行政改革权分析论文范文第1篇
摘要：我国法律中没有个人信息权这一概念，相关立法分散，对个人信息权的保护，主要是通过联系《民法》关于隐私权规定、《侵权责任法》、相关行政法规、单行法以及地方性法规涉及个人信息保护方面的内容，规定很零碎。由于我国尚未出台关于个人信息权保护的法律，网络侵犯个人信息权现象明显。网络的匿名性和开放性等特点，导致个人信息随意被他人收集、销售，个人信息权就此被侵权。法律不完善，也就难以追究侵权者的责任。因此，必须制定相关法律保护网络用户的权利。
关键词：个人信息权；网络侵权；立法保护
作者简介：张子艳，女，汉族，华南师范大学，2015级法学院硕士研究生，研究方向：民商法方向；龚文豪，女，汉族，华南师范大学，2015级法学院硕士研究生，研究方向：民商法方向。
大数据时代，数据是互联网竞争的核心，个人信息在网络中的位子越加突出。根据各个网站的不同需求，网络用户的基本信息、社会关系甚至喜好习惯等会因此而被记录。但随着各种数据泄露事件发生，互联网用户的信息安全面临的威胁不断增加。中国互联网协会发布的《2016中国网民权益保护调查报告》显示，84%的网民曾亲身感受到因个人信息泄露带来的不良影响。2017年国内互联网信息安全泄漏事件、某城全国简历泄漏事件，某网3毛一条贩卖个人信息事件引起了广泛关注。如何保护互联网用户的个人信息权，需要法律的不断完善。
一、个人信息权的界定
（一）个人信息权与隐私权的区别
隐私权的规定起源于美国。美国法最初通过判例法将隐私权认定为一种民事权利。此后，由于一系列判例的出现，美国法院将其上升为一种宪法性权利，归入了公民的基本权利中。隐私权既受宪法保护，也是民法保护的一项民事权利。而大陆法国家则是在人格权发展过程中逐步借鉴美国法对隐私权的规定，形成受保护的一项权利。隐私权是公民享有的私生活安宁与私人信息依法受到保护，不被他人非法侵扰、知悉、搜集、利用和公开的一种人格权。①权利主体对他人在何种程度上可以介入自己的私生活，对自己的隐私是否向他人公开以及公开的人群范围和程度等具有决定权。
与隐私权相区别，个人信息权与隐私权虽存在交叉关系，但其并不是一一对应的。从各自的性质上看，个人信息权属于一种综合性的权利，其不完全是精神性的人格权，而隐私权主要是一种精神性的人格权。②从各自的范围上看，个人信息权是个人信息决定权、信息保密权、信息查询权、信息更正权、信息封锁权、信息删除权等权利的总和，而隐私权则主要包括隐私隐瞒权、隐私利用权、隐私维护权、隐私支配权。从各自的内容上看，隐私权主要维护个人生活的安宁、个人私密未经授权不被公开等，个人信息权主要是私人对个人信息的自主决定和支配。并且，双方各自的保护方式也存在差异。可以看出，个人信息权有隐私权的内容，但不能等同。
个人信息权，是指个人信息所有者对于其自身的个人信息所享有的支配、控制，并排除他人侵害的权利。③总的来说，个人信息权是个人可以自由选择在任何时间、以自主的方式，告知或者传递他人与自己有关的信息的一种权利。
（二）个人信息权的法律属性
电子科技飞速发展，全球进入信息化时代，个人信息成为一项重要的社会资源。个人信息权的概念超出隐私权范围，个人信息权必须独立规定，才能更好保护个人信息不受侵犯。
1.个人信息权的人格权屬性
（1）个人信息权具有主体识别性，直接或间接指向某个特定的人。个人信息主要的功能是通过信息识别出特定的对象。对一个人的认识，姓名、性别、面部特征、工作、职位，学历等信息都可以直接或间接对其进行了解。无论是直接得到的信息，还是间接得到的信息，都体现个人信息权的主体识别性。
（2）个人信息权具有主体的专属性。个人信息的取舍，信息保密，他人信息的查询，对自己信息的更正，对自己信息的封锁、删除等都由信息主体确定如何处理，不受他人的干涉。
2.个人信息权的财产权属性
（1）个人信息权具有商业价值。市场需求，个人信息在特定情况下可以用于交易、参与市场流通、成为市场中的商品。④如：个人姓名注册为商标，个人信息评估作价用于投资，信息收集个人资料成为官方和非官方的报告。特别是互联网时代，个人信息权的商业价值尤为明显。
（2）个人信息权不是物权，但具有物权的属性。物权具有占有、使用、收益和处分的权能。个人信息产生的一系列物品，如：个人信息表、个人银行凭证等，存在物权性质。
（三）网络环境下个人信息权与其他权利的冲突与整合
信息化时代，社会到处体现开放性和多元性。个人信息在生活中的占有和使用，往往会引发个人信息权的权利博弈。使用个人信息权是否合理，是否侵犯权利，需要法律作出合理的规定。
1.个人信息权保护与信息自由的冲突
社会发展需要，政府机构、商业机构、社会公众做事都可能触及他人的个人信息权。如何合理处理个人信息权与信息自由的关系，需要法律作出合理的规定。在国际交往上，鼓励个人信息自由。国内立法通常以国家安全为底线，以规范的自由化为宗旨为前提，侧重多数方的权益。个人信息权的处理，就容易侧重一方利益，为保护人格利益而限制他人对个人信息处理，或者为实现信息自由而允许个人信息被他人自由地收集与处理。⑤
2.个人信息权保护与公共利益的冲突
民法给予人们很大的自主决定权，人们具有决定自己的个人信息是否被收集和利用的权利。公共利益需要，政府推行便民服务，可能会需要收集大量的个人信息。特殊利益面前，人们则需要作出让步。但法律的不完善，则容易出现个人让步尺度的分歧，这则需要法律衡量如何平衡利益关系。
二、网络环境下个人信息权侵权的认定
（一）侵权的责任主体
在传统的民事侵权案件中，由民事侵权人对其加害行为承担责任。在网络环境下发生的侵权，除了侵权行为人承担责任外，网络服务提供者如果没有履行相应的注意义务，也可能对侵权人的侵权行为造成的损害承担民事责任。一方面，网络存在匿名性和虚拟性的特点，难以与现实身份对应。另一方面，网络法律的不规范，难以明确认定侵权行为。这不利于被侵权人维护自己的合法权益。
（二）网络侵权常见类型
在网络环境下，常见的个人信息权侵权方式有：网络用户、网络服务商未经同意非法收集、利用、传播当事人的个人信息；网络服务者收到删除、更改、断开链接等通知，未及时履行义务，使当事人的损失扩大；网络商家泄露个人信息、销售个人信息等。
1.个人信息收集侵权
网络中，个人信息需求量大，容易产生过度收集或非法收集个人信息的行为。个人信息存在商业利益。网站用户注册、网络购物、网络信息投票等都需要用户输入个人信息，不法商家为有利可图，就会销售个人信息获利。利益促使，还会出现网站未被授权而追踪网络用户访问路径，恶意攻击获取信息，使用软件监控网络用户，了解其个人兴趣及偏好、消费习惯等，从而对其发放有针对性的广告和营销业务。
2.个人信息的不当利用
个人信息权的侵犯，还存在个人信息被不当利用。网站、不法者未经信息主体的同意，擅自将个人信息转讓给第三人而获利、把获得的个人信息与第三人共享、对网络用户的个人信息进行不正当技术分析、利用收集到个人信息恶意骚扰当事人或恶意传播等，都反映出个人信息容易被不当利用。
3.个人信息的不当管理
网站合法途径获得的个人信息，保存不善，则会容易造成信息泄露。如：招聘网站、快递网站、考生考试报名信息保存网站等储存的资料就有新闻媒体曝光过，信息因不当管理而泄漏。
各种网络个人信息权的侵权，如何去追究相关人的法律责任，如何保持网络公开性与合法性、个人信息保护并存，需要不断完善法律去处理相关问题。三、外国网络环境下个人信息权侵权的民法保护
经济全球化和网络技术的不断进步，各国的交往，仅需通过网络就可以实现。网络环境下，个人信息的运用和传播变得十分频繁。世界各国和国际组织出于维护个人信息的安全的考虑，相继着手对个人信息保护进行立法和规范。
（一）欧盟关于网络中个人信息权侵权保护的规定
欧盟在个人信息保护权的保护上，通过一系列相关的法律和规范体现，包括1995年的《个人数据保护指令》、2002年的《隐私与电子通讯指令》、2006年的《数据保存指令》及第29条工作委员会提出的许多意见和建议，2012年1月发布了《个人信息保护条例》草案。该草案考虑到了网络时代的特点，并充分结合欧盟一体化与全球化的发展趋势，以促进数据的交流便利化为目的，实现欧盟个人信息保护法律的现代化。⑥
欧盟关于个人信息权立法中，赋予了相关主体充分的权利，并规定了权利的保护和侵权的救济。根据欧盟相关立法的规定，个人信息权的主体主要享有访问权、拒绝权、自主决策权以及获得救济的权利。
（二）美国关于网络中人信息权侵权的保护的规定
美国政府一贯鼓励支持采取行业自律和单位立法相结合的方式来保护公民的个人隐私利益。⑦因此，美国没有专门立法，对个人信息权的保护是分散立法，以行业自律为主导的模式。而相关的《信息自由法》、《网络电子安全法》、《网络安全信息法》等，针对网络经营者的具体情况，对其在涉及他人的个人信息权的问题上提出相应的特定要求，不同情况下处理网络个人信息权侵权纠纷。
（三）日本关于网络中人信息权侵权的保护的规定
日本早期制定的有关个人信息权的规定，包含在相关的法律法规中，个人信息权保护问题，主要通过已有的法规或行业自律的方式来保护。随着时代的发展，网络的普及，网络个人信息权侵权的案件增多，人们意识到运用现有的法律法规和自律机制来保护个人信息权侵权问题是不够的。无论是欧盟的立法模式、美国的立法模式还是日本的立法模式，对我国网络环境下个人信息权侵权的民法保护具有借鉴意义。
四、我国网络环境下个人信息权侵权的民法保护现状
（一）我国网络环境下存在的个人信息侵权问题
个人信息保护不仅是为个人所设定的一项权利，更旨在构建一个平衡个人、信息使用者和社会利益的法律框架。⑧然而，我国处理网络日益增多的个人信息权侵权事件，仍没有一部专门的法律处理。在处理个人信息权侵权问题，存在许多不足，需要法律不断完善。一般情况下，我国网络个人信息侵权案件，来自于三个方面。
1.政府网络系统的漏洞，导致个人信息的泄漏。中国青年报曾有报道，一家广告公司中拥有的客户的个人信息，其中大部分老板信息来自工商局或税务局，车主信息来自车管所，地产从业人员信息来自房管局。
2.各种网络企业收集的个人信息，为了谋取利益，会把个人信息泄漏，网络服务提供者侵权十分普遍。网络购物平台、商业机构等许多业务会收集到网络用户的个人信息，利益驱使，就会把个人信息泄漏，以获取利益。
3.网络用户对他人个人信息的侵权。如：微博、论坛上常会看到人肉搜索出某个人的个人信息，被搜索出的个人信息十分详细，并被到处传播，足以造成被侵权人的生活困扰，然而追责却存在困难。这就需要法律去维护被侵权者的合法权益。
（二）法律保护现状
目前，由于我国个人信息权还没有相应的立法。因此，处理网络个人信息权侵权问题还是按照传统的方式处理，主要通过保护人格尊严、个人隐私、个人秘密等与个人信息相关的法律对网络个人信息权进行间接保护。
网络环境下，现在可以采取的网络个人信息权侵权的形式有：
1.采取停止侵害责任方式。停止侵害主要针对网络环境下个人信息权仍在被侵害的情况下实施，要求侵权人以作为或不作为的方式停止实施侵害个人信息权。但由于网络环境具有匿名性、虚拟性的特点，信息一旦传播，受众广、传播速度快，难以及停止行为。
2.采取消除影响、恢复名誉、赔礼道歉的救济方式。在网络中侵犯个人信息权，采取消除影响、恢复名誉、赔礼道歉的救济方式，是在明确侵权人，网络服务提供者过错明显的情况下，才能要求侵权人、网络服务提供者做出这些救济方式。然而，网络的匿名性、虚拟性导致这些救济方式难以实施。
3.侵权损害赔偿的适用。网络环境下的个人信息权侵权损害赔偿，主要包括财产损害赔偿和精神损害赔偿。财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算，赔偿的范围一般以实际损害、实际经济损失为依据。现今的立法，追究网络个人信息权侵权者的责任，需要引用其他相关法律，导致网络个人信息权侵权难以追究责任。
五、我国网络环境下个人信息权保护的进一步完善
我国现行法律对网络环境下个人信息的保护不成体系，缺乏可操作性，对个人信息保护的法律文件还存于基础规定的阶段，如：2012年颁布的《关于加强网络个人信息保护的决定》和2014年出台的《关于审理利用信息网络侵害人身权益民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》。但是这些文件与相关法律规范，对网络环境下个人信息权的立法，有一定的意义。关于网络个人信息权侵权的保护，还需要网络不断完善。
（一）传统规定上对网络个人信息权侵权救济的补充
首先，網络个人信息权当事人受到损害，赋予其绝对请求权实施停止侵害的权利，去维护自己的合法权益。只要侵害行为还在实施，个人信息权人就有权向网络用户及网络服务商主张权利，给予个人信息权人获得诉前“禁止令”或“先予执行”的公力救济，⑨减少个人信息权人的损失。追究责任上，为了更好维护被侵权人的权利，还可以要求由侵权人来承担举证责任。其次，网络侵权的影响范围比现实社会影响范围广且难以追究，为了消除影响、恢复名誉、赔礼道歉的实施，除非间接侵权影响大，可以主要追究直接侵权人行为。侵权的网络服务商，也应作出相应的赔偿与公告声明。如果，被侵权人认为隐私不宜公开，还可要求按被侵权人的方式实施。
（二）制定相关的网络个人信息权侵权的法律
（1）明确个人信息权基本法律的基础之上，确立网络个人信息权侵权的责任归责和损害赔偿问题追责。可采取举证责任倒置，进而保护被侵权人的利益。网络具有虚拟性、匿名性的特点，为了减少追责难度，还可以规定具体的免责事由，防止网络用户随意要求网络个人信息权侵权追责。而且，网络传播速度快，还需要考量是否适合精神损害赔偿。（2）规定网络在线仲裁也是一种可行方式。网络在线仲裁是指从仲裁协议的订立和仲裁程序的进行，进而到仲裁裁决的做出，均是通过互联网进行，并且充分利用现代网络技术来解决争议，这是个人信息网络侵权纠纷的一种新的解决机制。⑩（3）网络服务提供者也是对个人信息权侵权问题上存在关联。对恶意的网络服务提供者还可以要求其承担惩罚性赔偿责任，以加强网络法律保护力度。网络服务提供者有义务维护其平台遵守法律。对网络用户侵权视而不见，或者为了谋取不正当利益，而主动进行分类、推荐、置顶等增加点击率，则必须严惩。这样才能更好的维护网络环境。因此，必须对网络的个人信息权侵权维护进行立法完善。
[注释]
①张新宝.隐私权的法律保护[M].北京：群众出版社，2004.12.
②王利明.论个人信息权在人格权法中的地位[J].苏州大学学报，2012（6）.
③韩迎春.个人信息权保护模式探析[J].前沿，2010（12）.
④洪海林.个人信的民法保护研究[M].北京：法律出版社，2010：137.
⑤齐爱民，李仪.论利益平衡视野下的个人信息权制度——在人格利益与信息自由之间[J].法学评论，2011.5.
⑥石佳友.网络环境下的个人信息保护立法[J].苏州大学学报（哲
学社会科学版），2012.
⑦蒋坡.国际信息政策法律比较[M].北京：法律出版社，2001：443.
⑧孔令杰.个人资料隐私的法律保护[M].武汉：武汉大学出版社，2009：63.
⑨陈昶屹.网络人格权侵权责任研究[M].北京：北京大学出版社，2014.
⑩刁胜先.个人信息网络侵权问题研究[M].上海：上海三联书店，2013.[参考文献]
[1]张新宝.隐私权的法律保护[M].北京：群众出版社，2004.12.
[2]王利明.论个人信息权在人格权法中的地位[J].苏州大学学报，2012（6）.
[3]韩迎春.个人信息权保护模式探析[J].前沿，2010（12）.
[4]洪海林.个人信的民法保护研究[M].北京：法律出版社，2010：137.
[5]齐爱民，李仪.论利益平衡视野下的个人信息权制度——在人格利益与信息自由之间[J].法学评论，2011.5.
[6]石佳友.网络环境下的个人信息保护立法[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2012.
[7]蒋坡.国际信息政策法律比较[M].北京：法律出版社，2001：443.
[8]孔令杰.个人资料隐私的法律保护[M].武汉：武汉大学出版社，2009：63.
[9]陈昶屹.网络人格权侵权责任研究[M].北京：北京大学出版社，2014.
[10]刁胜先.个人信息网络侵权问题研究[M].上海：上海三联书店，2013.
行政改革权分析论文范文第2篇
摘要:税收筹划是影响现代企业决策的重要因素,然而,中小企业的税收筹划存在认识和人员素质等方面的局限性,影响了其税收筹划的有效性。有效税收筹划的目标应当是实现企业价值最大化,中小企业只有树立正确的税收筹划观念、逐步提高税收筹划人员的素质等才能有效地推进税收筹划的开展。
关键词:中小企业;税收筹划;有效性
作者简介:唐迎霞,(1971-)女,福建莆田人,经济师。
税收筹划是指纳税人在税法允许的范围内,以节税为目的,依照税法的具体要求和生产经营活动的特点,对企业的筹资、投资、营运等生产经营过程进行的事先安排和运筹,使企业既依法纳税,又能充分享有税法所规定的权利与优惠政策,从而获得最大的税收利益。在国家税法允许的范围内,企业可以充分利用税收政策,进而达到节税目标,增加企业的经营利润,增强企业竞争力。
趋利避害是企业的本性。每一个企业经营管理者都有降低企业税负,减轻企业负担,使企业获得长远发展,实现自身利益最大化的强烈愿望。随着税收筹划在跨国公司和国内大型企业的普遍应用,税收筹划引起了越来越多中小企业的重视。然而,中小企业在规模、资金、人员素质、融资渠道等方面与跨国公司和大型企业存在较大差异,中小企业开展税收筹划能产生什么效应,能否达到预定目标,成为中小企业税收筹划决策的一个重要课题。
一、中小企业税收筹划的局限性
目前,中小企业开展税收筹划存在以下局限性:
(一)对税收筹划存在错误认识
在中国,税收筹划还是一个新理念,还没有引起中小企业足够的重视。在实际工作中,中小企业对税收筹划存在一些认识上的误区,这些都影响了税收筹划工作的进一步开展。
一种典型的错误认识是认为税收筹划就是想尽办法将税收减少到最低,完全不顾税法的规定。企业有意识地利用收入划分不清,违反税收政策,以达到少纳税的目的,这种方法不叫税收筹划,而是虚假的纳税申报。如今,大部分纳税人对偷税和税收筹划的概念模糊,使得税收筹划从起步开始就步履维艰。
另外一种错误认识是认为税收筹划仅仅是会计人员进行账务处理过程中的一种手段,与经营无关。这部分纳税人错在将税收和经营区分为两个相互独立的概念,并错误地认为只需要会计人员通过账目间的相互运作,就能够达到减少纳税的目的。税收是国家调节经济的重要杠杆,与经营息息相关。利用国家的税收优惠政策以适当调整企业的经营方向,把经营项目放在国家鼓励的产业上,既有利于企业的微观发展,又达到了降低税负的目的,这才是税收筹划的根本所在。
(二)税收筹划人员的素质有限导致筹划层次低
目前,进行税收筹划的从业人员,无论是企业内部的财税人员还是税务代理机构的工作人员,大多为专门的财务人员,其知识面普遍较窄,综合素质有待提高,而税收筹划需要的是知识面广而精的高素质复合型人才,不仅需要具备系统的财务知识,还需要通晓国内外税法、法律和经营管理方面的知识,中小企业这方面的人才极度匮乏,导致企业税收筹划的层次低、税收筹划范围窄,很多企业只是套用一些税收优惠政策或者是在某段税收优惠时期套用一些税收筹划方法,不能从战略的高度、从全局的角度,对企业的设立、投融资及经营管理作长远的税收筹划。中小企业中能够达到这个层次的非常少,绝大多数企业仍停留在低层次的个案筹划,即针对企业某一个具体问题提出的筹划方案。因此,如何提高税收筹划人员的素质和筹划层次、扩展筹划范围同样是中小企业进行税收筹划中存在的问题之一。
(三)税收筹划工作存在着各种风险
税务筹划活动越来越受到中小企业的重视,但中小企业往往忽视了税收筹划过程中的风险,使之收效甚微甚至失败。从税收筹划风险成因来看,税收筹划主要包括以下风险:
首先,税收政策变化导致的风险。总体来看,税收政策风险可分为政策选择风险和政策变化风险。政策选择风险是指税务筹划人员首先必须了解和把握好尺度。企业自认为筹划决策合理、合法,但实际上由于政策的差异或认识的偏差可能会受到限制或打击。税收政策变化的风险是指税收筹划是事前筹划,每一项税收筹划从项目的选择到获得成功都需要一个过程,在此期间,若税收政策发生变化,可能使得原合理方案变成不合理方案;且随着经济环境的变化,为了适应不同发展时期的需要,税收政策将会不断地被改变乃至取消,因此一些政府政策具有不定期或相对较短的时效性。这会导致企业长期税务筹划风险的产生。
其次,税务行政执法偏差导致的风险。从本质上说,税收筹划与避税的区别在于它的合法性,现实中这种合法性需要税务行政执法部门的确认,在确认过程中税收政策执行偏差的可能性是客观存在的,因为无论哪种税,税法都在纳税范围上留有一定的弹性空间,税务机关有权根据自身判断认定是否为应纳税行为,且税务行政执法人员的素质参差不齐及其他因素影响,其结果就可能为企业税收筹划带来风险。
最后,投资目的不明确导致的风险。税收筹划活动是为了税后利润最大化,而实现纳税人的企业价值最大化才是它的最终目标。因此税收筹划要服务于企业财务管理的目标,为实现企业战略管理目标服务。纳税人往往因税收因素放弃最优的一种方案而改为次优的其他方案,扰乱了企业正常的经营理财秩序,将导致企业内在经营机制的紊乱,最终将招致企业更大的潜在损失风险的发生。
二、中小企业有效税收筹划的目标及意义
(一)中小企业有效税收筹划的目标
传统的税收筹划宗旨是少纳税款与降低税负,有效税务筹划的目标应当是实现企业价值最大化。所谓企业价值最大化是指通过企业财务上的合理经营,采用最优的财务政策,充分考虑资金的时间价值和风险与报酬的关系,在保证企业长期稳定发展的基础上,应满足各方利益关系,不断增加企业财富,使企业总价值达到最大。价值最大化目标是对利润最大化目标的修正与完善,具体原因包括:第一,作为价值评估基础的现金流量的确定,仍然是基于企业当期的盈利,即对企业当期利润进行调整后予以确认;第二,价值最大化是从企业的整体角度考虑企业的利益取向,使之更好地满足企业各利益相关者的利益;第三,现金流量价值的评价标准,不仅仅是看企业目前的获利能力,更看重的是企业未来和潜在的获利能力。
企业价值最大化与股东财富最大化的区别在于,它把企业长期稳定发展放在首位,强调必须正确处理各种利益关系,最大限度地兼顾企业各利益主体的利益。有效税务筹划作为企业的一种理财活动,是企业财务管理的重要组成部分,它贯穿于企业财务管理的全过程,必然应以企业财务目标为导向,服从、服务于企业的财务目标。因而,有效税务筹划应该始终围绕着企业价值最大化的最终目标来进行。这也是税务筹划之最根本、最本质的目标。企业在进行税务筹划时,如果不着眼于实现企业价值最大化这一整体目标,仅以税负轻重作为选择纳税方案的惟一标准,有可能导致企业价值的减少。这就要求在税务筹划中要从企业全局出发,从企业整体价值战略高度出发,综合运用现代企业管理的新理念,将税务筹划纳入企业价值创造的战略层次上。
(二)中小企业有效税收筹划的意义
中小企业有效税收不仅可以给企业带来直接的经济利益,还有助于企业科学决策和增强依法纳税意识,而最重要的在于可以促进企业经营管理水平和会计管理水平提高。
税收筹划具有事前筹划性,即在经营活动开展前,对经营活动进行全面安排。企业经营决策无非是决定企业经营的“六个W”:即what(做什么)、why(为什么做)、when(什么时候做)、where(在什么地方做)、who(谁来做)、how(怎么来做)。企业的决策者在决定这六大元素时需要与一定的税收政策结合起来考虑,根据政府制定的有关税法及其它相关法规进行投资方案、经营方案、纳税方案的精心比较,择优选择,达到合法“节税”,实现价值最大化的目的。通过综合筹划方案的择优选择可促使企业建立健全内部组织制度,提高经营管理水平。另外,税收筹划主要是谋划资金运动流程,实现资金、成本、利润的最优效果,这些是以财务会计核算为前提的。为了进行税收筹划,就需要建立健全财务会计制度,规范财会管理,加强会计核算,详细制订财务计划和筹资投资计划。因此,企业财会人员必然要加强对税收法律和财会知识的学习和钻研,深刻理解税收法律和财会知识,提高自身素质,使企业财务管理水平不断跃上新台阶。
三、增强中小企业税收筹划有效性的对策
(一)树立正确的税收筹划观
首先,积极树立税收筹划意识。税收筹划是企业对其资产、收益的正当维护,保护属于中小企业应有的合法权益。中小企业应当首先树立依法纳税、合法节税的筹划意识。
其次,加大税收筹划宣传力度。通过各种媒体宣传企业税收筹划,重点介绍税收筹划的概念、特点、原则,介绍税收筹划与偷税、骗税、抗税等违法犯罪行为的区别,介绍税收筹划可能带来的收益及存在的风险。税务征管人员也要在执法活动中让纳税人了解其享有的税收筹划的权利。税务代理中介机构要通过对企业税收筹划成功案例的介绍,对比筹划与不筹划的区别,从而增强企业管理人员的税收筹划意识。
最后,尽快确定税收筹划和避税的法律概念。目前,我国已经确定了偷税、骗税和逃税的法律概念,《中华人民共和国税收征收管理法》对偷税、骗税和逃税的概念作了明确规定,《征管法》和《刑法》分别对这3种违法犯罪活动作了处罚规定。然而税收筹划和避税的法律概念一直没有确定。其实,税收筹划应包括避税,避税本身没有违反税法,纳税人在法律范围内有权对自己的事务进行安排以获取更多利益。避税现象的出现暴露出税法的不完善,反过来也推动了税法的进一步完善。正是由于我国没有明确税收筹划和避税的法律概念,一定程度上制约了企业税收筹划的发展,有必要尽快确定税收筹划和避税的法定概念。
(二)提高税收筹划人员素质
首先,提高中小企业管理人员的专业水平。加强对企业财务管理人员会计、财务方面的知识培训,使之熟悉会计法、会计准则、会计制度,在企业内部能够建立完善规范的财务制度。同时加强对财务管理人员的税法知识培训和职业道德思想教育,使之熟悉现行税法,在法律允许范围进行税收筹划设计。
其次,促进税收筹划分工更加专业化。企业在采购、销售和经营等不同阶段都需要熟悉流程的筹划人员,只有在熟悉流程的前提下,才能设计出合理的税收筹划方案。因此,企业应加强税收筹划人员配备,以促进筹划分工更加细化。
第三,培养大批合格的税收筹划后备人才。经济类高校是培养税收筹划人才的重要基地。目前,许多财务专业的大学生不懂税法,影响了以后工作的开展。因此很有必要在大学经济类专业开设税收筹划课程,培养知识全面的财务管理后备人才。企业财务管理水平的提高,可以显著扩展税收筹划的运作空间。
(三)加强风险意识防范
第一,关注税收政策的变化和调整,提高税务筹划风险意识。税法常常随经济情况变化或为配合政策的需要,而不断修正和完善,其修正次数较其他法律规范更频繁。通过学习可以准确把握税收政策,有了全面的了解,才能预测出不同纳税方案的风险,并进行比较,优化选择。成功的税务筹划应充分考虑企业局部利益与整体利益、短期利益与长远利益的关系,为企业增加效益。目前,我国税制建设还不是很完善,税收政策变化较快,许多税收优惠政策具有一定的时效性和区域性,这就要求纳税人在准确把握现行税收政策的同时,时刻关注财税政策的变化,应对政策变化可能产生的影响进行预测,并对可能存在的风险进行防范。
第二,营造良好的税企关系。税法制定不同类型的且具有相当大弹性空间的税收政策,而且由于各地具体的税收征管方式不同,税务执法机关拥有较大的自由裁量权。因此,企业应加强与当地税务机关的联系和沟通,争取在税法的理解上与税务机关取得一致,特别在某些模糊和新生事物上的处理得到税务机关和征税人的认可。在充分了解当地税务征管的特点和具体要求上,进行税务筹划。
第三,借助专家,提高税收筹划的成功率。税收筹划是一项系统工程,要求筹划人员不仅要精通税法和会计,而且还要通晓投资、金融等专业知识,专业性较强,因此对于那些自身不能胜任的项目,应该聘请税收筹划专家来进行,以提高税收筹划的规范性和合理性,进一步减少税收筹划的风险。
(责任编辑:方涵)
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行政改革权分析论文范文第3篇
2.3 从企业理论看产权市场配置要素资源的高效性
2.3.1 产权市场降低交易费用制度不断创新。近几年来，产权市场在不断完善制度基础上，在发展要素市场、实现要素市场化配置方面进行了探索与实践，要素交易品种不断增加，几乎涉及要素资源的各个领域，各种权利要素进场交易规模不断增加，如排污权和碳交易、技术产权和知识产权、文化和体育产权、水权和林权、矿业权和海洋经营权等自然资源保护权、农村产权和公共资源，等等。
笔者在第一个论述中（从交易费用理论看有形产权交易市场<场所>的合理性）引入了集团下属的广东省药品交易中心的药品采购权进入第三方交易平台的案例，并通过交易费用理论对其进行了简要分析。为了进一步分析要素进场交易的市场机理，笔者试图通过企业理论对国有企业的采购权（包括国有资产的经营权等进入产权市场）进场交易的案例进行分析。近几年来，笔者对黑龙江省联合产权交易所、内蒙古产权交易中心、哈尔滨产权交易中心等机构的国企大宗物资采购进场交易新模式进行了了解，发现这些产权交易机构通过市场化配置降低了采购成本，减少了国有资产隐形流失。福建省的厦门产权交易中心、泉州市产权交易中心在政府及国资部门积极支持下，在国有经营权进场交易方面做得较好，特别是在国有经营权及派生的要素租赁权、要素收益权等方面取得实际操作经验，使国有权益要素在市场公开流转中保值增值，同样减少了国有资产流失。
2.3.2 国企采购权进场交易带来的相关问题。国企采购权是权利要素，不是物权类的产权和股权及实物类资产，这是要素区别于产权的重要特征和市场属性。综合上述，法律法规已经规定企业国有产权应当进场交易，但并没有规定国企的权利要素应当进场交易。同时，《公司法》等法律法规也没有强制性进场交易规定。那么，国企权利要素进场交易更深层次的原因是什么？是国资监管部门的规定还是国有企业为了防止腐败的主动作为？还是交易机构为了增加交易规模的主动作为？以下尝试运用企业理论分析提出的问题。
2.3.3 国企采购权进场交易的市场机理。通过了解，国企采购权进场交易一般没有政府层面的强制性规定，更多的是产权交易机构为了增加市场交易规模的主动作为。即取得国资监管部门同意后，在国企大力支持下，将其内部的采购权进入产权交易平台进行公开招标（这仅是交易方式之一）。但是，目前大多数国企采购生产资料等物品的惯用方法仍是按照《合同法》、《招投标法》等法律法规及合同协议进行采购，大多数国有企业还是在企业内部进行（引入卖方等机构），采取公开招标等方式采购，鲜有将采购权进入产权市场进行的案例。所以，必须搞清楚采购权进入产权市场的机理。
依据科斯教授在《企业的性质》中提出的观点，市场交易还是企业交易关键是看其交易费用的高低，由此产生三种不同的情形：（1）当市场交易成本高于企业内部的管理協调成本，企业便产生了，企业的存在正是为了节约市场交易成本，即用费用较低的企业内部交易替代费用较高的市场交易;（2）当企业交易费用等于市场交易费用，企业和市场可以相互替代;（3）当企业的交易费用高于市场的交易费用时，企业将被市场所替代。按照企业理论，当国有企业内部采购权需要进入产权市场的时候，说明企业内部的边际交易成本已经高于市场交易的边际交易成本。进一步分析认为，国企采购发生的交易费用高于市场采购费用，并不是一件奇怪的事情，有几个原因起作用：一是国企委托代理制度弊端起作用，代理人发生了道德风险和机会主义行为，内部人进行暗箱操作获得不当利益，扭曲了采购品的市场真实价格;二是国资监管部门的外部监管和企业内部监管失灵，给代理人侵占国有权益提供了制度漏洞;三是市场竞争不充分，市场信息不对称，市场监管不规范，甚至存在市场失灵的现象。以上三个方面简要概括了国企采购费用高于市场采购费用的市场机理。
2.3.4 国有要素进场交易制度的优势逐步显现。随着经济体制改革不断深入，现代市场体系逐步完善，市场配置要素的功能日益彰显，主要表现在：一是市场竞争的充分性不断提高，市场配置要素效率高于企业配置（场外交易）要素效率。市场之所以比企业内部配置效率高，主要原因是市场能够给交易主体提供充分的竞争。只有充分竞争的市场才具有较高的运行效率和配置功能;二是市场引进新技术提高了市场运行效率。特别是互联网和大数据、新智能等新技术被市场充分运用后，有效降低了采购方（买方）和供应方（卖方）之间的信息不对称现象，从而降低了市场交易费用;三是充分竞争的市场交易费用较低。产权市场的交易场所、交易规则、风险防范和有效监管等制度体系，都能够较好地满足国企权益要素进场需要;四是交易费用较低的市场能够给国企要素进场交易提供全方位优质服务;五是国企是国家经济的中坚部分，有进场交易自觉性。竞争性国有企业是以营利存在的，政府设立的产权交易机构是以公开公平存在的，当出现国企内部采购费用高于市场公开采购费用时，国企应当将内部的采购权放到产权交易机构（市场平台）上进行充分竞争后完成采购活动，最终降低企业经营成本;六是国企要素进场交易能够有效防止腐败并减少国有权益流失。综合交易费用理论、委托代理理论和企业理论，显然，国企要素进场交易能够有效防止腐败。对于国资监管部门来说，通过产权市场监督国有企业代理人，不但能够实现有效监管，而且能够降低监督成本，也能够调动代理人经营受托国有资产的积极性，并有效降低代理人道德风险发生的几率。
鉴于以上分析，可以得出的初步结论是，国企要素进场交易行为是符合现代市场经济理论的有益探索，也是运用新制度经济学理论的制度创新。从国企采购权的进场交易案例，可以进一步推论，国有企业（也可以包括事业单位、各类自然资源监管机构、国有金融机构、人民法院等部门）的资产经营租赁权、大宗生产要素采购权、涉诉权、罚没资产、自然资源保护权等，都可以进入产权市场并通过充分竞争取得降低交易费用的结果。
2.3.5 国企要素进场交易应关注的问题。一是企业内部交易成本与市场交易成本的比较需要科学的计量，以科学准确计量后的交易费用为基准，选择是否进场交易;二是国企改革与市场规范需要同步进行，缺一不可。国企内部改革需要不断深化，要提高市场配置要素的自觉性，逐步成为企业制度创新的动力源;三是国企要素进场的制度创新应当减少与现有法律法规的冲突，并及时将国企要素等市场化配置行为上升到国家法律法规层面，比如，可以完善《企业国有资产法》，增加国企要素进场交易的内容，致使国企及产权市场同时得到法律法规的规范、约束和保护。实际上，国务院国资委和财政部颁发实施的32号令规定国有企业的增资扩股和实物资产进入选定的产权交易机构交易，就是国家层面支持鼓励国企产权和要素进场交易的行政规章，可以据此规范国企要素进场交易行为;四是需要更深入研究国企要素进场的市场机理。产权市场应取得国企的积极支持和大力协助，组织行业的研究机构和研究力量有针对性地选择具有代表性的案例进行科学分析，可以利用大数据等新技术对国企要素进场交易前后的交易费用进行比较，通过科学计量并积累数据，为今后与科研院所等专业机构开展要素创新等方面的合作，为建立科学经济的市场模型打下基础;五是将国企要素进场交易的制度创新推广到非国企等其他实体经济中，按照党中央国务院的一贯要求，以优质的服务质量吸引民营等非国有企业进场交易，为其做好各类服务。
总之，从企业理论分析国有企业要素市场化配置有重要意义，能够发现产权市场制度创新的亮点，也为维护国企要素权益、保护国有资产、政府加强监管等方面提供新方法。
2.4 从制度变迁理论看产权市场制度的完善和创新
从诺斯教授的基本论点延伸，不难看出制度变迁的基本动因是交易费用在起作用。制度变迁的过程可以认为是一种交易费用低的制度对另一种交易费用高的制度的替代;同理，一个国家的经济制度和一个市场制度的变迁其基本动因也是交易费用低的制度替代了交易费用高的制度。
2006年，笔者依据制度变迁理论并结合产权市场的法律制度建设等问题曾经有过论述：“产权交易制度变迁为国家法律法规的过程，是一个认识不断提高的过程，不可能迅速到位。”历史的事实表明，我国产权市场经历的三个阶段是制度变迁的过程，也是低收益制度被更高收益制度替代的过程。但是，这个制度变迁过程不但漫长，而且当前的产权交易市场制度仍然处于较低层次，不适应产权市场规范和发展的需要，究其原因，实际上是制度制定者对于制度变迁有着不同动因，并产生不同“制度偏好”的结果。在第一阶段，主要特点是规范的市场制度尚未建立。自发建立产权交易市场的先行者建立交易机构的主要动因是逐利，相应的交易制度也是围绕自身经济利益。此时的产权市场，交易机构和交易主体同属于市场的逐利者，相互争利不可避免，这样的市场制度必然提高了交易费用，大大降低了交易效率。所以，全国产权交易市场很快陷入“有场无市”的窘境。在第二阶段，主要特点是规范产权市场的制度已经在少数省市运行。少数省市政府介入制度市场建设的动因是规范国有产权转让行为，减少交易中的国有资产流失。新的交易制度运行以后，就显示出超越自发的交易制度的强大生命力，产权交易市场出现运行较好的态势。应当指出，此阶段产权交易市场制度变迁的动因虽然从单纯逐利开始转向规范国有集体产权转让行为，但由于只是少数省市实行，应当说，全国产权交易市场仍处于制度建设初始阶段。在第三阶段，其主要特点是党中央和国务院及其相关部门明确了产权和产权交易内涵，提出了建立规范产权交易市场的大政方针。因此，全国大多数省（直辖市）都迅速建立和完善了产权交易市场的制度，允许产权交易机构开展非上市公司股权托管登记等资本市场的初级业务。毫无疑问，这时产权交易市场制度变迁的动因，已上升到将它作为资本市场的一个层次，为中小企业发展服务，化解证券市场风险，维持社会稳定，满足不同投资者的需要。
党中央、全国人大、国务院多次提出“规范发展产权交易”，建立集中统一规范的产权交易市场的法律法规已经进入相关部门的工作日程。与此同时，全国产权交易市场和交易机构也在不断规范的道路上迅速前行，产权市场的功能和作用不断显现，进场交易的大量国有产权在市场价格的引导下实现了自身价值（引自任胜利《国家级产权交易法规仍需等待》，《上海国资》2006年第5期）。此文发表后的2009年，产权行业期盼已久的《企业国有资产法》颁布施行，结束了产权市场“无法可依”的状况。由于文章发表距今已有12年之久，其中的许多论述需要进一步完善。但是，文章对产权市场制度层级变化和对产权市场制度变迁方向都进行了简要分析，对今天推进产权市场立法进程仍有一定的借鉴意义。
《企业国有资产法》是清晰企业国有资产（产权）、加强企业国有资产管理、维护企业国有资产权利和保护企业国有资产安全的根本法。其中，第54条中对企业国有资产进场交易的制度作了简单规定，但是，距离产权市场规范发展、特别是产权市场的制度创新来说远远不够。近年来，产权市场被党中央22号文件赋予国有资本形态转换的历史重任，产权和要素流转服务的水平不断提高，实体经济直接融资的功能不断凸显，特别是要素资源等市场创新产品不断出现，产权市场推动实体经济融资规模迅速上升，这些都需要产权行业争取国家支持、完善现有法律法规、推进国家尽快建立适应各类性质产权、要素、资本等进入产权市场配置的国家层面的交易法，这也是充分运用制度变迁理论，加快产权市场制度变迁过程的根本大计。当前，产权行业可以运用新制度经济学家提出的制度差异分析方法，对产权市场制度变迁进行研究，在产权市场制度变迁道路上实现制度创新。
3 从制度经济学理论提出產权市场发展的建议
经过40年发展的产权市场非常需要深入研究新制度经济学理论，通过市场理论指导市场实践，只有如此，才能对产权市场的过去有一个科学总结，才能对产权市场的现在有一个科学评价，才能对产权市场的未来有一个科学展望。
3.1 完善国有产权交易制度的理论基础
今天看来，产权市场的艰难探索过程之所以如此漫长，发展道路之所以如此曲折，除了体制改革的渐进性等原因以外，产权市场注重发展实践而忽视理论研究也是重要原因之一。所以，建议产权市场加大研究方面的投入（建成一个高水平研究型智库的投入收益可能会大大超过投入低效率交易平台的收益），逐步建设适应产权市场需求的研究机构，培养内部人才和引进外部人才相结合，充实研究队伍，在不太长的时间里，拿出高质量、高水平的研究报告，为国家支持产权市场出台政策提供基本依据，为加快产权市场立法进程提供理论依据。
3.2 加快完善产权市场制度的顶层设计
新制度经济学理论可以作为产权市场顶层设计的基础理论。当前，产权行业应当对产权市场出现的制度创新进行前瞻性研究，对产权市场深化改革的关键节点，对产权市场转型升级的发展方向，及时提出具有指导全局的顶层设计，据此指导市场建设和市场实践。
（作者为江西省产权交易所原总裁）
行政改革权分析论文范文第4篇
在目前高校日益增多、竞争压力日益严峻的背景下, 我国高等教育的普及范围逐渐扩大, 进入高等院校的人们也是越来越多, 但是就目前的形式来看, 我国的高等教育体系仍然存在着各种方面的问题。现如今, 高等院校的详细管理体系已经受到高校各个行政部门的高度重视, 尤其是高等院校的办公室管理工作的开展与进行, 因为高等院校的办公室所做出的每一个决定和做出的每一步的规划, 都将决定这个高等院校的发展命脉, 所以拥有一个更加科学性、更加合理性的行政管理体系是至关重要的。通过对互联网的应用, 将互联网的先进概念运用到高校实际的行政管理体系中来, 不断地创新和深化高校行政管理制度, 通过信息化的管理来推进高校行政管理制度的规范化、智能化以及全面化。提高高校行政管理的整体水平, 提高高校行政管理的整体效率是我们现在所迫不及待应该做的事情。
二、高校行政管理改革创新面临的问题
在目前社会高速发展的时代背景下, 数字化校园和信息化校园的建设逐渐成为评价教育水平高与低的重要指标之一, 高校通过应用互联网信息化科学技术方法, 从而进行对学生的授课、管理、科研等方面, 通过大力推进高校行政管理信息化的建设, 达到高校的行政管理制度的全面改革与创新, 这样不仅有利于高校对人才的培养, 显著提升高校行政管理效率, 而且对于高校的今后发展具有重大的意义, 使得高校在竞争激烈的今天仍充满着显著的优势。但目前高校行政管理制度仍然存在许许多多的不足之处, 高校行政管理制度的整体计划不够完善, 管理体系不够科学化, 基础设施不够完备, 高校行政管理人员的整体化水平偏低, 无法将行政管理制度与教育制度等到全面的融合, 无法实现高校行政管理制度的价值。
(一) 高校行政管理念不够先进
就目前的情况来看, 我国的高校行政管理制度一直都受到传统的行政管理体制的约束, 一直都被传统的行政管理理念所影响, 行政管理部门的领导很难指导高校的各个行政管理, 教师和学生也很难对相应的高校行政管理制度进行全方位的监督, 这就导致高校行政管理制度很难在各个高校中实现全面地发挥作用, 致使我国的高校行政管理水平一直都没有得到提高。虽然在互联网的时代背景下, 仍然有许多高校尝试地进行将互联网与高校行政管理制度联系在一起, 借助互联网的高效率办公和高质量的管理来进行一些基础的办公管理, 但是他们仍然缺乏对互联网的认识, 对互联网的熟练程度不够高, 这样很难全方位的提高高校行政管理工作的整体效率与整体质量。
(二) 高校行政管理模式的落后
目前无法将高校行政管理制度与校园广大师生的日常生活、学习和工作牢牢地结合在一起, 无法提供学生们一个活跃而又充满氛围的课堂, 对于互联网科学技术走进校园的先进化管理体系的认识度不够全面, 受到传统的校园行政管理理念的影响迫使高校的行政组织过于复杂化, 无法渗透到高校行政的各个领域中去, 这导致高校行政管理模式一直处于停滞不前的状态。高校行政管理是一门学问, 由于对大学本身管理的规范化、制度化和高效管理的客观要求, 导致我国的高校行政管理人员队伍相对落后, 无法与世界接轨, 不能实时地进行对高校的管理。只有建立和培养一支高效率和先进的专业行政管理团队, 才能对高校行政管理体系进行合理地、科学地制定, 将先进的互联网科学技术方式带入高校中, 发挥其特定的作用。
(三) 高校行政管理体系的不够完善
就目前的形式来看, 任何组织工作的开展都需要一个合理地、完善的、科学地行政管理制度作为支持, 在互联网时代的诞生背景下, 对于高校行政管理也提出了更高的要求, 高校只有不断地完善相应的行政管理制度, 不断地创新行政管理制度。才能继续保持前进的步伐, 才能与世界接轨。但是, 我国的高校行政管理制度仍然不够完善, 现有的制度无法进行创新与改革, 导致现有的行政管理制度一直都是停滞不前的状态, 无法适应当今飞速发展的社会环境。由于高校行政管理体系的不够完善, 导致许多高校的行政管理工作开展的过于盲目性, 使得传统的行政管理体系仍然在目前社会上运行, 导致无法对目前的高校行政管理体系进行改革与创新。
三、网络对行政管理的意义
互联网作为一个信息传播发展的窗户, 它提供给我们许许多多真实有效的信息通讯, 随着互联网的不断普及与人们素质的不断提高, 互联网对于高校行政管理工作的开展具有重大的意义。人们通过互联网对相应的行政工作进行提出良好的建议, 有关部门可以采纳高质量的建议, 进而推动社会的发展。
学生通过在互联网上学习相应的知识, 进而使得学生的自身素质得到提高。在互联网上可以了解更多的信息, 学习更多的知识, 开阔自身的视野, 及时地了解时事新闻, 获得更多更新的知识和信息。
对于今后学生的学习和工作生涯中起到推进和指导的作用。互联网可以充实自己的大脑, 可以学习到许多校园学习不到的知识, 扩大自己的认知程度。互联网也可以进行对外的交流, 学生通过互联网的全面性特点, 学习国内外的更多资讯, 促进个性化的发展, 使自己的自信程度更加的明显。通过对互联网的正确性使用, 学生们可以消除学习方面的压力, 培养自己的爱好, 掌握自己所喜好的任何事情。有利于树立起学习的信心。利用网络了解最新的教育动态, 通过学习与融入, 使得适合本高校的行政管理体系得到更好的完善与添加, 弥补以前高校行政管理体系的不足之处。
四、如何改革和创新高校行政管理
(一) 更新高校行政管理理念
我们要不断地更新高校行政管理体系, 将高校行政管理体系与互联网时代紧紧地结合在一起, 首当其冲的就是要打破传统观念的高校行政管理体系, 创新出与时代接轨, 符合新时代背景的高校行政管理理念, 不断地加强高校有关行政部门的行政意识和调动能力, 借助互联网这一高新科技的产物, 加强高校对校园的行政管理, 不断地改革与创新行政管理模式, 积极开展行政管理工作, 促使高校可以长期地、可持续性的发展与进步。
(二) 更新行政管理体系
高校行政管理体系的制定需要结合高校自身的特点, 牢牢地跟住互联网时代的步伐, 充分利用互联网信息化的优势, 对高校行政管理人员进行全方位的培养与吸收, 不断地完善高校自身的行政管理体系, 对于高校行政管理工作来说, 不要过于的盲目与跟风, 努力打破原有的高校行政管理体系, 积极地、源源不断地为新形势下的高校行政管理体系注入新的血液。对于高校行政管理人员来说, 通过互联网的科学技术方法, 提高高校行政管理工作的效率, 并且应该建立起一个完善的监督体系, 通过师生们的反应, 积极的采纳师生们的良好意见, 促使高校的新型行政管理体系不断地更新与完善。提高改革的效率, 全面地根据自身校园的特点进行优化自身的高校行政管理体系。直面应对, 积极地通过完善的行政管理制度来解决相应的问题。
五、结语
在互联网时代的今天, 高校行政管理体系与互联网的紧密配合是一个必然的发展趋势, 只有不断地改革与创新高校行政管理体系, 结合当前的社会时代背景, 结合互联网时代的发展特点, 打破原有的高校行政管理理念, 不断地为高校行政管理注入新鲜的血液, 才能适应当前的社会发展, 才能在如此激烈的竞争压力下立足。对于行政管理人员来说, 只有提高其高校行政管理的意识, 增强其高校行政管理体系的能力, 才能够高效地对校园进行管理, 让行政管理工作的实施与开展变得更加的全面与公正, 不断地推动高等院校的教育体系现代化发展, 让高等院校达到可持续的发展进步。
摘要：在二十一世纪飞速增长的今天, 随着互联网信息科学技术的飞速发展, 人们的生活水平得到了显著的提高, 人们的生活方式也因为互联网的诞生而发生翻天覆地的变化。由于互联网科学技术的广泛应用, 国家的机械制造行业、金融行业、旅游行业等重点行业的管理制度和服务方式得到了巨大的改变, 尤其是教育领域的现代化进度。高效行政管理制度必须要把握住这个良好的机会, 必须彻底的进行改革和创新, 打破原有的管理思想和管理理念, 通过对互联网的应用, 来提高高校行政管理的效率, 让我国的高校行政管理制度走在世界的前面, 促使我国的教育行业得到长足的进步和可持续发展的目标。本文通过对目前高校行政管理所面临的问题入手来进行全面的分析, 提出通过互联网进行对高校行政的管理方法, 来让我国的教育行业做到与时俱进, 根据环境的改变而改变。
关键词：管理,互联网,措施
参考文献
[1] 李慧君.互联网的发展与应用[M].上海:上海科学技术出版社, 1996:55-60.
[2] 黄纯颖.互联网的改革创新[M].北京:中国科技大学出版社, 2000:89-90.
行政改革权分析论文范文第5篇
摘 要：我国新一轮事业单位改革是在市场经济体制确立、服务型政府建设、社会管理体制创新以及公共服务供给体制改革的背景下展开的。因此，应在服务型政府理念的指导下，合理界定市场经济体制中政府的公共服务职能，明确事业单位在公共服务体制中的定位;在市场经济体制下，改革传统的国家事业体制，建立新的事业体制，理顺政府与事业单位的关系，加强立法，促进政事关系的法治化。
关 键 词：事业单位改革;服务型政府;现代事业组织制度
收稿日期：2014-11-11
作者简介：何峥嵘（1968—），女，湖南邵阳人，广西政法管理干部学院教授，研究方向为行政法学。
基金项目：本文系国家社会科学基金项目“行政法治视野中的事业单位改革研究”的阶段性成果，项目编号： 13XFX007。
我国的事业单位改革是在经济体制转型、政府职能转变以及社会管理体制创新、公共服务供给体制改革的背景下展开的。在上述背景下展开的事业单位改革，必须重点关注和着重解决以下问题：市场经济体制下事业单位存在的必要性、事业单位的性质及范围界定;通过事业单位改革依法确立新的政事关系、建立新的事业体制，以改善公共服务质量，提升政府公共服务能力等。从上个世纪90年代大规模展开的事业单位改革情况来看，由于指导思想不明确，政府“甩包袱”的意图很明显，某些公益服务过度市场化，如医疗、教育等领域就因过度市场化而产生了诸如上学难、看病难等一系列民生问题。目前，事业单位功能定位不准确，政府对事业单位的管理体制不顺，公共服务供给效率低下、资源浪费、成本高昂、服务意识欠缺等问题仍然没有得到解决。本文就上述问题进行探讨。
一、事业单位改革的指导思想：服务型政府
笔者认同“行政法上的‘服务型政府’应当主要将其作为一种指导理念来运用”，[1]在服务型政府理念指导下，明确事业单位的功能定位，强化其公益属性，建立现代事业组织制度以便更好地履行政府的公共服务职能。同样，应当遵循服务型政府的指导理念，围绕提升公共服务能力和优化公共服务质量这一中心，理顺政府与事业单位之间的关系。
尽管“行政法上的所有‘政府’都应当是服务型的，”[2]服务是任何时期的政府都应有的职能之一，但不同历史时期的政府职能是有差别的，这种差别主要体现在政府提供的社会公共服务方面。随着现代社会给付行政的发展，给付行政范围的日益扩大，提供各种公共服务以满足社会需求是现代社会政府的主要职能，因此，尽管服务型政府内涵的“服务”内容十分广泛，但完善公共服务供给体制仍是“服务型政府”建设的核心内容。在我国，政府主要通过举办事业单位来提供公共服务。现阶段，事业单位仍是我国公共服务体制中的基础性部门，事业单位改革的目标和意义也在于完善公共服务体制，有效地提供公共服务。因此，事业单位改革是服务型政府建设最重要的实践之一。
在实践中，虽然各地服务型政府建设实践活动已蓬勃开展，但有关服务型政府建设的内容则更多地关注秩序行政的服务理念和服务方式，以及更多地出台招商引资措施，着重改善投资环境，为企业发展服务、为经济发展服务，而没有将事业单位改革以改善公共服务的供给作为服务型政府建设的重要内容或主要内容，事关每个公民生老病死的公共卫生事业、教育就业等社会事业没有得到应有的关注，地方政府对此的投入也远远不够，上学难、看病难、就业难等民生问题普遍存在，社会对事业单位职能的履行提出了新要求。
我国事业单位改革的大规模展开始于上个世纪90年代。在政府财政拮据的大背景下，基于市场经济体制改革取得的部分成功经验，国务院关于事业单位改革的主要设想是，“除教育单位和极少数需要财政拨款的以外，其他事业单位每年减少财政拨款1/3，争取三年基本达到自负盈亏”。[3]这种基于财政压力的改革动因势必以缩减事业单位编制，减少事业单位财政拨款为主要目标，允许事业单位自主创收等措施激发了事业单位的逐利动机，使事业单位从公益性逐步转向如企业一样营利，其中医疗卫生服务的过度市场化直接导致了“看病难，看病贵”的严重社会问题。改革指导思想的错误导致事业单位严重偏离了公益性质。
以服务型政府为指导理念，事业单位改革显然不应该是政府减轻财政压力、“甩包袱”的过程，而是如何构建新的事业体制，公平而有效地提供更多、更好的公共服务，以满足公众日益增长的公共服务需求。由于长期以来我国事业单位改革缺乏明确的指导思想，事业单位功能定位不准确，以及事业单位作为政府的附属机构存在，公共服务质量对社会需求的回应性差、效率低、资源浪费等现象不同程度地存在，因此，一方面，应在服务型政府理念的指导下，对目前的事业单位进行分类，明确事业单位的功能定位，强化其公益属性，围绕提升公共服务能力和优化公共服务质量这一中心，理顺政府与事业单位之间的关系。另一方面，事业单位要去行政化，建立和完善不同于政府机构的事业组织制度。
二、政府的公共服务职能与事业单位
从现代社会公共服务供给机制的发展趋势来看，已呈现出供给主体多元化、供给方式多样化的现象。在我国，随着改革开放政策的实施，“尽管国家仍然控制着大部分公共服务的生产和提供，但已经开始在某些领域引入市场机制，吸引多种市场主体参与公共服务的供给”。[4]实际上，目前我国包括公共部门（政府）、私人部门（民营企业）、社会组织（民办非企业组织）等提供公共服务已成为公共服务供给的现实状况。
从宪法及相关法律法规的表述来看，事业单位是政府举办的提供公共服务的组织，是履行国家（政府）事业职能的组织，事业单位是中国特有的政府提供公共服务的一种组织形式。换句话说，事业单位是颇具中国特色的概念。事业单位存在的前提是某些公共服务必须由政府提供，而政府提供公共服务必须通过举办事业单位来完成。
（一）事业单位存在的前提
⒈事业单位能够实现政府的公共服务职能。事业单位改革实际上涉及到国家（政府）的职能界限，“转轨国家的改革则涉及到从根本上重新界定国家的职能边界”。[5]“事业单位体制改革的首要前提就是合理定位政府在公共服务中的角色”，[6]需要解决的问题是在市场经济体制下，提供哪些公共服务是政府的职责。笔者认为，只有存在市场不能提供或公共服务供给市场失灵的情况，政府的干预才成为必要，市场不能或市场失灵既是政府干预的理由也是政府干预的边界。
⒉事业单位是政府履行公共服务职能的组织形式。这既涉及到事业单位存在的必要性，更重要的是涉及当下事业单位分类改革中的关键问题，即事业单位范围的确定。需要政府提供的公共服务，政府可以通过付费、监管、直接提供等方式实现公共服务职能，也可以设立公用企业或鼓励民间组织志愿提供。
（二）政府提供公共服务的形式
目前，政府主要通过举办事业单位的形式提供公共服务：
⒈政府存在的合法性之一在于：基于公民平等的生存和发展权，为每一位公民提供普惠制公共服务，如最低生活支持、基础教育、基本医疗保障等。行政的首要目的在于实现社会公平，与市场机制追求效率、市场主体追求利润最大化的价值诉求是冲突的。因此，在任何国家，都有一些基本公共服务不能或不宜由市场主体和市场机制提供而需借助政府组织与国家机制。
⒉公共服务领域存在市场失灵需要政府干预。某些公共服务的提供因不能迎合市场主体的逐利动机，市场主体不愿提供或不能持续提供。如各地虽有民办学校，但由于民办学校从投资回报的角度出发不得不考虑办学规模。①如湖南省在各级政府撤点并校的政策支持下，某些村镇小学被撤销归并，导致学生上学远、交通费用上升以及存在安全等问题;还有一些民办学校对尚处于义务教育阶段的学生进行管理时，从升学率以及方便管理出发，将违规学生开除了事;也有不少民办养老机构因为不能营利而关停，不能持续提供公共服务。
⒊我国目前的民间社会组织力量弱小，还不能大规模承接政府的公共服务职能。比如我国民办教育虽已有20多年的发展历程，但目前提供的教育服务在国民教育中只占少数。据统计，2012年全国民办高中学校数量只占全国高中学校总数的17.6%，学生数量则只占9.5%;民办小学数量则为2.3%，学生人数比例为6.2%。[7]2013年医疗卫生发展统计数据显示，民营医院只占全国医院总数的约10%。[8]目前，民间社会组织提供的公共服务仅作为政府公共服务的有益补充，更多的是为满足公众的个性化需求而存在。
⒋由于公共服务中的专业技术问题，或出于效率，或出于保持文化精神自由的考虑，需要在政府机构以外设立具有独立法律地位的组织，以“避免一般行政上的官僚主义习气、僵化手续和保持一定程度的精神自由。”[9]此外，市场经济体制确立以后，国家出于限制政府规模的考虑而举办事业单位，目前有不少事业单位就是在政府精简的背景下设立的，虽然设立的初衷并不是为了提供公共服务，但这一现实问题也是事业单位改革必须考虑的。
综上，出于提供必要的公共服务之考虑，我国现阶段事业单位这一组织形式的存在是必要的，也因事业单位具有与其他公共服务供给组织的不同特点，使得事业单位在目前具有不可替代性。
三、公共服务供给体制中事业单位的定位
如前文所述，事业单位是在政府机构之外设立的履行政府服务职能的组织，从组织形式和运行机制来看，属于政府组织与国家机制，[10]但又不完全对应国家机制。
（一）事业单位是履行公共服务职能的社会组织，区别于行政机构
“事业单位是政府职能扩张和‘技术性行政分权’的产物，是政府履行社会职能的一种有效制度安排。”[11]随着给付行政的发展，政府社会职能的主要内容之一是向社会提供公共服务，尤其是在我国服务型政府建设实践中，政府在经济领域的职能有所收缩，而社会服务职能呈现扩张的趋势，这部分职能主要由事业单位来履行。
如前文所述，举办事业单位主要基于考虑公共服务的专业技术性、政府规模控制以及行政官僚制的弊端，如缺乏服务意识，缺乏改善服务、提高效率的动力和压力机制等。此外，需要考虑公共服务供给中强调服务提供者积极、灵活回应社会公众的需求，强调与服务对象之间的平等关系，不同于行政管理、行政执法的单方性和强制性，需遵循不同的规则。因此，赋予事业单位独立于政府机构之外的法律地位是必要的。事业单位管理体制也因此应当不同于行政机构的官僚科层体制，根源于官僚科层体制的行政机构官僚习气也应得到遏制。事业单位是专业技术人才集中的地方，对专业技术人员的管理应不同于公务员管理。
（二）事业单位是提供公益服务的非营利组织，区别于公用企业等营利组织
“公益”，是指有关社会公众的福祉和利益。社会公益组织，则是指那些非政府的、不把利润最大化当作首要目标，且以社会公益事业为主要追求目标的社会组织。公益的核心是非营利性，这是相对营利性市场主体而言的。事业单位的公益性主要体现在事业单位的设立不以营利为直接目的，事业单位提供公共服务不以市场供求关系变化来定价，其资源配置来源于国家或公益捐赠等方面。事业单位的工作成果往往表现为教育、科技、文化娱乐、敬老扶幼、伤残扶助、医疗卫生等公益服务。事业单位的绩效考核标准主要不是经济指标，而是包括服务对象满意度在内的较为复杂的社会效益指标。需要指出的是：第一，事业单位的公益性并不意味着一切公共服务都是免费的，也不表明事业单位不盈利;第二，事业单位的公益性不意味着提供公共服务可以不计成本，不需要进行成本效益考核。
“公益事业体制的本质是国家事业体制，即以公共权力为基础实现的国家事业职能以及其组织实施的制度和机制的总称，通过公益事业组织来具体实现。”[12]因此，一方面，事业单位提供公共服务的资源获取渠道主要来自于政府的财政拨款，强调政府职责。上个世纪90年代的事业单位改革源于财政困难而采取的“甩包袱”做法，在客观上促使甚至放纵事业单位逐利、营利，偏离了公益属性，致使上学贵、因病致贫等一系列问题由此而产生。另一方面，政府需要加强监管职责，以确保事业单位的公益性。
此外，需要解决的问题还包括：如何避免政府配置资源的弊端，如不计效率、权力寻租、社会公平丧失及“锦上添花式”配置资源等行政权力滥用现象;能否引入竞争机制以防止因公共服务垄断供给滋生的服务态度蛮横和服务低效，以及在引入竞争机制时防止事业单位的逐利倾向等等。这方面需要有关公共财政法和事业组织法的约束，事关公共权力的行使和公共资源的配置，宜纳入行政法治轨道。
（三）事业单位是履行政府公共服务职能的行政组织，区别于提供公共服务的民间组织
“从理论上说，事业单位承担的职能是政府职能，政府为履行向社会提供公共服务的职能，依据技术分权原则将直接提供公共服务的活动转移到国家举办的事业单位，由其按照专业化的原则相对独立地组织事业服务与产品的提供。”[13]近年来，随着基本公共服务领域民营资本的进入，民间组织的兴起，在一定程度上满足了部分社会公共需求。但目前我国社会组织力量弱小，还不能大规模地承接政府转移的社会服务职能，事业单位仍然是政府向社会提供公共服务的主渠道。同为提供公共服务的社会组织，事业单位属于公共服务的体制内供给组织形式，其运行遵循国家机制，即政府配置资源;民间组织则属于公共服务的社会化供给组织形式，遵循社会机制。政府对事业单位和民间组织的管理是不同的。对事业单位，政府负有财政责任，兼有对这些组织的人事、财务、国有资产等监管责任;而民间组织更强调其民间性、志愿性、独立性，对志愿组织而言，政府没有直接的财政责任，更多地是积极引导、鼓励、规范其提供公共服务。
四、重构我国事业单位体制的建议
我国的事业单位体制产生于计划经济时期，事业单位改革与经济体制改革几乎同步开展，但成就并不显著，重要原因之一要归结到政府建设，归结到中国行政法治的状况。目前事业单位体制中存在的诸多问题，如政府转型不到位、政府与事业单位之间的关系没有理顺、行政法治意识欠缺等等，都与政府对事业单位的管理体制密切相关。“政府转型不到位是事业单位改革难以全面推进的主要因素。”[14]事业单位改革的实质是国家事业体制的改革，重构事业单位体制涉及两个关键问题：一是区分政府、市场、社会在公共服务供给体制中的作用;二是在公共服务供给的行政体制内明确政府与事业单位的法律地位，理顺政事关系。既然事业单位存在的必要性之一是为克服因公共服务供给中的官僚主义习气、僵化体制而导致的效率低下，而目前我国事业单位的行政化现象又十分严重，因此，事业单位去行政化就成为理顺政事关系的首要任务。
（一）事业单位去行政化
事业单位行政化的主要表现是政府对事业单位的管理行政化。行政级别既决定了事业单位在资源配置方面的待遇，影响了事业单位的现实利益，也使得等级森严的“官本位”文化侵蚀了专业技术机构和专业技术人员的精神自由，严重影响了公共服务供给的效率，进而吞蚀了社会公平。因此， 去行政化首先要取消事业单位的行政级别，这也是党的十八大提出的事业单位改革的主要内容之一。更为关键的是要改变按照行政级别配置资源的做法，减少行政权力配置资源的随意性，以及构建事业单位内部治理结构以取代现行的行政化管理体制。事业单位去行政化应包括以下几个方面：一是改变事业单位附属于政府机构的现状，赋予事业单位独立的地位，这也是由公共服务的服务本质所决定的。为保证服务的有效性，应强调事业单位的服务意识和积极回应公众需求的特点，让直接面对服务对象的事业单位有更大的自主性和灵活性，以应对公众十分复杂且不断变化的服务需求。二是赋予事业单位内部事务的自治权，避免主管行政机关对事业单位技术事务以及微观事务的直接干预。三是完善事业单位内部治理结构，减少事业单位内部行政管理对学术或技术的压制。事业单位去行政化的目的是改变目前事业单位的行政附属状况，重构政府与事业单位的关系。
（二）重构政府与事业单位之间的关系
⒈公共服务供给体制中的合作伙伴关系。政府是事业单位的出资人、设立人，这里强调的是政府作为事业单位举办者的财政保障责任和国有资产管理者的责任。政府应根据财政状况出资设立、举办各种事业单位以满足公众对公共服务的需求。政府是公共服务的规划者、决策者，承担财政保障责任以及对所投入的国有资产进行管理;事业单位则是规划和决策的执行者，直接面向公众提供公共服务。因此，在公共服务供给体制中，事业单位与政府是一种合作伙伴关系，而不是目前的事业单位属于政府或其职能部门的属性关系。应解除政府与事业单位的属性关系，赋予事业单位独立的公共服务主体资格。即政府作为公共服务供给体制中的决策主体和投资主体，事业单位作为公共服务的执行主体而不是行政体制的附属，政府与事业单位分离，各自独立，同时亦存在分工合作关系。
⒉公共服务体制中的监管与被监管关系。事业单位是政府设立的提供公共服务的公益性组织，从确保公共服务质量与效率、维护公共利益以及国有资产管理等角度出发，政府对事业单位应负有管理责任。那么，在事业单位去行政化后，政府如何管理事业单位？笔者认为，确立政府是事业单位的监管者，强化其对公共服务供给的监管较为妥当，这也是公共服务供给体制中政府最重要的工作内容之一。这种监管包括公共服务的规划、服务质量标准及其价格的制定、公共服务绩效评估等。监管的目的在于确保事业单位不偏离公益属性以及公共服务供给的质量和效率。需要指出的是政府对事业单位的监管，是指在解除政府与事业单位的属性关系以后对所有事业单位一视同仁的监管，这种监管不是基于行政隶属关系，而是针对所有提供公共服务的事业单位，其中公共服务规划、服务质量标准及其价格的制定还涉及提供公共服务的民间组织。因此，从公共服务监管制度来看，政府与事业单位之间是一种管理与被管理的行政法律关系，应由相关行政法确认各自的权利、义务以及职责、范围，由相关行政法予以调整，以减少管理的随意性，防止政府或其主管部门权力滥用。
五、有关事业单位改革的立法建议
从行政法治视角来看，事业单位改革涉及的问题应包括：第一，在市场经济体制下，依法建构现代事业体制，界定政府、社会、市场在公共服务供给体制中的职责、地位，即政府公共服务职能法定。第二，重构政府与事业单位之间的行政法律关系，促进政事关系法治化。第三，依据公法设立事业法人即公法人制度。第四，依法建构事业单位内部治理结构。为此，需要加强以下几个方面的立法：一是有关事业单位设立的依据。事业单位是政府为公共行政目的而设立，作为公法主体，其设立依据包括宪法、组织法或其他相关行政实体法。二是有关事业法人制度。事业单位的主体是事业法人，作为公法主体，事业单位的权利、义务应由公法规定。1986年的《民法通则》中有事业法人的分类，但有学者认为“事业单位是公权力的产物，不宜确定为民法上的法人”。[15]笔者认为，事业单位在从事民事活动的情况下作为民法法人并无不妥，但更倾向于以下学者的观点：“事业单位是相对独立承担公共服务职能的公共机构，对于事业单位的法律规制主要是一个行政法问题”，[16]以及“事业单位要回归公益属性，首先必须回归公法属性”。[17]三是规范事业单位提供公共服务。可以制定统一的《公共事业法》或《公共服务法》，或修订现有单行的行业法律规范，规范事业单位提供公共服务。四是加强政府对事业单位的监管，包括财务监管、税收优惠、绩效考核等。
需要特别指出：一是服务型政府建设应当纳入行政法治轨道，事业单位改革也要改变政策依赖的路径，体制机制创新不能以突破甚至牺牲法治为代价。二是从行政法治实践来看，服务型政府的行政应该主要体现在行政执法层面，有关公共服务的立法事关社会公共资源的配置以及事业单位的法律地位，应当主要通过民意机构来立法而不是行政立法。如果由行政机关主导事业单位的立法，有关事业单位的立法被视为行政领域的事务，势必会带来行政立法无法超脱的自身利益倾向从而加剧事业单位泛行政化现象，以及因行政立法位阶低而产生的权威性不够的问题。
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（责任编辑：王秀艳）
The Reform of Institutions from the Perspective of Administrative Laws
He Zhengrong
Key words：institution reform;service-oriented government;legal system of modern enterprise organizations
行政改革权分析论文范文第6篇
摘要：新公共服务理论不仅为中国公共行政改革提供了一种可资借鉴的理论资源，而且启示中国公共行政改革务必明确价值理性与工具理性的主次与辩证关系。在中国行政改革面临现代化和后现代化的双重夹击下，结合登哈特教授的观点，应该从宪政主义与管理主义两种取向、国内与国外两种资源、战略与战术两种安排三个均衡点入手，实现中国公共行政改革的均衡之美。
关键词：新公共服务；宪政主义；管理主义；中国行政改革；均衡
登哈特教授在其著作《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中详细阐述了新公共服务的基本精神和七个基本原则，将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。尽管该著作的观点是建构于美国公共行政实践的基础之上，且中美两国国情存在很大差异，但没有哪一个国家的公共行政改革能够逃离宪政主义和管理主义关系的合理界定。一方面，政府需以最大可能的效率提供服务；另一方面，政府及其政策运行应以公共利益为指向，必须对公众的需求和愿望做出回应。如何定位政府的作用与职能?如何在实践中不丧失政府的公共价值指向?新公共服务理论给我们提供了一个崭新的视角。
一、西方公共行政之三种模式
在介绍新公共服务理论之前，登哈特教授先回顾了西方公共行政学的发展历程，着重比较了老公共行政、新公共管理的异同，在追溯、比较各种理论渊源的基础上提出了一种可供选择的替代模式——新公共服务。
（一）老公共行政
在20世纪前六七十年的时间里，伍德罗·威尔逊、弗雷德里克·泰罗、卢瑟·古力克和赫伯特·西蒙等人确立了公共行政学的主流模式，并力图将公共行政描述为价值中立，尽管事实上并非如此。这一模式把政府视作一个封闭的系统，其以实质性权威的单一“控制型”行政长官为主要特征，并且以一种自上而下的方式运作，工作效率是评价政府工作绩效的首要标准。尽管遭到了“增加自由裁量权、提高回应性和加大开放程度”等观点的反对，但该模式还是在当时的理论和实践中占据主导地位。登哈特教授将老公共行政的主流观点归纳为八个方面：1.政府工作的中心在于通过现存的政府机构或授权的政府机构直接提供服务；2.公共政策和公共行政所参与的是设计和执行政策，这些政策集中于一个政治上规定的单一目标；3.公共行政官员承担执行公共政策这样一种有限角色；4.行政官员要对民主选举产生的政治领导负责；5.实施公共项目的最佳途径是等级制组织，其中的管理人员主要是从该组织的顶部施加控制的；6.公共组织的首要价值观是效率和理性；7.公民参与是有限的；8.公共行政官员的角色主要被界定为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算[1](p.8)。即便老公共行政并非完美，但它还是为当时的行政管理实践做出了显著贡献，即使是在今天，老公共行政模式的许多方面仍然在发挥着重要作用。
（二）新公共管理
20世纪八十年代以来，西方许多国家为了应对财政危机以及提高政府绩效而进行了一系列行政改革，如美国的“重塑政府运动”、英国的“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”。针对这一崭新的实践，学者们从不同的视角试图对其进行阐述和解释。欧文·休斯将这种变革表现视作是从官僚模式向市场化模式、从行政模式向管理模式的典范变迁[2](p.256)。凯特尔也持类似的观点，这些改革措施试图以市场和竞争的机制去取代官僚制[3](p.73)。甚至，有部分学者将其归结为各级政府活动中的“3E”，即追求经济（Economy）、效率（Efficiency）和效能（Effectiveness）。后来，西方学界将这一系列思想和实践活动称为新公共管理，其目标是通过在公共部门中引进市场化的竞争机制以及私营部门的管理理念、技术和方法，来塑造一个更具服务效率和品质的“企业家”型政府。
依据新公共管理理论的思路，政府及其官员被要求去寻找新的途径和方式来实现政府职能或者将原来属于政府的服务供给进行外包甚至民营化，他们的工作是“掌舵”，而不是“划桨”。这也就意味着他们可以不亲自去承担提供服务的责任，尽可能地通过外包或其他方式由其他主体去具体实施项目。新公共管理如同它前面的老公共行政一样，不只是涉及一些新管理方法的实施，而是含有一套来自市场经济和企业管理的新的价值观，更有学者称其为“与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径”[4](p.20)。
（三）新公共服务
效率优先于公平吗？私人利益高于公共利益吗？是顾客还是公民？新公共管理自其诞生之日就遭到了学者们的非议与诘难。在登哈特教授看来，新公共管理实际上与老公共行政一样依赖和信奉理性选择的模式并强调效率原则，如果一味地吹捧新公共管理理论而不辩证地看待甚至加以反思，必然会错置公共行政的核心价值。不管政府的职责是“划桨”还是“掌舵”，那仅仅是用一个“行政中心论”观点替代了另一个“行政中心论”。目前，公共行政官员更倾向于成长为日益私有化的新政府企业家，并将公共服务的提供和政府绩效的评价过于集中在经济、效率、效能三个方面，从而容易忽视甚至损坏诸如公平、正义、参与等民主和宪政价值。登哈特教授将这些现象形象地形容为“在忙于‘掌舵’的时候是否忘记了是谁拥有这艘船呢？”[1](p.16)公共行政官员的工作重点和职责既不是为政府这艘船“掌舵”，也不是为其“划桨”，而应该是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的协商解决提供便利。基于对新公共管理的反思和宪政主义精神的推崇，登哈特教授提出了新公共服务理论，并直言强调公民权利、政府责任、公共利益和公民精神的新公共服务理论将会成为未来公共行政发展的方向和趋势。“新公共服务理论”指的是政府及其行政官员在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，它主张将公民置于整个治理过程的中心，强调政府的角色是服务而非“掌舵”或“划桨”；强调为公民建立一套有效的利益表达机制；推崇公共精神，旨在提升政府公共服务的价值与尊严；重视公民身份和公民社会，重视政府与公民、社区之间的对话、沟通、协调和合作治理；主张用一种基于民主精神、公民权和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的基于现代经济理论和私营企业管理理论为主导的行政模式[5]。登哈特将其概括为七个方面[1](p.31)：1.服务于公民，而不是服务于顾客；2.追求公共利益；3.重视公民权胜过企业家精神；4.思考要具有战略性，行动要具有民主性；5承认责任不简单；6.服务，而不是掌舵；7.重视人，而不只是重视生产率。从中可以发现，新公共服务理论是对新公共管理价值的重新考量，是公共行政中诸如公平、民主等理念的重新回归，这在一定程度上显现出新公共服务理论的独特之处。
纵观西方国家公共行政发展史可以知道，从老公共行政到新公共服务的转变，实质上源于管理主义和宪政主义两大范式的钟摆效应。从哲学基础和主导价值来看，两大范式存在着从工具理性向价值理性的钟摆式效应，即从以效率、经济、效能为主导的管理主义价值向以公平、公正、民主为主导的宪政主义价值的转向[6]。西方公共行政就是在宪政主义和管理主义钟摆效应过程中行进而演变为老公共行政、新公共管理和新公共服务三种模式。
二、新公共服务理论对中国行政改革之启示
在《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中，登哈特教授通过回顾西方公共行政的基本发展历程，比较了老公共行政、新公共管理和新公共服务三种标准模式，对时下流行的新公共管理进行反思和批判的同时，以民主社会的公民权理论、组织人本主义理论、组织对话理论等理论资源作为基础，提出了新公共服务的七项基本原则。其中最突出的原则就是公共行政官员的首要作用是把社会公众带到“桌子旁边”，帮助人们阐述并实现其共同利益，而不是试图通过“掌舵”的方式去控制、驾驭社会。纵观全书，作者的基本目的有二：第一，尝试对公共行政自产生以来的种种思考和呼声进行整合，这些思考和呼声要求将公共利益的民主价值观、公民权等重新确立为公共行政的规范性价值基础。第二，试图围绕一定原则将这些想法组织成为一个框架，进而为这些想法与理念提供一个便于理解和交流的名称。
新公共服务理论的建构是基于对新公共管理理论和实践的批判与反思，可以说，它解决了在新公共管理中难以解决的公共利益问题、人本问题、公平价值问题以及民主问题。从理论视角来看，新公共服务本质上是对新公共管理理论的一种扬弃，它在承认新公共管理理论对于推进当代公共行政实践具有重要价值的同时，主张在摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，建构一种更加适合于现代公共行政实践和公民社会发展、更加关注公共利益和民主价值所需要的新理论。如何思考公共行政的效率与回应性之间的张力，以使政府能真正反映公共利益?这可以说是公共行政改革与发展的“元问题”。在政府治理过程中，效率固然不能忽视，而公共性却是政府存在的根本。如何处理这个“元问题”？登哈特教授给予我们一个很好的回答，“即使在一种思想占据支配地位的时期里，其他思想也从来不会被完全忽略。然而，在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。在这里面，其他价值观或者是有价值的技术（比如传统公共行政理论或者新公共管理理论的价值理念和核心思想）都能够获得‘粉墨登场’的机会。伴随公共行政改革的行进，这个争论肯定还会持续若干年。但新公共服务理论为公共行政的理论研究与政策实践提供了一个振奋人心的观点，围绕该观点，我们可以展望公共服务的前景。未来的公共服务和政府治理将会是以公民对话协商以及公共利益为基础，并与后两者充分结合”[7]。可以说，登哈特教授在看到管理主义与宪政主义两种价值取向对立的同时，还看到了两种价值取向之间的统一、融合之处，而且在未来的发展中二者变动不居，相互影响。从以上的论述可以看出，登哈特教授所描述的新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃，体现出公共行政改革应该持有一个开放、包容的态度和姿态，而不是试图用一种极端去替代另一种极端，在改革时务必明确价值理性与工具理性的主次与辩证关系。所以，这是我们从新公共服务理论中能够获得的重要启示。
三、中国公共行政改革之三个均衡点
“均衡”原本是一个经济学概念，主要用以描述供给与需求之间的变动关系。当某一种产品在市场上供过于求或者供不应求时，价格会随之发生相应的变动。当这种产品的供给量等于需求量时，那么该产品的供求关系就是处于“均衡状态”，这种“均衡状态”就是我们一直追求的理想状态，此时产品价格才会平稳，市场交易才得以顺利、持续地开展。同样，其他领域也是在追求各自的“均衡状态”。例如，温度的均衡才能适宜人类生存繁衍，物种的均衡才能维持光怪陆离的世界。可以说，均衡就是一种美。在极其复杂的公共行政领域，“均衡状态”一直是人们努力的方向。如何在理论与实践之间实现均衡，是中国行政学界面临的一个一般性问题，中国公共行政改革亦是在这一试错中不断行进。在面对新公共服务等西方理论的“强势入侵”之时，我们应该采取何种策略方能帮助中国的公共行政改革取得成功？易言之，在中国公共行政改革进程中应该如何实现多方均衡？笔者认为需要从两种价值、两种资源以及两种安排三方面入手，均衡这三方面的关系。
（一）宪政主义与管理主义两种取向的均衡
西方行政发展史就是由以效率、经济、效能为主导的管理主义价值与以公平、公正、民主为主导的宪政主义价值的钟摆式效应所描绘而成的[7]。可以说，西方公共行政就是在宪政主义和管理主义相互交替的过程中行进并演变为各种不同模式。西方公共行政改革给我们一个重大的启示就是绝对不能简单地用一种极端代替另外一种极端。基于两大范式各自的缺陷以及优缺互补的特质，实现两种范式的价值整合是公共行政发展的趋势。因为公共行政既是管理问题，又是宪政问题。只有把两种认知结合起来，才能理解公共行政，进而有效地解决公共行政的现实问题。登哈特教授批评新公共管理以效率为导向的工具理性只会引导人们过度关注实现既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切。易言之，在以效率为基础的工具理性的指导下，政府及其行政管理工作只会越来越远离社会需求和社会价值，只会褪变成“斤斤计较”而片面压缩行政成本，这样，强调效率的工具理性就衍变为公共行政运转的动力，以致行政体系行动本身的“道德脉络”完全散失[8]。针对这一弊病，新公共服务理论主张将理论焦点从公共行政的工具理性转移到价值重塑上来，更进一步说，公共行政的核心价值就是公平、公正。效率和生产力等价值观不应该在公共行政中丧失，应该要被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。宪政主义和管理主义孰主孰次的问题更是一个国家公共行政改革的焦点问题。从《新公共服务：服务而不是掌舵》一书给读者透露出的一个重要信息就是，公共行政的核心价值必然是强调公平、正义、民主为主导的宪政主义价值，而强调经济、效率、效能的管理主义价值只能是作为工具性手段服务于公共行政的核心价值，宪政主义和管理主义的关系就是目的与手段的关系。这是我们应该积极借鉴和学习的地方，绝不可将管理当作目的本身，忽视公共行政本应有的“公共性”。宪政主义和管理主义孰主孰次的问题也是中国公共行政改革无法回避的，如何将二者均衡处理？从目前中国政府提出构建服务型政府的制度安排观之，中国政府已经明确宪政主义在公共行政改革中的核心位置，只不过在当下中国，不仅是公平、公正、正义等价值有待加强，而且经济、效率、效能等工具理性也同样需要提高。换句话说，就是中国公共行政改革既要增强政府对公众的回应性，体现公平、公正、正义，还要在公共服务的供给中强调效率，降低行政成本。中国公共行政改革面临着宪政主义和管理主义，价值理性和工具理性的双重任务。未来的公共行政理应是强调管理主义和宪政主义的高度融合、均衡发展。任何偏执于某一种价值而忽视另一种价值的策略都会使公共行政学走向无底深渊。因此，在公共行政改革的实践和理论研究中，如何实现两种价值之间的融合、均衡是摆在学者和实践者面前的当务之急。
（二）国内与国外两种资源的均衡
在经济全球化的历史趋势下，我们面对的是“西方社会治理的多种模式”与“西方学术理论的强势地位”，如何待之？行政学大师罗伯特·达尔在半个多世纪以前就忠告人们，从某一个国家或地区总结出来的经验，不能够马上给予普遍化，或直接应用于另外一个国家或地区的发展与改革中去。一种理论能否适用于其他国家或地区，必须先把产生那种理论的特殊场合和情境加以研究之后方可判定。先哲的忠告道出了公共行政改革的关键之处，凸显国家差异性的重要性。因此，要实现公共行政改革的稳定发展必定离不开国内国外两方面学术和实践资源的合理汲取，正确处理“国内与国外两种资源”的均衡问题。
新公共服务理论是基于美国的社会历史文化传统和民主价值理念以及宪政制度，结合美国公共行政改革之实际情况而建构的。新公共服务理论的诞生隐含着美国社会的三个重要背景:第一，市场经济已经发展成熟，能够独立有效地调节经济生活，一般情况下政府可以不用为经济领域而操心。第二，建立以保护公民权利为基础的宪政制度并实现良好和持续地运行。第三，拥有较成熟的公民社会和数量众多的社会自治组织，并逐步形成以公民为中心的治理体系。这样，有了公民的广泛参与，政府提供服务的动力很足，提供服务的质量也能得到有效的监督。同时又能够在政府之外承担起社会自治的职能，减轻政府负担，政府就能更好地发挥作用。然而，中国现在还不具备这些条件。这说明中国公共行政改革和研究面临的是与西方国家完全不同的环境。
在现实的社会治理中，西方社会发展所积累的理论常常是我们模仿的主要对象，因为它是最为直接的对于西方社会治理成功经验的总结，也是实现赶超发展的最便捷手段。殊不知，任何一种理论都是一定历史阶段的产物，而且，它是生长于特定的社会经济基础与价值文化之上的东西，“拿来”是最方便的，也是最有风险的。借鉴西方国家公共行政的理论资源不是意味着对西方相关研究成果的照搬照抄，而应该是把握理论的来龙去脉，找出中国与西方国家的异同点，结合实际情况有选择地吸收，为我所用，实现行政学研究的“中国化”。对此，何艳玲曾呼吁，行政学研究的本土关怀，不仅需要对中国本土经验给予足够的关注，更需要对源自西方国家的行政学概念和理论进行重新检验，并构建中国本土化的概念与理论。事实上，只有面向中国的本土经验，了解和解释中国的公共行政实践，才能够找到分析中国公共行政实践的合适工具[9]。在借鉴西方国家的理论资源的同时，还要善于利用国内的资源。这里的“国内资源”主要是指中国古代政治体制与行政管理的思想精髓。纵观世界各国成功的政治经济改革，无一不是充分尊重本国历史的。毛泽东说过：“从孔夫子到孙中山，我们应当给以总结，继承这份珍贵的遗产。”[10](p.547)的确，中国五千多年的历史就是一笔宝贵的遗产。在公共行政改革遇到障碍的时候，我们需要回顾历史，寻找国内宝贵的历史资源，均衡国内国外两种资源，而不是一味地迷信西方国家的经验。
（三）战略与战术两种安排的均衡
战术是指当有可为时知道如何为之，战略是指当无可为时知道如何为之。一般来说，战略与战术主要是全局与局部，目的与手段的关系。战略是指为达到战略目标及达到目标的途径和手段的总体谋划，而战术是指为达到战略目标所采取的具体行动。
西方国家的行政改革进程明显快于中国，所以西方国家行政改革的理论与实践对中国而言具备借鉴之处。中国在走向现代化的进程中迎来了后现代社会之气息，在现代社会和后现代社会的双重夹击下，中国在行政改革中既需要追赶已经步入后现代社会的西方国家，又需要为现代社会“补课”。那么，中国到底是先实现了现代化，再步西方国家的后尘进入后现代社会呢？还是基于现实和未来的考虑，以一个更为长远的战略安排，在实现现代化的同时积极应对后现代社会？显然，我们选择了后者，在实现现代化的同时实现对西方国家的赶超。面对现代化和后现代化的双重要求，我们就必须要恰当地处理战略与战术两种安排，实现两种安排的均衡。
这里的战术安排是指我们要积极解决当前中国公共行政改革所出现的问题，如何高效地提供公共服务，如何提升政府对公众的回应性，等等。战术安排固然重要，但是缺乏战略指导的战术安排必然是短浅的。假如中国只顾埋头解决公共行政改革实践所遇到的种种细枝末节而忽视公共行政改革的战略安排，那么中国的公共行政改革与发展只能永远落后于西方国家，而无法实现对它们的赶超。新公共服务的一个重要理论来源是后现代公共行政。传统方法下的官僚机构缺乏生气，甚至死气沉沉。应该采用何种方法应对呢？登哈特教授认为需要通过增进政府与社会公众之间的公共对话来帮助公共官僚机构消除“死气沉沉的格局”，使公共行政领域恢复生气和合法性的意识。福克斯和米勒认为在“独白式的沟通中，没有任何互动，没有任何机会从言语上努力界定问题并且决定应该就此问题采取什么措施”[11]。相比之下，后现代公共行政主要信奉“对话”的理念，信奉公共问题通过对话要比通过“客观”测量或理性分析更有可能解决的观念。毫不夸张地说，后现代公共行政的对话理论已经成为未来的发展方向。厦门的PX事件、躲猫猫事件等一系列事件的接连发生显示出中国已经出现了后现代公共行政的迹象，但面向现代社会的公共行政并加快实现现代化的步伐依然是中国行政改革的重点。
因此，我们既要积极发现、解决中国当前行政改革中的种种难题，又不能鼠目寸光，仅将着眼点停留在解决步入现代社会所带来的各种问题当中。中国公共行政改革的战略安排应该立足于人类社会发展的历史趋向，把脉现代社会和后现代社会的双重要求和发展规律，才能够在实现现代化的同时追赶上西方国家发展的步伐。这种战略和战术安排是基于中国在现代社会和后现代社会双重夹击的背景而提出的，也是从《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中挖掘出来的。从登哈特教授的专著中，我们不仅需要理解作者的核心观点，更要从里面挖掘所隐含的信息，为我所用。
参考文献：
[1][美]登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M]．丁煌.北京：中国人民大学出版社，2010.
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[11]Charles J.Fox,Hugh T.Miller.The Depreciating Public Policy Discourse [J].American Behavioral Scientist,1997,(411).
[责任编辑：杨健]