司法行政改革论文范文第1篇
摘 要：我国新一轮事业单位改革是在市场经济体制确立、服务型政府建设、社会管理体制创新以及公共服务供给体制改革的背景下展开的。因此，应在服务型政府理念的指导下，合理界定市场经济体制中政府的公共服务职能，明确事业单位在公共服务体制中的定位;在市场经济体制下，改革传统的国家事业体制，建立新的事业体制，理顺政府与事业单位的关系，加强立法，促进政事关系的法治化。
关 键 词：事业单位改革;服务型政府;现代事业组织制度
收稿日期：2014-11-11
作者简介：何峥嵘（1968—），女，湖南邵阳人，广西政法管理干部学院教授，研究方向为行政法学。
基金项目：本文系国家社会科学基金项目“行政法治视野中的事业单位改革研究”的阶段性成果，项目编号： 13XFX007。
我国的事业单位改革是在经济体制转型、政府职能转变以及社会管理体制创新、公共服务供给体制改革的背景下展开的。在上述背景下展开的事业单位改革，必须重点关注和着重解决以下问题：市场经济体制下事业单位存在的必要性、事业单位的性质及范围界定;通过事业单位改革依法确立新的政事关系、建立新的事业体制，以改善公共服务质量，提升政府公共服务能力等。从上个世纪90年代大规模展开的事业单位改革情况来看，由于指导思想不明确，政府“甩包袱”的意图很明显，某些公益服务过度市场化，如医疗、教育等领域就因过度市场化而产生了诸如上学难、看病难等一系列民生问题。目前，事业单位功能定位不准确，政府对事业单位的管理体制不顺，公共服务供给效率低下、资源浪费、成本高昂、服务意识欠缺等问题仍然没有得到解决。本文就上述问题进行探讨。
一、事业单位改革的指导思想：服务型政府
笔者认同“行政法上的‘服务型政府’应当主要将其作为一种指导理念来运用”，[1]在服务型政府理念指导下，明确事业单位的功能定位，强化其公益属性，建立现代事业组织制度以便更好地履行政府的公共服务职能。同样，应当遵循服务型政府的指导理念，围绕提升公共服务能力和优化公共服务质量这一中心，理顺政府与事业单位之间的关系。
尽管“行政法上的所有‘政府’都应当是服务型的，”[2]服务是任何时期的政府都应有的职能之一，但不同历史时期的政府职能是有差别的，这种差别主要体现在政府提供的社会公共服务方面。随着现代社会给付行政的发展，给付行政范围的日益扩大，提供各种公共服务以满足社会需求是现代社会政府的主要职能，因此，尽管服务型政府内涵的“服务”内容十分广泛，但完善公共服务供给体制仍是“服务型政府”建设的核心内容。在我国，政府主要通过举办事业单位来提供公共服务。现阶段，事业单位仍是我国公共服务体制中的基础性部门，事业单位改革的目标和意义也在于完善公共服务体制，有效地提供公共服务。因此，事业单位改革是服务型政府建设最重要的实践之一。
在实践中，虽然各地服务型政府建设实践活动已蓬勃开展，但有关服务型政府建设的内容则更多地关注秩序行政的服务理念和服务方式，以及更多地出台招商引资措施，着重改善投资环境，为企业发展服务、为经济发展服务，而没有将事业单位改革以改善公共服务的供给作为服务型政府建设的重要内容或主要内容，事关每个公民生老病死的公共卫生事业、教育就业等社会事业没有得到应有的关注，地方政府对此的投入也远远不够，上学难、看病难、就业难等民生问题普遍存在，社会对事业单位职能的履行提出了新要求。
我国事业单位改革的大规模展开始于上个世纪90年代。在政府财政拮据的大背景下，基于市场经济体制改革取得的部分成功经验，国务院关于事业单位改革的主要设想是，“除教育单位和极少数需要财政拨款的以外，其他事业单位每年减少财政拨款1/3，争取三年基本达到自负盈亏”。[3]这种基于财政压力的改革动因势必以缩减事业单位编制，减少事业单位财政拨款为主要目标，允许事业单位自主创收等措施激发了事业单位的逐利动机，使事业单位从公益性逐步转向如企业一样营利，其中医疗卫生服务的过度市场化直接导致了“看病难，看病贵”的严重社会问题。改革指导思想的错误导致事业单位严重偏离了公益性质。
以服务型政府为指导理念，事业单位改革显然不应该是政府减轻财政压力、“甩包袱”的过程，而是如何构建新的事业体制，公平而有效地提供更多、更好的公共服务，以满足公众日益增长的公共服务需求。由于长期以来我国事业单位改革缺乏明确的指导思想，事业单位功能定位不准确，以及事业单位作为政府的附属机构存在，公共服务质量对社会需求的回应性差、效率低、资源浪费等现象不同程度地存在，因此，一方面，应在服务型政府理念的指导下，对目前的事业单位进行分类，明确事业单位的功能定位，强化其公益属性，围绕提升公共服务能力和优化公共服务质量这一中心，理顺政府与事业单位之间的关系。另一方面，事业单位要去行政化，建立和完善不同于政府机构的事业组织制度。
二、政府的公共服务职能与事业单位
从现代社会公共服务供给机制的发展趋势来看，已呈现出供给主体多元化、供给方式多样化的现象。在我国，随着改革开放政策的实施，“尽管国家仍然控制着大部分公共服务的生产和提供，但已经开始在某些领域引入市场机制，吸引多种市场主体参与公共服务的供给”。[4]实际上，目前我国包括公共部门（政府）、私人部门（民营企业）、社会组织（民办非企业组织）等提供公共服务已成为公共服务供给的现实状况。
从宪法及相关法律法规的表述来看，事业单位是政府举办的提供公共服务的组织，是履行国家（政府）事业职能的组织，事业单位是中国特有的政府提供公共服务的一种组织形式。换句话说，事业单位是颇具中国特色的概念。事业单位存在的前提是某些公共服务必须由政府提供，而政府提供公共服务必须通过举办事业单位来完成。
（一）事业单位存在的前提
⒈事业单位能够实现政府的公共服务职能。事业单位改革实际上涉及到国家（政府）的职能界限，“转轨国家的改革则涉及到从根本上重新界定国家的职能边界”。[5]“事业单位体制改革的首要前提就是合理定位政府在公共服务中的角色”，[6]需要解决的问题是在市场经济体制下，提供哪些公共服务是政府的职责。笔者认为，只有存在市场不能提供或公共服务供给市场失灵的情况，政府的干预才成为必要，市场不能或市场失灵既是政府干预的理由也是政府干预的边界。
⒉事业单位是政府履行公共服务职能的组织形式。这既涉及到事业单位存在的必要性，更重要的是涉及当下事业单位分类改革中的关键问题，即事业单位范围的确定。需要政府提供的公共服务，政府可以通过付费、监管、直接提供等方式实现公共服务职能，也可以设立公用企业或鼓励民间组织志愿提供。
（二）政府提供公共服务的形式
目前，政府主要通过举办事业单位的形式提供公共服务：
⒈政府存在的合法性之一在于：基于公民平等的生存和发展权，为每一位公民提供普惠制公共服务，如最低生活支持、基础教育、基本医疗保障等。行政的首要目的在于实现社会公平，与市场机制追求效率、市场主体追求利润最大化的价值诉求是冲突的。因此，在任何国家，都有一些基本公共服务不能或不宜由市场主体和市场机制提供而需借助政府组织与国家机制。
⒉公共服务领域存在市场失灵需要政府干预。某些公共服务的提供因不能迎合市场主体的逐利动机，市场主体不愿提供或不能持续提供。如各地虽有民办学校，但由于民办学校从投资回报的角度出发不得不考虑办学规模。①如湖南省在各级政府撤点并校的政策支持下，某些村镇小学被撤销归并，导致学生上学远、交通费用上升以及存在安全等问题;还有一些民办学校对尚处于义务教育阶段的学生进行管理时，从升学率以及方便管理出发，将违规学生开除了事;也有不少民办养老机构因为不能营利而关停，不能持续提供公共服务。
⒊我国目前的民间社会组织力量弱小，还不能大规模承接政府的公共服务职能。比如我国民办教育虽已有20多年的发展历程，但目前提供的教育服务在国民教育中只占少数。据统计，2012年全国民办高中学校数量只占全国高中学校总数的17.6%，学生数量则只占9.5%;民办小学数量则为2.3%，学生人数比例为6.2%。[7]2013年医疗卫生发展统计数据显示，民营医院只占全国医院总数的约10%。[8]目前，民间社会组织提供的公共服务仅作为政府公共服务的有益补充，更多的是为满足公众的个性化需求而存在。
⒋由于公共服务中的专业技术问题，或出于效率，或出于保持文化精神自由的考虑，需要在政府机构以外设立具有独立法律地位的组织，以“避免一般行政上的官僚主义习气、僵化手续和保持一定程度的精神自由。”[9]此外，市场经济体制确立以后，国家出于限制政府规模的考虑而举办事业单位，目前有不少事业单位就是在政府精简的背景下设立的，虽然设立的初衷并不是为了提供公共服务，但这一现实问题也是事业单位改革必须考虑的。
综上，出于提供必要的公共服务之考虑，我国现阶段事业单位这一组织形式的存在是必要的，也因事业单位具有与其他公共服务供给组织的不同特点，使得事业单位在目前具有不可替代性。
三、公共服务供给体制中事业单位的定位
如前文所述，事业单位是在政府机构之外设立的履行政府服务职能的组织，从组织形式和运行机制来看，属于政府组织与国家机制，[10]但又不完全对应国家机制。
（一）事业单位是履行公共服务职能的社会组织，区别于行政机构
“事业单位是政府职能扩张和‘技术性行政分权’的产物，是政府履行社会职能的一种有效制度安排。”[11]随着给付行政的发展，政府社会职能的主要内容之一是向社会提供公共服务，尤其是在我国服务型政府建设实践中，政府在经济领域的职能有所收缩，而社会服务职能呈现扩张的趋势，这部分职能主要由事业单位来履行。
如前文所述，举办事业单位主要基于考虑公共服务的专业技术性、政府规模控制以及行政官僚制的弊端，如缺乏服务意识，缺乏改善服务、提高效率的动力和压力机制等。此外，需要考虑公共服务供给中强调服务提供者积极、灵活回应社会公众的需求，强调与服务对象之间的平等关系，不同于行政管理、行政执法的单方性和强制性，需遵循不同的规则。因此，赋予事业单位独立于政府机构之外的法律地位是必要的。事业单位管理体制也因此应当不同于行政机构的官僚科层体制，根源于官僚科层体制的行政机构官僚习气也应得到遏制。事业单位是专业技术人才集中的地方，对专业技术人员的管理应不同于公务员管理。
（二）事业单位是提供公益服务的非营利组织，区别于公用企业等营利组织
“公益”，是指有关社会公众的福祉和利益。社会公益组织，则是指那些非政府的、不把利润最大化当作首要目标，且以社会公益事业为主要追求目标的社会组织。公益的核心是非营利性，这是相对营利性市场主体而言的。事业单位的公益性主要体现在事业单位的设立不以营利为直接目的，事业单位提供公共服务不以市场供求关系变化来定价，其资源配置来源于国家或公益捐赠等方面。事业单位的工作成果往往表现为教育、科技、文化娱乐、敬老扶幼、伤残扶助、医疗卫生等公益服务。事业单位的绩效考核标准主要不是经济指标，而是包括服务对象满意度在内的较为复杂的社会效益指标。需要指出的是：第一，事业单位的公益性并不意味着一切公共服务都是免费的，也不表明事业单位不盈利;第二，事业单位的公益性不意味着提供公共服务可以不计成本，不需要进行成本效益考核。
“公益事业体制的本质是国家事业体制，即以公共权力为基础实现的国家事业职能以及其组织实施的制度和机制的总称，通过公益事业组织来具体实现。”[12]因此，一方面，事业单位提供公共服务的资源获取渠道主要来自于政府的财政拨款，强调政府职责。上个世纪90年代的事业单位改革源于财政困难而采取的“甩包袱”做法，在客观上促使甚至放纵事业单位逐利、营利，偏离了公益属性，致使上学贵、因病致贫等一系列问题由此而产生。另一方面，政府需要加强监管职责，以确保事业单位的公益性。
此外，需要解决的问题还包括：如何避免政府配置资源的弊端，如不计效率、权力寻租、社会公平丧失及“锦上添花式”配置资源等行政权力滥用现象;能否引入竞争机制以防止因公共服务垄断供给滋生的服务态度蛮横和服务低效，以及在引入竞争机制时防止事业单位的逐利倾向等等。这方面需要有关公共财政法和事业组织法的约束，事关公共权力的行使和公共资源的配置，宜纳入行政法治轨道。
（三）事业单位是履行政府公共服务职能的行政组织，区别于提供公共服务的民间组织
“从理论上说，事业单位承担的职能是政府职能，政府为履行向社会提供公共服务的职能，依据技术分权原则将直接提供公共服务的活动转移到国家举办的事业单位，由其按照专业化的原则相对独立地组织事业服务与产品的提供。”[13]近年来，随着基本公共服务领域民营资本的进入，民间组织的兴起，在一定程度上满足了部分社会公共需求。但目前我国社会组织力量弱小，还不能大规模地承接政府转移的社会服务职能，事业单位仍然是政府向社会提供公共服务的主渠道。同为提供公共服务的社会组织，事业单位属于公共服务的体制内供给组织形式，其运行遵循国家机制，即政府配置资源;民间组织则属于公共服务的社会化供给组织形式，遵循社会机制。政府对事业单位和民间组织的管理是不同的。对事业单位，政府负有财政责任，兼有对这些组织的人事、财务、国有资产等监管责任;而民间组织更强调其民间性、志愿性、独立性，对志愿组织而言，政府没有直接的财政责任，更多地是积极引导、鼓励、规范其提供公共服务。
四、重构我国事业单位体制的建议
我国的事业单位体制产生于计划经济时期，事业单位改革与经济体制改革几乎同步开展，但成就并不显著，重要原因之一要归结到政府建设，归结到中国行政法治的状况。目前事业单位体制中存在的诸多问题，如政府转型不到位、政府与事业单位之间的关系没有理顺、行政法治意识欠缺等等，都与政府对事业单位的管理体制密切相关。“政府转型不到位是事业单位改革难以全面推进的主要因素。”[14]事业单位改革的实质是国家事业体制的改革，重构事业单位体制涉及两个关键问题：一是区分政府、市场、社会在公共服务供给体制中的作用;二是在公共服务供给的行政体制内明确政府与事业单位的法律地位，理顺政事关系。既然事业单位存在的必要性之一是为克服因公共服务供给中的官僚主义习气、僵化体制而导致的效率低下，而目前我国事业单位的行政化现象又十分严重，因此，事业单位去行政化就成为理顺政事关系的首要任务。
（一）事业单位去行政化
事业单位行政化的主要表现是政府对事业单位的管理行政化。行政级别既决定了事业单位在资源配置方面的待遇，影响了事业单位的现实利益，也使得等级森严的“官本位”文化侵蚀了专业技术机构和专业技术人员的精神自由，严重影响了公共服务供给的效率，进而吞蚀了社会公平。因此， 去行政化首先要取消事业单位的行政级别，这也是党的十八大提出的事业单位改革的主要内容之一。更为关键的是要改变按照行政级别配置资源的做法，减少行政权力配置资源的随意性，以及构建事业单位内部治理结构以取代现行的行政化管理体制。事业单位去行政化应包括以下几个方面：一是改变事业单位附属于政府机构的现状，赋予事业单位独立的地位，这也是由公共服务的服务本质所决定的。为保证服务的有效性，应强调事业单位的服务意识和积极回应公众需求的特点，让直接面对服务对象的事业单位有更大的自主性和灵活性，以应对公众十分复杂且不断变化的服务需求。二是赋予事业单位内部事务的自治权，避免主管行政机关对事业单位技术事务以及微观事务的直接干预。三是完善事业单位内部治理结构，减少事业单位内部行政管理对学术或技术的压制。事业单位去行政化的目的是改变目前事业单位的行政附属状况，重构政府与事业单位的关系。
（二）重构政府与事业单位之间的关系
⒈公共服务供给体制中的合作伙伴关系。政府是事业单位的出资人、设立人，这里强调的是政府作为事业单位举办者的财政保障责任和国有资产管理者的责任。政府应根据财政状况出资设立、举办各种事业单位以满足公众对公共服务的需求。政府是公共服务的规划者、决策者，承担财政保障责任以及对所投入的国有资产进行管理;事业单位则是规划和决策的执行者，直接面向公众提供公共服务。因此，在公共服务供给体制中，事业单位与政府是一种合作伙伴关系，而不是目前的事业单位属于政府或其职能部门的属性关系。应解除政府与事业单位的属性关系，赋予事业单位独立的公共服务主体资格。即政府作为公共服务供给体制中的决策主体和投资主体，事业单位作为公共服务的执行主体而不是行政体制的附属，政府与事业单位分离，各自独立，同时亦存在分工合作关系。
⒉公共服务体制中的监管与被监管关系。事业单位是政府设立的提供公共服务的公益性组织，从确保公共服务质量与效率、维护公共利益以及国有资产管理等角度出发，政府对事业单位应负有管理责任。那么，在事业单位去行政化后，政府如何管理事业单位？笔者认为，确立政府是事业单位的监管者，强化其对公共服务供给的监管较为妥当，这也是公共服务供给体制中政府最重要的工作内容之一。这种监管包括公共服务的规划、服务质量标准及其价格的制定、公共服务绩效评估等。监管的目的在于确保事业单位不偏离公益属性以及公共服务供给的质量和效率。需要指出的是政府对事业单位的监管，是指在解除政府与事业单位的属性关系以后对所有事业单位一视同仁的监管，这种监管不是基于行政隶属关系，而是针对所有提供公共服务的事业单位，其中公共服务规划、服务质量标准及其价格的制定还涉及提供公共服务的民间组织。因此，从公共服务监管制度来看，政府与事业单位之间是一种管理与被管理的行政法律关系，应由相关行政法确认各自的权利、义务以及职责、范围，由相关行政法予以调整，以减少管理的随意性，防止政府或其主管部门权力滥用。
五、有关事业单位改革的立法建议
从行政法治视角来看，事业单位改革涉及的问题应包括：第一，在市场经济体制下，依法建构现代事业体制，界定政府、社会、市场在公共服务供给体制中的职责、地位，即政府公共服务职能法定。第二，重构政府与事业单位之间的行政法律关系，促进政事关系法治化。第三，依据公法设立事业法人即公法人制度。第四，依法建构事业单位内部治理结构。为此，需要加强以下几个方面的立法：一是有关事业单位设立的依据。事业单位是政府为公共行政目的而设立，作为公法主体，其设立依据包括宪法、组织法或其他相关行政实体法。二是有关事业法人制度。事业单位的主体是事业法人，作为公法主体，事业单位的权利、义务应由公法规定。1986年的《民法通则》中有事业法人的分类，但有学者认为“事业单位是公权力的产物，不宜确定为民法上的法人”。[15]笔者认为，事业单位在从事民事活动的情况下作为民法法人并无不妥，但更倾向于以下学者的观点：“事业单位是相对独立承担公共服务职能的公共机构，对于事业单位的法律规制主要是一个行政法问题”，[16]以及“事业单位要回归公益属性，首先必须回归公法属性”。[17]三是规范事业单位提供公共服务。可以制定统一的《公共事业法》或《公共服务法》，或修订现有单行的行业法律规范，规范事业单位提供公共服务。四是加强政府对事业单位的监管，包括财务监管、税收优惠、绩效考核等。
需要特别指出：一是服务型政府建设应当纳入行政法治轨道，事业单位改革也要改变政策依赖的路径，体制机制创新不能以突破甚至牺牲法治为代价。二是从行政法治实践来看，服务型政府的行政应该主要体现在行政执法层面，有关公共服务的立法事关社会公共资源的配置以及事业单位的法律地位，应当主要通过民意机构来立法而不是行政立法。如果由行政机关主导事业单位的立法，有关事业单位的立法被视为行政领域的事务，势必会带来行政立法无法超脱的自身利益倾向从而加剧事业单位泛行政化现象，以及因行政立法位阶低而产生的权威性不够的问题。
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（责任编辑：王秀艳）
The Reform of Institutions from the Perspective of Administrative Laws
He Zhengrong
Key words：institution reform;service-oriented government;legal system of modern enterprise organizations
司法行政改革论文范文第2篇
摘要：新公共服务理论不仅为中国公共行政改革提供了一种可资借鉴的理论资源，而且启示中国公共行政改革务必明确价值理性与工具理性的主次与辩证关系。在中国行政改革面临现代化和后现代化的双重夹击下，结合登哈特教授的观点，应该从宪政主义与管理主义两种取向、国内与国外两种资源、战略与战术两种安排三个均衡点入手，实现中国公共行政改革的均衡之美。
关键词：新公共服务；宪政主义；管理主义；中国行政改革；均衡
登哈特教授在其著作《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中详细阐述了新公共服务的基本精神和七个基本原则，将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。尽管该著作的观点是建构于美国公共行政实践的基础之上，且中美两国国情存在很大差异，但没有哪一个国家的公共行政改革能够逃离宪政主义和管理主义关系的合理界定。一方面，政府需以最大可能的效率提供服务；另一方面，政府及其政策运行应以公共利益为指向，必须对公众的需求和愿望做出回应。如何定位政府的作用与职能?如何在实践中不丧失政府的公共价值指向?新公共服务理论给我们提供了一个崭新的视角。
一、西方公共行政之三种模式
在介绍新公共服务理论之前，登哈特教授先回顾了西方公共行政学的发展历程，着重比较了老公共行政、新公共管理的异同，在追溯、比较各种理论渊源的基础上提出了一种可供选择的替代模式——新公共服务。
（一）老公共行政
在20世纪前六七十年的时间里，伍德罗·威尔逊、弗雷德里克·泰罗、卢瑟·古力克和赫伯特·西蒙等人确立了公共行政学的主流模式，并力图将公共行政描述为价值中立，尽管事实上并非如此。这一模式把政府视作一个封闭的系统，其以实质性权威的单一“控制型”行政长官为主要特征，并且以一种自上而下的方式运作，工作效率是评价政府工作绩效的首要标准。尽管遭到了“增加自由裁量权、提高回应性和加大开放程度”等观点的反对，但该模式还是在当时的理论和实践中占据主导地位。登哈特教授将老公共行政的主流观点归纳为八个方面：1.政府工作的中心在于通过现存的政府机构或授权的政府机构直接提供服务；2.公共政策和公共行政所参与的是设计和执行政策，这些政策集中于一个政治上规定的单一目标；3.公共行政官员承担执行公共政策这样一种有限角色；4.行政官员要对民主选举产生的政治领导负责；5.实施公共项目的最佳途径是等级制组织，其中的管理人员主要是从该组织的顶部施加控制的；6.公共组织的首要价值观是效率和理性；7.公民参与是有限的；8.公共行政官员的角色主要被界定为计划、组织、用人、指挥、协调、报告和预算[1](p.8)。即便老公共行政并非完美，但它还是为当时的行政管理实践做出了显著贡献，即使是在今天，老公共行政模式的许多方面仍然在发挥着重要作用。
（二）新公共管理
20世纪八十年代以来，西方许多国家为了应对财政危机以及提高政府绩效而进行了一系列行政改革，如美国的“重塑政府运动”、英国的“公民宪章运动”和“竞争求质量运动”。针对这一崭新的实践，学者们从不同的视角试图对其进行阐述和解释。欧文·休斯将这种变革表现视作是从官僚模式向市场化模式、从行政模式向管理模式的典范变迁[2](p.256)。凯特尔也持类似的观点，这些改革措施试图以市场和竞争的机制去取代官僚制[3](p.73)。甚至，有部分学者将其归结为各级政府活动中的“3E”，即追求经济（Economy）、效率（Efficiency）和效能（Effectiveness）。后来，西方学界将这一系列思想和实践活动称为新公共管理，其目标是通过在公共部门中引进市场化的竞争机制以及私营部门的管理理念、技术和方法，来塑造一个更具服务效率和品质的“企业家”型政府。
依据新公共管理理论的思路，政府及其官员被要求去寻找新的途径和方式来实现政府职能或者将原来属于政府的服务供给进行外包甚至民营化，他们的工作是“掌舵”，而不是“划桨”。这也就意味着他们可以不亲自去承担提供服务的责任，尽可能地通过外包或其他方式由其他主体去具体实施项目。新公共管理如同它前面的老公共行政一样，不只是涉及一些新管理方法的实施，而是含有一套来自市场经济和企业管理的新的价值观，更有学者称其为“与传统管理途径、政治途径以及法律途径并驾齐驱的新研究途径”[4](p.20)。
（三）新公共服务
效率优先于公平吗？私人利益高于公共利益吗？是顾客还是公民？新公共管理自其诞生之日就遭到了学者们的非议与诘难。在登哈特教授看来，新公共管理实际上与老公共行政一样依赖和信奉理性选择的模式并强调效率原则，如果一味地吹捧新公共管理理论而不辩证地看待甚至加以反思，必然会错置公共行政的核心价值。不管政府的职责是“划桨”还是“掌舵”，那仅仅是用一个“行政中心论”观点替代了另一个“行政中心论”。目前，公共行政官员更倾向于成长为日益私有化的新政府企业家，并将公共服务的提供和政府绩效的评价过于集中在经济、效率、效能三个方面，从而容易忽视甚至损坏诸如公平、正义、参与等民主和宪政价值。登哈特教授将这些现象形象地形容为“在忙于‘掌舵’的时候是否忘记了是谁拥有这艘船呢？”[1](p.16)公共行政官员的工作重点和职责既不是为政府这艘船“掌舵”，也不是为其“划桨”，而应该是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求，建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构，使相关各方坐到一起，为促进公共问题的协商解决提供便利。基于对新公共管理的反思和宪政主义精神的推崇，登哈特教授提出了新公共服务理论，并直言强调公民权利、政府责任、公共利益和公民精神的新公共服务理论将会成为未来公共行政发展的方向和趋势。“新公共服务理论”指的是政府及其行政官员在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，它主张将公民置于整个治理过程的中心，强调政府的角色是服务而非“掌舵”或“划桨”；强调为公民建立一套有效的利益表达机制；推崇公共精神，旨在提升政府公共服务的价值与尊严；重视公民身份和公民社会，重视政府与公民、社区之间的对话、沟通、协调和合作治理；主张用一种基于民主精神、公民权和为公共利益服务的新公共服务模式来替代当前的基于现代经济理论和私营企业管理理论为主导的行政模式[5]。登哈特将其概括为七个方面[1](p.31)：1.服务于公民，而不是服务于顾客；2.追求公共利益；3.重视公民权胜过企业家精神；4.思考要具有战略性，行动要具有民主性；5承认责任不简单；6.服务，而不是掌舵；7.重视人，而不只是重视生产率。从中可以发现，新公共服务理论是对新公共管理价值的重新考量，是公共行政中诸如公平、民主等理念的重新回归，这在一定程度上显现出新公共服务理论的独特之处。
纵观西方国家公共行政发展史可以知道，从老公共行政到新公共服务的转变，实质上源于管理主义和宪政主义两大范式的钟摆效应。从哲学基础和主导价值来看，两大范式存在着从工具理性向价值理性的钟摆式效应，即从以效率、经济、效能为主导的管理主义价值向以公平、公正、民主为主导的宪政主义价值的转向[6]。西方公共行政就是在宪政主义和管理主义钟摆效应过程中行进而演变为老公共行政、新公共管理和新公共服务三种模式。
二、新公共服务理论对中国行政改革之启示
在《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中，登哈特教授通过回顾西方公共行政的基本发展历程，比较了老公共行政、新公共管理和新公共服务三种标准模式，对时下流行的新公共管理进行反思和批判的同时，以民主社会的公民权理论、组织人本主义理论、组织对话理论等理论资源作为基础，提出了新公共服务的七项基本原则。其中最突出的原则就是公共行政官员的首要作用是把社会公众带到“桌子旁边”，帮助人们阐述并实现其共同利益，而不是试图通过“掌舵”的方式去控制、驾驭社会。纵观全书，作者的基本目的有二：第一，尝试对公共行政自产生以来的种种思考和呼声进行整合，这些思考和呼声要求将公共利益的民主价值观、公民权等重新确立为公共行政的规范性价值基础。第二，试图围绕一定原则将这些想法组织成为一个框架，进而为这些想法与理念提供一个便于理解和交流的名称。
新公共服务理论的建构是基于对新公共管理理论和实践的批判与反思，可以说，它解决了在新公共管理中难以解决的公共利益问题、人本问题、公平价值问题以及民主问题。从理论视角来看，新公共服务本质上是对新公共管理理论的一种扬弃，它在承认新公共管理理论对于推进当代公共行政实践具有重要价值的同时，主张在摈弃新公共管理理论特别是企业家政府理论的固有缺陷的基础上，建构一种更加适合于现代公共行政实践和公民社会发展、更加关注公共利益和民主价值所需要的新理论。如何思考公共行政的效率与回应性之间的张力，以使政府能真正反映公共利益?这可以说是公共行政改革与发展的“元问题”。在政府治理过程中，效率固然不能忽视，而公共性却是政府存在的根本。如何处理这个“元问题”？登哈特教授给予我们一个很好的回答，“即使在一种思想占据支配地位的时期里，其他思想也从来不会被完全忽略。然而，在民主社会里，当我们思考治理制度时，对民主价值观的关注应该是极为重要的。效率和生产力等价值观不应丧失，但应当被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。在这里面，其他价值观或者是有价值的技术（比如传统公共行政理论或者新公共管理理论的价值理念和核心思想）都能够获得‘粉墨登场’的机会。伴随公共行政改革的行进，这个争论肯定还会持续若干年。但新公共服务理论为公共行政的理论研究与政策实践提供了一个振奋人心的观点，围绕该观点，我们可以展望公共服务的前景。未来的公共服务和政府治理将会是以公民对话协商以及公共利益为基础，并与后两者充分结合”[7]。可以说，登哈特教授在看到管理主义与宪政主义两种价值取向对立的同时，还看到了两种价值取向之间的统一、融合之处，而且在未来的发展中二者变动不居，相互影响。从以上的论述可以看出，登哈特教授所描述的新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃，体现出公共行政改革应该持有一个开放、包容的态度和姿态，而不是试图用一种极端去替代另一种极端，在改革时务必明确价值理性与工具理性的主次与辩证关系。所以，这是我们从新公共服务理论中能够获得的重要启示。
三、中国公共行政改革之三个均衡点
“均衡”原本是一个经济学概念，主要用以描述供给与需求之间的变动关系。当某一种产品在市场上供过于求或者供不应求时，价格会随之发生相应的变动。当这种产品的供给量等于需求量时，那么该产品的供求关系就是处于“均衡状态”，这种“均衡状态”就是我们一直追求的理想状态，此时产品价格才会平稳，市场交易才得以顺利、持续地开展。同样，其他领域也是在追求各自的“均衡状态”。例如，温度的均衡才能适宜人类生存繁衍，物种的均衡才能维持光怪陆离的世界。可以说，均衡就是一种美。在极其复杂的公共行政领域，“均衡状态”一直是人们努力的方向。如何在理论与实践之间实现均衡，是中国行政学界面临的一个一般性问题，中国公共行政改革亦是在这一试错中不断行进。在面对新公共服务等西方理论的“强势入侵”之时，我们应该采取何种策略方能帮助中国的公共行政改革取得成功？易言之，在中国公共行政改革进程中应该如何实现多方均衡？笔者认为需要从两种价值、两种资源以及两种安排三方面入手，均衡这三方面的关系。
（一）宪政主义与管理主义两种取向的均衡
西方行政发展史就是由以效率、经济、效能为主导的管理主义价值与以公平、公正、民主为主导的宪政主义价值的钟摆式效应所描绘而成的[7]。可以说，西方公共行政就是在宪政主义和管理主义相互交替的过程中行进并演变为各种不同模式。西方公共行政改革给我们一个重大的启示就是绝对不能简单地用一种极端代替另外一种极端。基于两大范式各自的缺陷以及优缺互补的特质，实现两种范式的价值整合是公共行政发展的趋势。因为公共行政既是管理问题，又是宪政问题。只有把两种认知结合起来，才能理解公共行政，进而有效地解决公共行政的现实问题。登哈特教授批评新公共管理以效率为导向的工具理性只会引导人们过度关注实现既定目标的手段，而忽略对目的本身的关切。易言之，在以效率为基础的工具理性的指导下，政府及其行政管理工作只会越来越远离社会需求和社会价值，只会褪变成“斤斤计较”而片面压缩行政成本，这样，强调效率的工具理性就衍变为公共行政运转的动力，以致行政体系行动本身的“道德脉络”完全散失[8]。针对这一弊病，新公共服务理论主张将理论焦点从公共行政的工具理性转移到价值重塑上来，更进一步说，公共行政的核心价值就是公平、公正。效率和生产力等价值观不应该在公共行政中丧失，应该要被置于民主、社区和公共利益这一更广泛的框架体系之中。宪政主义和管理主义孰主孰次的问题更是一个国家公共行政改革的焦点问题。从《新公共服务：服务而不是掌舵》一书给读者透露出的一个重要信息就是，公共行政的核心价值必然是强调公平、正义、民主为主导的宪政主义价值，而强调经济、效率、效能的管理主义价值只能是作为工具性手段服务于公共行政的核心价值，宪政主义和管理主义的关系就是目的与手段的关系。这是我们应该积极借鉴和学习的地方，绝不可将管理当作目的本身，忽视公共行政本应有的“公共性”。宪政主义和管理主义孰主孰次的问题也是中国公共行政改革无法回避的，如何将二者均衡处理？从目前中国政府提出构建服务型政府的制度安排观之，中国政府已经明确宪政主义在公共行政改革中的核心位置，只不过在当下中国，不仅是公平、公正、正义等价值有待加强，而且经济、效率、效能等工具理性也同样需要提高。换句话说，就是中国公共行政改革既要增强政府对公众的回应性，体现公平、公正、正义，还要在公共服务的供给中强调效率，降低行政成本。中国公共行政改革面临着宪政主义和管理主义，价值理性和工具理性的双重任务。未来的公共行政理应是强调管理主义和宪政主义的高度融合、均衡发展。任何偏执于某一种价值而忽视另一种价值的策略都会使公共行政学走向无底深渊。因此，在公共行政改革的实践和理论研究中，如何实现两种价值之间的融合、均衡是摆在学者和实践者面前的当务之急。
（二）国内与国外两种资源的均衡
在经济全球化的历史趋势下，我们面对的是“西方社会治理的多种模式”与“西方学术理论的强势地位”，如何待之？行政学大师罗伯特·达尔在半个多世纪以前就忠告人们，从某一个国家或地区总结出来的经验，不能够马上给予普遍化，或直接应用于另外一个国家或地区的发展与改革中去。一种理论能否适用于其他国家或地区，必须先把产生那种理论的特殊场合和情境加以研究之后方可判定。先哲的忠告道出了公共行政改革的关键之处，凸显国家差异性的重要性。因此，要实现公共行政改革的稳定发展必定离不开国内国外两方面学术和实践资源的合理汲取，正确处理“国内与国外两种资源”的均衡问题。
新公共服务理论是基于美国的社会历史文化传统和民主价值理念以及宪政制度，结合美国公共行政改革之实际情况而建构的。新公共服务理论的诞生隐含着美国社会的三个重要背景:第一，市场经济已经发展成熟，能够独立有效地调节经济生活，一般情况下政府可以不用为经济领域而操心。第二，建立以保护公民权利为基础的宪政制度并实现良好和持续地运行。第三，拥有较成熟的公民社会和数量众多的社会自治组织，并逐步形成以公民为中心的治理体系。这样，有了公民的广泛参与，政府提供服务的动力很足，提供服务的质量也能得到有效的监督。同时又能够在政府之外承担起社会自治的职能，减轻政府负担，政府就能更好地发挥作用。然而，中国现在还不具备这些条件。这说明中国公共行政改革和研究面临的是与西方国家完全不同的环境。
在现实的社会治理中，西方社会发展所积累的理论常常是我们模仿的主要对象，因为它是最为直接的对于西方社会治理成功经验的总结，也是实现赶超发展的最便捷手段。殊不知，任何一种理论都是一定历史阶段的产物，而且，它是生长于特定的社会经济基础与价值文化之上的东西，“拿来”是最方便的，也是最有风险的。借鉴西方国家公共行政的理论资源不是意味着对西方相关研究成果的照搬照抄，而应该是把握理论的来龙去脉，找出中国与西方国家的异同点，结合实际情况有选择地吸收，为我所用，实现行政学研究的“中国化”。对此，何艳玲曾呼吁，行政学研究的本土关怀，不仅需要对中国本土经验给予足够的关注，更需要对源自西方国家的行政学概念和理论进行重新检验，并构建中国本土化的概念与理论。事实上，只有面向中国的本土经验，了解和解释中国的公共行政实践，才能够找到分析中国公共行政实践的合适工具[9]。在借鉴西方国家的理论资源的同时，还要善于利用国内的资源。这里的“国内资源”主要是指中国古代政治体制与行政管理的思想精髓。纵观世界各国成功的政治经济改革，无一不是充分尊重本国历史的。毛泽东说过：“从孔夫子到孙中山，我们应当给以总结，继承这份珍贵的遗产。”[10](p.547)的确，中国五千多年的历史就是一笔宝贵的遗产。在公共行政改革遇到障碍的时候，我们需要回顾历史，寻找国内宝贵的历史资源，均衡国内国外两种资源，而不是一味地迷信西方国家的经验。
（三）战略与战术两种安排的均衡
战术是指当有可为时知道如何为之，战略是指当无可为时知道如何为之。一般来说，战略与战术主要是全局与局部，目的与手段的关系。战略是指为达到战略目标及达到目标的途径和手段的总体谋划，而战术是指为达到战略目标所采取的具体行动。
西方国家的行政改革进程明显快于中国，所以西方国家行政改革的理论与实践对中国而言具备借鉴之处。中国在走向现代化的进程中迎来了后现代社会之气息，在现代社会和后现代社会的双重夹击下，中国在行政改革中既需要追赶已经步入后现代社会的西方国家，又需要为现代社会“补课”。那么，中国到底是先实现了现代化，再步西方国家的后尘进入后现代社会呢？还是基于现实和未来的考虑，以一个更为长远的战略安排，在实现现代化的同时积极应对后现代社会？显然，我们选择了后者，在实现现代化的同时实现对西方国家的赶超。面对现代化和后现代化的双重要求，我们就必须要恰当地处理战略与战术两种安排，实现两种安排的均衡。
这里的战术安排是指我们要积极解决当前中国公共行政改革所出现的问题，如何高效地提供公共服务，如何提升政府对公众的回应性，等等。战术安排固然重要，但是缺乏战略指导的战术安排必然是短浅的。假如中国只顾埋头解决公共行政改革实践所遇到的种种细枝末节而忽视公共行政改革的战略安排，那么中国的公共行政改革与发展只能永远落后于西方国家，而无法实现对它们的赶超。新公共服务的一个重要理论来源是后现代公共行政。传统方法下的官僚机构缺乏生气，甚至死气沉沉。应该采用何种方法应对呢？登哈特教授认为需要通过增进政府与社会公众之间的公共对话来帮助公共官僚机构消除“死气沉沉的格局”，使公共行政领域恢复生气和合法性的意识。福克斯和米勒认为在“独白式的沟通中，没有任何互动，没有任何机会从言语上努力界定问题并且决定应该就此问题采取什么措施”[11]。相比之下，后现代公共行政主要信奉“对话”的理念，信奉公共问题通过对话要比通过“客观”测量或理性分析更有可能解决的观念。毫不夸张地说，后现代公共行政的对话理论已经成为未来的发展方向。厦门的PX事件、躲猫猫事件等一系列事件的接连发生显示出中国已经出现了后现代公共行政的迹象，但面向现代社会的公共行政并加快实现现代化的步伐依然是中国行政改革的重点。
因此，我们既要积极发现、解决中国当前行政改革中的种种难题，又不能鼠目寸光，仅将着眼点停留在解决步入现代社会所带来的各种问题当中。中国公共行政改革的战略安排应该立足于人类社会发展的历史趋向，把脉现代社会和后现代社会的双重要求和发展规律，才能够在实现现代化的同时追赶上西方国家发展的步伐。这种战略和战术安排是基于中国在现代社会和后现代社会双重夹击的背景而提出的，也是从《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中挖掘出来的。从登哈特教授的专著中，我们不仅需要理解作者的核心观点，更要从里面挖掘所隐含的信息，为我所用。
参考文献：
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[7]Robert B.Denhardt,Janet V.Denhardt.The New Public Service,Serving Rather than Steering [J]．Public Administration Review,2000,(606).
[8]张成福.公共行政的管理主义：反思与批判[J]．中国人民大学学报，2001，（1）．
[9]何艳玲.问题与方法:近十年来中国行政学研究评估(19952005)[J]．政治学研究，2007,（1）．
[10]毛泽东选集(第2卷)[M]．北京:人民出版社，1991.
[11]Charles J.Fox,Hugh T.Miller.The Depreciating Public Policy Discourse [J].American Behavioral Scientist,1997,(411).
[责任编辑：杨健]
司法行政改革论文范文第3篇
摘要：改革开放以来中国进行了6次行政体制改革。由政府主导的自上而下的行政体制改革处于捆绑状态，缺乏稳定性和可预见性，因此必须在法律框架内推进改革，以保证改革的理性和稳定性。
关键词：行政体制改革 体制捆绑 法律推进
自改革开放以来中国先后经历了6次以精简机构和转变政府职能为重要内容的行政体制改革。虽然每次改革的背景、原则、目标各不相同，但我们从中可以找出共性、发现问题，为今后继续深入改革找准突围方向。
以机构改革为主线贯穿改革历程，政府职能尚未真正转变
机构改革是中国行政体制改革的组织主线。1998年前的3次改革以人员机构调整为主，未能走出精简再膨胀怪圈，这是因为改革过程中政府职能转变不到位。1978年国务院机构为76个，截至1981年已膨胀至100个，1982年改革减至61个。然而此次改革未能照顾到经济领域改革的需要，只局限于机构及人员精简方面，至1984年又膨胀至65个，到1986年底继续膨胀达72个。于是再度精简机构成为1988年国务院改革的直接原因，深层次的原因则是经济体制和政治体制改革的要求，改革后国务院机构由72个减为66个。但由于处于经济体制改革初期，社会主义市场经济刚刚建立，制约了行政机构改革的效果和力度，改革只能在原来体制内徘徊不能有所突破。机构改革再一次陷入精简膨胀怪圈，至1993年改革前已膨胀至86个。1998年市场经济体制架构已基本建立，迫切需要行政机构提供良好发展空间及服务，同时社会机体不断壮大，使得政府职能替代的缺乏局面不会经常出现，因此1998年以后的改革效果显著。改革后国务院组成部委由40个减至29个，减幅为27%，是历次政府机构改革中比例最高的一次。这次改革的也没有出现较以往明显的反弹现象，行政机构的设置在2003年、2008年的改革基本上保持不变（见图1），这表明国务院机构改革正在朝着正确的方向迈进。在此之前的行政机构改革更多地表现为机构本身、技术层面的变革，2003年以后的行政机构改革则主要体现在政治和结构层面上的变化。
行政机构是政府职能的载体，正是通过转变政府职能，明确政府权力边界，机构改革才会取得真正成效，政府才能在既定轨道上正确地做事，适应社会发展需求。
从改革任务看1988年既已提出转变政府职能，但至2008年改革仍然在强调“健全政府职能体系”进行机构改革，变相地表明以往机构改革我们所走的弯路，机构改革所要达到的目的仍然没有完成，政府职能尚未真正完成转变。而且在目前的地方政府机构改革中精简人员仍然占据了主要的事务重心，如河南省政府目前的10项改革中，机构改革仍有99个县市人员超编，占6成左右，目前仍在进行“三定”工作（定编、定岗、定人）工作。前4次改革每次都带有机构精简的机械化操作痕迹，2005年提出政府职能转变的“十六字方针”则意味着中国行政体制改革已从组织起点迈向逻辑起点，政府逐步从经济管理领域中退出，更多地担负起社会管理职责，向建立服务型政府方向挺进。
体制捆绑的适应性改革，而非从行政管理自身规律出发设计改革
中国改革遵循经济体制改革先行的原则，从而使政治体制改革相对滞后于经济体制改革，在后者进退两难而两者又日益不相适应的情况下，行政体制改革就提上了日程。行政体制改革提出的目的就在于及时适应经济需求并进而带动政治体制改革。有学者指出：“当行政体制改革的诉求被提出后，它就同时承担起变革生产关系和上层建筑的双重任务：一方面通过调整生产关系，克服旧体制下形成的某些束缚和发展的障碍，促进新的生产关系建立；另一方面通过改革上层建筑领域中某些弊端，巩固新的经济基础”。
八届一次人大会议明确提出“把适应社会主义市场经济发展的要求作为改革的目标”，此后历次改革都把适应经济体制改革作为改革目标。行政体制改革重点是职能转变，但由于中国刚性体制一时难以扭转，政府无法从市场中全身而退，因此适应经济发展曾一度作为改革目标而存在。此外实际处于停滞状态的政治体制改革只能通过深化行政体制改革来逐步实现。邓小平早在1986年就指出：不改革政治体制，就不能保障经济体制改革成果，不能使经济体制改革继续前进。实践证明延误政治体制改革、不回到解决原来体制的总病根上来，由政改滞后所带来的问题会越来越严重。事实上行政体制改革已处于体制捆绑状态，一方面要适应经济体制改革要求，另一方面又要肩负深化政治体制改革重任。因此这种被动的适应改革性质，使得改革方案很少从行政管理体制自身规律出发进行设计。
行政管理自身有许多规律或内在要求，如系统性要求、权责一致的要求、比例原则的要求、政府结构的要求、管理幅度和层次的要求、预决算管理的要求等。这些内在要求在改革中是不容忽视的，行政体制改革不能仅限于适应经济体制改革、政治体制改革的需要，还要研究政府行政活动本身的特点和规律，在行政体制的设计上体现行政管理相对独立的内在要求，力求行政活动本身的科学性、合理性和运行机制的最优化。
中央政府主导的自上而下的改革，缺乏地方政府和社会力量的回应参与
如果经济发展显示了行政体制改革的需求来自社会，是自下而上的，那么政府主导的行政体制改革则显示了中国自上而下的改革路径。中国政府改革基本上是中央设计好方案后中央政府先进行改革，经过论证、试点后，统一部署在地方全面铺开，即“设计方案-试点-全面铺开”模式。它需要中央政府的权威推动才能顺利展开，以保证整个改革过程的可控制性和稳健性。如果没有中央政府的最后推动，改革只是局部、实验性的。这就需要改革的大环境，即中央统一进行行政审批制度改革，这样才有规范行政审批程序、提高行政审批工作的透明度和效率的可能。
然而中央政府在推动改革过程中，实际上垄断了行政改革制度供给的权力，地方政府在行政改革中总体处于被动执行地位，其改革制度供给主体地位及结合本地区实际进行改革的权利没有得到有效保障。这种强制性的制度变迁方式客观上忽略了地方政府的主动性，导致地方政府在改革中被动执行中央方案，更多注重短期成果而忽略长期效果。这种模式难免会成为突击式的运动战，改革是长期渐进的过程，不可能毕其功于一役。要将进行的地方机构改革纳入整个改革战略之中，实现从各自为阵的战役性改革向系统衔接的战略性改革转变。同时，改革要广泛吸纳社会力量，使改革过程更加民主和科学，改革方案更加理性，制定程序更加公开透明，改革过程更具开放性，反映社会利益诉求、降低改革试错代价。总之，政府自上而下地推行改革与社会自下而上地表达诉求相结合，这样才可能使得改革能够以较小的成本推行并最大限度地反映基层民意。
行政体制改革突围方向——在法律框架内推进改革
中国行政体制改革正朝着转变政府职能的正确方向前进，然而并不是政府职能转变了，机构及人员就会自然减少，就不会再膨胀，它需要一种外在、稳定的制约机制控制机构发展。此外政府主导的改革路径靠政策推行、并通过上传下达的传统行政方式达到改革目的，难以树立改革权威，降低改革可预见性，改革成果难以保存，影响了对改革决策的信服与遵守。这种反复的改革不仅使改革成果难保，同时对于迈向依法行政、建设法治政府的目的，成效是极其微弱的。它更像是行政机构的自我演练，与法治无关。而西方行政机构改革则非常重视行政组织立法工作及机构改革程序的完善，力求稳妥。中国行政管理体制改革尽管进行了这么多次，但每次改革都遗留了一些问题，事实上与立法缺陷是分不开的。由于缺乏法律保障，难免会影响改革的稳定性，改革成果也难以被保障和延续。通过加强立法，尤其是完善行政组织法等行政实体制度建设、加强行政程序法制度构建，才能更好地推进依法行政，加快法治政府建设。
中国行政组织法非常薄弱，而且关于行政组织的实体制度严重欠缺，诸如中央与地方分权制度、行政主体制度等行政实体制度的构建都将成为行政体制改革的重要内容。完善行政实体制度，确保在法律框架内改革将有利于改革目标的順利实现。此外，中国行政体制改革的长期而又反复的行为决定了构建统一的行政程序法亦同等重要。行政程序法作为行政法体系的核心，是规范政府权力的基本法，但目前中国实行的是单项立法模式，统一的行政程序法始终没有出台。2008年湖南省政府出台的《湖南省行政程序规定》是中国首部系统规范行政程序的地方规章，被称为“行政机关‘作茧自缚’式的革命”，意义深远。它是一部填补中国行政程序立法空白的地方立法。加强行政程序制度及行政实体制度的建设，确保改革过程的理性，才能走出怪圈，减少改革代价，使行政体制改革的思路在法治的框架内顺利推进。
（作者单位：上海大学公共管理系）
参考文献
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3、郭宝平.地方政府机构改革问题之商榷[A].地方政府机构改革研究[C].中共中央党校出版社,1992.
司法行政改革论文范文第4篇
摘要：文章分析了中国司法改革的社会背景，对中国的司法改革的成绩与不足进行了多方面的探讨，并对中国司法改革的前景进行了展望，对进一步深化司法改革提出了建议。文章指出，中国的司法改革应坚持的原则，即要坚持四项基本原则，尤其是要加强和改善中国共产党的领导；坚持在民主宪政的政治体制中深化司法改革，司法独立不是主张脱离人民代表大会制度的监督制约，而是只有自觉接受人民代表大会的合法正当监督，方能有效保证司法独立；坚持整体推进与逐步改革相结合。在保持政治体制改革和司法改革进度大体同步的前提下，鼓励司法改革适当超前，为国家的政治体制改革提供经验。文章认为，中国司法改革应当树立大司法观，司法改革的目标要明确，司法改革应遵循依法行事的基本思路；建议在全国人大常委会下设立司法改革委员会，改革我国司法管理体制；同时，尽快采取措施，积极应对全球化背景下司法改革面临的任务与挑战。
关键词：司法改革； 公正； 民主； 文明
作者简介：肖君拥（1973－），男，湖南邵阳人，中国社会科学院法学研究所博士研究生，主要从事宪法学研究；黄宝印(1966-)，男，满族，辽宁北齐人，武汉大学法学院博士研究生，主要从事宪法与行政法学研究。
一、中国司法改革的社会背景分析
任何改革的意愿与行动都有其现实或潜在的社会背景。20多年来，由于我国市场经济、民主政治的发展，司法机关及其活动在政治国家与市民社会中的重要性日益突显出来，人们对司法机关与司法人员的期待与要求越来越高，司法改革也受到越来越广泛的关注。与此同时，建国初期形成、在改革开放后有所发展的司法体系与司法制度，已适应不了不断发展变化的社会实际，司法实践中呈现出不少问题和弊端。在1995年以前，司法改革的关注点主要集中在刑事诉讼尤其集中在法院刑事审判方式的改革方面，结果促成了刑事诉讼法1996年的重大修改。1997年后，我国才开始关注宏观的司法体制方面的改革，对司法制度与方式进行了较为全面深入的改革和创新。
要了解我国司法改革的社会背景，必须在认识上完整把握以下几点。第一，司法改革问题的凸现是中国实行改革开放政策必然出现的结果[1]（P2-5)”，。随着经济发展的加快，人们对社会公正的需求变得强烈起来。加之由于对外开放带来民众视野的开拓，权利意识、诉讼意识开始养成；由于国家在社会、政治、经济、文化等领域的管理方式上进行的重大调整和改革，原有的社会结构和社会秩序被打破，“契约”代替了“身份”，法律规则逐渐代替了行政命令。司法机关和公众的关系越来越密切，司法机关日益成为维护社会公平和保障公民权利的机构。第二，司法改革是强化而不是削弱司法功能。随着市场经济的发展，社会利益日趋多元化，社会的纠纷和冲突也就会越来越多，同时，由于市场经济的建立和发展，原来很多由行政机关控制和解决的企业经济纠纷，可能改为通过司法途径解决。市场经济的发展，不仅在诉讼的数量上对司法机关的工作效率提出了挑战，而且在工作绩效与方式上对司法人员的能力和水平也提出了严峻的考验。要通过改革的办法来强化司法功能。第三，司法改革是我国加大法律实施力度的必然要求。经过多年努力，我国的立法日趋完备，有中国特色的社会主义法律体系的基本框架已基本形成。但是，法律实施方面却不够令人满意，不改善司法工作，不严格实施法律，必然会影响公民对法律的信心，无法形成良好的社会秩序。第四，现行司法体制不符合社会发展的需要，铲除司法腐败的任务要靠司法改革来完成。现行司法体制虽一直处于不断改革之中，但与社会公众的期待仍然有较大距离。此外，司法腐败已成为我国不容忽视的社会现象。为从源头上杜绝司法腐败行为，迫切需要进行司法改革。
二、 中国司法改革的成绩与不足
（一）司法改革已取得的主要成就
1．司法改革“公正”与“效率”主旋律的确定。过去我国对司法的性质与功能定位就是“无产阶级专政的工具（‘刀把子’），是实现党和国家政策目标的手段”，其任务是“运用司法程序，惩治犯罪，以巩固人民民主专政”。当时，司法审判工作的中心任务是为现实政治服务，判案要考虑、服务党和国家的政策以及政治经济形势，犯罪与量刑甚至要考虑当事人的阶级成分。党的十一届三中全会后，中国放弃了“以阶级斗争为纲”的思想路线，司法工作的定位开始发生转变。在1979年召开的全国法院院长会议上，决定在案件审判中，家庭出身不再作为定案的根据。同年，中央发布《关于坚决保证刑法和刑事诉讼法切实实施的指示》。在其后80年代，最高人民法院的工作报告开始出现“保护公民的合法权益”等提法。90年代，“严肃执法，确保司法公正”成为我国司法机关进行改革的常见口号。1997年，江泽民同志在中共十五大报告中提出“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。为贯彻这一任务，最高人民法院于1999年颁布《人民法院五年改革纲要》。2000年，结合检察工作改革的形势，最高人民检察院公布《检察改革三年实施意见》。随着这些文件的出台，我国司法改革的近期目标和指导思想变得明确，改革的手段更趋理性。在新世纪初，我国的司法改革确立了追求“公正”与“效率”的改革取向。
最近一年以来，全国基层司法机关的改革势头非常踊跃，据对《法制日报》、《人民法院报》、《检察日报》等专业新闻媒体的不完全统计，围绕“公正”和“效率”司法改革目标的实现，北京朝阳区法院设立了咨询法官制度，北京市各派出法庭试行上网对判决书进行电子盖章，北京市检察机关在丰台区试点“立体公诉”制度，北京市丰台区人民法院推出“刑侦人员出庭作证\"制度，北京市等基层人民法院推行的“诉讼风险告知”制度，上海市徐汇区法院首推的“量刑答辩(量刑请求权)\"制度，天津市人民法院新近推出的“判例指导”制度，河南省郑州市中原区人民法院的“先例判决”制度，浙江省杭州市萧山法院试行的“网上审判”制度,山东淄博城郊检察院的“服刑人员可随时约见检察官”制度，山东德州、福建宁德法院推行“判前评断”制度，四川、河南等省检察机关实行的“主办检察官”制，海口法院、郑州市上街区法院推行的“小额法庭”、“小额法官”制度，湖南省地方法院开始推行“邮件立案”、“现场立案”制度，洛阳市涧西区、南京市建邺区法院实行“法官判后语”制度，江苏南通中院推行的“学习型法院\" 建设，辽宁省抚顺市顺城区检察院试行办案零口供规则，南京市江宁区检察院搜查住所实行“未成年人避开”制，武汉市黄陂检察院内部设立“迟到席\"，广东省南海法院推行 “一页判决书”的规定，广东省各级法院实行的“先执行后收执行费\"制度，黑龙江省牡丹江铁路运输法院首次施行的“诉辩交易\" 制度，深圳中院开始叫停“无限申诉”，等等。对于这些措施，各方评价不一，但是，毋庸置疑，基层司法机关的改革实践为我国的整体司法改革提供了宝贵的经验尝试。
2．审判制度改革。我国各级法院在完善审判制度建设方面取得的成绩主要有：（1）加强法院的内部机构建设。1999年6月，隶属交通部门达15年之久的六家海事法院转制交接；2000年8月，最高人民法院对审判庭的设置进行重大改革，决定设立四个民事审判庭，在全国范围内建立大民事审判格局。这使得各级法院的审判庭设置更趋规范，运转更趋高效。为强化裁判结果实现能力，各级法院加强了执行体制改革与执行能力建设。1999年8月，最高法院提出，要实行各高级法院对本辖区执行工作统一管理和协调的新体制。执行庭（局）在全国法院普遍设立，对打破地方和部门保护主义、有效克服执行难问题起到了重要作用。2001年，全国法院执行案件执结率达到84.8％，比1992年提高了7.4%，实现了重大跨越①。（2）审判方式的改革。最大的改革当属自1996年新刑事诉讼法颁行后人民法院的审判方式由“职权主义”转变为“当事人主义”。法官不再在庭审中起主导角色，维护控诉方和辩护方的程序权利，在公诉人、被告人、辩护人等平等进行控辩程序中，以相对消极方式客观地审查证据，做出公允裁判。我国民事审判方式也相应进行了改革，1998年7月，最高法院出台了《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》，提出要改进庭审方式，主张要落实“公开审判、公正审理”；实行“谁主张，谁举证”原则，以强化当事人的举证责任，使法官从繁琐的调查取证中解脱出来，摆脱了“当事人动动嘴，法官跑断腿\"的尴尬局面，有效地节约了司法资源；同时增加了庭审的透明度和公正性，将过去由法官询问当事人的做法改为由当事人自己陈述，使当事人有证摆在庭上，有理讲在庭上，较好地维护了人民法院的形象。（3）审判组织改革。长期以来，审判工作中沿袭下来的层层审批、逐级把关的行政化模式，有损司法公正。为纠正过去在实际运行中过于行政化的倾向，最高法院1999年8月决定将寿光法院“大立案\"改革经验向全国推广。截止至2002年，全国绝大多数法院不但普遍实行“立审分立、审执分立、审监分立”制度，还认真执行《法院组织法》的规定，强化合议庭的作用，合议庭开始有权对普通案件做出裁决。此外，各级法院开始试行案件的独审法官制度，山东青岛中院实行的“主审法官”制度是一个很好的典型。（4）审判队伍的建设。各级法院结合新的工作实践需要对法官的综合素质提出了更高要求。1995年《法官法》开始颁行，2000年8月，《人民法院审判长选任条例》公布，以规范审判长的选任来改善和优化我国法官队伍建设。（5）证据制度改革。为明确举证时限要求、规范证据交换和当庭质证程序、细化配置举证责任、排除非法证据，2001年12月，最高人民法院公布《关于民事诉讼证据的若干规定》，2002年7月最高人民法院又公布了《关于行政诉讼证据若干问题的规定》。两大证据规则的出台，标志着人民法院在证据制度改革方面迈出了重要一步。除此之外，最近几年来我国法院还仿效国外在着装方面由军警式制服换成了法官袍，2002年起法院庭审时开始使用法槌。
3．检察制度改革。近年来，检察改革的进一步深化，为检察工作注入了新的生机与活力。检察工作围绕强化监督、公正执法的主题，积极创新机制，规范执法，不断提高办案质量和效率。其中较为显著的有：（1）统一侦查指挥以形成整体作战能力。根据最高人民检察院统一部署，迄今全国各省、自治区、直辖市检察院均已设立了职务犯罪大案要案侦查指挥中心及其办公室。该机构在强化对职务犯罪大案要案侦查工作的统一指挥和协调、健全职务犯罪案件异地代为取证、协助办案机制等诸多方面已初步显现出生机与活力。广东、广西等不少省区通过指挥中心，统一组织指挥、协调多个下级检察院，成功查处了多起跨地区的大案要案，取得了较好的法律效果和社会效果，充分显示了整体作战的优势。（2）试行主诉办案制度。主诉检察官办案责任制是最高人民检察院所推行的各项业务改革措施中最先开展的，从2000年1月起，全国检察机关审查起诉部门决定全面推行这一制度。到2001年底，全国已有2729个检察院选任主诉检察官9022名①。主诉检察官承办了大量案件，分片负责联系公安机关警区，工作得到加强，促进了办案质量的提高。实践证明，主诉检察官办案责任制改变了长期以来工作环节多、权责不分、错案难究的落后状态，有利于提高办案效率和质量，推动了检察制度的人事改革。（3）加快公诉制度改革以提高诉讼效率。近几年来，检察机关在刑事诉讼中推行了一系列改革。如：被告人认罪案件的简化审理，不起诉案件公开审查制度，庭前证据开示制度，运用多媒体示证系统等。（4）加强侦查监督，改革审查逮捕方式。2000年9月，高检院将审查批捕厅正式更名为侦查监督厅。此后，各级检察机关把工作重心放在引导侦查取证工作、保证侦查活动的依法进行上。两年来各级检察机关不仅积极探索引导侦查监督的工作创新，在“严打\"整治等专项斗争中与同级公安机关联手有力地打击了各类犯罪外，还开展审查逮捕方式的改革。试行取消阅卷笔录，将逮捕案件审查报告和逮捕案件审批表合并为制作《审查逮捕案件意见书》；强化了对证据的分析和说明，增强《审查逮捕案件意见书》的说理性。（5）实行科技强检战略。目前，全国检察机关在信息化建设方面，积极运用已建成的专线网、计算机局域网进行信息发布、电子信息的传递、召开电视电话会议等检察业务的日常管理工作；利用网络进行案件动态管理，实现侦查指挥协调、案件材料的网上传递，积极运用多媒体示证；利用互联网开展网上举报、网上法制宣传、电子检务公开、网上申诉和检察长网上接待群众等多项网络应用的尝试。（6）建立专家咨询制度。1999年，最高人民检察院成立了专家咨询委员会。该委员会的成立，进一步增强了检察机关决策的民主化、科学化，为充分发挥专家的知识优势、提高检察官队伍的综合素质和执法水平、推进检察改革起到非常积极的作用。目前，全国各省市检察机关大都已成立专家咨询委员会（小组）的决策“智囊”机构。
4．以建立国家司法考试为中心的法律职业改革。为实现司法公正，我国已开始着手建立一支业务精通、公正清廉、作风优良的司法队伍。1995年2月，八届全国人大常委会第12次会议通过并颁布《法官法》、《检察官法》，规定了法官、检察官的职务序列。与之相配套，最高人民法院、最高人民检察院还制定了一系列保证法官、检察官全面素质的措施。2001年6月，九届全国人大常委会第22次会议对《法官法》、《检察官法》进行了修正，提高了司法专业人员任职的“门槛\"，规定从事法律职业的学历要求，确定建立国家统一司法考试制度，完善法官和检察官的任职程序。2002年3月，首次中国大法官会议和首次中国大检察官会议同时在北京召开，标志着我国法官制度和检察官制度开始启动。随后，我国首次统一司法考试成功举行。国家统一司法考试制度改变了过去按照公务员管理模式管理司法人员的做法，有利于法律职业共同体的形成。
5．“公开”的改革。我国的审判公开改革在近年已取得重大进展。1998年6月，北京一中院率先宣布，凡满18周岁的中国公民，可凭有效证件进入该院旁听任何一起公开审理的案件。1999年3月和2001年4月，最高人民法院办公厅与中央电视台合作，先后对重庆綦江虹桥垮塌案和张君、李泽军特大系列抢劫、杀人案进行庭审直播。庭审直播无疑会推动裁判的公正性，本身就是很好的法制宣传教育。1999年最高人民法院公布《关于严格执行公开审判制度的若干规定》，明确指出，除法律规定不公开审理的案件外，其他案件一律公开进行，审判过程全部公开，并允许媒体负责地对审判过程做出报道。公开审判的主要内容包括证据公开，辩论公开，判决理由公开，法院不仅要依法宣判，而且要公开判决理由。在最高法院的推动下，公开审判迅速在全国得以铺开。
在人民法院推行公开审判的同时，一场取名为“阳光工程促公正”的检务公开改革在全国各级检察机关得以积极展开。此外，其它有关司法系统也结合本部门实际采取多种形式相继实行了“公开”改革，在工作中形成信息公开制度化。如：公安机关在推行“警务公开”，监狱推行“狱务公开”，等等。“公开”，成为司法改革的一道亮丽的风景线。
6．其他司法制度的改革。近年来，我国司法改革在证据制度、司法行政制度、劳动教养制度、人民调解制度、仲裁制度、律师制度、公证制度、国家赔偿制度等方面从形式到内容的改革都有新举措，如：新证据制度、司法救助制度已率先在法院审判工作中实行并不断规范；司法部决定深化公证改革试行主办公证员负责制，实行法律援助制度；公安机关对刑侦、车管、户口、出入境管理等工作做出重大改革；等等。司法改革不断适应全球化背景下司法工作面临的新环境，司法工作逐步实现与WTO、国际人权公约等国际法律文书的标准或要求相对接。
（二）司法改革的若干不足
1．司法改革面临整体合理性的问题。中国法治建设包括立法、执法、司法、法律监督等环节，目前的司法改革属于法治环节的改革，这种改革的许多措施和内容对于建构法治国家具有明显价值，但由于法治的有些要素改革缺乏统筹部署与规划协调，加之其他一些有关政治体制和观念认识的原因，在法制要素的结合部位，如审判权与检察权因权力配置关系构成的结合部位、法律监督与司法独立的疆界等，就可能出现法治要素改革具有局部合理性而缺乏整体合理性的问题。
2．司法改革面临的实际困难很大。依法治国的一个重要内容便是司法的独立性，但全社会对处理司法独立与党的领导、人大监督间的和谐关系缺乏成熟的共识。建设社会主义法治国家要求司法机关在社会关系调整过程中处于核心地位，而我国的法院以及检察机关在整个国家的权力结构中仍处在相当边缘化的地位。还有，与社会对司法改革的热情期待相比，我国司法理论与实务界对相关知识的积累准备显得不够充足，需要稳妥、科学的改革理论以及积极的实践探索，以降低改革成本。
3．司法的权威维护和司法公正的保障仍有待加强。我国司法审判实行二审终审制，根据《民事诉讼法》第16章的有关规定，二审终结审理完毕的案件完全可能多次提起再审。这种使已经终审了的案件的合法性时刻受到质疑并处于不稳定状态的再审制度极大地动摇了司法权威。对审判机关的监督，存在外部监督无序、内部监督不力的状况。一种既维护当事人正当的申诉权、又维护法院的既判力和国家的司法权威的新体制尚处于探索过程中。另外，经过这几年的改革，司法不公与司法腐败现象有所遏制，但形势仍十分严峻。
三、中国司法改革的前景展望
1．中国的司法改革是一个循序渐进的过程。党的十六大报告对我国今后一个时期的司法改革做出了总体部署，使司法改革的目标更为明确。随着十六大精神的全面贯彻落实，司法改革必定会迈出更大的步伐。一方面，在司法机关的地位和作用日显重要的形势下，司法改革相对国家其他政治体制改革，最为迫切，收益最大，风险也最小，因而它完全有可能走在其他政治体制改革的前面。但另一方面，由于司法体制在许多情况下与国家的其他政治制度结合在一起，因而不可能是急风暴雨似的改革，只能循序渐进。
2．中央与地方互动的司法改革局面将继续保持。即改革会来自两个方面：一方面，自上而下，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等中央司法机关和司法行政机关会继续出台本系统的改革纲要和方针，中央政法委、全国人大常委会等也会加强对司法改革问题的关注和协调。这种改革由于带有全局性，因而将是比较慎重和稳妥的。另一方面，自下而上，各地司法机关和司法行政机关会继续发挥主观能动性，在各自的范围内程度不同地推出改革措施，推动司法改革。这种改革在有的地方可能步子会迈得更快些。
3．司法审查制度建设将加快。宪法是一切法律的上位法，依法治国首要的是要依宪治国。但我国长期以来，在起草、制定和颁布各种法律、法规、行政规章和地方性法规以及其他政策文件时，很少认真研究其内容是否与宪法精神相符，一些地方和部门甚至把依法治国庸俗化，把地方保护主义和部门保护主义的内容随便塞进所谓的法规和文件，而司法实践中宪法也缺乏可诉性，对于违背宪法的立法和文件，对于各种侵犯宪法权利的行为，老百姓无法提起违宪诉讼，国家也缺少相应的机构来受理和裁决。在这方面，2001年著名的“齐玉苓案”开了个好头，被认为“创造了我国宪法司法化的先例\"。随着依法治国的深入发展，我国建立违宪审查制度已经势在必然。今后，对司法审查的消极认识也将逐步改变，该制度的既有局限性将被克服，具体行政行为的合理（宪）性、抽象行政行为、部分内部行政行为等终将被纳入司法审查范围，公益诉讼制度也终将被论证和实践。
四、对深化司法改革的几点建议
1．司法改革应坚持的基本原则。第一，司法改革应牢固坚持四项基本原则，尤其是要加强和改善中共党的领导。要从制度和法律上保证司法机关依法独立行使司法权，还要从制度和法律上保证党的路线、方针和政策的贯彻实施。第二，坚持在民主宪政的政治体制中深化司法改革，司法独立不是主张脱离人民代表大会制度的监督制约，而是只有自觉接受人民代表大会的合法正当监督方能有效保证司法独立。借鉴国外先进经验必须充分考虑现实国情。第三，坚持整体推进与逐步改革相结合。在保持政治体制改革和司法改革进度大体同步的前提下，鼓励司法改革适当超前，为国家的政治体制改革提供经验。
2．司法改革应当树立大司法观，司法改革的目标要明确。理想的司法权，独立、有力是前提，文明、负责是要求，权威、能动是关键，公正、高效是价值取向。新的司法体制设计，应在新的政治体制设计框架内动员全社会的力量，集中全国人民的智慧，既能保证司法活动的高度独立自主，又能使司法的权能受到有效的控制和制约；要既能满足司法公正的基本要求，又兼顾中国实际国情与世界时代潮流；既使司法机关内部的建设和制度设计趋于合理，又能对各种妨碍和影响司法公正的外部因素加以充分考虑。司法工作与司法改革要坚持实践“三个代表”重要思想，服从和服务于社会主义物质文明、精神文明、政治（司法）文明建设的大局。为此，我国的司法改革不应局限于法院、检察院的改革，要从我国的国情出发，将具有治安处罚、劳动教养等实体处罚权的各级公安机关，将与司法工作密切相连的各级政法委员会、纪律检查委员会和人大常委会等都纳入我国司法改革的视野，合理确定其权力边界。目前，司法改革多限于法院、检察院各自的系统内部，且有头痛医头、脚痛医脚之嫌。
3．司法改革应遵循依法行事的基本思路。我国20多年的许多改革事业大都缘起基层，国家的中央司法机关要尊重和保护地方进行司法改革的热情，司法改革只要不违背现代宪政精神，允许和鼓励创新。但是，在当下的司法改革中，各地纷纷出台了一些改革措施，如有的检察机关讯问犯罪嫌疑人实行零口供规则，有的法院对本应判处在监狱内服刑的青少年犯，不予判处，而罚其做一定的社区劳动（即国外刑法中的社区刑），有的公安机关要求缓刑犯每周做一定时间的义务工，等等。这些改革措施总的来说，其出发点是积极的，但也给人以违法的印象，因为所有这一切都于法无据，甚至是逆法而行。如果中央司法机关默许了这种违法行为、认为司法改革可以突破现有法律的规定，那该如何来树立法律的权威和维护法律的严肃性？对此，我们的基本态度是：司法改革不能脱离法治思维，应遵循依法行事的思路，在宪法和法律框架内推进司法改革。各级地方司法机关在发挥司法改革的能动性时，应符合总的司法改革精神，对于一些涉及敏感问题的改革，应当事先报经上级批准。
4．建议在全国人大常委会下设立司法改革委员会，改革我国司法管理体制。由于司法改革是一项综合性的系统工程，因此，应当有一个领导机构。在我国司法改革进行的十余年时间里，并没有类似的机构承担起这个责任，致使司法改革长期以来缺乏总体的规划与部署。为改变目前存在的司法地方保护主义现象，消除地方党政机关对司法的不当干预，我国长期以来形成的对司法机关的领导与人事管理体制必须改革；司法机关的财政预算应予独立，经费开支接受审计机关的监督。此外，关于党的纪律检查部门近年来实行的“两规”措施的存废讨论，也应纳入司法领导与管理体制的整体改革之中。关于司法的人事制度改革，对司法人员的管理与任免，应严格执行修正后的《法官法》、《检察官法》、《警察法》，对司法人员实行分类管理，实行司法助理制度，严格实行国家统一司法考试制度，认真把好司法人员的“入口关”和“出口关”，巩固和发展司法人员人事制度改革的既有成果。另外，要明确司法权力的分工。没有分工或分工不明的权力只会导致腐败、专制与混乱无序，司法权的配置也是如此。必须严格界定立法权、行政权、司法权，保证司法权的合宪行使。司法权的内部分工如审判权、检察权、侦查权之间以及审判权之下立案权、审理判断权、执行权之间等都必须相对明确、合理。不同种类司法权力注意同步推行改革，这样才能保障司法权依法有效运行。
5．积极应对全球化背景下司法改革面临的任务与挑战。我国在经济全球化的浪潮中不断扩大对外开放，已加入了WTO，签署或批准了联合国最重要的国际人权公约，积极参与国际经济政治新秩序的构筑。全球化背景下，中国司法改革不仅有各种机遇，更面临严峻挑战，譬如，加强司法的国际协作、建设符合国际惯例的司法审查制度等。认真冷静地分析、评估和预测全球化可能带给我国司法改革的影响，很有现实意义。全国司法机关必须面对实际，做好充分的知识、物质和技术准备，肩负向人民负责的使命，迎接挑战。
注:
①数据来源：中国法院网 /司法动态 /党的十五大以来人民法院审判工作步入新的发展阶段，2002年11月8日。
①数据来源：《检察日报》2001年12月31日。
参考文献
[1]信春鹰．21世纪，中国需要什么样的司法权力[Ａ]．公法[Ｃ]．北京：法律出版社，2002．
[责任编辑康敬奎]
A Review of Judicial Reform in China
XIAO Jun-yong, HUANG Bao-ying
(1. Institute of Law, Chinese Academy of Social Sciences Beijing, China 100102;
2. College of Science, Wuhan University, Wuhan, Hubei, China 430072)
Key words: judicial reform; justice; democracy; civilization
司法行政改革论文范文第5篇
摘 要 自2000年2月起,香港开始对民事司法体制进行改革,到2009年4月出台了新的《高等法院规则》。在本次司法改革的过程中,为了应对产生的司法危机,法院加强了案件管理,简化了诉讼程序,由此对香港的整个司法制度产生了深远的影响。
关键词 司法改革 案件管理 文件披露
一、引言
香港的改革是为了应对当前司法危机而产生的,产生司法危机的直接原因是诉讼迟延与诉讼成本过高。改革前香港的司法面临的主要问题有:1.诉讼成本过高。调查发现对于某些小额的诉讼,当事人从诉讼中获取的利益还不够诉讼费用的开支,诉讼费用的高昂在一定程度上减少了诸多来港投资商人的吸引力;2.诉讼迟延;3.不适当的复杂性;4.潜在的不公正。因为在诉讼中,财力强的一方当事人可以利用制度的所有短处击败对手。正是由于存在以上诸多不足之处,改革迫在眉睫。
为解决这些矛盾,改革措施突出在以下三个方面:法庭加强案件管理、简化非正审申请、鼓励调解。综观这三个措施,其目的是为了限制对抗制下的当事人的程序控制权,而加强案件管理最直接、最完整的体现了司法改革的这一宗旨。因此,做好法庭的案件管理工作对司法改革有着至关重要的作用。
二、香港案件管理制度的内容
(一)案件管理的规范要求。
最新修改的《高等法院规则》将案件管理列为该规则的基本目标之一。其中第1A条第4款指出,法院有案件管理的责任,立法上鼓励法院进行案件管理,以实现香港司法改革的目的。法院进行案件管理的措施有以下几个方面:
1.鼓励各方当事人在进行诉讼的过程中互相合作。
对抗性程序的中心含义是:双方当事人在一种高度制度化的辩论过程中通过证据和主张的正面对决,能够最大限度地提供关于纠纷事实的信息,从而使处于中立和超然性地位的审判者有可能据此作出为社会和当事人都接受的决定来解决纠纷。但事实上,过分的强调双方在法庭上的辩论与对抗导致了大量的诉讼迟延,促进双方的互相合作有利于纠纷的迅速解决。
2.在法庭审理的过程中尽快识别案件的争论点。
“诉讼的本质就是恢复当事人的理性对话,而对话的前提必须首先明确问题。争点整理程序就是帮助和推动当事人搞清楚他们争议的问题究竟是什么,促使当事人把义气和情感等非理性因素转化为实实在在的事实问题和法律问题,恢复当事人解决自身问题的理性能力。”对于双方没有实质争议的,可以依照简易程序作出即决判决。
3.从识别的争论点中区别哪些争论点需要进行全面调查和审讯,并据此依照简易程序处置其他的争论点。
争点整理程序的目的在于,更好地分流繁简案件,合理分配诉讼资源。如果案件没有实质争议,则法院无须经过庭审即可作出判决,这样有利于节省诉讼资源,即决判决制度正是基于这种司法要求而创设的。如果案件存有争议,争点整理程序也可以为开庭审理做好充分的准备,实现集中审理的要求。因此,一方面,争点整理程序的合理运行为即决判决制度的适用提供了前提条件;另一方面,即决判决也实现了争点整理程序的部分制度功能,更好地实现了繁简案件的分流,避免所有案件无论复杂程度如何、是否存有争议均须经过庭审方可作出判决的机械做法。
4.在法院认为采用另类排解程序属于适当的情况下,鼓励双方当事人采用该程序。
另类排解程序在香港是一种区别于传统诉讼程序的纠纷解决程序,即非讼解决程序。非讼解决程序中,以调解最为普遍。诉讼各方可以在案件诉诸法院之前,或在进行诉讼程序的过程中,共同委任调解员协助解决纠纷。如果任何一方无合理原因拒绝庭外和解的,法庭在最后决定诉讼费用时,可视此为其中一个不利因素。为适应改革需要,有越来越多的大律师、律师成为调解员;同时,香港国际仲裁中心、建筑师学会、测量师学会、仲裁司学会也都提供调解服务。
5.帮助各方当事人达成全面的或者局部的和解。
全面的和解可以直接结束诉讼的进程,当事人无需经过法庭的审判即可以在一定程度内实现各自的需求。局部的和解有助于诉讼的顺利进行。李国能大法官2004年法律年度开启典礼中的演讲中指出,在经过调解的个案中,其中70%的案件达到了全面的和解,另有10%的案件达到了局部和解。经过本次司法改革,这种比率会有进一步的提高。
6.编定时间表或者以其他的方式控制案件的速度。
根据《高等法院规则》第1A条的规定,法庭必须在切实可行的范围内,依照其认为合适的时间和地点进行审理。对于该案件管理时间表,法庭可以主动作出进一步的有关指示或者依职权更改时间表,任何一方当事人也可以向法庭申请更改案件管理时间表。为监管诉讼进度,诉讼各方必须在诉状提交期结束后的28日内,将设定的时间表及案件管理传票送交法庭存档。诉讼各方应就案件由开始到审判的进度,达成协议,法庭根据协议决定案件进度的具体时间表;如果诉讼各方无法达成协议,可以各自表达意见,由法庭基于诉讼各方的意见,决定案件进度的具体时间表。
(二)法院在案件管理方面的一般权力。
1.法庭可以借助命令的形式作出指示。
前文中已经指出,为了提高诉讼的效率,诉讼的双方必须按照时间表的要求进行诉讼,但是法律也赋予法庭更改权,法庭可以押后或者提前进行任何聆讯。在诉讼中,法庭可以采取以下措施以促进诉讼的顺利进行:(1)法官可以规定某一方或某一方的法律代表出庭,即使一方当事人拒绝出庭,也不妨碍法庭作出判决,其目的就是为了尽快解决纠纷;(2)将法律程序合并;(3)同一场合下审讯两宗或者多余两宗的申索;(3)将不同的争论点分开进行审讯;(4)决定争论点的审讯次序;(5)将某些争论点排除于案件考虑范围之内;(6)对案件争论点有初步的决定后,撤销申索或者就申索作出中期判决;(7)为了达到案件管理的目标,采取其他步骤或者作出其他的命令。
2.法庭主动作出命令的权力。
除了在上述情况下法庭可以作出命令之外,法庭也可以根据当事人的申请或者主动行使其权力。凡是法庭在作出命令的情况下,必须举行聆讯并将举行聆讯的时间最少3日提前通知受影响的当事人,以决定是否作出该命令。当事人对法庭作出的命令不服,法庭可以给予申述的机会,在给予申述的同时,必须规定申述的时限以及方式。为了突出法庭在作出命令时的案件管理,法庭也可以在没有听取各方陈词或者没有给予各方申述机会的情况下,主动作出命令。对于这种直接由法庭依职权作出的命令,受影响的一方当事人可以申请将该命令作废、搁置或者更改。当事人的申述机会必须按照法庭指明的时间行使,如果法庭没有指明时间,则必须在有关命令送交当事人后的14日内提出。
3.法庭以暂准命令的形式作出程序指示的权力。
凡是法庭认为有需要或者适宜对法庭的程序作出指示,而各方当事人也不可能反对该指示,则法庭可以主动地并在没有听取各方当事人陈词的情况下,以暂准命令的形式作出该指示。如果当事人在事后发现该暂准命令对自己不利,或者该命令侵害了自己的合法权利,则可以该命令作出后的14日内向法庭申请将该命令作废、更改或者搁置,否则该命令在作出14日后成为绝对命令。
三、香港案件管理制度在司法改革中的重要意义
香港最新的民事司法改革所采取的主要措施是对案件进行管理。无论是简化程序还是增加调解,都在不同的层面上反映了法院试图夺取审判中的主动权。法院之所以采取这种措施,是因为曾经广受赞誉的对抗制诉讼模式在案件数量迅速猛增并已经出现“民事司法危机”的现代社会,日益暴露出其诉讼拖延、诉讼费用高昂等弊端。
民事案件管理要求适当强化法官职权、弱化当事人自主性和主导性,这既被视为是法院为实现诉讼主导原则(人权) 而履行的义务,也被当作当事人协助法院进行案件管理的要求。显而易见的结果是,现代民事司法对接近正义的评价标准已经开始由过去单纯注重个案接近正义向整个社会全面接近正义的方向转变,法官控制诉讼程序权力的增大在诉讼机能和司法组织两个层面产生了重大影响。首先是民事案件管理给诉讼机能带来了革命性的变化,通过积极的司法管理使得民事司法接近正义的目标得以实在化。显著的趋势是众多立法例在根本上颠覆了传统民事诉讼占据核心地位的当事人主义,其广泛、具体的案件管理措施改变了法官的诉讼角色和作用。整体上看,案件管理是一个整合法院资源、组织和诉讼程序规则的审判管理体系,在均衡性原则的支配下以法院控制诉讼进程为中心的一系列规则得以确立并发挥实际效能,在提高诉讼效率的同时还提高了法院的审判质量。
民事案件管理带给民事司法的另一个变化是管理型法官的出现,法院的行政责任从裁判责任中分离出来。法院与当事人之间的关系因管理型法官的出现而发生了变化,例如,由于法官案件管理活动增多,法院与当事人之间,以及当事人之间的协商与合作也随之增多,等等。但这并没有在根本上改变审判中立的要求,法官的管理行为一直处于诉讼公正价值控制的范围之内。具体表现为:1.管理案件中法官要尽量预测案件审理中可能出现的实体问题和程序问题,而不是消极等待当事人或者律师提出,但这没有在根本上改变“不告不理”的民事诉讼结构,诉讼程序的启动仍然要由当事人主导;2.法官制定合理的审理计划,避免当事人和律师钻牛角尖般地考虑问题,避免过多地拘泥于案件细节而走向歧途,以将当事人及其律师的诉讼思路引导到真正的争点上来。但争点整理和行使阐明权时法官也必须恪守职业道德的底线,他们要客观、公正、不偏不倚地持中立的立场。
参考文献:
[1]Gary Meggitt. Civil Justice Reform in Hong Kong—Its Progress and Its Future, in Hong Kong Law Journal,2008,Hong Kong L.J.89
[2][日]谷口安平.程序的正义与诉讼[M].中国政法大学出版社.2002:26.
[3]冯文生.争点整理程序研究[J].法律适用.2005(2):44-48.
[4][英]阿德里•A•S•朱克曼.危急中的民事司法[M]中国政法大学出版社.2005:3-45.
司法行政改革论文范文第6篇
作者简介：许鑫（1985-），男，河南周口人，法学理论专业硕士研究生，研究方向：司法制度的理论与实践。
【摘要】我国政体与英国有诸多相似之处，我国也主张立法权至高无上，人民代表大会是最高的权力机关。而我国的司法机关却不能向英国那样具有较高程度的独立性，英国的此次司法独立改革，意义重大，本文旨在通过简要介绍英国最高法院改革的相关制度，以期对我国法院改革有所启示。
【关键词】最高法院；上议院；司法独立；宪政改革
英国最高法院成立于2009年10月1日，是英国司法改革的最新成果。它取代上议院上诉委员会成为了英国新的最高终审司法机构。它是英国司法权从功能性独立走向结构性独立的标志，从而产生最高法院、国王与政府、议会三方格局的政治体制局面。
一、最高法院的设立动因
（一）上议院兼任最高司法机构的体制成因及弊端
综观西方各发达国家，唯有英国的立法机关与司法机关是同一体。美国遵循“三权分立”原则，欧陆国家如德国也是严格保障司法独立，设立了宪法法院，将司法权从国家权力中剥离出来。而英国作为宪政主义的发源地，其之所以采取如此背离宪政精神的国家权力分配方式，不仅因为英国人的民族保守本性，也受到了其传统“议会至上”观念的影响。然而，这种表面上的立法、司法混淆体制并未造成现实中对司法独立的侵害。相反，它在现实生活中人为地主动与立法者保持距离，并且由于律师行会制度使得法律成为一门艰深的学问，使得司法审判成为一项专业技术活动，其他机关不能插手。
英国议会最高可追溯到英国中世纪的“贤人会议”。那时的“贤人会议”享有最高司法裁判权力，其所作的判决，甚至包括国王等一切人都要必须遵守。直到14世纪，英国的议会贵族院和平民院才完全相分开，而平民院负责申冤、弹劾、请愿和征税；贵族院必须听申冤和请愿、弹劾和审理上诉案件。之后在16世纪，贵族院中的司法裁判权才被中止，而到17世纪议会强烈要求权力，该司法裁判权才被恢复。在19世纪七十年代，议会和政府几次尝试着废除英国贵族院所享有的司法权限，在其之外设立单独的上诉的终审法院，但未获得实现。直到1876年的上诉管辖法才确立了贵族院的司法管辖权限，从而同意在司法层面的终身贵族可为该院行使其司法权力。这样以来以立法确定了立法机关与司法机关同一体制，并且一直延续下来。[1]然而，这种体制由于不符合《欧洲人权公约》的标准——司法不仅要实质上独立也要形式上独立，因此受到越来越多人的质疑：
第一，大法官身兼三职不符合分权原则的要求。议会至上的主权结构之下，英国最高司法权依附在上议院，其中最高司法的裁判权掌握的有12名所谓的常任上诉法官并且担任议员，上院议长兼任大法官，还兼任政府内阁成员，英国上院议长不但要主持议会的讨论，还要担任司法界领袖，享有法律赋予的任命法官职权，这意味着英国大法官兼立法、行政、司法三层重要职能。[2]很多英国民众认为，这种制度安排伤害司法独立性。有位学者指出：法官必须独立于政府行政部门，“这种的独立被整个社会公众看到并且得到很好理解”。[3]现代民主社会中，法治与分权的法律理念对大法官身份与职能要进行明确分割。[4]
其二，贵族参加上院立法工作中有违背中立原则精神。上议院全体法官不仅是个人同时还是上院议员，即该法院的某个社会公众对法官审理案件之前，其已经参与加了贵族院和该案有关辩论，这样以来会继续存在公众指责的所谓的利益冲突。这种的利益冲突会导致法官出于政治动机考虑而存在判案的危险。[5]
（二）政府执政党的积极助推
英国，自布莱尔执政以来，进行宪政司法改革。2003年7月，英国的宪政事务部发表了一篇题为“宪法改革：设立并设立联合王国最高法院”协商文件；同年9月，又发表一篇题为“宪法改革：贵族院”的协商文件。布莱尔的政府借这两份文件，传递了对解决和处理英国三个多世纪遗留的重要的两大宪法问题的决心。该两大问题：贵族院兼任整个英国联合王国最高法院形成的立法机关和司法机关同一体体制；贵族院构成和作用。在2007年6月，逐渐开始执政工党的布朗政府秉承布莱尔政府改革精神。在2009年7月1日，英国议会通过《最高法院规则》并于同年的10月1日生效。根据该规则，在英国历史上的第一个独立最高法院正式确立[6]。
（三）欧盟法的压力
布莱尔政府试图摆脱议会和法院同一体体制直接动力来源于欧洲同盟。依据《欧洲人权公约》第6条规定，人权法要求不但对可能破坏法庭独立和中立任何事采取更严格态度，而且还要对任何有此迹象事采取更严格态度。司法贵族制度作为贵族院一个委员会和最高法院，就很难保障最高法院独立于议会。[7]更进一步，如果展望在不久的将来会实施的欧洲宪法。另一个方面，如英国想在欧洲的法院发挥积极有效作用，让本国的法官走进欧洲法院，那么必须让本国大法官保持完全的独立性是更好选择。2005年《宪政改革法案》最终成立新独立最高法院是为此扫清体制上的诸多障碍。[8]
二、设立最高法院的立法文件
1998年的《人权法》通过，使司法权对原来至高无上的立法权力的制约和监督提到了英国政制台面之上。该法第3条这样规定：“……只要可能，无论基本立法还是附属立法解释和给予效力均都应与公约权利保持相一致。本条（a）适用于任何时候颁布基本立法以及附属立法；（b）不影响所有不一致基本立法的效力，须继续适用或执行；（c）如果（不虑及废除的可能）基本立法禁止对其不一致的废除，则不能影响任何附属立法之效力，须继续适用或执行。”
该法第4条又进一步规定：“法院须在任何诉讼中确定几项基本立法的规定是否是与公约权利相一致，如果法院能够确定该规定是与公约权利不相一致，它就可以作出不相一致的宣告。法院也可以在所有诉讼中确定一项或几项根据基本立法授权制定的立法的规定是否是与公约权利相一致，如果法院能够确认以下情形，就可以发表不相一致的宣告：（a）某项规定是与公约权利不相一致，和（b）某项（不虑及废除的可能）基本立法禁止对不相一致的废除。这里的‘不相一致宣告’是指，（a）不影响基本法律规定的效力，须继续适用或执行；和（b）不约束诉讼当事人。”这些项一方面肯定了《欧洲人权公约》之地位，确立了一项高于议会立法的上位法，使英国第一次能够出现高于普通法之立法；另一方面则是对英国议会之立法权产生相应限制——英国议会以后不能再违反1998年《人权法》的规定进行任何立法，不再是无所不包，无所不能，这就在一定程度中部分否定了英国议会主权之至高无上性，从而也为英国司法权的独立做好了准备。根据2005年《宪政改革法》第三章的规定，2009年7月《最高法院规则》使得第一届最高法院于同年10月1日正式运行。
三、任职制度及职能
按照2005年《宪政改革法》第25条之规定，任何人如若具有如下情形之一，方能任命为最高法院之法官：（a）任高级法院之法官至少2年以上，或者（b）有相关从业资格并实际从业15年以上。
法官的任命建议须由首相提出，其条文必须包括以下八个款目，要求首相须依据上议院议长之遴建议进行相关任命建议。
再按照2005年之《宪政改革法》23条之规定，最高法院包括12名大法官，均由女王来书面任命；女王甚至有权通过枢密令来增加最高法院法官之人数，然而使这一项枢密令之发出，须经过上下两院之同意；女王有权通过书面任命某一法官来做法院院长，以及相关副院长，院长及副院长之外的法官则被称为最高法院法官；无论缺少一个法官还是一个院长、副院长，法院都可以正常运作。[8]
最高法院有以下职能：（1）创立和修正法律原则，发挥司法导向作用。（2）对不同的价值或者利益进行衡量，做出取舍。最高院通常要衡量不相同的价值以及利益，在国家安全、公民权利、司法公正、新闻自由等发生冲突时来做出仲裁。[9]（3）做出“抵触声明”。最高院可以搁置与欧盟法律相抵触的议会法律，而且根据1998年《人权法》，如果某个立法违背了《欧洲人权公约》，可以做出抵触声明。[10]
四、对最高院设立的评价
（一）最高法院并未改变国家权力的分配格局，议会至上仍不可动摇
英国实际上一直都是权力分立的国家，只是在分立的程度上弱于美国。它是一种“弱分立，弱制衡”。[11]在“光荣革命”之后，英国就确立了议会的主权地位和司法独立制度。司法独立性的保持，主要来源于法律对法官独立性的保护，而不是通过赋予法院司法审查权来保证的。法官的职务行为享有免于社会随意批评的职业特权。[11]所以，历史上的司法权一直都保持着实际独立的地位，而今只是将其以明示的方式确认下来而已。它从未超越过议会的权力，将来也不会。
（二）违宪审查制度存在的可能性
英国在加入欧盟后，作为其成员国，必须遵守欧盟法。在《人权法》通过后，欧盟法被纳入到英国法律体系当中，并且处于上位法的地位。它确认与之冲突的国内法，法院有权不予以适用。这是否意味着法院对议会的法案拥有审查权呢？由于最高法院只能不予适用，而不能宣告法案无效，它不可能对议会产生像美国联邦最高法院那样的制约力。它只能通过舆论的压力，促使议会修改与欧盟法相抵触的部分。另外，欧盟法并不是英国的宪法性法律，对它的违反，是对“条约必须信守”国际法原则的违背，承担的是国家责任，而不是违宪责任。
五、关于对我国司法改革的警示
我国政治体制度和英国有诸多相似之处，其中我国主张和认可立法权的至高无上，全国人民代表大会是国家最高权力机关。我国司法机关但不向英国那种具有较高程度独立性，英国这次的司法独立改革，其对我国法院司法改革具有重要的借鉴意义。目前，我国已经拥有一部正式的成文宪法典，而比起英国来说，我国对建立违宪的审查制度有很大优势。具体而言：
第一，我国《宪法》第67条（二）、（八）项规定，全国人大常委会有对某些法律法规修改与撤销权。它是除全国人大以外最高立法机关，似于英国上议院上诉委员会。该职权由最高人民法院负责行使符合权力的分立制衡原则。因此，我国违宪审查主体是最高司法机关，要求必须分离立法机关审宪权。
第二，最高人民法院法官任职资格要满足较高标准。由于此严格任职资格及选任标准，因此法官都具有深厚专业造诣、强烈社会责任感与高尚渊博学问、道德品行，社会中拥有较高社会地位，颇受人尊敬。司法想独立，得有资本独立，让民众信任。中国《法官法》对法官任职条件规定过于宽泛；此种条件最后选任出来法官，既不具有深厚法学造诣、不可能拥有广泛社会经验与丰富的审判智识。既是需要经初任法官法律任职资格考试，但要他们胜任专业如此之强审判工作肯定是是勉力的其难；特别与外国法治国家法官资格相比，我国法官任职的资格与条件格很大差距。所以，要确保初任的法官高水平素质，并使他成为正义的防线及法律守护神，需要在立法层面上来提升我国的法官的相应的任职资格[12]。
第三，确保司法独立，必须让法院最大限度脱离行政机关对其的财政与人事的、控制；司法独立核心是法官的独立，逐步采纳“ “法官终身制”、 法官高薪制”等制度，让法官无后顾之忧，来捍卫公平与公正，捍卫法律尊严与权威。
参考文献：
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[6]田维民.论最高法院的建立及其对英国未来宪政发展的影响[J].吉林教育学院学报，2010（02）.
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[10][英]安德鲁·勒休.英国的司法改革[J].吕芳译.法律适用，2004（09）.
[11]程汉大，李培峰著.英国司法制度史[M].北京：清华大学出版社，2007.
[12]王道国.中外法官任职资格比较研究[J].甘肃政法成人教育学院学报，2006（02）.