行政许可规范分析论文范文第1篇
摘要：相对集中行政许可权是我国《行政许可法》确立的一项旨在解决我国传统行政审批制度弊端的法律制度。但该制度在本质上和一些法律原则存在一定的冲突，这决定了它生命力的阶段性。目前该制度在实践中也存在一些难题，需要进一步研究解决的方法。
关键词：行政许可 相对集中行政许可权
一、相对集中行政许可权制度的提出
我国的行政审批制度因为脱胎于传统的计划经济体制，存在着很多弊端。在老百姓的心目中，一讲行政管理，就离不开审批。而行政审批环节之多、手续之烦琐、时限之长，到了令人匪夷所思的地步。改革开放以后，为了适应经济体制的转型，全国从局部性试验到全局性试验，在不同程度、范围进行了行政审批制度改革。相对集中行政许可权制度正是在中国行政审批制度大改革的背景下出现的，由深圳开始的地方行政审批制度改革，其后各地在审批制度改革的实践中探索、创新，形成了一系列新型的实施行政许可的运作机制。
2004年7月1日正式施行的《中华人民共和国行政许可法》，总结和肯定了几年来行政审批制度改革的经验和成果，对各地以“一站式”行政服务机构为代表的相对集中行政许可权制度实践的给予肯定并在条文中加以确认。至此，相对集中行政许可权制度的实施有了明确的法律层面的依据。
二、当前相对集中行政许可权制度实施状况
“一站式”服务被视为行政改革的新举措，是服务型政府的新探索。主要形式有“一个窗口对外”和“并联审批”。
所谓“一个窗口对外”，主要是指行政许可需行政机关内设的多个机构分别办理的，该行政机关应当确定一个机构，统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。从运行情况看，这种方法在一定程度上规范了许可行为，通过较明确和详细的审批制度，对执法人员提高了要求，减少了以往滥用权力的可能性，增加了许可透明度。窗口往往公开审批的指南和决定，行政相对人在办理之前阅读有关方面的要求和相关信息，减少了办理的盲目性，使整个许可工作置于公众监督之下，有效预防了“暗箱操作”，降低了行政成本，增强了服务意识，方便了行政相对人，提高了他们的满意度；对于消除腐败、提高办事效率具有积极的意义。所谓的“并联审批”，即由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理。
这些方式大大减少了审批手续，节约了时间，方便了申请人，是政府职能转变得很好体现。
三、许可权集中的问题分析
相对集中许可的特点是使政府的审批行为由分散审批向集中审批转变，即把过去政府分散式、封闭式、串联式的审批，改成了集中式、开放式、并联式的审批；简化了办事程序，提高办事效率，提高政府执政的透明度。目前实施中的服务方式造就了政府服务流程的简化，但是，能不能从根本上造就其职能的完善，推动政府管理体制的改革，切实保护相对人的利益呢？目前以“一站式”服务为主的相对集中行政许可模式在理论上与实践中存在着一些弊端：
（一）可能造成机构与人员的膨胀与效率低下 部分集中许可权造成了新的职位和新的部门，导致权力的交叉，极易与行政职能机关仍保留的行政许可权混淆，造成界限不清，实践中容易形成执法误区，并出现新的执法交叉和重复。将部分行政许可权从原行政职能部门中分离出来相对集中行使，增加了执法队伍，与相对集中行政许可权设立的目的是解决我国目前行政执法机构多、职权交叉、人力浪费、执法效率低下等现状，建立“精简、统一、效能”的行政执法体制是相悖的。
（二）未能从根本上动摇旧的行政体制，没从根本上改变各职能部门的职能 问题在于，在“中心”之外，仍然行政部门众多，而行政许可又往往与各部门的利益直接相关，因此，进驻机关并联审批机制会产生的结果是基本不改变原有的行政体制，只是整合多部门之间办理事项的流程。窗口只是形式，而许可事项的受理权、审核权、许可权仍在各部门，形成众多行政部门和“一站式”服务的交叉叠合，充其量只是审批链条的相对缩短，和审批环节的相对集中。可见“一站式”服务方式并没有根本动摇旧行政体制，没有根本改变各个职能部门的职能。
（三）原职能部门与“中心”的职责衔接问题 实行相对集中行政许可权制度，就要对分别属于各行政机关的行政许可权重新配置，各行政机关把各自的一部分权力交出来组成新的机构来集中行使，变多家为一家，客观上可以提高工作效率，但这种却存在着权力过度集中，不利于监督等弊端。同时，对某一项社会事务的行政管理被切割，即由原来一个部门统一行使的许可权、管理权、处罚权等，分别由相对集中的行政许可权的机关行使。在这种新的体制下，实践中就出现了脱节的现象。因此，如果协调不好，将会更加提高行政成本，既影响相对集中行政许可权实施机关行使许可权，也影响行政职能机关行使行政职能的积极性。
四、完善相对集中行政许可权制度的几点建议
（一）与政府机构改革进度相结合，对行政许可职能和权力作适度调整和划分
所谓“相对集中行政许可权”，不是要绝对集中，而是根据“精简、统一、效能”的原则，从必要性和可行性等多方面衡量，适于集中的行政许可职能和权力应当合并，不适于集中的则不合并。集中的范围只能限于一些综合管理领域，如在城市管理、文化管理、农业管理等领域进行，这些领域有的许可事项涉及几个管理机关，容易产生职责不清、重复许可等现象，合并行使行政许可权可以在一定程度上减少或者制约这种现象的发生。整合许可职能和权力是整合许可流程的前提，对克服多头许可、政出多门等弊端具有比较明显的效果。
（二）借助现代信息技术，加强电子政务建设
《行政许可法》第33条规定，行政机关应当建立和完善有关制度，推行电子政务，在行政机关的网站上公布行政许可事项，方便申请人采取数据电文等方式提出行政许可申请；应当与其他行政机关共享有关行政许可信息，提高办事效率。目前，世界上许多国家的政府都在加快进行电子化进程，以期提高管理水平，我国加入WTO 后，对政府信息处理能力提出了更高要求。从已建成的网站来看，普遍存在资料不全、信息更新不及时的现象。推行相对集中行政许可权制度，必须加强电子政务建设，利用电脑网络平台公开政府管理信息，进一步提高行政效率，逐步实行网上办事，降低行政和办事成本。
参考文献
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[3]沈荣华.《论“一站式”服务方式与行政体制改革》.法治政府网。
行政许可规范分析论文范文第2篇
新一轮政府机构改革既是1998年政府机构改革的继续和深化，又是中国加入世界贸易组织和中共十六大召开以后的第一轮政府机构改革。改革开放以来历次政府机构改革的总体方向是促进传统政府职能的变化，从实质上改变高度集权的政府管理模式。改革开放以来的四次较大的机构改革逐步体现对传统管理体制、管理方式、管理职能的变革要求，根本目的是要改变政府权力与市场的关系，以及由此主导的政府与企业部门、与事业部门、与社会的关系。1998年机构改革基本上改变了传统计划经济体制下形成的政府机构设置的格局和模式，完成了政府机构改革的“脱计”阶段。2003年启动的新一轮政府机构改革标志着与市场经济体制相适应的政府机构设置的格局和模式将逐步形成。
新一轮政府机构改革是在中国加入世界贸易组织一年后进行的。入世后一个很大的变化就是，我国的法律环境正在改变，规则意识、法制意识在整个官员和企业家中都得到明显的加强，这点对中国的市场经济建设有长期的根本的意义。大家都明白，入世最大的挑战不是对企业而是对政府，是对政府的管理模式、观念、规则、行为方式的全方位挑战，实际是削弱政府不该拥有的一些权力。世贸规则为政府改革提供了一个客观的标准和体系，一个严格的参照系。而在过去，政府管理经济、社会的手到底能伸多长，大家心里并没有底。世贸规则确定了政府的基本权力，政府改革的方向、路径，该精简哪些职能、部门也都清楚了。入世关系到政府改革的方向和前景，其意义和作用之重大是不言而喻的。
实际上从2000年底开始，中央就下决心做这项工作。中央也要求地方政府对本辖区内的法规和规章进行清理。一年多来，省级政府的清理已经完成。但在具体执行中要真正按照世贸规则行事仍很困难。因为现在各地方政府都积极参与经济发展过程，甚至直接充当投资主角，不太能够按照世贸规则的要求成为服务型政府。国外发达国家的政府用于经济建设的支出只占财政支出的2%左右，而我国则高达38%—40%，其他的社会保险、文教支出则很少。因此，在实现政府核心职能方面，政府的改革任重而道远。
此外，还要加大对政府行为进行制约的立法工作。目前，正在抓紧制定被称为市场经济条件下具经济宪法意义的反垄断法。一些主要针对政府行为的法律，如行政许可法、信息公开法、行政程序法等都在抓紧制定。按照世贸规则，我们本应该出台完整的行政程序法，即对各级政府、各个部门的基本行政程序加以规定。但由于现在立法任务很重，只好先出台行政许可法。入世后我国有许多重要法律需要出台，而本届人大的立法程序实际已经排满，人大代表又非专职，所以出现立法能力不足的现象，像行政许可法、信息公开法都需要“插空”制定。
新一轮政府机构改革的另一个重大背景是中共十六大召开。十六大报告将行政体制改革和机构改革作为政治文明建设和政治体制改革的重要内容。新一轮行政体制改革和政府机构改革是落实十六大精神的重要措施。十六大提出的许多行政民主化的制度创新要求，对于建设符合全面小康社会目标的新型政府管理模式有直接的指导作用。行政体制改革和政府机构改革必须加强政府管理创新的理念，增强政府管理的民主性、责任性、服务性、回应性、开放性和透明性。诸如专家咨询制度、政府决策的论证制度与论证程序、政府决策如何采用协商制度与谈判制度、社会听证制度在政府决策中的适用范围和操作方法、民意调查制度在政策制定和政策执行方面的作用、依法行政与政府机构编制行政程序的法定化、票决制度在政府管理中的适用范围与操作方法等将是新一轮行政体制改革和政府机构改革所要推行的改革措施。
与前几次行政体制改革和政府机构改革相比较，新一轮行政体制改革和政府机构改革具有以下几方面的特点。
（一）政府组织体系调整重在加强监管
新一轮政府机构改革要调整归并业务相近的机构、联系密切的机构或因分工过细导致职责交叉、关系不顺的机构。进一步减少政府组成部门，加大社会管理和政务管理部门的改革力度。重点调整和改善机关人员结构，着力充实和加强市场监管部门和基层一线的执法力量。明确界定和规范政府各部门的职能分工。需要相关部门共同办理的，明确主办协办关系。将分散到各部门的行政决策权相对集中于本级政府及其组成部门（中央）或本级政府及其综合部门（地方），增强政府整体运作功能，形成精干的政府组成部门与专业化的执行机构并存，分工合作、协调有效的政府组织体系。同时要加强中央监管，避免多头为政，机构改革的调整趋势是逐步实现统一监管。要通过进一步精简机构减轻政府财政压力。此外，设立国资委代表国家向部分大型企业派出监事会；通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监管等。设立中国银行业监督管理委员会，以加强金融监管，确保金融机构安全、稳健、高效运行，提高防范和化解金融风险的能力。为进一步强化对安全生产的监管，将国家经贸委管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构，负责安全生产的综合监督管理和对煤矿的安全监察。这些变化都体现了加强监管的特点。
（二）重新界定中央与地方政府职能
中央政府和地方政府需要重新划定职能范围。中央负责宏观调控，经济决策；地方负责执行具体事务。比如公共事务管理，中央只负责制定政策，不要再介入具体管理事务。
机构设置要体现各级政府的功能特点。省以下政府机构直接面对基层企业和城乡居民，主要职责是贯彻执行中央和上级的方针政策，搞好社会管理和提供公共服务，其设置只要有利于精简效能和开展工作，不必与上级机关对口。中央和省两级政府原则上不设行政执法队伍，市县政府的行政执法队伍要综合设置，相对集中行政执法权。
（三）实行行政三分制改革
这次十六大报告把“决策、执行、监督相协调”作为深化行政管理体制改革的思路提了出来。之所以要进行行政三分制改革，是因为现存行政管理体制中“弱政府强部门”、“政府权力部门化”的弊端在五级政府中普遍存在。深圳在全国率先进行行政审批制度改革，这不仅为其他地方政府起到表率作用，而且对推进中央政府审批制度改革起到了启发和促进作用。深圳进行的两轮审批制度改革的成果是明显的，受到企业和社会的普遍认可。然而，政府各部门在行政审批以外对企业进行的行政检查、行政监督、行政指导等行政规制活动中依然存在给企业增加不必要负担等问题。一些部门自己制定政策自己执行的现象以及部门政策与政府政策不协调等现象短时期还难以扭转。影响城市竞争力和城市综合投资环境的政策行为往往源于政府的有关部门。这些现象通过行政三分制改革会有所改变。
现在西方国家公共管理的改革是进行决策与执行的分离，设立执行局。英国、新西兰、新加坡、日本、韩国、香港这方面的经验都值得借鉴。
英国是世界上最先实施执行局制度的国家，1996年有特许厅、驾驶许可事务所、女权管理厅、气象台等130个机关成功实施该项制度。约占74%的公务员在此类机关工作。随着该项制度的实施，既减少了公务员数量，也削减了预算。除英国外，还有众多经合组织国家试用执行机构，除政府核心职能以外的执行职能与服务职能都由此类机关履行。执行机构总裁由部长任命。目前40%总裁从外部招聘。其余由内部竞争产生。总裁实行合约制，任期4年。主管部与执行局之间为契约关系。对执行局的管理是通过制定和执行框架文件实现的。根据框架文件制定年度业务计划。
新西兰有海洋安全厅、国立保健所、国有财产管理公团等共400多个责任管理机关；加拿大则有特许厅、女权管理局等19个机关；美国有国立信息技术所、动植物卫生检疫所、联邦住宅厅等9个责任管理机关。
韩国1999年1月29日公布的关于责任运营机关设置及运营的法律中明确了政府决定采用责任运营机关的目的。其可概括为三点：第一，从政策企划职能中分出执行、服务职能，使政策执行更加有效；第二，采用公开竞争办法录用机关长，在公共部门引进竞争，以促进改善服务质量和加强对绩效成果的责任意识；第三，由原来注重过程的行政转变为注重产出的行政，提高公共组织的工作效率。出于以上目的，韩国政府于1999年3月选取17个部门25个机关作为实行责任管理制的对象。其中将国军宣传管理所、驾驶许可考场等10个机关作为第一次示范对象。
进行改革，当然需要有不同的政策方案以备选择。从政府与部门的关系而言，目前我国城市政府的行政体制改革一般有三种思路。一是政府决策，部门执行；二是政府与综合部门联合决策，其他部门执行；三是行政部门组合成为大系统，其中分出决策部门和执行部门。深圳如果采取这三种思路的组合方式，可能会更符合深圳的实际。
我们的行政改革也要求进一步充实行政执法队伍力量，这就需要集中统一，把以前各自为政、多头执法改为统一执法。可以考虑的方式是中央部委一部分改变职能只进行政策制定，做出决策，而另外一些负责执法。当然，也可以考虑设立独立的执法部门。政府与下属部门之间也要考虑决策与执行分立：一种是强化政府决策权，部门负责执行；另一种是现有部门进行归并，形成大系统；再一种是政府决策与部门决策相协调。
（四）推进以审批制度改革为基础的政府规制改革
政府机构改革的核心任务是进一步转变政府职能，而转变政府职能的关键是要在审批改革的基础上进一步推行规制改革。中国加入WTO，就需要按照WTO的要求来进行政府职能改革。比如WTO要求实现四大自由要求：人才自由（很重要内容是人的迁徙自由）、资金自由、货物自由和服务自由。这对政府职能改革提出了要求，这就需要加强规制改革。所谓“规制”是政府利用规则来限制自由的简称。近20年来，规制改革是西方的热点，放松规制才能实现自由。行政审批是规制的一种手段，根据粗略统计，现在中国中央政府一年要完成行政规制28000件左右，而在韩国大约只有3000件，日本2800件。如果不加快我们的行政审批改革，减少政出多门，多头审批的情况，我们很难达到WTO的要求，也很难解决效率问题。
过去20多年中国经济的发展是伴随着政府经济规制的放松同步进行的。在没有加入世贸组织以前，中国经济发展的内在要求是改革政府规制的主要动力。加入世贸组织以后，政府规制改革将同时面临既要适应国内经济发展要求又要符合国际贸易规则要求的双重压力。目前中国政府的行政体制依然是典型的规制型行政体制。现行法律法规和政策在处理政府与企业和社会的关系方面仍然在鼓励政府从事大量的事前审批和控制活动。
政府规制改革的推进在总体上应当继续朝着放松规制的方向发展。经济规制改革的重点是要撤销和废除现行大量的审批项目和环节。社会规制改革则要在坚持必要的最小限度原则的基础上创造宽松的社会规制环境。政府规制改革要逐步实现规制方法的合理化，规制内容的简明化，规制过程的公开化，规制手续的迅速化，从而最终实现与国际规制的基本准则保持一致。
政府规制改革的推进要侧重于从以下几方面进行。一是进入规制的改革。要根据世贸组织规则的要求对现行各种进入规制进行放松、调整、撤消和废除。特别要努力排除那些阻碍国外企业和产品进入我国市场的限制。要对涉及进入领域的供需规制，设备规制和费用规制等进行全面检讨和调整。二是许认可等制度的改革。要取消大量不必要的许可认可项目和环节，由采用许认可制度向采用申请申报制度转变。对于必要的许认可项目，要实现审查标准的明确化，具体化和数值化，尽量减少行政机关的自由裁量权限。申请申报制度要坚持尊重企业的自主性原则，逐渐将事前申请申报制改为事后申请申报制。对于许认可项目和事前申请申报的批准和处理要坚持尽可能减少行政相对人负担的原则。批准和处理的时间要尽可能缩短。申请手续逐渐向简明化、电子化、无纸化和网络化发展。三是资格制度的改革。对于涉及资格条件和业务范围等方面的资格制度要从有利于保障行政相对人自主性的立场出发进行调整。要逐步放宽资格认证方面不必要的限制。四是标准检查制度的改革。在涉及行业及生产标准和规格等方面，要尽可能减少政府的直接规制，尽量采用民间自主检查制度。要逐渐鼓励行业协会和公益法人等积极建立自主确认、自主保安和自主检查制度。同时，要积极采用国际上通用的数据标准和规范，利用相互承认制度，努力实现各种标准和规格能与国际规范的要求相一致。五是新设规制的审查。对于新设规制必须采取严格的审查程序和审查标准。新设规制实施一段时间后，要重新审查其继续存在的必要性。新设规制要附加规制的成本效益分析报告，并符合听证程序和其他决策程序及审查程序的要求。
推进政府规制改革也是保障公民权利和反腐败的需要。腐败最根本的就是公共权力的扭曲，是公权力的异化，并在以公权力的异化方式运行过程中牟取私利或是集团利益、部门利益、单位利益，牟取额外的收入和资源。谈腐败，一定不要忘记权力平衡。当政府的权力和公民的权力失去了平衡，政府权力的性质发生了扭曲，政府权力行使的方式脱出了法律的轨道，公民的权力处于一个毫无抵抗、毫无保障的状况的时候，这个腐败就是最严重的腐败了。
十六大后我国政府还需要进行三次大的机构改革，三次分别精简30%的审批制度、规制职能和人员，15年后精简90%。再过15年，我国政府的职能和人员规模才能基本合理。
（作者工作单位：中国人民大学法学院；国家行政学院）
行政许可规范分析论文范文第3篇
申请人姓名：性别身份证号码：
所在单位：住址：
电话：邮编：电子邮箱：
申请单位名称：法定代表人姓名及职务：
地址：电话：邮编：电子邮箱：
委托代理人姓名及身份：身份证号码：
住址：电话：
行政许可申请事项：
申请事实和理由：
附件：申请行政许可材料清单
行政许可申请人：（是自然人的签名，法人或其他组织的加盖单位印章）委托代理人：
年月日
注：本申请书只提供格式，申请人可以通过信函、传真、电传、电子邮件等方式提出申
行政许可规范分析论文范文第4篇
关键词：林业行政许可;商业贿赂;林业行政许可监督体制;内部监督;外部监督
林业行政许可是指林业主管部门根据当事人的申请，依法对申请人进行审查并赋予符合法定条件的申请人从事某种活动的法律资格或实施某种行为的法律权利的一种具体行政行为。由于林业行政许可涉及的项目多、数量大，在利益驱动下，容易成为商业贿赂侵蚀的领域。作为国家行政许可制度的重要组成部分，林业行政许可制度关系到国家生态建设和森林资源可持续发展的大局。应健全林业行政许可监督机制，加强林业系统内部监督，改进外部监督机制，从制度上预防商业贿赂现象的产生。
一、林业行政许可与商业贿赂
在林业行政许可实施过程中，实施机关可以批准或不批准行政许可申请人的申请，可以依法撤销、吊销、注销已作出的行政许可，还可以对被许可人的活动实施行政监管。如果不对这些行政权力的行使加以有效监督，就有可能发生商业贿赂行为。
在林业行政许可实施中，商业贿赂主要表现为以下几种形式：(1)直接贿赂。即直接给予现金以及债券、股票、股票认购券、现金支票等有价证券，是较常见的商业贿赂形式。(2)间接贿赂。即不直接向实施机关工作人员行贿，而是给予其亲属财物，或者为其亲属支付学习、培训、考察的全部或部分费用、减免债务、提供担保等，是较为隐蔽的商业贿赂形式。(3)变相贿赂。即利用合法的外衣掩盖非法获取的利益，公开或半公开地实施商业贿赂。例如，给予顾问费、咨询费、指导费、劳务费、提成奖励等所谓劳动所得;以官方或社交活动名义馈赠礼金或者价格昂贵的生活用品、工艺品等。
商业贿赂给法制精神、诚信理念带来极大冲击，阻碍市场机制的正常运转。近年来，商业贿赂已严重侵蚀到林业行政许可活动之中，对林业部门及其工作人员的职务廉洁性带来了巨大挑战。目前，我国林业行政许可实施中的商业贿赂预防监督机制尚不完备，因此，需要加强林业行政许可监督，建立完备的林业行政许可预防监督机制。
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二、我国现行林业行政许可监督体制及存在的问题
林业行政许可的监督可分为两类：一是林业行政机关内部对林业行政许可的监督;二是林业行政机关外部对林业行政许可的监督，即自律监督和他律监督。
内部监督是指各级林业主管部门作为监督主体，依上下级隶属关系或管理职能对行政机关的监督。内部监督包括：(1)自我监督。是指林业主管部门对其主管实施的林业行政许可活动进行的监督。(2)层级监督。是指上级林业主管部门对下级林业主管部门实施的林业行政许可活动进行的监督。(3)复议监督。是指行政相对人对林业行政许可实施机关的具体行政行为不服，向该实施机关的本级人民政府或者上一级林业主管部门申请复议，由复议机关对实施机关的林业行政许可活动进行行政复议审查。(4)监察监督。是指监察机关对林业行政许可实施机关工作人员的违法违纪行为实施的监督。(5)审计监督。是指审计机关对林业行政许可实施机关及其工作人员有关财务收支活动的真实、合法和效益进行审查核算的监督。上述监督形式中，自我监督和层级监督缺乏具体的可操作的程序性规定，影响监督效能的发挥;而复议监督不是经常性的，只能对个案起到纠错作用。
外部监督是指林业主管部门以外的监督主体对林业主管部门及其工作人员实施的监督。外部监督包括：(1)权力机关监督。指各级人大及其常委会依照其立法权限对涉及林业行政许可设定的法律、法规、规章进行审查，撤销与上位法相抵触或者不适当设定的有关规定;通过法定程序罢免渎职、失职人员职务等。(2)司法监督。指人民法院和人民检察院的监督。人民法院的监督主要是通过行政审判对林业行政许可的合法性进行审查;人民检察院的监督主要是对涉嫌渎职、贪污、贿赂犯罪的林业行政许可实施机关工作人员进行侦查和提起公诉。(3)林业系统外部的监督。指林业系统外部的个人、组织针对林业行政许可实施机关及其工作人员的违法违纪行为提出批评、建议、申诉、控告、检举或者通过媒体曝光等。上述监督形式中，权力机关的工作方式主要以开会形式进行，不能对林业行政许可实施全面、有力的监督;而林业系统外部的个人、组织也不能直接采取有效监督措施，其监督作用有限。
三、林业行政许可监督体制的完善
提高林业行政许可的透明度，明确实施机关的责权分配，向社会公示审批条件和程序，使申请人及公众知悉林业行政许可全过程，是监督行政许可权的有效方法。因此，应当建立完善的林业行政许可监督体系，将林业行政许可监督落实到每一个地区、单位和部门。[2]
(一)林业行政许可内部监督体制的完善
1.自我监督的完善
首先，要建立林业行政许可登记资料查询制度。通过对林业行政许可决定的经常性查询，有效监督行政许可决定的公正性。尤其是对于有数量限制的许可，应通过查询促进实施机关做到公平、公正，确保申请人平等竞争。
其次，要制定林业行政许可回避规则。林业行政许可均是依申请人的申请所作出的行政行为，实施机关及其工作人员与行政相对人的接触因行政活动而发生，要确保不发生商业贿赂行为，需要在行政活动中建立回避规则，避免滋生腐败和行政权力的不当运用。建立林业行政许可回避规则，使工作人员不参与涉及有自身利益的审查处理过程，防止工作人员因私人恩怨致使行政权力被不当运用。
第三，健全林业行政许可听证制度。听证制度是行政许可程序中的重要内容，制订具体可操作性的林业行政许可听证规范，保证行政相对人的听证权利，确保听证过程的公开性和透明度，有利于防止商业贿赂和权力滥用。
第四，建立科学的专家评审制度。林业行政许可评审专家应选自不同单位，从专家库随机抽取三人以上的单数组成专家评审委员会，对许可申请进行独立的科学审查。[3]专家评审有助于提高行政许可决策水平，保证许可审查的科学性，有效避免商业贿赂的发生。
第五，明确各级林业主管部门的审查职责。林业行政许可项目大多经由下级主管部门初审后上报上级主管部门审定，但应明确各级林业主管部门的职责、期限以及经费等，并制定相应的制度。[4]
2.层级监督的完善
上级林业主管部门应改进对下级林业主管部门实施林业行政许可监督的方式，采用不定期或定期检查的方式，随时到下级部门的工作场所监督审查行政许可活动，要求下级部门对林业行政许可活动作出汇报，对下级部门的行政许可活动进行监督检查。如发现存在商业贿赂，应及时依法进行处理。
3.复议监督的完善
应充分发挥行政复议案件受理范围广、审理程序简便、便利行政相对人等优点，规范林业行政许可行政复议程序，完善行政复议监督程序，避免暗箱操作。
4.监察监督的完善
监察机关应通过定期检查林业行政许可案卷，走访进行投诉的行政相对人并听取其意见，及时督促实施机关依法颁发许可，或者责令实施机关依法改正对已经取消或擅自设立的许可事项的审批行为。
5.审计监督的完善
审计机关在对林业行政许可活动进行财务审查时，除审查资金管理和使用情况外，还应对违反国家规定的财务收支行为进行制止，并向社会公布审计结果。
(二)林业行政许可外部监督体制的完善
1.权力机关监督的完善
权力机关除对林业行政许可设定进行审查外，还应有计划、有重点地开展执法检查，并通过检查、调查和视察活动监督林业行政许可的有效实施;办理公民对林业行政许可的来信来访和申诉，督促实施机关采取措施纠正行政不当行为;制定林业行政许可评议考核工作制度，采取开通评议专线电话、进行民意测评等方式，对林业行政许可加强日常性监督;并针对许可设定、审查环节及收费事项中发生的问题进行立法上的完善。[5]
2.司法监督的完善
人民法院对林业行政许可的审判监督，主要是通过林业行政许可行政诉讼案件的审判，实现其监督功能。人民法院在案件审理中发现利用职权从事违法犯罪活动或者其他违纪行为，应即时向有权国家机关提出司法建议，惩戒违法违纪的工作人员。人民检察机关除加大对林业行政许可中的贪污、贿赂、渎职犯罪案件的打击力度外，应重视对林业行政许可诉讼案件的检察监督。
3.林业系统外部监督的完善
林业系统外部的个人、组织只能提供监督信息，不能直接采取有法律效力的监督措施，有必要加以完善。
对重大林业行政许可审批事项，应当向社会公示。这有利于公众积极参与林业行政许可监督，防止行政许可权的滥用或者不当行使，保障行政相对人的批评、建议、信访、举报、申诉、检举、控告的权利。同时，还应建立林业行政许可举报保护和奖励制度，对举报人身份严格保密，并给予适当的物质奖励。
参考文献：
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(责任编辑 朱凯)
On Supervision of Forestry Administrative Permission
LU Changqiang
(Department of Policy and Regulation, State Bureau of Forestry Administration, Beijing 100714, China)
Key words: forestry administrative permission; commercial bribe; supervision system of forestry administrative permission; internal supervision; external supervision
行政许可规范分析论文范文第5篇
摘要：政府信息公开范围，其基本精神是适度公开与逐步扩大。我国政府信息公开范围，不是以公开为原则以不公开为例外，而是实行依法公开原则。主要包括五项内容：依法确定政府信息，依法确定和处理公开信息的范围事项，依法确定和处理不予公开信息的范围事项，依法确定和处理“灰色地带”政府信息，依法确定和处理公开信息的程度。随着政府信息公开制度的不断完美、实践经验的不断积累以及行政机关工作的不断规范化和法制化，进一步扩大政府信息范围是必然趋势。
关键词：政府信息；公开范围；公开原则
自我国推行政务公开与权力运行监督制度以来，公开的对象与范围越来越广泛，公开的事项也越来越具体，从党政机关的政务公开到群众团体、企事业单位和基层事务的公开，如村务公开、厂务公开、校务公开等。在此基础上，政务公开的法制建设也取得了标志性成果，即国务院《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的制定颁布。自《条例》实施以来，政府信息公开范围始终是一个热点和重点问题，很多政府信息公开事例案件，都涉及公开范围问题。从法学理论上看，政府信息公开范围涉及的问题较多，本文试图就政府信息公开范围的原则和具体制度做一些分析研究。
一、关于以公开为原则以不公开为例外
政府信息公开范围究竟应当是怎么样的?这个问题的核心和前提，是政府信息公开的基本原则。有什么原则，就有什么范围。根据政府信息公开制度的历史发展，理论上总结出两个基本原则，不公开原则和公开原则。不公开原则，是指政府信息原则上都是不公开，公开的只是少数，即以不公开为原则以公开为例外。这种不公开原则，一般是在没有民主法制的时期，或者民主法制初期阶段出现。公开原则却不同，是指政府信息原则上都应该公开，不公开的政府信息只是少数，且须有法律禁止性规定，即以公开为原则以不公开为例外。公开原则一般是在民主法制建设比较发达时期出现的，被认为是一种历史性进步。
在《条例》制定颁布以前，学者在理论上主张我国应当实行政府信息公开原则。“由于政府信息公开实践中的一个最大难题在于合理地确定公开与不公开的范围，为避免传统思维方式的影响，避免国家机关工作人员以各种借口扩大不公开的范围，架空政府信息公开制度，有必要将公开作为原则确立下来”。“从价值层面上，各级党政机构要树立政府信息‘公开是原则，不公开是例外’的理念”。从这里可以看出，这些主张和期待的就是公开原则，而不是其他原则。《条例》制定颁布以后，不少学者和官员在解读和理解《条例》时，仍然认为我国实行的是以公开为原则以不公开为例外的原则，认为“这次《条例》中间实际上有一个基本的原则，这是非常重要的原则，政府信息公开为原则，不公开为例外，也就是说不公开的是例外的，不公开的是少数的一部分信息”。或者说，《条例》虽然没有像国外政府信息公开立法明文规定以公开为原则不公开为例外，但“就是从以前‘法无准许即禁止’变为‘法无禁止即公开’”。
人们期望政府信息公开制度规定公开原则是无疑的，但现在的问题是，《条例》是否确立了公开原则——以公开为原则以不公开为例外?回答是否定的。笔者认为，《条例》无论是从文字、逻辑还是从精神、发展阶段等方面看，都没有确立以公开为原则以不公开为例外的政府信息公开范围。
(一)《条例》及相关规定中并没有明确规定以公开为原则以不公开为例外
与公开原则直接有关的条文是《条例》第5条和第2章。该第5条是关于政府信息公开制度基本原则的规定，规定了三项基本原则：公正原则、公平原则、便民原则。没有规定除该三项原则以外的其他原则，当然也就没有规定以公开为原则以不公开为例外的原则。另外，《条例》第2章是关于政府信息公开范围的规定，在该章6个条文中，始终没有出现以公开为原则以不公开为例外的规定。为推进政府信息公开工作，国务院办公厅还做出了《关于施行(中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》(以下简称《意见》)。该《意见》第4条规定主动公开，涉及主动公开的机制、方式和提供优质服务，《意见》第5条规定依申请公开事项，主要包括如何提供服务和开展工作等，完全没有关于公开原则的表述表达。
从立法和文件中，没有规定以公开为原则以不公开为例外，这是清楚的事实。不可否认，以公开为原则还是以不公开为原则，或者是其他原则，这个问题是政府信息公开范围中一个非常重要和不可回避的基本原则。在《条例》制定颁布以前，不少地方陆续制定了政府信息公开的规章，很多规章也都有明确直接的关于公开范围原则的规定，政府信息公开条例专家建议稿中也有这方面明确的表达。应该说，《条例》不可能也不会无故“忽略”或者是“想不到”公开原则。既然如此，《条例》和相关文件仍然没有直接、明确规定公开原则，我认为，至少不能就此得出《条例》确立了公开原则的结论。
(二)从法律逻辑上看，《条例》也没有确立公开原则
《条例》规定政府信息公开范围的方式，是列举式而不是概括式。这种列举包括了肯定列举和否定列举两种。所谓肯定列举，是指《条例》第2章关于应当公开政府信息事项的规定，即哪些事项应当公开(包括主动公开和依申请公开)的规定。以第9条的基本规定为例，该条肯定列举了四项公开事项：一是信息内容标准列举，即反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息要公开；二是法律标准列举，即其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的信息要公开；三是利益标准列举，即涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息要公开；四是需要标准列举，即需要社会公众广泛知晓或者参与的信息要公开。这四项肯定列举，都是不同的列举标准。虽然该第9条的规定并不代表信息公开肯定范围的全部，但其他所有肯定列举条文都是同样的逻辑，当然也都有同样的结果。除肯定列举外，就是否定列举了。《条例》列举规定了四类信息不公开：一是涉及国家秘密的信息；二是涉及商业秘密的信息；三是涉及个人隐私的信息；四是公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息。
肯定列举与否定列举，都是列举规定。在法律上，列举有举例性质的列举(如行政诉讼法关于受案范围的肯定列举)，也有划定范围性质的列举(如行政诉讼法关于受案范围的否定列举)。就《条例》规定的列举而言，第9条属于划定范围性质的列举。这种靠列举划定政府信息公开范围的规定模式，必然导致的逻辑结论就是：政府信息公开范围事项可能有交叉，更可能有遗漏，列举不可能穷尽所有政府信息，完全可能出现既不在肯定列举范围之内，也不在否定列举范围之内的政府信息事项。
逻辑规则告诉我们，概念的外延如果要周延，
范围要穷尽，就必须有概括的规定，要么是肯定的概括，要么是否定的概括；否则，这个概念的外延就不可能周延。就政府信息公开范围而言，《条例》既没有肯定概括规定，也没有否定概括规定，全部都是列举规定。这种列举规定，无论列举多少，也无论立法者多么绞尽脑汁设计，它都不可能穷尽信息公开或者不公开的范围事项。这样，学者们主张和解读的以公开为原则以不公开为例外观点，就失去了必要的逻辑基础。因为，所谓以公开为原则以不公开为例外，其大前提须有概括的肯定规定，即所有政府信息都必须公开(原则)，例外规则才是不公开，这需要立法明确的规定或者排除，也就是否定列举规定。现在的问题是，《条例》规定信息公开范围，只有列举规定，没有概括规定，我们只能根据各式各样的列举规定来确定信息公开的范围。由于没有肯定的概括规定，也就没有了以公开为原则以不公开为例外的大前提，那么以公开为原则的结论，也就成了不合逻辑的结论。
(三)从立法精神看，政府信息公开范围是有限的
理论上普遍认为，政府信息公开制度的法理基础是主权在民原则和保障个人知情权理论。但是，主权在民原则和保障知情权理论，并不是今天才有的原则和理论，而是我们始终肯定和坚持的原则和理论。因此，并不能因此得出政府信息公开范围就一定是以公开为原则以不公开为例外的结论。具体到《条例》而言，第1条开宗明义规定了立法目的，确定为三个目的：一是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息；二是为了提高政府工作的透明度，促进依法行政；三是为了充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。这既是立法目的，也是信息公开制度的宗旨和价值所在，是立法基本精神的集中反映。
为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的目的，并不是获取全部政府信息的意思，而是获取有限政府信息的精神。这个有限政府信息的含义，在立法上被规定为“依法获取”。所谓“依法获取”，既有程序上依法获取的含义，也有实体上依法公开和获取的含义。换言之，公民、法人和其他组织可以获取政府信息的范围，取决于立法的规定，而现行立法对获取政府信息范围的规定，就是有限范围规定，而不是无限范围规定。
为了提高政府工作的透明度，促进依法行政的目的，是从行政机关角度进行规定和提出的。提高政府工作透明度，本身就有“度”的要求，也就是程度要求。行政机关不可能一夜之间开放所有政府信息，而是一个逐步开放从而提高透明度的过程。况且，行政机关实施行政管理的依据和标准，是法律规定，因此是依法而行政。就政府信息公开范围而言，也就是依立法的规定和标准而公开，而不是依信息的范围而公开。所以，无论“度”的规定还是“依法”的规定，都表达的是一种有限、有标准公开政府信息范围的精神。
为了充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，是信息服务目的和服务功能的规定。所以在《条例》中就出现了对应的“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”申请政府信息公开的规定。。但是，这种服务功能的信息公开范围，受到公民、法人和其他组织自身利害关系的严格限制，只有具备条件的人才能获取相应信息，而且行政机关信息公开的范围和公开的程度，也受到这个条件的限制。笔者认为，发挥政府信息的服务作用，无疑是政府履行公共服务职能的形式之一，但生产、生活和经济社会活动涉及的信息非常广泛，也会触及方方面面的利益和权益，行政机关不应该也不可能将所有信息都予以公开或者提供给申请人。行政机关能够公开或者提供的信息，也只是那些事关公民、法人和其他组织切身利益或有重大利害关系的政府信息。可以说，充分发挥政府信息服务作用的立法精神，应当包含有信息与个人利害关系度的含义在其中，也是一个有限公开信息的立法本意。
(四)政府信息公开范围，是一个逐步的过程，不是一个固定的结果
据资料显示，已经有近70个国家制定了全国性的信息公开法。这个数量意味着，目前为止是少数国家有政府信息公开立法，而这些国家政府信息公开立法的时间也并不很长，大多都处在一个逐步扩大公开信息范围的过程中。所以，尽管理论上不少人主张以公开为原则以不公开为例外，但客观地看，世界上大多数国家还没有实行以公开为原则以不公开为例外的政府信息公开制度。
我国的政府信息公开制度，从来就是一个逐步规定和逐步扩大的过程。《条例》制定以前，实际上采用立法列举规定方式在推进政府信息公开工作。1954年12月31日全国人民代表大会常务委员会制定的《公安派出所组织条例》第5条就规定，公安派出所必须密切联系群众，认真处理人民来信，接待人民来访，并且“在居民会议或者居民委员会会议上报告工作，听取人民的批评和建议”，这不仅是接受监督的规定，也是公开派出所相关信息的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第4条明确规定了行政处罚遵循公开原则，并明确对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。《中华人民共和国行政许可法》也在第4条规定，行政许可的设定和实施应当遵循公开原则，规定了立法起草公开的内容，如“起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见”，规定了委托行政公开的内容，如“委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告”，规定了办公场所公开的内容，如“行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示”。也规定了许可决定公开的内容，如“行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅”，等等。到2008年颁布实施《条例》，我国政府信息公开工作一直在推进，法制化程度一直在提高，政府信息公开的范围也一直在逐步扩大。也就是说，政府信息公开范围的逐步扩大是一个历史发展事实，既不是在《条例》制定以前就完全没有公开政府信息，也当然不会因为制定颁布了《条例》就终结政府信息公开范围的扩大过程。但是总的来看，政府信息公开法律制度的建设才刚刚开始，还处在起步发展阶段，这是基本定位。寄希望于一个处在起步发展阶段的政府信息公开范围实行以公开为原则以不公开为例外的制度，是不现实的，也是不合理的，
政府信息公开并不是一个孤立的制度。它以社会、经济、法律、人民等的发展为基础的，并与社会、经济、法律、人民的发展等因素息息相关。我们处在社会主义初级发展阶段，属于发展中国家，是正在建设法治同家和建设法治政府的历史阶段。既有发展建设的根本任务，也面临着转型、转轨的很多问题。与初级阶段、发展阶段相适应，政府信息公开制度不可能不受制于这个历史阶
段，不可能不反映这个阶段的特征和要求。就政府信息公开范围而言，也是一步一步发展而来，不是一蹴而就的。首先是从不公开到公开，其次是从以不公开为原则公开为例外到适度公开，最后发展到以公开为原则以不公开为例外，逐步扩大公开范围，逐步缩小不公开范围，基本做到透明政府。应该说，以公开为原则以不公开为例外，是政府信息公开范围高度发达阶段的结果和特征。一个发展加转型的社会，实行高度发达阶段的信息公开范围制度，实际上超前了它所处的社会、经济、法律、人民发展的基础和阶段，因此是不合适的。笔者认为，与我们所处社会发展阶段相适应，应当是适度公开与逐步扩大的政府信息公开范围，而不是其他。
二、关于依法公开原则
《条例》所确立的政府信息公开范围，其基本精神是适度公开与逐步扩大。所谓适度公开，一方面是与过去相比，政府信息公开的事项范围，不再只限于法律法规列举，更增加了多种列举标准，从而使政府信息公开事项的范围有了极大地发展；另一方面是通过立法确定了政府信息公开的标准和条件，从而一般性地界定了政府信息公开的事项范围。所谓逐步扩大，是指在《条例》规定的公开范围基础上，可以通过其他法律法规的规定，进一步扩大政府信息的范同。并且《条例》本身也赋予了行政机关相应的裁量权限，即便在现行立法规定范围内，仍然有扩大政府信息范围的余地。所以，适度公开与逐步扩大，是《条例》对政府信息公开范围的基本精神，是综合考虑制度、权利、现实和未来发展多种因素的选择，也是一个问题的两个方面。
适度公开与逐步扩大政府信息公开范围，是需要一定规矩和标准的。这个标准既不是申请人标准，也不是行政机关标准，而是由立法规定的标准，具体到《条例》规定中就是法定标准。所以，政府信息公开范围应当是依法公开原则。
(一)依法确定政府信息
什么是政府信息?这个问题似乎不是政府信息公开范围的内容，其实不然。政府信息的外延范围与政府信息公开范围有着密切的联系。简单地说，如果界定政府信息范围较窄，政府信息公开范围也不可能宽泛；如果界定政府信息范围较宽，政府信息公开范围也相应可以更宽泛。在此意义上说，政府信息的范围实际上成为了政府信息公开范围的前提和基础。
《条例》界定政府信息范围较为宽泛。明确指出，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。就政府信息的主体范围而言，不仅包括行政机关(第2条)。而且包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(第36条)，以及教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位(第37条)。所以，政府信息这个概念，不仅是政府机关的信息，也是管理公共事务组织的信息，还是公共企事业单位的信息。就政府信息特征而言，本质上是上述主体履行职责过程中的相关信息，只要与履行职责有关就是政府信息，否则属于其他信息。与履行职责有关，使该信息具有了政府信息或者公共信息的性质。所以，即便是所谓行政机关的“内部信息”，只要符合与履行职责有关这个特征，就不能把它排除在政府信息范围之外。就政府信息形式而言，仅仅规定了是以一定形式记录、保存的信息，没有限制是否为“成熟”信息或者对外信息。因此，行政机关正在调查、讨论、处理过程中的信息，或者服务于一定目的收集保存的信息，也属于政府信息范畴，不能排除在政府信息概念之外。可见，政府信息的概念、特征，是由立法规定下来的，有它特定的含义和范围所指。我们不能从一般意义上去理解，也不能仅仅从文字上去解读，更不能用外国法律和理论中的政府信息范围填充我国政府信息的外延。毫无疑问，我国政府信息公开制度中的政府信息是包括特定范围的特定法律概念，只能依法而定。
(二)依法确定和处理公开信息的范围事项
哪些政府信息应当公开?《条例》没有概括式规定，只有列举式规定，在列举方式和性质上，有两种列举，一是划定公开范围性质的列举；二是举例性质的列举。公开政府信息的范围受到划定范围性质列举式规定的规范，公开政府信息的重点受到举例性质列举规定的限制。
就划定范围性质的列举而言，《条例》规定了四种标准：一是利益标准，包括“切身利益”和“特殊需要”，也就是涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息，以及满足公民、法人或者其他组织自身生产、生活、科研等特殊需要的政府信息。“利益标准”属于客观标准，是否存在利益关系，是否存在生产、生活、科研等特殊需求，是个客观事实问题。二是需求标准，即行政机关需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息。这个标准既有客观性也有一定的主观性因素。行政机关的需求是客观的，例如，行政机关要求社会大众参与某项制度的讨论，提供不同的意见和建议，以供行政机关决策参考，当然首先要公开相关政府信息，这是客观性的需求，但行政机关对这种需求范围和程度的认识、反映则是主观的。三是内容标准，即反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的政府信息。我们知道，行政机关的设置、职能、程序等属于行政机关自身的事务和信息，但这些信息也不仅仅是行政机关的内部事务信息，行政机关的设置本身就是为了实施对社会的管理和服务，公民、法人和其他组织与行政机关“打交道”办事，当然要知道行政机关的设置、职能、权限范围、办事程序等方面的政府信息，行政机关也应当将这些政府信息主动公开、公示，方便公民、法人和其他组织办理相关事务。所以，这类信息的标准，也是客观标准。四是规范标准，即依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的其他政府信息。这里，为将来继续扩大政府信息公开范围预留了一定空间，随着制度建设的发展，政府信息公开的范围会逐步扩大，何时、何范围及怎样扩大，由将来的法律、法规和国家有关规定一一决定。
就举例性质的列举而言，《条例》规定了重点公开的政府信息范围，为各级行政机关公开政府信息提供了重点指引。这种列举，没有划定范围的性质，即便政府信息不在其列举范围之内，也不能得出不予公开的必然结论，所以它属于举例性质或者指引性质的列举规定。根据《条例》规定，行政机关重点公开的政府信息主要有23种各级政府信息，主要包括行政法规、规章和规范性文件，国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策，国民经济和社会发展统计信息，财政预算、决算报告，行政事业性收费的项目、依据、标准，政府集中采购项目的目录、标准及实施情况，行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况，重大建设项目的批准和实施情况，扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况，突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况，环境保护、公共卫生、安全生产、
食品药品、产品质量的监督检查情况等。
(三)依法确定和处理不予公开信息的范围事项
哪些政府信息不公开，在理论上经常被称为“例外规则”。但立法确立的政府信息公开范围，不是以公开为原则以不公开为例外，而是依法公开原则。所以，把我国政府信息公开制度中的不予公开政府信息事项称为“例外规则”是不确切的，“例外规则”只有在以公开为原则以不公开为例外的制度中才存在。
既然我国政府信息不公开范围不是“例外规则”，而是一般规则，那么该一般规则的适用范围，就应当依据立法规定的标准和范围来确定。《条例》规定不予公开政府信息的标准有四个。一是属于国家秘密，这是形式标准或者程序标准，凡是被合法程序确定为国家秘密的政府信息，就不属于公开范围。二是商业秘密标准，在性质上属于涉及商业秘密的政府信息，为了保护商业秘密权利人的合法权利，此类信息也不予公开。商业秘密标准不完全是形式标准，主要还是实质标准。也就是说，是否属于商业秘密，在一定程度上需要对信息的价值和商业作用等进行实质分析才能得出结论，当然有些商业秘密是形式标准，如专利等。三是个人隐私标准，即涉及个人隐私的政府信息不予公开，以保护隐私权利人的合法权利不受到侵害。隐私标准也主要是实质标准，是当事人民事权利的一种。四是效果或者影响标准，即公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息，不予公开。这个标准也是一个实质标准。由于相关信息的公开是否危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，只是一个主观判断和预前判断，而不是一个事后结果。所以，它又是或然性、可能性标准。
从理论上讲，不予公开的政府信息范围，可以宽泛也可以狭窄，确定不予公开政府信息范围的标准也不仅限于上述四个标准，还可以有诸如“内部信息”、“工作秘密信息”、“与当事人利益无关信息”、“未成熟信息”等标准，而且，这些标准也都有一定的合理性。但依法而论，我们只有这四个标准，再无其他明确规定不予公开政府信息的标准。
(四)依法确定和处理“灰色地带”政府信息
所谓“灰色地带”政府信息，是指根据《条例》规定，既不在公开列举范围之内也不在不予公开列举范围之内的政府信息。由于立法上没有明确公开和不公开的规定，我们称其为“灰色地带”的政府信息。这类政府信息的存在，是由《条例》规定的肯定列举和否定列举模式决定的，这两种列举都是相同性质的列举，而列举式又不可能穷尽政府信息的全部外延，所以必然存在既不在肯定列举范围也不在否定列举范围的政府信息。
在以公开为原则以不公开为例外的制度中，“灰色地带”政府信息属于公开范围，相反，在以不公开为原则以公开为例外的制度中，“灰色地带”政府信息属于不予公开范围。但我国政府信息公开范围不属于这两种制度，而是属于依法确定政府信息公开范围制度。在这个制度中，“灰色地带”政府信息就具有了公开和不公开两种可能。就不公开这类信息而言，由于没有公开这类信息的明确列举规定，行政机关没有承担公开这类信息的法定职责，产生不公开的实际后果。就公开这类信息而言，由于没有法律上禁止性规定，行政机关可以根据具体情况裁量决定公开这类信息。尽管没有法律上公开这类信息的明确规定，但政府信息是政府记录、保存的信息，是属于政府的信息。政府公开这类信息是依权行政，也属于有根有据。
(五)依法确定和处理公开信息的程度
政府信息公开范围，与政府信息公开程度有着很高的关联度，制约和影响政府信息的公开范围，公开政府信息的程度越高，公开政府信息的范围实际上就越广；相反，公开政府信息的程度越低，公开政府信息的范围实际上也就越小。信息公开不仅是要公开什么方面政府信息的问题，同时也是要公开到什么程度的问题。在不少依申请公开政府信息的案例中，当事人双方对信息公开范围没有争议，争议主要集中在公开政府信息的程度上，也就是对于公开信息内容程度的理解和认识不同。如申请人要求行政机关公布财政开支细目，行政机关认为只需要公开财政支出总数和分类数就可以。其中的分歧就是公开信息的程度问题，公开财政支出到每一分钱的用途是一种公开程度，公开财政支出到教育、市政、医疗、文化等大类支出是另一种公开程度，差异很大，效果不同。公开政府信息程度不仅是实践问题，也是立法问题。从立法上看，政府信息公开程度也是一个重要问题。《条例》规定需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息应当公开，在重点公开的政府信息中，又规定了应当重点公开的由政府集中采购项目的实施情况、重大建设项目的批准和实施情况、突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况等。这些“需要知晓或者参与”的政府信息，“实施情况”的政府信息标准，确实存在一定的裁量的，需要根据具体情况选择决定。但是，这种裁量空间不是随意裁量的，而是必须根据立法精神、原则以及立法认可的各种因素进行裁量的。所以，公开程度问题也是需要依法确定和处理的问题。
三、小结
综上所述，我国政府信息公开范围，不是以公开为原则以不公开为例外，而是实行依法公开原则。政府信息公开的范围、不公开的范围、“灰色地带”的范围以及公开的程度范围等，都是依据《条例》和相关法律法规规章等规定确定的。政府信息公开范围，从制度完善和发展方向来看，无疑应当是公开为原则、不公开为例外。当今世界上很多国家的政府信息公开范围，也正是这种制度模式。这种范围和模式，必须在法律制度上承认政府信息就是公共信息，必须无条件地向公众开放透明；而且，这个公开透明，是针对任何人的。因此，无论什么人，无论什么动机，无需任何理由，就有权利获得政府信息，只要该政府信息不涉及法律有特别例外排除性规定。中国是发展中国家，长期处在社会主义初级阶段，正在建设法制国家和法制社会，法治政府建设工作也正在积极地推进过程中。同样，作为一项法律制度的政府信息公开制度，也才刚刚开始。在一个制度发展初期，适度确定政府信息公开范围，逐步推进政府信息公开工作，应当是一个必然的选择。随着制度的不断完善，随着实践经验的不断积累，随着行政机关工作的不断规范化和法制化，进一步扩大政府信息范围是必然的。总而言之，政府信息公开范围的扩大，受到很多因素的制约，这主要包括：行政机关工作的规范化和法制化程度；政府信息成为公众信息是一个公共产品和公共服务；公民、法人和其他组织获得政府信息是一项法律上明确承认的基本权利；公众对政府的监督是全方位和深程度的，等等。
[责任编辑：王篆]
行政许可规范分析论文范文第6篇
土地资源是经济社会发展重要的生产资料。以建设项目用地预审和用地审查为主要内容的建设用地审批制度是土地管理的一项重要制度。为深入贯彻落实国务院关于“简政放权、放管结合、优化服务”的总体要求，进一步改进和优化建设用地审批制度，提高土地资源配置效率，国土资源部最近修正了两个部门规章，部长姜大明签署国土资源部第68号、第69号两个部长令，即《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第68号）和《建设用地审查报批管理办法》（国土资源部令第69号），印发了《关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》，对建设项目用地预审和用地审查工作进行了改进优化，相关措施将于2017年1月1日起施行。
两个《办法》修改的背景
现行土地审批制度是《土地管理法》和《土地管理法实施条例》为适应实行世界上最严格的土地管理制度、实施土地用途管制制度的需要而确立了，包括建设用地预审、农用地转用审批和土地征收审批三项。为了进一步细化《土地管理法》和《土地管理法实施条例》确立的土地审批制度，国土资源部先后颁布实施了《建设用地审查报批管理办法》和《建设项目用地预审管理办法》两个部令，进一步细化了建设用地审批的基本流程和报批材料。两个《办法》发布实施以来，对于落实最严格的耕地保护制度，合理保障城乡建设用地需求，促进经济社会健康发展发挥了重要作用。但是从用地预审和用地审查全流程来看，还存在着审批功能同质化、审查内容重复、捆绑审查事项多、报件准备周期长、审查标准化程度不够等问题，导致预审、用地审查报批工作周期长、效率低，地方反映比较强烈。
国土资源部贯彻中央国务院要求，坚持围绕中心服务大局，以土地用途管制为核心，以用地预审和用地审查为主要内容的现行建设用地审批制度，在严守耕地红线、保障发展需求、维护群众权益等方面发挥了长期重要的作用。近几年，各级国土资源管理部门落实中央“稳增长、调结构、惠民生”决策部署，按照“简政放权、放管结合、优化服务”要求，在优化建设用地审批流程、提高审批效率方面做了多次改进，审查的各个节点都保持了较高的效率。但是从用地预审、用地审查全流程来看，还存在捆绑审查事项多、审查内容重复、标准化程度不够、报件准备周期长等问题。
本届中央政府把“简政放权、放管结合、优化服务”作为行政审批改革、转变政府职能的“先手棋”和“当头炮”。李克强总理强调简政是供给侧结构性改革的重要内容，要“以敬民之心，行简政之道”，要求“简”字当头，“放管服”三管齐下、协调推进。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》规定，要最大限度减少政府对企业经营的干预，最大限度缩减政府审批范围。
为贯彻落实党中央、国务院关于简政放权、放管结合、优化服务的一系列要求，落实稳增长决策部署，推进供给侧结构性改革，国土资源部在总结近年来用地预审和用地审批制度改革实践成果的基础上，对两个办法进行修改，明确了改进和优化审查内容、强化事中事后监管、提高服务保障能力的具体措施，进一步提高用地预审和用地审查的效能。核心是进一步明确不同审批的功能定位，改进和优化建设用地审批流程，简化审查内容，精简相关报件，进一步提高用地预审和用地报批审查工作效率，同时加强批后监管，严格用途管制，确保最严格土地管理制度的实施。
两个办法修改的内容
1.关于《建设项目用地预审管理办法》的修改
根据《土地管理法》的规定，建设项目用地预审是在建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设用地的有关事项进行审查，并提出意见。预审审查的内容主要包括是否符合土地利用总体规划，土地利用年度计划以及建设用地标准，目的是在建设项目用地的前期阶段，充分发挥土地总体规划对建设用地的引导作用，落实土地用途管制制度。但是在预审制度实施的过程中，预审环节审查的内容不断增加，导致预审报件时限过长，审查内容重复。为此，这次修改，回归《土地管理法》关于设立预审制度的初衷，预审阶段不再要求建设单位对补充耕地方案、征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金安排情况进行说明。不再要求建设单位提交地质灾害危险性评估报告和是否压覆重要矿产资源证明材料。不再要求提交规划修改对规划实施影响评估报告和修改规划听证会纪要等材料。这一修改，将使预审内容进一步聚焦，大大提高预审的审批效率。
2.关于《建设项目用地审查报批管理办法》的修改
这次修改《建设用地审查报批管理办法》，重点解决了两大问题：一是进一步优化报国务院批准城市建设用地的审批。2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确，将依法由国务院分批次审批的城市建设农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，批准后由省级人民政府具体组织实施。按照国务院的要求，根据城市建设用地的特点和需求，国土资源部部署了55个城市进行试点，试点地区在用地申报时不要求明确具体位置，同时相应简化用地申报内容。修改后的《建设项目用地审查报批管理办法》吸收了试点的成功做法，规定：报国务院批准的城市建设用地，农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案可以合并编制，一年申报一次国务院批准城市建设用地后，由省、自治区、直辖市人民政府对设区的市人民政府分期分批申报的农用地转用和征收土地实施方案进行审核并回复。同时还加强了与建设项目用地预审的衔接。这一修改大大减轻了城市政府在成片开发的工作量，大大提高了用地审批效率。二是将先行用地纳入法治化轨道。先行用地是国土资源部出台的一项用地支持政策，对保障国家重点建设項目及时用地、促进经济稳定发展、维护土地管理秩序发挥了重要作用。2015年《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发[2015]27號）将先行用地明确为国土资源部的政府内部审批事项，为先行用地政策提供了国务院规范性文件层面的依据。为了把先行用地纳入法治化轨道，切实规范先行用地的审批程序和审批依据，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，修改后的《建设用地审查报批管理办法》结合国土资源部多年来先行用地审批的实践，专门增加了一条，对先行用地的适用范围、申请条件、报批期限等作出了规定。此外，需要说明的是，这次修改是在《土地管理法》的框架内进行的修改，重点是回归了预审和用地审批的功能定位，提高审批效率。
改进优化的作用意义
当前，我国经济发展进入新常态，党中央、国务院要求统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，积极推进供给侧结构性改革，提高发展的质量和效益。这次改进优化，符合中央要求，顺应发展需要，具有重要意义。
（一）改进和优化建设用地审批制度，是适应把握引领经济发展新常态，积极推进供给侧结构性改革的内在要求。土地资源是经济社会发展重要的生产资料和人类活动的载体，完善土地管理政策是供给侧结构性改革的重要内容。改进和优化建设用地审批制度，提高土地要素配置效率，有利于促进稳增长、调结构、惠民生、防风险各类建设项目及时落地，同时保障新产业新业态加快发展用地需求，从而为适应把握引领经济新常态、推进供给侧结构性改革提供用地保障。
（二）改进和优化建设用地审批制度，是深入落实中央“简政放权、放管结合、优化服务”的具体体现。按照简政放权的要求，不仅要把该取消的取消、该下放的下放，对确需保留的行政审批事项，还要统一标准、简化手续、优化流程。改进和优化建设用地审批制度，就是与中央保持高度一致，按照“观大势、谋大事、懂全局、管本行”的要求，把中央“放管服”的要求落到实处，最大限度去重复减内容、优流程定标准、重监管强服务，切实降低建设用地审批难度。
（三）改进和优化建设用地审批制度，是降低制度性交易成本，增强发展动能的务实举措。中央要求，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；要下决心把各种制度性交易成本减下来，让企业和各类市场主体轻装上阵，集中精力提质增效。改进和优化建设用地审批制度，减轻企业办事创业的土地审批负担，降低企业取得用地的办事成本，有助于进一步优化发展环境，激发市场活力和社会创造力，增强发展内生动力。
（四）改进和优化建设用地审批制度，是回应社会关切，进一步提升国土资源服务效能的迫切需要。近几年，各级国土资源管理部门千方百计提高国土资源服务保障能力，但仍有一些地方反映建设用地审批慢、项目落地慢。改进和优化建设用地审批制度，使用地报批效率最高、结构最优，是对各地关切关注问题的积极回应，同时也是国土资源管理部门推进土地管理方式转变，提升国土资源服务效能的现实需要和自觉行动。
改进优化的总体考虑
本次改进优化坚持目标导向和问题导向，按照“明确定位、突出重点，系统梳理、减少重复，统筹衔接、强化协同，放管结合、优化服务”的原则，通过去枝强干、调整时序、简化内容、优化流程等，实现建设用地审批“材料简化、时间缩短、难度降低、质量和效益提高”的目标。
改进和优化主要改进和优化主要从5个方面着力：一是，对用地预审和用地审查进行全流程梳理，减少是否符合土地利用总体规划、是否符合供地标准、征地补偿、占补平衡等方面前后、上下的重复审查；二是，简化用地预审和用地审查环节的申报要件，缩短组卷时间；三是，区分实质性审查和形式性审查，各负其责各自把关；四是，推进报件标准化，降低报件难度；五是加强信息化建设，提供便捷优质服务。
《通知》的主要内容
一是强调改进和优化建设用地审批工作的重要意义。要求各级国土资源主管部门充分认识改进和优化建设用地审批对推进供给侧结构性改革、激发市场活力、增强发展动能的重要作用；准确把握改进和优化的方向目标和总体要求，尽快调整适应和改进用地报批审查工作。
二是提出简化改进审查内容，切实提高建设用地审批效率。主要包括7项措施：1.簡化对符合土地利用总体规划和土地使用标准的审查；2.简化对补充耕地和征地补偿等的审查；3.改进地质灾害危险性评估的审查；4.改进压覆重要矿产资源的审查；5.组织开展项目用地踏勘论证和节地评价；6.改进城市建设用地的审查报批；7.适当缩小用地预审范围。
三是要求加强事中事后监管，进一步提升服务保障水平。提出了4个方面的监管和服务措施：一是强化实质性审查责任；二是提高规范化水平；三是加强实施监管；四是提升服务能力。
下一步，我们将指导各地按照改进的新措施、新要求，尽快部署和落实，保证新制度落地生根，尽快见效。同时，国土资源部将跟踪了解各地实施进展和遇到的问题，并及时对相关措施作必要的改进。在此，也真诚希望各家媒体、各位记者朋友继续加强宣传，总结各地好的经验做法；同时发挥监督优势，及时发现问题，积极支持引导用地预审和用地报批审查工作落实党中央、国务院“放管服”要求，有效促进经济社会可持续健康发展。
原有审查简化之后预期的成效
本次改进主要对审查内容和申报要件进行了简化，材料是简化了，时间缩短了，难度降低了，最后的结果是质量效益提高了。举个例子，用地预审环节只保留是否符合土地利用总体规划、是否符合土地使用标准、是否符合供地政策3项审查内容；取消了补充耕地方案、征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金安排情况、是否开展地质灾害危险性评估、是否压覆重要矿产资源4项审查内容；对需要修改土地利用总体规划的，相关材料也进行简化。预计改进后，需要修改土地利用总体规划、开展地质灾害危险性评估、办理是否压覆重要矿产资源证明的建设项目用地预审组卷时间可明显缩短，从组卷到完成用地预审时间基本可缩短至原来的一半。
建设项目用地预审和用地审查之间的衔接
避免一放就乱，这个问题很关键、很要害。这次按照中央“放管服”的要求改进和优化建设用地预审和建设审批，从放的方面概括来说，就是合理划分中央和地方的事权，地方进行实质性审查，部进行复核性审查。从监管方面，我们也同步跟进，采取了一些措施。一是规范用地申报审查要求。通过完善规章制度、规范标准、明确要求，使地方申报审查的时候有章可循，包括省级国土部门向部提交的审查报告的格式、依据、结论、要求都是非常明确的，规范统一，使审查更加规范。二是督促指导地方不断提高用地审查报批质量。我们将建立台账制度，对报部用地预审和用地审查的项目，存在报件质量差、补证多、不及时上报的情况，采取提醒、约谈、通报等多种方式，指导、督导省级国土资源部门切实把好审查关。三是加大批后監管力度。通过采取批后抽查、实地督察、部门联动等方式，对各地审查把关是否到位、是否存在土地未批先用、是否履行了承诺事项等进行监督，发现问题及时督促整改，特别是要充分发挥国家土地督察这支队伍的力量，进行监督管理。四是完善用地审批信息系统。这个系统和平台上在建的规划、供地、利用、卫星执法等系统进行互联互通，发挥国土资源部门综合监管平台的作用。我们还改进了用地远程申报系统，强化省级国土资源部门把用地报到国土资源部之前，通过这个平台系统进行自检、自查，有问题早发现、早解决，采取上述综合措施，确保放而不乱。
关于如何衔接的问题，实际上可以说是在改进和优化过程中如何体现系统性和整体性的问题，做到系统考虑、整体考虑。这次改进和优化建设用地预审和用地审查，一个基本原则就是将用地预审和用地审查作为一个流程、一个系统，前后有机地衔接，整体的谋划。首先，两个环节的审查各有重点，但是不重复。根据项目立项、实施的不同阶段，该在项目立项阶段把关的，如符合土地利用总体规划、用地标准、产业政策等，我们在立项前期把好关。项目选址确定后具体用地时需要把关的，如征地补偿安置、耕地占补平衡，在用地报批的时候把好关，这就是前后衔接。
同时，本着既要高效，又要严格的原则，两个环节不能缺项，前后必须闭合。在用地预审环节，今后不再对压覆重要矿产资源审批情况和地灾危险性评估情况进行审查。但是，在用地报批的环节，我们要进行审查，不能漏项。而且，已经通过用地预审的建设项目，如果项目的用地位置、规模、功能、分区发生变化的，在用地审查环节还要复核，有变化要复核，没有变化不再重复审查。用地预审修改了土地利用总体规划的听政、论证报件材料，在用地审查环节还要相应的把关，做到前后衔接，体现整体推进、整体考虑。
新的政策从2017年1月1日起实施，考虑到方便基层组卷报批，确保政策衔接不出问题，我们举办了业务骨干培训班，以便各省区市及时掌握新的政策、流程和规范，做好政策传达和组卷报批工作。另外，为做好用地预审和用地审查在办件和近期接收报件的办理，我们打算新老报件要求同步运行一段时间，从2017年4月起全面按新要求受理，在过渡期内，行政相对人既可以按照原有要求报件，也可以按照新的要求报件，國土资源部都将按程序抓紧办理，保障各类建设项目及时落地。
消除簡化审查内容的不利影响
实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度是土地管理最重要的两项制度。这次改进和优化用地预审和审查后，这项制度只会加强，不会削弱。
一是坚持各类建设用地都必须符合土地利用总体规划、符合土地用途管制的要求。在建设项目立项、选址阶段，要对此严格把关，这是保护耕地合理利用土地的首要措施。
二是严格落实耕地占补平衡。在项目用地预审阶段，我们要求建设单位承诺在项目投资概算中足额安排补充耕地费用；在用地报批阶段，必须按照中央的要求落实补充耕地，做到“占一补一、占优补优、占水田补水田”，这个政策始终坚持不放松。
三是强化用地论证和评价。这次制度规定，对占用基本农田和耕地规模较大的都要评估论证。占用基本农田哪怕只有一亩甚至一分，要论证评估；占用耕地规模较大的也要论证评估。占用耕地规模较大包括3种情况，一个是线性工程占用耕地100公顷以上的，或者是块状工程像机场等，占用耕地70公顷以上的，或者一个项目占用耕地的比例达到了用地总规模的50%以上。这三个情况，都要求必须进行踏勘论证。同时，对土地使用标准要严格审查把关。对于超标准用地项目，或者还没有出台土地使用标准的行业用地项目，在预审阶段要开展项目节地评价，采取措施促进节约集约用地，严格执行耕地保护制度和节约集约用地制度。