脉络，明确了十个权力运行重点环节，总结出决策与实施过程中的五大风险：决策失误的风险、暗箱操作导致腐败的风险、权力寻租破坏公平的风险、效率低下的风险、伤害民生影响社会稳定的风险。

决策权被县委书记一个人或少数人控制，很容易出现决策失误或腐败。睢宁县委书记王天琦说：“我们也走过一些弯路。以前我们搞高新技术产业，甚至要搞动漫，但实践证明这些并不适合我们这个没有相关基础的县。决策不能违背发展规律，脱离发展阶段。”睢宁县在开展房地产市场专项整顿时，发现一个楼盘没有任何手续，群众交了钱拿不到房子，王天琦说：“这背后的原因就是暗箱操作和权力寻租。”

三个试点县(区)的书记均认为，决策和操作失误大多数会伤害民生，甚至影响社会稳定。为了规避权力风险，减少决策和实施的失误，三个试点县(区)做了积极的探索。

首先，用县委权力公开透明运行，来保证决策准确。睢宁县研究重大决策和与群众利益相关的问题时，规定全委会、常委会、党委(党组)会必须有一定数量的党员、群众代表列席旁听，广泛接受社会监督，进一步提升决策的民主性、科学性、准确性。同时，明确每半年召开一次全程直播的县委常委会和全委会。目前，睢宁县已对全委会进行了三次现场直播，会上，县委书记、县长分别就民生、治安、交通等群众关心的问题接受了党员、群众代表质询，现场作答，现场直播。县权公开透明运行，有效避免了过去决策不民主的状况，把决策失误的风险降到最低。

其次，建立重要项目、工程、资金议决权和否决权分离制衡机制，规避权力寻租和贪污腐败。睢宁县明确规定有关重要项目、工程、资金的事项先由相关职能部门提出方案，再经政府常务会议决通过后交由县委常委会审议。县委常委会只保留否决权，如审议不通过，交回相关职能部门重新制订方案，而不参与方案的修订，人大对审议通过的决议事项执行情况进行监督，形成了部门提案、政府议决、县委审议、人大监督的权力运行构架，解决了县委、县政府角色定位不清、职能分工不明的问题。2010年9月25日第十四次睢宁县委常委会上，由政府常务会提交的关于梁集镇景湖安置小区的建设意见，由于侵占了睢宁发展空间，不符合睢宁长远发展需要，县委常委会予以否决，交回县规划局重新研究方案报政府常务会审议。王天琦说：“必须强化否决权的设计，这相当于一道闸门，可以形成有效威慑，使权力没法用来寻租，有效减少腐败。”

再次，事前做好风险评估和预警，才能使决策和实施更加有效和顺利。武侯区委书记刘守成说：“比如我们在搞拆迁时，先要做法律和信访维稳的风险评估。由区法制办牵头做法律风险的评估，由区信访联席会议领导小组做信访维稳的风险评估。评估结果有三种情况：风险很大建议暂缓，跟国家法律法规有抵触建议调整；风险比较大但是可控；没有风险。然后再根据评估结论决策和实施。”睢宁县根据职权重要程度、行使频率和问题发生几率，突出节点控制，引入民调评议机制，进行风险等级评估，制定防范预案，降低决策风险。

最后，禁止县委直接参与行政事务，由直接参与向监督管理转变，消除了打招呼、批条子等县委干涉部门事务的现象。睢宁县规定县委“五个不决策”，即未经调查研究论证不决策，未经集体讨论研究不决策，分管常委和部门意见不成熟不决策，有异议、分歧较大的不决策，不直接决策土地、规划、招投标等具体事项。

三位县(区)委书记最大的感悟就是：做有利于群众的决策风险最小，把群众利益放在首位是决策的最重要依据。重视民生、重视群众利益也是试点成功的重要原因。成安县三年来共搞了68项工程，都是民生工程；睢宁县2010年1月至10月，城建完成拆迁93万平方米，是上年同期的3倍，没有发生一起因拆迁而引发的越级上访闹访事件。自试点以来，三个县(区)没有发生一起围堵政府事件及其他恶性群体性事件，越级上访事件批次和人次均大幅下降。

拆除“围墙”创造融洽干群关系

县委权力的公开透明运行，促进了舆论“监督场”的形成，同时也拆除了县委、县政府与群众间无形的“围墙”，融洽了干群关系。

在成安县委、县政府大门两侧，32块公开栏清晰展示出县党政领导干部的照片、职责以及手机和座机号码，排在第一个的就是县委书记张臣良的照片与介绍。办公楼内每间办公室门口的墙上，一个个明示卡显示主要党员干部的姓名、照片、职务和分管工作。

在成安县委大院里，记者遇到了5位前来反映问题的村民。他们根据公开栏上的信息，拿着材料自行穿过大门，“我们要找书记，问一下土地补偿为啥还没发下来”，说话间，几个人已走进县委、县政府大楼。到中午，当记者完成对张臣良的采访与其一起走出大楼时，一位老大娘快步迈上台阶，一把拉住他的手说：“张书记，我儿子重病家里又没钱，您可要帮我想想办法啊！”

成安县打破了“一个单位一套院、一个领导一间房”的传统机关办公模式，推出集中办公、透明办公、开门办公和互动办公等“通透式”办公形式，加强县委与群众的联系，提高服务效率。“老百姓谁都认识我，他们进得来门，找得到人，办得成事，这就打破了以前和群众之间那堵无形的围墙。”张臣良说。

成安县通过打破“围墙”建立良好干群关系，睢宁县则利用手机、网络等新媒体，创造新的通透办公形式，加强与群众的互动。在睢宁县委的短信平台，记者看到仅2010年11月8日这天，发到王天琦手机上的短信就有44条。而在西祠胡同“睢宁论坛官方版”“睢宁同乡部落官方版”“徐州论坛”等和睢宁有关的网络论坛上，每天也都有十几条网帖直接向王天琦反映问题或寻求帮助。桃园镇桃李村村民汤从胜，在11月8日那天给县委书记的手机上发了短信，他说：“王书记，8月份在岚山侯庙蔬菜基地，我听了您振奋人心的讲话，备受鼓舞，回家后即承包了本村20个大棚。”

“老百姓要跟我交流，或是反映问题，只需一个电话、一条短信或一个网帖。”王天琦在接受记者采访时说，睢宁县充分运用现代科技手段，使得政风热线、短信平台和网络成为新的监督载体。

改革为县级政权带来新气象

记者在采访中了解到，经过一年多的实践，成安、睢宁和武侯大部分党政领导干部认为，改革明确了权力界限，保证了权力的规范运行。他们总结出改革给县级政权带来的新气象，使我们对下一步全国范围内的县权改革充满信心。

第一，明确了权力界限，保证了规范运行。依据党内有关文件和制度，县委书记张臣良的主要职权被确定为27项，而在这27项主要职权中每一项职权的行使，都要依据相对应的职权运行流程图，以规避职权运行过程中的随意性和人为因素的干扰。张臣良认为，相对于过去县委书记往往一个人说了算的情况，县委权力公开透明运行明确了一把手的权力界限，规范了权力运行的程序，从而保证了权力在公开透明的环境中运行。对此，刘守成更有着自己的理解：“既然大家都知道权力的界限和行使流程，这从某种意义上来说对县委书记也是一种解脱。”

第二，强化了监督制约，促进了决策民主。县委权力公开透明运行使权力的各个环节都暴露在阳光下，这既有利于提高重大决策的科学性和民主性，也能最大限度地发挥党员群众和社会各界的监督制约作用，增强干部的自律意识，从源头上遏止了不正之风。成安县专门出台了《中共成安县委常委会监督县委书记的实施意见》等文件，以规章制度加强对县委书记的监督和制约；睢宁县实行“一述双评三监督”制度，要求县委书记和其他县委班子成员定期述职述廉(一述)，公开接受党内和党外评议员评议(双评)，公开接受专门机关监督、群众监督和舆论监督(三监督)，从而进一步丰富完善了监督方式。王天琦说：“在這样一个全方位监督制约的体系下，即使我想徇私舞弊，也不太可能。”

第三，促进了班子团结协作，带动了队伍风清气正。记者了解到，在三个试点县(区)，权力公开透明运行首先要做到的就是县(区)委书记的权力公开透明运行。在一把手示范的表率作用之下，试点县(区)的班子成员严格自律，以诚待人，形成了团结协作的精神，凝聚力、战斗力增强。同时，在县(区)委书记和班子的带动下，各级干部包括基层党员干部廉洁自律意识也大大增强。据睢宁县委常委、纪委书记唐健介绍，2010年1～10月，睢宁涉及投诉科级干部的信访量同比下降了69.5%，举报科级干部的短信同比下降了75%。“以前武侯区委纪委每年都会收到群众对选人用人工作的举报，区委权力公开运行以后，几乎没有再举报的。”刘守成说。

破解路径 第6篇

自2015年底中央经济工作会议提出,建立以满足新市民住房需求为主的“购租并举”的新住房制度以后,住房制度各项改革渐次展开。此次改革的指向之一,便是壮大本应与住房市场化平行发展,但却被“偏废”的住房供应另一端——住房租赁市场,让住房租赁成为下一阶段住房供应的“双引擎”之一。很罕见地,在5月4日召开的国务院常务会议上,发展住房租赁市场列入重要议题,会议从住房制度改革和新市民住房需求的角度,提出了壮大租赁市场的顶层框架设计。

5月6日,住建部提出了培育和发展住房租赁市场的6条具体措施,从培育租赁房源供应主体、鼓励住房租赁消费、完善公共租赁住房、支持租赁住房建设、加大政策支持力度和加强住房租赁监管等6个角度,构建培育和发展租赁市场发展的长效机制。同时,为改变机构租赁发展短板,从税收、金融、规划等4个角度培育和壮大机构租赁。另外,从增加中小户型租赁房源、商业用房改建、符合安全条件下默认“打隔断”和“N+1”(客厅改建)等方面满足年轻人、城市新移民旨在降低租房成本、提高生活工作便利性的现实租赁需求。最后,从7个方面规范中介服务机构,改变“重销售、轻租赁”的监管现状,切实维护租赁主体的合法权益。

二、城市化“下半场”租赁需求增长更快

1998年“房改”以来,我国住房供应基本是住房销售市场的“单极化”发展,居民购房置业轰轰烈烈,从首次置业到改善型需求,从自住需求到投资需求,市场热点不一而足、轮番切换。根据西南财经大学中国家庭金融调查中心发布的《城镇住房空置率及住房市场发展趋势》,截至2014年,我国城镇居民家庭住房自有率达到89%,远远高于OECD53%-66%的自有率水平。但是,本该与住房销售市场平行发展的住房租赁市场,则基本被“偏废”,“先租后买、有租有买”的二元住房供应体系“跛脚前行”。目前,城市化进入了“下半场”,人口从“城市化”转向“大城市化”“都市圈化”,大城市及其周边人口集聚度上升。由于大城市用地空间限制、服务业崛起、房价暴涨,楼市开始进入存量时代,租赁需求在边际上的增长更快。

2014年,我国通过市场租赁(包括城中村)解决居住需求的城镇总人口达到了3亿人左右,占城市人口的近40%。在北京,每天约有20万人在找房子租住(15万人整租、5万人合租);深圳实际管理的2000万人口中,70%长期选择租赁住房。流动人口的租赁需求更加明显,国家卫生计生委发布的《中国流动人口发展报告2014》显示,截至2013年,全国流动人口2.45亿,占城镇常住人口的40%,其中超过77%的为“80后”,72%的流动人口通过租房居住。

三、住房供应“错配”问题亟待解决

1. 重销售市场、轻租赁市场

目前,住房供应上“错配”非常严重。首先是“重销售市场、轻租赁市场”的供应错位问题很严重。过去20年,国家在政策导向上,一直以鼓励开发新房和买房为主,租赁住房供应和管理一直不被重视。近年来,尽管大城市租房需求增长较快,但住房供应政策并未向此倾斜。特别是在房地产进入“白银时代”后,以农民工和大学毕业生为主体的新市民是住房消费新主体,租赁是这些人群“落脚”城市后的首选,甚至是长期选择,但政策仍囿于鼓励买房。

新房开发和销售对地方财政收入、招商引资、税收和经济增长上的贡献很大,这是租赁住房供应无法比拟的。因此,在房屋供应上,地方政府偏重于新增住房供应,特别是经济价值更大的商业办公和工业厂房等,而存量房的再利用也更倾向于“拆旧建新”式的城市更新和城中村改造。甚至,“房改”以来的20年,各地编制的住房建设规划中,都鲜有关于房屋租赁的规划。于是,一边是“去库存”、新房卖不出去,特别是大量商业办公房空置,一边却是新市民的住房问题难解。

2. 租赁市场供应“错配”也很严重

首先,自2011年6月有统计以来,全国房屋租赁价格已经连续5年上涨。目前,新市民集聚的大城市,商品住房平均月租金在25-70元/平方米,套均70平方米的商品住房,月租金在2000-5000元。问题是,2015年,全国农民工月均收入才3072元,大学毕业生收入甚至低于农民工。商品房租金居高不下、高不可攀,但低租金的小产权房、旧村旧城却在轰轰烈烈的旧改中不断萎缩。目前,不仅是北上深等城市加大了旧城改造的力度,连一些二线城市也开始向存量要空间。

其次,租房或为买房前过渡,或为降低成本,单身群体租房比例更高,中小套型理应是租赁供应主体。2015年,住建部对16个外来人口集中的大城市进行专项调查,显示租住需求以中小户型为主,50平方米以下占比75%。但是从购房需求和最大化盈利的角度,过去房地产黄金10年,房地产开发出的房子往往以大户型、低密度为主,中小户型、适租型租赁房源较少。在财产税、遗产税缺失而房价持续上涨的情况下,造成房屋大量空置。中国家庭金融调查发布的数据显示,2013年住房空置率为22.4%,比2011年上升1.8个百分点,意味着超过1/5的房子无人居住,资源浪费。但同时,城市新移民、大学毕业生等新就业者,却因为租金高、存量房实租性不足而找不到房子自住。在大城市,旨在降低租金的合租或“打隔断”租赁占比达50%。

四、机构租赁的“压仓石”作用没有发挥

以中低收入者为主的租赁需求,公共产品属性更明显。机构租赁是稳定市场、降低租金和权益保障的压仓石。国际上政府公租房和地产企业、金融机构、非盈利组织等私人机构租赁(接受租金管制和政府补贴)房源占市场份额30%以上。2011年,德国1860万套租赁房中,政府公租房(450万套)占24%,私人机构房源(410万套)占22%;2013年,美国3200万套私人租赁房中,机构租赁占28.4%。

根据国家统计局全国第六次人口普查,截至2010年底,我国有25.8%的城市居民租住住房,89.5%的可出租房屋来自私人出租住宅。2010年,基于北京租客的网络调查显示,租赁市场上的租赁关系类型以个体房东直租为主,个体房东直租和个体二房东转租的比重超过80%;只有约6%的租赁住房来自机构出租人,主要的机构出租人是就业单位(4%)和房管部门(2%)。

我国机构租赁不足有两大原因,一是政府公租房供应少。德国租赁占比高称著于世,57%的人选择租房,很大一个原因在于政府公租房多。“二战”以后,德国建设了1000多万套社会住房,多数为公租房,而目前德国人口也才8100万。另外,德国私人租赁,必须在一定期限内,按接受政府补贴后的管制租金来提供,过了管制期才能提供市场化租赁服务,扩大了低租金房源供应。二是地价和财务成本高,相比开发和销售,租赁收益太低。目前,主要城市租售比(每平方米月租金与每平方米售价之比)在250倍左右,重点城市在600—800倍。在无风险收益率可达4%时,投资租赁的收益太低、回收期太长,赶不上开发和销售。同时,企业自有或收购房屋占用资金体量大,租金收益低,投资期限错配,流动性风险突出,加上证券化或信托投资基金(REITs)滞后,机构租赁难成大器。

五、租赁市场监管缺失导致权益无法保障

除供应错配外,管制缺失也是租赁市场无法壮大的因素。长期以来,主管部门关注的是房屋开发和销售,租赁一直处在无规范、无管理、无数据的“野蛮生长”中。作为轻资产服务行业,“个体出租+中介服务”是我国目前租赁供应的主模式。但是由于房价上涨、信息不对称和搬家成本高,租客事实上处于弱势状态。加上无论是租赁出租方,还是中介服务部门,无监管、无准入门槛、违规无实质处罚,谁都可以提供租赁房源,谁都可以进入中介机构。特别是在全社会信用不彰、中介行业地位认可度不高的情况下,中介机构从业者多数抱着“赚一把就走”“牛市捞钱”的心态,假房源、骗取中介费、随意涨租和驱赶租客等乱象丛生。北京建委2014年对青年人住房状况进行调查,3万名被调查者中,43.8%的表示租房中遇到不良中介。

六、培育和发展租赁市场的政策措施

一是还原租赁市场公共产品特性。事实上,近年来,国家及管理部门培育和发展住房租赁的政策文件出了很多,但租赁市场地位、体量、问题并无多大改观。直接原因就在于上面讲的几个原因:租赁住房规划和供应被偏废,中小户型、低租金房源太少,政府公租和机构租赁规模小,没有发挥压仓石的作用,以及租赁监管严重缺失。壮大租赁市场,从根本上讲,要还原租赁住房公共产品的属性。租房者多为新就业者、新市民、中低收入者等弱势群体为主,而且年轻人或单身人士占主体。一方面,这些人群的住房问题应纳入政府住房保障的范畴;另一方面,城市化“下半场”、人口红利结束,城市竞争力在于谁能争取到人口流入。因此,城市政府应争取让这部分人留下来。因此,下一步要发挥政府公共服务的本职,本着老百姓对租赁住房强大的现实诉求,从编制和落实住房租赁规划,壮大公租房等机构租赁占比,强化以租金为核心的租赁监管等入手。

二是以“房屋银行”来壮大机构租赁。壮大机构租赁是稳定市场、消除乱象、保护承租者权益的基石。笔者认为,未来发展机构租赁经营,可行的切入点是房屋银行,即由房屋所有人将房屋的使用权以定期方式,全权委托房屋租赁公司,由后者负责招租、出租及管理(家具配备、维修、协同物业管理)。为避免随意转租、携款潜逃、侵害租赁双方权益,可由行业管理部门牵头制定管理标准,并协调协会、市场管理部门,加强对房屋银行管理、投诉受理等。房屋银行模式下,政府有限的监管资源发挥到刀刃上,几家大型房屋银行规范经营,叠加政府公租,可带来示范效应,稳定整个租赁市场。中介机构发展为房屋银行,既可实现租赁信息平台建设和低成本运营,租客发展来的房屋买家也改变了规模化租赁经营成本收益不匹配局面,还有助于培育“先租后买”的消费模式。同时,为了激发房屋银行的积极性,不仅要在企业税收上给优惠,还要探索REITs等低廉成本资金的支持,提高企业收益,降低期限错配和流动性风险。通过强化监管,房屋银行成为稳定的住房租赁经营机构,并通过不断壮大市场份额来获得规模化收益、降低单位成本后,整个租赁市场的秩序会全面改善。同时,房屋银行与政府公共租赁结合,整个租赁行业的机构占比将大大提升。此时,纳入政府管理、行业自律轨道的机构租赁,就成为整个租赁市场稳定的基石。同时,未来相当长的一段时间内,我国经济将保持低通胀、低利率、稳定增长的局面,随着机构租赁规模的壮大,资产证券化或房地产信托投资基金(REITs)成为可能,而政府后续推行租金管制、财政补贴来支持庞大租赁人群的基本住房需求也就成为可能。

破解路径 第7篇

关键词：教学名师,高等教育,行政化

2003年, 教育部开展了“高等学校教学名师奖”的评选表彰工作。随着第一届百名国家级教学名师的诞生, 全国上下掀起了“教学名师热”, 各高等教育机构相继开设相应级别的教学名师奖, 总结获奖教师经验、宣传获奖教师精神、开展向获奖教师学习的活动, 推动了教学名师工程的深入和细化, 提升了高校教师专业化水平和教学质量, 促进了高校将工作重心向教学转移 (徐子健等, 2003) 。与此同时, 部分媒体质疑国家级教学名师奖评选过程与结果不合理, 该质疑引发了社会争议, 教学名师工程面临困惑。教学名师工程面临哪些障碍, 又该如何突围?

一、高校教学名师工程的“三重困境”

2009年9月11日, 《长江日报》报道:在已评出的500位国家级教学名师获奖者中, 担任党委书记、校长、院长、系主任、教研室主任、实验室主任、研究所所长等行政职务的占到九成, 有人身兼多职, 位居“校座”占到20%, 不带任何行政职务国家级教学名师仅为10%左右[1] 。该报道引发社会热议, 人们普遍认为高校名师奖的评选结果与名师工程的实施目标 (“奖励长期在本科教学第一线教书育人, 在教学改革、师资队伍建设上做出突出贡献的教师”) 背道而驰, 甚至质疑获奖是因为“官威”, 怀疑教学名师评选的公正。社会的质疑可以理解, 但该评选结果并不能说明名师奖不合理、不公正, 而是教学名师工程实施中面临的三重困境所导致。

1.教学名师“被官员”

高度行政化是我国高等教育多年来一直需要破解的难题, 绝大多数高校存在“教而优则仕”、“研而优则仕”观念, 在选拔院、系领导时, 只有“教学过硬”、“科研突出”、“有正高职称”者才有资格参选;换言之, 只有最优秀的教师当选领导才可能服众。笔者对华南地区多数高校具有正高职称教师的行政任职统计后发现, 高达60%以上的教授担任过系主任以上级别的行政职务。由于国家级教学名师奖参选要求远高于高校“正高”职称评定标准, 相对于60%以上教授在担任领导职务而言, 90%的国家级教学名师奖获得者担任行政领导是完全合理的。这是我国高校领导选拨要求与教学名师奖评选标准重合的必然, 由此质疑教学名师评选过程的公正性, 怀疑评选结果受到“官威”影响是站不住脚的。也就是说, 不是“高校官员被名师”, 而是“优秀教师被官员”, 高度行政化导致我国高校已经较难找出未担任领导职务的教学名师。

2.高校教师“被参与”

美国学者伯利纳在教师教学专长发展理论中提出, 从新手教师到熟练新手大约需要2~3年, 再经过3~4年, 才能成为胜任型教师, 再经过5年左右, 一部分教师才可能成为业务精干型教师, 他们中的一部分若在今后职业发展中不断学习和提升, 10年后可能成为专家型教授。根据教学名师奖“对教学工作做出突出贡献”的要求, 成长为一名国家级教学名师至少需要20年时间。在我国, 目前成为高校一线教师通常需要取得博士学位, 年龄接近30岁, 从登临教师岗位至达到国家教学名师参评条件, 至少需要10~20年。这与目前国家教学名师奖获得者大多已年过半百或已经退休的评选结果正好一致。可从激励理论来看, 需要奋斗20年才可能获得的奖项对许多中青年教师的激励效果明显不足, 绝大多数教师便会认为每年才能评出百名的“国家级教学名师”遥不可及, 也不太可能将成为“教学名师”作为奋斗目标。即使各级教育部门和高校领导很重视名师培养, 但“成为名师, 学习名师”仍缺乏群众基础。大多数高校教师认为“被参与”名师工程, 甚至消极抵制, 质疑名师评选的公正与合理。

3.评选标准“被模糊”

国家级教学名师需要突出“教学成就”与“社会名气”。而不论是教学的“艺术性”, 还是教学“名”气, 都很难用指标进行量化[2] 。这就使得国家级教学名师奖参评教师的范围规定非常宽泛, 除要求“从事本科教学的教师须长期承担本科教学任务, 坚持连续3年以上 (含3年) 讲授基础课程, 从事高等职业教育的教师须具有教师和工程师‘双师型’身份”之外, 仅有“为人才培养做出过重大贡献”等较模糊的评选标准。标准的模糊导致教学名师奖评选活动难客观操作。另外, 评选过程虽然由地方推荐、同行专家网上评审、会议评审三个程序构成, 但由于推荐名额有限, 不可避免对各高校上报人数采取一定程度指标限制, 各个高校在被推荐人数存在着博弈, 学校的名气、资源实际上不仅影响到被推荐的人数, 对网上评审及会议评审同样产生影响, 使得评选过程更加模糊[3] 。“模糊”的评选标准及过程, 使得人们质疑名师奖评选的透明性, 影响到名师奖的公信力。

二、完善名师工程的三维路径

虽然教学名师工程引发媒体质疑和社会争议, 但我们不能因噎废食, 否定名师工程的积极作用;而应从评选标准重构、梯队式培养和高校去行政化的“三个维度”全面破解名师工程的“三重困境”。

1.纵向深化:名师队伍梯队式培养

要提高“教学名师奖”对普通高校教师的激励效果, 就必须降低“教学名师奖”获得门槛, 构建国家、省 (市) 、校、院系等多级阶梯式成长路径;以评选为导向, 以培养为目标, 实现教学名师的梯队式、滚动化发展, 形成以评选促进培养的教学名师梯队式培育体系。同时, 应将获得各级别的“教学名师奖”作为职称评定的加分项或破格条件, 提升高校教师对教学的关注与参与度, 并对获奖名师进行持续激励, 激发他们取得更高层次教学成就, 以成长为更高层次的教学名师。另外, 应提升教学名师的影响力和示范效应。可由名师牵头组织高校教师开展教学示范、教学大赛、教学观摩、教学研讨等活动, 使得名师的教学艺术让更多教师共享、学习, 用名师的魅力解决人们对教学名师的质疑, 推动教学名师继续从事教学活动, 较少参与行政事务, 从而形成学习名师、争当名师, 注重教学、研讨教学的良好风气。

2.横向优化:完善名师评选标准

教学名师梯队式评选与培养必须以评选标准的梯队化为基础, 对各级别的教学名师采取不同评选标准。各级教学名师的胜任力则是评选标准的主要依据。因此, 应在文献研究基础上构建高校教师胜任力模型, 采用行为事件访谈、360度观察法等多种研究方法分组选取国家、省、市和校级的高校教学名师与普通教师作为样本, 识别并形成教学名师素质特征维度, 确定国家、省、市、校及院系等不同级别的教学名师评选指标, 将教学名师评选标准梯队化。同时, 针对不同级别教学名师、不同类型高校 (普通本科与高职) 、不同学科和不同教学模式的教师采用多种不同评选方法。起步级别 (院系级) “教学名师奖”评选应在加强量化指标同时, 多采用360度评价法、档案代评价法等教学评价法提升评价的客观性和可操作性, 提升学生、同事及单位对教学名师评选的参与度。对省级、国家级等高级别教学名师的评选, 应尝试采用网络技术, 发动全社会参与投票, 让名师的名气更大, 让社会参与度更高。

3.理念之变:高等学校去行政化

教学名师工程与高校去行政化是相辅相成、相互促进的。我国高校多年来的行政化管理导致教学名师已经被官员化, 难以评选出未担任行政职务的教学名师现状表明, 高校去行政化是一项紧迫的任务, 而教学名师工程恰恰可以起到“倡导高校理念之变、推动高校去行政化”的作用, 让优秀高校教师除仕途之外, 还可以“教学”为成长路径, 通过成为“教学名师”获得比担任行政领导更有成就感的职业生涯[4] 。另一方面, 由于行政化导致高校优秀教师“被官员”, 名师工程实施初期面临着“难以评选出无行政职务的教学名师”之困境, 加之去行政化不可能在一朝一夕实现, 使得教学名师工程必须与高校理念之变结合起来, 倡导一种行政与教学分开的理念, 才能真正优化优秀教师的成长环境。

参考文献

[1]朱建华.教育部高校教学名师九成有行政职务引质疑[N].长江日报, 2009-09-11.

[2]曹秀娟, 唐林炜, 施宙.关于高校教学名师队伍建设的思考[J].高教论坛, 2005 (3) .

[3]梁煜璋.高校“教学名师”评比到底该“谁”说了算[EB/OL].求是论坛, http://bbs.qstheory.cn/bbs/thread-3383-1-1.htm l.

英语听力教学的制约因素与破解路径 第8篇

关键词：听力教学,英语,制约因素,路径

一、英语听力教学现状

全球化进程的持续推进和国际交流的日趋活跃对当代大学生的英语综合应用能力, 尤其是听说能力提出了更高要求。实践证明, 听是人们之间交流的最为重要手段。据美国保尔·兰金统计, 在日常语言活动中, “听”占到45%, “说”和“读”分别占30%和16%, 至于“写”仅占9%。对于大多数学生而言, 英语听力是弱项, 理解力偏低是学生中普遍存在的问题。全面加强英语口语教学已被付诸实践, 在英语教学过程中加大了“听说”教学的力度, 更加重视学生以听说能力为主的英语实际应用能力, 但是英语听力教学效果不佳仍是影响英语教学的一道难题。例如, 听说能力没有得到与阅读能力同等的重视, 听力教学并未与阅读教学有效地结合起来, 听力教学过程中存在教学方法单一、学生有效参与不足等问题。各类的英语考试也不断增加“听力”所占的比重, 凸显英语听力能力训练和提升的重要性。提高英语听力教学成效已成为英语教学的核心目标。如何科学地分析英语听力教学的制约因素, 探寻提高英语听力教学效果的有效路径是一项重要而紧迫的课题。

二、制约英语听力教学的因素分析

制约英语听力教学效果的因素是多方面的, 本文主要从教师教学、学生学习、教学资源状况等三个方面进行较为深入的分析。

(一) 教师教学的“三个不足”

1. 教学理念较为滞后。

中国当代英语教学质量的提升以及学科长远发展的关键在于教师。调查发现, 在听说读写四项技能中, 教师对学生进行社会交际能力的培养重视不够, 对英语听力的地位认识有待提升。一些教师的教学理念过多注重单词、语法和句型的讲解及练习, 过多依赖“英语网络自主学习平台”, 而忽视在真实的语境中培养学生的英语思维习惯和听说表达能力;少数教师甚至把课堂内容简化成几篇对话或文章, 以帮助学生通过考试为最高目标, 大搞题海战术, 听力课往往变成纯粹的听力水平测试而不是通过听力技能的培养来提升学生英语水平;由于教学目的的偏差和缺乏科学的训练方法, 学生英语听力学习的意识和能力相对不足。这些因素在一定程度上导致英语教学普遍存在重阅读、轻表达的倾向, 影响到英语听力教学水平的提升。

2. 教学方法比较单一。

教学方法是否得当与英语听力教学的成效有紧密关联。一些英语教师陈旧单一的教学方法难以适应学生听力学习的实际需要, 无法充分调动他们的积极性和激发其兴趣。在英语听力的课堂教学中, 教师所设计的教学活动对学习者听力学习的影响是难以忽视的。如果听力课堂教学形式单一或教学方法不科学, 很容易导致学习者学习兴趣下降, 甚至产生某种程度的心理抵触现象。调查发现, 不少教师上听力课只是让学生听材料, 大部分教师是边听边说, 只有少数教师采用了说、听、复述、默写等多种手段结合的方式。有的学校由于班级人数较多或者由教学时间安排有限的原因, 听力课堂教学主要采取单向式的输入教学方法, 不是以学生为中心, 师生之间缺乏双向交流。缺乏学生参与式的教学活动, 导致学生只要说出答案Yes, NO;True, False;A, B, C, D即可, 通常不需要和产生较大语言组织的输出。随着信息技术进步, 现代化的语言实验室升级和拓宽了听力教学手段, 但也带来一些不利影响。一些教师在语音实验室主要扮演者“练习答案发布者”和“听力材料播放者”的角色, 学习者大都成了“被动的信息接收者”。这种听力课程教学模式难以出现师生互动的情景, 不能有效照顾每个学生的实际情况, 再加上比较压抑的语音室环境, 使学生觉得上课十分单调。这些将降低学生对英语听力课的兴趣, 影响到学习效率和效果。

3. 教学能力有待加强。

英语教学在我国属于基础教学, 但现实中不少学校并没有赋予它应有的学科地位, 英语教师待遇高低很大程度上取决于“教学”而不是“科研”, 难以吸引和留住优秀人才。由于学校扩招等因素导致英语教师的授课任务十分繁重, 他们参加国内外进修和培训的机会相对有限。有的教师受自身听力水平所限等因素的影响, 听力教学出现对要求的把握不准、话题不恰当和听力材料难度不合理等情况, 学生产生畏难情绪并加重课堂焦虑, 导致英语听力教学难以充分开展。英语教师的整体学历水平还有待提高, 一些教师在发音、听力理论和教学方法等方面需要加强;再加上他们很多人缺乏出国经历, 没有亲身感受过英语国家的人文、历史、社交、风俗等, 这些也会给听力教学带来一定的制约。

(二) 学生学习的“三重障碍”

1. 语言能力差异。

任何有效的教学活动都离不开学生的积极参与。受英语学习基础、教育背景和个体语言学习天赋等各种因素的影响, 学生英语学习能力和参与程度都存在一定的差别。中国不少学生在英语发音上存在一定问题, 难以运用英语进行顺畅交流, 导致他们在听听力材料时经常感到困难。一些学生受到母语思维的深刻影响, 难以找到恰当的英语句子来表达自己的思想, 使听力交际无法正常进行。有的学生对语调、重音和连读等理论知识掌握不够, 使得他们在进行听力表达和训练时难以适从。这些都在一定程度上制约了英语听力教学的有效开展。

2. 心理因素阻碍。

虽然人的心理因素不是学习过程的直接介入者, 但是对英语学习的效果会起到抑制和促进的作用。在听力过程中, 如果学生能以积极、主动、放松、充满信心的状态去听, 有助于最大限度地发挥其听力水平;反之则会产生心理压力, 影响自信心, 最终影响英语听力水平的正常发挥。有些学生认为英语听力是比较高深和难学的课程, 在进行听力训练之前就较为紧张, 进行听力测试和训练时不能正确运用听力技巧进行听力理解, 而通常是一味地将听到的语言信息转换成汉语。这种过分依赖汉语的英语学习行为和习惯导致不能正常进行听力训练, 影响到对语言输入信息的及时处理, 进而降低了认知理解的速度。

3. 文化差异影响。

语言和文化之间有着紧密的联系, 掌握丰富的语言文化背景知识是学好英语的重要基础。如果缺乏对英语听力材料相应的文化背景知识的认知, 缺乏对中西方文化差异的了解, 都将会影响听力理解的效果, 甚至可能出现误解、曲解或者根本无法完整理解材料的真实信息。作为交际工具的语言是文化信息的重要载体并或多或少受到文化的影响。听力材料题材多样, 内容广泛, 涉及很多的文化知识, 它对理解整个语篇具有重要作用。调查发现, 不少学生对英美国家的地理、历史、文化特色以及英美人的生活习惯等缺乏了解, 听力训练过程中经常会借助中国的文化背景去理解西方的语言环境, 这就导致即使听力材料中没有生词, 学生也基本听懂了所有的听力材料, 但还是无法真正领悟其中的内涵。

(三) 教学资源的相对稀缺

1. 教学设备有待改善。

英语听力的教与学都需要借助一定的教学载体。良好且充足的英语听力教学设备设施是提升英语听力教学成效的重要保障。不少院校由于受教学经费不足的影响, 英语教学设备大多处于陈旧落后的状态, 影响英语听力教学有效开展。尽管部分学校已经引进一些先进教学设备, 但是受到学习者基数庞大且不断增加的影响, 英语听力教学设备仍然无法有效满足作为公共课英语听力教学的实际需求。这些均在客观上影响到英语听力教学。

2. 教学材料有待更新和丰富。

教学材料是开展教学活动的基础, 每一个教学活动主题都要围绕教材提示的内容而展开。学习英语无论是读写还是听说, 选择合适教材都能对教学起到事半功倍的成效。英语听力教材不计其数, 但是对英语听力教学的基本规律和重要特征有深入探讨, 并已构建有效理论和实施模式的学校还为数不多。严格意义上讲, 富有英语特色的听力教学模式和理论的探讨还是当前我国英语教学中的一个弱项。当下充斥市场的听力教材主要针对的是英语专业学生, 而适合其他对象学习的优秀英语听力教科书还较为稀缺。尽管新的版本不断问世, 内容也不断更新, 但这些所谓的优秀英语听力教材依然存在忽视学习环境的科学设计, 编排几乎大同小异, 听力课形式不丰富和教学内容更新不及时等问题, 由此导致听力教学始终难以摆脱传统教学模式的束缚, 难以有效调动学习者的主动性和创造性。一些教材的编撰内容具有过于繁杂的特点, 生僻的词语和复杂句子较多, 很容易把学生注意力从听力训练错误地引向词汇和阅读理解上。有的学校英语教师在听力课上过分依赖“英语学习网络综合平台”, 师生之间和学生之间缺乏互动, 课堂较为沉闷乏味, 也难以起到锻炼学生听力的作用。

三、提升英语听力教学效果的路径

为破解我国英语听力教学所面临的困境, 可通过更新教学理念、精选听力教材、开展多元教法、营造良好氛围, 进一步提升教师教学能力和激发学生参与意识等途径来提高英语听力教学效果。

(一) 精选听力材料, 视听说结合

英语听力教学中, 教师要了解影响学生听力理解的主要因素, 在课堂上结合教学目标安排广度、深度适当, 难点、重点符合学生实际且有针对性的教学内容。挑选听力资料要注意挑战性、趣味性、相关性和连续性等重要原则, 并确保资料篇幅适当、语速相宜、难易适中。一般而言, 一篇听力材料的生词率要小于千分之五, 超过这个“度”, 学习者通常很难将所听词音和词文快速联系起来。心理学对人类记忆特征的研究表明:单靠听觉记忆的效率为1.6%, 仅靠视觉记忆其效率为2%, 视听并用其效率为6.6%, 并非简单的二者相加。这就表明英语听力教学中不能低估视听并用的作用, 视听结合有助于较好地激发学生的学习动机, 而英文影片则以视听并用方式调动他们的学习兴趣。无论采取何种教学模式都要加强学生的自主学习意识, 选择最为合适的视听材料并将视听说有机结合起来, 才能不断提高学生的英语听力。

(二) 加强技能传授, 创新教学方法

采取科学方法开展听力教学可以起到事半功倍的作用。任课教师要指导学生制定科学有效的措施并持之以恒, 要帮助学生扩充词汇量, 了解语言材料的特征, 纠正不准确的发音, 辨别连读、重音, 多读西方文化背景材料, 进一步扩大知识面。教学过程中要结合听力试题常见的考点设计一些有针对性的训练, 如训练学生培养识别记号词、关键词、捕捉重点和掌握重要细节的能力等。指导学生努力消除紧张感和恐惧感, 培养良好的听力习惯。听时思想集中, 顺其自然, 不在已经听过的词 (组) 或句子上滞留, 没听清或没听到则可以弃之不顾。英语听力教学要大力展开互动式教学, 师生共同参与, 互相配合, 加强对话。教师的大力指导和活跃的课堂氛围可以改变学生的情感、认知、学习态度、自我价值等因素, 进而能激发学生的学习动机。既要提高学生在课堂的参与意识, 也要指导他们课外进行多听、泛听, 提高课后的参与积极性。比如指导学生课外经常观看英文电视节目、收听英语广播、欣赏英文录像、聆听英文歌曲等, 以弥补自身不足, 扩大知识面, 培养良好语感, 从而提高语言综合应用能力。

(三) 提高教学能力, 拓展教学资源

任课教师要牢固树立以学生为中心、以教师为主导的教学理念, 强化英语基础知识教学, 开展分层次因材施教。要善用教材, 不断丰富和及时更新听力教学内容;积极参加国内外各种进修, 持续开阔视野, 大力探索英语教学改革, 不断提升自己的教学水平。要采取有力措施, 吸引更多优秀教师从事外语教学, 解决外语教师教学任务过重问题。丰富多彩的听力教学资源是激发学生学习英语兴趣、提升语言综合应用能力的重要保障, 也是教师设计各种教学任务的基础。新闻广播、影视节目、教材、英语软件、真实情景的录像、学生自制的音频、互联网资源都可以成为听力教学的资料来源。网络平台是课堂的进一步延伸, 为学生提供语言技能的训练空间、丰富的学习资料和师生互动的渠道, 并要将学生作为平台资源库建设的重要主体, 使之激发学生的参与热情和创造力。

(四) 激发学生兴趣, 营造良好氛围

英语听力教学既要注重加强学生的语言知识基本功, 还要考虑非知识性的情感因素。这是因为二语习得很大程度取决于学生的情感因素。兴趣是学好英语听力的原动力。课堂上教师要熟练采用课程组织策略, 创造有利于听力学习的环境。激发练习英语听力的兴趣, 不断培养学生的语感和使用英语思维的良好习惯。互动式、合作式听力教学能够充分调动起学生的学习动机和兴趣, 为他们营造一个轻松愉悦、平等交流、积极互动和相对真实的学习环境, 使学生能够学以致用, 感受学习成就感。大量的听力训练是学习者获得语感以及学会更好地表达自己思想的基本途径。要突破课堂教学课时数有限对英语听力教学的影响, 就需要积极开辟英语学习的第二课堂, 如到计算机中心或语言实验室进行人机对话, 利用互联网与教师进行笔头和口头的交流, 组织学生建立英语学习社团并定期开展活动, 开展好英语角活动等。以此创造更好的英语交际氛围, 激发学生用英语表达思想的欲望, 培养他们使用英语的能力。

通过上述分析可知, 面对英语听力教学的制约因素, 需要分别从多个方面加以入手解决, 即通过视听说结合, 精选听力教材并善用教材;要丰富教学方法, 不断提高学生的参与意识和学习技能;要更新教学理念和拓展教学资源, 逐渐提高教师的教学能力;要激发学生学习兴趣, 营造良好的语言交流环境。由此可见, 英语听力教学的顺利开展, 如同其他教改难题一样, 不仅需要教师、高校、学生的多元互动和共同努力, 也需要任课教师的持续关注, 不断探索和总结, 学习和掌握新的教育理念和方法。只有如此, 才能确保高质量地完成教学任务, 使学生英语水平得到全面发展, 培养出高水平的当代大学生。

参考文献

[1]程京艳.英语听力教学的现状及发展趋势[J].外语界, 2009, (1) .

[2]苏红莲.大学英语听力课堂教学效果不理想之原因及其对策[J].语文学刊, 2008, (10) .

[3]韦妙.从师生双方因素谈英语听力教学存在的问题与对策[J].教学与管理, 2011, (27) .

破解路径 第9篇

近年来, 随着我国生态环境的日益恶化, 社会各界对于环境问题的重视程度逐渐提高。政府各部门也实施了一系列的环境保护措施, 然而环境质量仍不容乐观。2014年, 按照空气质量新标准, 全国开展监测的161个城市中, 质量达标率不足10%;在开展降水检测的470个城市 (区、县) 中, 酸雨城市比例达29.8%1, 环境治理问题亟待解决。

由于环境的公共属性, 企业的搭便车行为泛滥。环境污染在一定程度上, 源于企业经营的负外部性。在环境产权尚未明晰的情况下, 仅依靠市场治理污染显然难以奏效。经济学中, 污染排放往往被视为市场失灵的经典案例, 而有效治理污染, 则成为政府不可推卸的责任。然而, 我国自分权改革以来, 在GDP导向的财政竞争格局下, 地方政府为招商引资, 刺激本地经济增长, 竞相放松环境标准, 造成地方政府与企业合谋的现象, 结果产生环境治理的竞次局面。可见, 环境治理单纯依靠市场或是政府, 都存在着问题。

回顾西方国家环境治理的经验, 公众及利益相关者的共同参与有力地推动了环境质量的改善。近年来, 我国公众开始逐步参与到环境治理中, 但公众对于环境高关注、低参与的矛盾始终未能得以良好解决。面对严峻的环境治理形势, 环境保护部近两年相继出台了《关于推进环境保护公众参与的指导意见》与《环境保护公众参与办法》。十三五规划中, 则明确提出实行最严格的环境保护制度, 形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。我国政府正积极推进环境治理的公众参与, 以促进环境治理向多方主体共治转变。

二、公众参与环境治理的理论基础

1. 环境的公共信托理论

公共信托理论起源于罗马法。它的基本含义是:本质上来说, 河流、空气以及其它的自然资源应都隶属公众的共有财产, 应该以公众的公共利益为基础, 以信托的形式让政府或者其它一些组织去管理及利用。美国学者萨克斯则进一步提出现代的公共信托理论。他认为, 人们使用自己的财产, 应该使他人的财产不受侵害, 公众的全部环境资源, 如空气和河流等, 是属于所有人共有的财产, 管理并使用这些财产时应考虑公共的利益;同时, 政府和公众之间建立了一种信托关系, 公众把管理和使用这些资源的权利委托给政府, 政府在处置和使用这些资源时, 必须考虑到社会的公共利益2。因此, 为了使政府能够尽心地履行义务, 保障受托人的权利, 就需要公众参与到环境治理之中。

2. 环境产权理论

从经济学的角度看, 解决环境问题, 有庇古思路与科斯思路两类方式。不同于庇古提出的征税方式, 科斯认为, 可通过法律制度来清晰界定产权的方法将外部性内部化:即通过清晰界定公众的环境产权, 并通过合理的制度安排, 为公众提供同排污者谈判、协商的途径, 达到以公有的产权界定和接近于私有的激励机制让公众参与到环境治理中来, 进而促进环境改善。这一理论被西方用于指导社区环境治理, 并取得了一定的效果。

3. 环境的公共治理理论

美国政治经济学家埃莉诺奥斯特罗姆, 从公共池塘资源问题入手, 就公共事物的治理提出了自主治理理论、多中心治理等创新制度理论。她认为, 政府和市场都难以有效地解决公共池塘资源问题, 而许多社群的人们, 借助既不同于国家也不同于市场的制度安排, 却在一个较长的时间内, 对某些资源系统成功地实行了适度治理。3应用于环境治理的多中心治理理论, 则是强调政府、企业、社会组织组成环境治理的各个层次, 相互合作、彼此约束, 尽可能地遏制集体行动中的机会主义行为, 以使公共利益得以持续发展。

三、环境治理的公众参与机制

1. 公众参与的主体范围

根据环保部发布的《关于推进环境保护公众参与的指导意见》, 环境保护公众参与是指公民、法人和其他组织自觉自愿参与环境立法、执法、司法、守法等事务以及与环境相关的开发、利用、保护和改善等活动。由此可见, 环境保护公众参与的主体主要包括是公民、法人和其他组织。

就个体角度, 公民无疑是环境治理公众参与的主体。而作为一种特殊的社会组织, 法人也是环境治理公众参与主体的重要组成。相较于个体公众, 法人在获取环境信息以及相关专业知识上具有显著优势, 同时也有着更强的环境治理行动能力。法人更便于同政府部门就环境治理事务进行有效且深入的合作, 从而充分发挥其在环保领域的作用。此外, 公众参与主体还包括除法人之外的其他相关组织, 包括社区及各类社会团体等。目前, 我国也发展了许多环保社团, 包括行业协会、学术团体、基金会等, 如中华环保联合会、中国环境保护产业协会等。

2. 公众参与的途径与方式

(1) 公众参与环境治理的政治途径。在英国, 公众参与环境治理的政治途径主要体现于环境公共决策。公众可通过环境团体、企业联合会等代表个体发表决策建议等形式, 参与政府的环境立法提案、环境规划和项目的评价、评估及决策中。在英国的环境影响评价制度中, 公众参与是一项强制性程序。在日本, 公众则可通过参加相关环境会议, 如环境基本计划 (讨论稿) 研讨及意见发表大会, 就各地特有的环境问题和解决计划等内容直接与国家进行意见交流, 国家有关部门会收集这些意见作为参考, 以形成最终的正式计划。此外, 环境部门都设有专门的环境问题相谈室, 公众可以通过电话向相关工作人员直接反映问题, 提出相关要求, 政府部门也会及时进行反馈并处理相关环境问题。

在我国, 公众参与环境治理的政治方式和路径主要包括人民代表大会制度、环境信访、环境听证以及环境影响评价等。其中, 人民代表大会制度, 是通过选取代表参与到环境治理之中, 来集中表达公众对于环境治理问题的意见及想法。我国以法律形式保障了人民代表参与环境问题的各类职权, 包括对于环境治理的提案权、质询权、视察权、表决权。

环境信访则是公众直接表达自身环境诉求的重要渠道。国家环保总局颁发的《环境信访办法》, 就相关部门的环境信访工作, 公众的环境信访渠道, 信访事项的提出、受理、办理和督办等方面都进行了规范。环境信访也成为我国大部分公众参与环境问题的首选途径。且随着电话、网络等信访渠道的拓展, 公众的环境治理参与程度也有所提升。

(2) 公众参与环境治理的法律途径。环境公益诉讼是西方国家环境法律制度中的重要组成部分。环境公益诉讼, 是指公民、社会组织或政府机关代表社会公益利益向法院提起的, 状告污染公共环境的污染者, 以组织损害行为并要求行为人承担相应的法律责任的诉讼。1在美国, 当政府环保执法机构未能及时履行职能时, 公民或环保NGO能够替其代表公共利益, 对违法的污染者提起诉讼。英国还尝试建立环境法庭, 以便利公众就环境事项诉诸法律, 保护其参与的权利。

近年来, 我国修订了《中华人民共和国环境保护法》、《民事诉讼法》等法律, 明确允许符合一定条件的社会组织, 可以对污染环境、破坏生态, 损害社会公共利益的行为, 向人民法院提起诉讼。按照民政部的统计, 截至2014年末, 符合环境公益诉讼起诉资格条件的社会组织有700多家。2

新修订的《中华人民共和国环境保护法》 (以下简称新《环保法》) 正式生效当日, 也即2015年1月1日, 环境公益诉讼案件福建南平生态破坏案获得立案。这是由自然之友和福建绿家园两家环保民间组织共同提起的国内首例环境公益诉讼案件。同年12月18日, 该案在经两次审理后, 最后以原告胜诉告终。伴随着个案的推动, 环境公益诉讼, 也将逐步成为我国公众参与环境治理的重要途径。

(3) 公众参与环境治理的社会途径。社会途径可分为两个方面, 一是在政府有关部门支持和引导下所产生, 另一种则主要源自公众的自发性行为。

政府引导主要是通过出台相关政策、组织教育、宣传活动等方式, 提高公众的环保意识, 进而影响公众的日常生产、生活方式。如法国的环境教育公共服务, 政府通过颁布一系列法令、法规, 大力倡导环境教育;通过编写系列环境教育教材, 出版环境教育著作, 创办环境电子信息交流平台等方式, 从学校到社会, 渗透环境教育, 培育公众环保自觉性。我国的绿色公交政策, 也正是为倡导公众绿色出行, 引导公众参与环保。

此外, 设立环保非政府组织 (Non-Governmental Or-ganizations, 简称NGO) 、舆论媒体监督等则成为公众自发参与环境治理的重要途径。环保NGO, 在性质上属于非盈利组织, 即不以盈利为目的、具有公益性, 服务于社会, 服务于公众。环境非政府组织往往掌握了特定生态环境领域的专业知识和环境信息, 并以改善生态环境质量等为目标。环保NGO的自发性、公益性以及专业性, 使其能够更广泛且深入地参与到环境治理活动之中。在日本, 环保NGO广泛分布于环境教育、自然保护、城市环境卫生、森林保护与绿化等各个领域。另外, 在互联网及自媒体高度普及的时代背景下, 网络及各类媒体也成为广大公众获取环境信息, 表达环境诉求的重要平台。

四、我国公众参与环境治理存在的问题

1. 公众参与意识不足

由于长期以来, 我国实行的是政府主导型环境治理模式, 广大公众对于政府有着较强的依赖, 希望通过政府的力量来解决眼下的环境问题。公众自身环境主体意识、参与意识淡薄, 缺乏环保责任感。这也就造成了当下公众一方面大力呼吁改善生态环境, 另一方面在环保实际行为上却显得消极被动, 形成公众对于环境问题高关注、低参与的局面。根据2010中国公众环保指数调查的结果, 在20项环保行为中, 有半数环保行为, 仅不足30%的公众曾采取实施。在社会环保参与方面, 公众的行动力尤为不足。

2. 环境信息公开机制仍待健全

2015年1月开始施行的新《环保法》, 正式确立了公众的环境知情权。然而, 我国环境信息公开制度仍存在缺陷, 这也成为推进公众参与环境治理的一大阻碍。根据环境信息的公开主体, 可将其分为政府环境信息公开与企业环境信息公开两个方面。

在政府环境信息公开方面, 就立法规定来看, 仅对政府主动公开环境信息的形式进行了规定, 公众只能作为信息的被动接受者。然而现实中, 随着公众环境信息需求的日益增长, 政府环境信息公开的范围与内容已不能充分满足公众需求。但由于信息公开的单向性特征, 环境信息公开的主动权掌控在政府有关部门的手中, 公众的诉求往往难以得到回应。此外, 对于部分环境信息, 政府公开的及时性不足, 准确性也仍有待提高。2012年, 我国环保部网站在重点行业信息公开专栏以链接的方式, 公开了各省重金属矿采选及冶炼企业、皮革鞣制企业、电镀企业信息, 更新了铅蓄电池企业和集中式污水处理厂监管信息。但是截至2016年1月, 该类信息并未得到进一步更新。

在企业环境信息公开方面, 新《环保法》对于企业信息公开义务的规定仍较为笼统。对于公开主体, 按照新《环保法》规定, 是重点排污企业。但是涉及主体的具体界定, 仍不明确, 如依何种标准界定、由谁界定等。企业在缺乏有效激励约束机制的情况下, 往往缺失环境信息披露的主动性, 并且会倾向于规避披露对自身不利的环境信息。以致多数企业环境信息公开的内容过于简单笼统, 缺乏真正有效的环境信息。

3. 环保NGO的环境治理作用未能充分发挥

面对日益严峻的生态环境状况, 我国环保NGO发展迅速。据中华环保联合会调查统计, 截至2005年底, 我国各类环保NGO共计2768家。截至2014年, 在各级民政部门登记在册的环保NGO已达7000余家。1然而, 尽管数量大大增加, 我国环保NGO在环境治理中的影响仍相当有限。

我国对环保NGO的监管主要依据国务院颁布的《社会团体登记条例》, 采取的是登记主管部门和业务主管部门双重管理的模式。在实践中, 部分政府部门为规避责任和风险, 不愿作为环保NGO的挂靠单位。加之资金或是其他因素限制, 一些环保NGO无法获取合法身份, 只能作为非法组织进行相关活动。此外, 在与政府的关系中, 环保NGO一直处于相对弱势地位, 与政府之间缺乏相互信任与合作机制。部分政府甚至对环保NGO的环境行为抱有抵触的态度。这直接影响了环保NGO参与环境治理的广度与深度。

在环保NGO的自身建设方面, 也存在着资金募集渠道匮乏、组织管理不规范、成员素质参差不齐等问题。据调查, 我国近76%的环保NGO没有固定的经济来源, 资金缺乏至今仍是其发展的重要制约因素。2约26.8%的环保NGO, 其全职人员并非环保领域的专业人士, 甚至近50%的环保NGO中仅有一至两名环保专业人士。3专业人员的缺失和组织的自发性, 导致部分环保NGO管理松散, 缺乏实际的行动力, 从而造成组织的社会公信力不足, 环保作用难以发挥。

五、我国公众参与机制有效运行的实现路径

1. 畅通公众参与渠道

近年, 我国环境群体性事件频发, 其中一个重要原因便是环境公众参与的渠道不畅。因此, 为推进环境公众参与的有序发展, 畅通公众参与渠道尤为必要。

完善政府、企业以及公众三方沟通交流机制, 为公众开辟有效的环境诉求表达渠道和投诉渠道。进一步健全沟通政府与公众的环境信访制度, 随着环境信访量的不断增长, 环保部门反馈的及时性与问题处理的效力, 是环境信访渠道作用发挥的关键。此外, 随着互联网通讯技术的发展, 各类自媒体的兴起, 政府应拓宽与公众的沟通互动渠道, 可以充分利用相关门户网站、公众号, 在及时向公众传递环境信息的同时, 获取公众的反馈信息, 加强与公众的互动回应。

此外, 应进一步完善环境公益诉讼制度。我国新《环保法》首次以立法形式赋予了公众获取环境信息、参与和监督环境的权利。而这一权利的实现, 相应的司法救济机制不可或缺。我国虽也建立了环境公益诉讼制度, 但仍处于初步阶段, 提起诉讼的主体范围和诉讼对象范围皆有较多限制。对此, 我国当以循序渐进的方式, 逐步完善环境公益诉讼制度, 拓宽提起诉讼的主体范围, 畅通公众参与环境治理的法律渠道。

2. 完善环境信息公开制度

(1) 明确环境信息公开的范围。环境信息的公开范围应囊括以下五个方面:第一, 环境政策法规信息, 包括制定的政策法规以及环境法的立法状态等;第二, 相关环境管理机构的信息, 主要包括机构的责任范围和联系方式以及工作人员的职责;第三, 环境的状态信息, 主要有气候、污染指数、环境质量指数、环境破坏状况、环境资源状况等;第四, 环境的科学信息, 是指环境指标的统计数据、科学技术信息以及科学的研究成果;第五, 环境的生活信息, 这主要是与人们的日常生活密切相关, 例如环保的生活方式、如何垃圾分类循环利用以及怎样节约用电用水。只有掌握了相关信息, 公众才能够有效地参与到环境决策中来。

(2) 加强环境信息公开的深度。环保部门应进一步提高环境政务信息公开的广度和深度。把环保部门的工作内容、工作方式进行公开, 包括对企业达标排污的督促, 对污染行为的处罚方式、处罚结果等, 对违法排污企业不遮掩、不护短, 并且鼓励民众监督。同时, 借助新媒体, 利用信息手段推动公众参与环境保护, 开通环保官方博客、论坛、微博、手机报等新媒体平台, 搭建一个良好的公众交流平台, 满足公众知情权。

(3) 完善环境信息公开的行政问责制度。公布有关环境信息, 是政府部门应予承担的义务。当公众的环境知情权受到侵害时, 公众可以运用一定的方式维护自己的权益, 行政问责便是一种有效的途径。行政问责制是指, 公众是政府的监督主体, 他们监督政府的一切行为, 如果公众发现政府的有关人员渎职或者不认真工作, 导致政府的秩序混乱、效率低下, 或者使公众的合法权益受到损害, 公众可以对相关责任人进行问责。

3. 充分发挥环保NGO的作用

我国的环保民间组织, 是我国公众参与环境保护的组织者、推动者和实践者。充分发挥环保NGO的环境治理作用, 需要组织自身、相关政府部门以及广大公众共同发力。

政府应进一步加强对环境NGO的支持与引导。首先, 政府应为其生存与发展提供一个更为宽松的政治环境, 积极倡导并鼓励公众加入到环保NGO中, 制定更为合理的准入标准, 积极破解当下环保NGO注册难的问题。同时, 还需建立健全我国环保NGO参与环境治理的具体法规和实施细则, 确认和保障包括环保NGO在环境治理过程中的信息知情权、参与权、监督权以及获得司法救济的权利, 为广大公民和环保NGO的环保参与行为提供一个良好的制度环境。环境保护主管部门可通过购买公共服务、项目资助等方式, 以实际行动鼓励和支持环保NGO参与到环保活动中。

破解路径 第10篇

【关键词】农村；土地制度；困境；破解路径

土地制度是指包括一切土地问题的制度，具体指在一定的社会经济发展条件之下，土地的所有权归属和土地的利用形式等问题所形成的土地关系的总和。改革开放后，社会主义经济制度的不断变化和发展赋予了土地制度更广泛的含义，包括土地的流转制度、耕地的保护制度和土地用途管制制度等一系列新的土地关系、土地制度。

一、我国现行土地制度下存在的问题

家庭联产承包责任制的实行，提高了农民的生产积极性，极大地解放了农村生产力，促进了我国社会主义事业的建设发展。但在现行的土地制度下，我国依然面临严峻的问题和挑战。

1.耕地面积的减少

2002年至2008年的7年间，我国耕地面积呈逐年减少的态势，总耕地面积从2002年的127.61万平方公里减少到2008年的121.76万平方公里。2008年以后，随着国家对耕地的保护力度加强，可供耕地面积的下降趋势有所缓和，至2014年，我国总耕地面积为121.72万平方公里。

2.对土地财政的依赖

土地财政一般是指地方政府通过出让土地的使用权的方式来获取财政收入以维持财政支出。2005年土地使用权出让收入占到公共财政收入的40%，而财政部公布的2014年财政收支情况表明，地方政府公共财政收入为7.59万亿元，而国有土地的使用权出让收入为4.26万亿元，占公共财政收入的56%。

3.忽视农民利益

地方政府给予农民较低的补偿，将土地征收为国有，然后通过招标、拍卖等方式将征收的土地出售给房地产商、工商业企业等，通过差价来增加政府财政；房地厂商也能够对有开发价值的土地进行开发来获取巨额利润；而农民仅仅获得较少的土地补偿价。政府有时还会以强行征收的方式获取农民的集体用地，对征地补偿安置不合理，难以满足农民的诉求，损害了农民的利益。

二、我国现行土地制度下存在问题的原因分析

1.现行土地管理制度的缺陷

在我国现行的土地管理制度下，政府等有关部门既是国有土地的管理者，又是国有土地的经营者。这种土地管理制度容易造成政府部门对土地财政的过度依赖，缺乏招商引致的动力，使农民得不到土地被征用过程中的实际利益。

2.财税制度的不合理

1994年，我国实行了分税制改革，改革之后我国中央财政占比不断增加，而地方财政收入占国家总财政收入的比重不断下降。2014年我国一般公共财政收入14.035万亿元，地方财政收入为7.586万亿元，仅占比54.05%。地方财政收入相对减少，而地方财政支出的压力却在增加，有些县级地方政府甚至出现财政运转困难的问题。公开招标拍卖土地则成为了地方政府弥补财政赤字的最有效途径。

3.地方政府对法律的漠视

有些地方政府在土地的征收过程中不按照法律程序办事，在征收方案的审批、公告以及征收补偿方案的审批、公告等环节出现漏洞，有时甚至非法强制征收农民土地，严重损害了农民的利益，甚至会造成群体性冲突。

三、土地制度改革的破解路径

1.明确土地产权

土地财产是农民作为集体成员的最主要财产之一。要赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。明确土地产权，保障土地承包经营权的有效流转，以市场为导向，实现土地财产在市场中的优化配置。

2.配套改革财税制度

过度依赖土地财政不是政府的长久之策，也会减少子孙后代的福利。随着更多的集体土地进入市场进行交易流转，土地财政的空间越来越小，此时需要配套改革财税制度来与土地流转相适应。在财税制度改革过程中，减少对土地使用者的乱收税费的现象，曝光税费收取的透明度。政府应积极创造良好的环境，建设完善的基础配套设施来加大招商引致，通過企业的培植、入驻来增加财政收入。在财政收入的分配上，增加地方财政收入的比重，让地方政府有充足的资金进行财政支出。

3.农民和集体的充分参与

我国现阶段进行的土地制度改革坚持“保障经济社会发展、保护耕地资源、保障土地权益”的原则国家政府在进行土地制度改革的过程中要充分让农民和集体参与进来，确保农民的利益，避免土地制度改革成为对农民新的剥夺方式。

参考文献：

[1]时旭辉.农村土地制度问题的调查与思考[J].中国农村经济，1997，02：58-60.

[2]郭晓鸣.中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势[J].中国农村经

济，2011，04：4-8+17.

[3]张琦.中国农村土地制度改革模式探索[J].当代经济科学，2006，05：1-9+123.

[4]丁任重，倪英. 我国农村土地制度改革问题研究[J].学术研究，2008，01：80-84+160.

[5]刘守英.中国土地制度改革的方向与途径[J]. 上海国土资源，2014，01：1-8

作者简介：

破解路径 第11篇

关键词：私营企业,分配,公平,公平观,路径

收入分配公平是收入分配的基础性问题,也是其最本质的规定性。但我国私营企业劳资收入分配差距不仅发展速度快而且其差距幅度也最大。2013 年底我国私营企业已达1 253.86 万户,从业人员1.25 亿人[1]。私营企业能否公平分配涉及上亿家庭,社会各界高度关切。所以,分析私营企业收入分配不公的缘由,探讨私营企业公平分配收入的实现路径,具有重要的现实意义。

一、实现私营企业收入分配公平是一道必须破解的难题

(一)私营企业分配公平既有微观价值也有宏观意义

收入分配公平是收入分配的基础性问题和最本质性规定,当然也是人们对现实的利益分配关系的价值评价,它彰显的是利益分配关系的合理性。从宏观看,分配公平是整个社会公平正义的根本内涵、实质所在和最高层次,它体现着社会财富分配的合理性和平等性,是社会公平正义的实际体现和最终归宿。实现私营企业收入分配公平既是使广大人民群众共享改革发展成果的需要,也是构建社会主义和谐社会的需要。从微观看,私营企业收入分配公平关乎私营企业自身的经济效益和可持续发展,影响1.25 亿从业人员的工作积极性和公平观,涉及1 亿多家庭的经济利益、生活水平和幸福度。所以私营企业收入分配公平的必要性是显而易见的。

(二)私营企业分配不公既有微观危害也有宏观威胁

私营企业长期分配不公,劳动报酬过低,首先,损害的自然是劳动者的切身利益,摧毁的是职业责任心和工作积极性,最终影响的是私企自身可持续发展。其次,劳资之间长期的分配不公,员工的不公平感多年累积和因分配不公产生的公平焦虑,极有可能使他们放弃对社会主义公平正义价值的信仰与追求,如果任由劳资双方分配差距扩大,则会导致对社会主义本质和制度目标产生质疑的人群逐渐扩大,直至威胁社会稳定。所以,经济发展过程中的分配不公,对社会之危害甚至会超过经济停滞不前之危害。邓小平早在1985 年3月就提醒过:“社会主义的目的就是要全国人民共同富裕,不是两极分化。如果我们的政策导致两极分化,我们就失败了;如果产生了什么新的资产阶级,那我们就真是走了邪路了。”[2]所以,私营企业里能否公平分配,是一道必须破解的难题。

二、私营企业收入分配不公的表现及缘由

目前私营企业收入分配不公的主要表现是分配制度不健全,工资制度较混乱、随意性大、工资协商机制缺失、工资不能按时发放、没有正常的工资增长机制和生产领域劳动分配比重过低、资本分配比重过高等问题。尤其是后者最为突出。数据资料显示:“我国最近三十多年来,劳动收入占GDP的比重不断降低,从1984 年最高时的54%下降到2007年的41%。劳动收入占比下降,主要是私营外资企业。”[3]“1993—2004 年十年间企业主与职工之间收入差比,年递扩36.5%。”[4]“2010 年我国规模以上私营工业企业获得总利润15 102.5 亿元,企业平均获利润552.68 万元,按照私营企业户均2.55 个投资人来计算,则私营企业投资者平均每人获得利润为216.74 万元。然而,私营企业劳动者的年平均工资仅为2.0759 万元,二者差距超过100 倍。”[5]劳资收入分配差距不仅发展速度最快而且其差距幅度也最大。劳资分配不公成为跨越世纪的一大难题。究其原因主要有三:

(一)私营企业主公平观扭曲

众所周知,在过去三十多年的市场经济转型过程中,我国在较长时间里提倡“效率优先、兼顾公平”的分配原则,社会公平的价值观逐渐发生偏离,加之资本逐利本性使然,以至于在私营企业的经营目标里利润不仅是第一追求,而且变成唯一追求。一些私营企业主崇尚“金钱至上”“金钱万能”,信奉“有钱即为成功”,认为“有钱就有幸福”,把市场经济规则错误地理解为一种强者为王的“经济丛林”,把“白猫黑猫论”曲解成为可以不择手段获利。私营企业主思想上固守“老板养活工人”的说法,在分配上秉承“肥水不流外人田”的理念,导致私营企业员工工资又低、福利待遇又少,普通劳动者的劳动既没有得到应有的“尊重”,也没有得到应有的回报。

(二)私有制度及资本逻辑

依据马克思主义基本原理,在私营企业里,“资本只有一种生活本能,这就是增殖自身,获取剩余价值,用自己的不变部分即生产资料吸吮尽可能多的剩余劳动。”[6]资本惧怕没有利润或利润过于微小的情况就像自然据说惧怕真空一样。“一有适当的利润,资本就会非常胆壮起来。只要有10%的利润,它就会到处被人使用;有20%,就会活泼起来;有50%,就会引起积极的冒险;有100%,就会使人不顾一切法律;有300%,就会使人不怕犯罪,甚至不怕绞首的危险。”[6]所以在私营企业里由资本的增殖本性使然,居于支配地位的私营企业主和被支配地位的劳动者之间建立公平的交换关系很难,私营企业主低估普通劳动力要素价值和降低它们在收入分配中应得比例,致使劳动要素所得远远小于其“贡献”的不公平现象顽固地存在着。

(三)政府监管中的软政权现象

软政权是瑞典诺贝尔经济学奖获得者冈纳·缪尔达尔提出的,用来描述相对于西方现代社会一种不受法制和纪律约束的无序的权力行使状态。在我国,政府监管过程中,软政权现象广泛存在。以GDP论英雄的时代,政府是资本的靠山,给私营企业经营项目的优惠政策到处存在,不公平竞争司空见惯,私营企业依靠官商勾结、拉关系、走后门等“潜规则”获取资源,通过偷排偷放污染环境、降低成本,凭借生产经营假冒伪劣产品、偷税漏税和压低劳动者工资等非正常手段获利。在私营企业里,劳动者只是资本的牟利工具,没有地位和尊严,劳动者的工资不断被压低、克扣、拖欠甚至拒付,私企侵蚀劳动者利益成为常态,劳动者畏惧权力和资本,不敢维权或无处维权。劳资关系紧张,直至出现工人集体上访、农民工以死相逼讨要工资的极端现象。

三、私营企业公平收入分配的路径

私营企业分配中公平价值的实现涉及自律和他律两个方面。从企业自律角度看,主要是分配公平观的确立和企业分配公平制度的建立;从他律角度看,主要是提高政府监管实效,创造公平的社会环境和氛围。

(一)树立正确的分配公平观

由于私营企业的公平观是由私营业主主导的,而私营企业主的公平观又总是受其受教育程度和其所处的道德环境影响的。首先,要教育私营企业主树立符合社会主流价值导向的正确的公平观。通过教育使私营企业主真正理解坚持按劳分配为主体、按劳分配与按生产要素分配相结合的基本分配制度。在思想上认同和遵循中央提出的要努力实现劳动报酬增长和劳动生产率提高同步、提高劳动报酬在初次分配中的比重等十八大报告精神。通过教育,使私营企业主认识到,实现私营企业收入分配公平,满足劳动者的公平感,是充分调动劳动者积极性、培育企业核心竞争力、实现私营企业稳定持续发展的需要,在思想上树立企业利益各方按贡献得其应得的公平观。其次,鼓励和嘉奖公平美德,营造良好的道德环境。政府要建立健全对私营企业的声誉评价机制,定期举办“最受尊敬的私营企业”“最有良知的私营企业”“最佳诚信企业”等评选活动,激励私营企业提高承担道德责任的意识,用优良的公平道德环境催发私营企业正确公平观的形成。

(二)建立公平的分配制度

依据马克思主义基本经济理论,分配关系是由所有制关系决定的。唯有改善所有制关系,才能缩短私营企业劳资收入差距,实现公平分配。十八届三中全会适时地提出要“积极发展混合所有制经济”,其核心就是让国有企业想方设法创造条件来健全和反哺市场,建设公平竞争、公平分配新常态,进而达到引领私营企业健康发展的目的。通过以“按股融资、按股分权、按股收益”为基本原则的股份制公司这种财产组织形式,建立混合所有制,实现公私股东相互制衡、公私资本合作共赢,用已内嵌了公平价值的社会主义公有制及公有资本的普照之光,引导私营资本的财富分配,这是新常态下解决私营企业劳资分配不公的必选路径。为此,私营企业要积极推进资本社会化、治理结构规范化和企业管理现代化,从而提升与国有经济交叉融合的能力,要在业务合作伙伴、同质竞争对手、供应链上下游等经营关联方面寻找战略合作对象,积极参与国企改制上市。从私营企业长期可持续的发展战略来看,纠正和扭转生产领域劳动分配比重过低、资本分配比重过大的局面,员工持股是一种有效选择,在这种机制下,员工既是劳动者、人力资本的所有者,又是资产所有者和企业发展成果的分享者,员工以股东的心态关心企业,将员工的切身利益和企业连在一起,是实现劳资双方公平分配、共同富裕的可借鉴形式。

(三)强化他律,打造公平的社会环境

首先,完善和加强三方商谈制度。由于私营企业公平收入分配的道德秩序是劳资双方在追求自己利益的互动博弈中逐步形成的,所以要健全政府、企业和工会的工资集体谈判协商机制,健全和强化工会在职工维权中的作用。其次,尽快出台《工资法》及其配套法律,以法律高度为公平分配定调划界,使私营企业公平分配有法可依。私营企业的私有资本逐利本性决定了私营企业不可能自发地追求公平,只有把私营企业公平分配纳入法制轨道,才能保障公平分配落到实处。所以在《工资法》中明确建立市场调节、企业自主分配、政府监控指导的企业工资分配机制,确立工资增幅与CPI和GDP挂钩制度,确立工资透明制度、同工同酬制度、最低工资和封顶工资制度,建立企业人工成本预警制度等等。通过法律对公平分配的刚性规定形成对私营企业分配的强制性制约。最后,严格执法,营造公平竞争的社会环境。政府职能部门要加强对私人企业收入渠道的梳理和监测,要加大私人企业主个人所得税的管理力度,对生产经营假冒伪劣产品、偷税漏税、拖欠和克扣劳动报酬者等违德行为,要通过媒体平台曝光、降低企业信用等级、取消投标资格和限制其高消费等系列手段从重处理,直至吊销企业营业执照,严惩市场中的欺诈行为和不正当竞争行为。通过对不道德的逐利行为的严厉打击,让违德者付出高昂代价,遏止私营企业的违德冲动和行动,从而在源头上保障私营企业收入来源的正当性。强化他律,创造公平的社会环境是实现收入分配公平的必要条件。

总之,劳资分配不公是一道必须破解的跨世纪难题。破解这一难题是一个系统而复杂的工程,既需要我们坚持对私营企业进行公平价值观教育,以此影响并同化其分配价值取向,激发私营企业的社会责任之心;更需要私企搭建公平制度平台,强化政府他律规范约束和引导,以此调控私营企业的分配行为方向,最终实现公平分配。

参考文献

[1]2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].中华人民共和国人力资源和社会保障部官网,2014-05-28.

[2]邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1993.

[3]卫兴华.遵循共同富裕的原则促进分配公平[J].新视野,2013,(5).

[4]杨承训.“深化收入分配制度改革”的经济学解析——兼论以初次分配为重点架构中国特色社会主义分配理论[J].经济学动态,2008,(1).

[5]周绍东.以劳动与分工为硬核的马克思经济发展理论研究[J].社会主义研究,2013,(1).