地税机关行政管理论文范文第1篇
备案制度作为工商行政管理机关的重要监管手段之一，广泛分布于工商行政管理的法律、法规之中，但这些“一事一法”的法律条文，不能指导工商部门的所有备案行为。如何正确理解备案的概念和涵义，规范行政备案程序，履行工商监管职能，是工商行政管理机关必须探讨和关注的现实问题。
一、备案的概念、分类与性质
《现代汉语词典》对备案的定义是：“备案是指向主管机关报告事由，存案以备查考。”严格地讲，备案并不是一个法律概念，也不像行政许可那样可以追溯其法源，在我国的相关法律中也没有专门的法律定义，它只是行政机关对某种行政管理方式的概称，其本质是一种公示，是申请人将其已经或即将进行的行为活动告知行政机关，或行政机关将申请人报告的材料予以公示使公众知晓，为事后的检查监督提供依据。备案主要涉及备案机关与申请人两个行为主体。就申请人而言，备案就是向备案机关报告，起到告知作用；就备案机关而言，备案就是保存申请人的相关材料，起到公示和备查作用。
根据申请人与备案机关的关系，可以将备案分为两种类型：一是内部行政备案。这种备案是指人民政府各工作部门、下级行政机关或被法律、法规授权的组织做出具体行政行为后，将有关信息予以登记，并以书面形式上报本级人民政府、上级主管部门或法律、法规授权的组织备查，以便及时发现和纠正错误的内部行政行为。二是外部行政备案。这种备案是指行政相对人在事前或事后用书面形式向行政机关提供行为活动的相关材料予以登记备查，并间接对相对人产生法律效力的具有行政管理性质的外部行政行为。
根据备案的目的和作用，可以将备案分为三种类型：一是监督性备案。就是上级对下级制定的规范性文件合法性的审查备案，是一种事前备案。工商行政管理机关内部的规范性文件备案、行政处罚案件备案、行政处罚当事人回访备案等都属于此类监督性备案。二是备查性备案。就是申请人向主管机关报告自身行为活动的事由、材料，主管机关将其存案以备查。目前工商行政管理部门的备案大多属于此类备查性备案。三是生效性备案。这种备案行为接近于行政许可行为。如公司董事(监事、经理)的变动未经工商行政管理部门备案不得对抗第三人，这种情形即生效性备案，对当事人的权利、义务会产生实质性的影响。
备案的性质：一是备案不同于许可。许可是行政机关强制性权力的应用，被许可的事项一般属于普遍禁止性的行为，备案的事项则不属禁止性事项，相对人不是因为备案后才具有从事该项行为的资格，而是在备案以前已经具有从事该项行为的资格，备案的过程是相对人告知行政机关将要进行某项行为，而无须得到行政机关的许可。二是备案在多数情况下是不具有审批或许可效力的信息收集型行政管理行为，申请人只要按照行政机关规定的备案事项、内容、方式、时间等要求提供信息或资料即可，所有备案不是创设权利的审批或许可，而是具有信息披露功能的行政管理行为，目的是方便行政机关的管理、监督和服务。三是行政机关承担备案行为的法律责任问题。由于备案可以是内部行政备案，也可以是外部行政备案，所以备案是否是可诉的具体行政行为，一般是以行政法上规定的具体行政行为特征来判断其性质，主要是看该备案行为是否对申请人的权利、义务产生实质影响，以及该备案行为是否具备确定力、执行力等特征。法律、法规设立了申请人的义务，按照义务的性质可将其分为约束性义务和非约束性义务，约束性的义务产生相应的法律后果，非约束性义务一般不会引起法律后果，所以备案行为有没有给行政相对人产生一定的法律后果也是判断其是否具有可诉性的依据之一。
通过对备案制度的概念、内涵、种类、性质的分析，我们发现现行的法律、法规对备案的规定较为原则化，其种类、性质等方面的属性还存在许多模糊之处，理论上的不清晰，必然会导致实际工作中的诸多困惑。
二、备案制度的现实困惑
工商行政管理部门在受理行政相对人的备案时，经常会遇到这样的困惑：当出现因使用备案后的合同格式条款或因备案后的拍卖活动而产生纠纷和不利后果时，备案机关是否应承担责任?发现经过备案的显示屏广告违法时可否给予行政处罚?行政机关的备案审查属于形式审查还是实质审查?
“备案”是多数行政机关都具有的监管职能，随着政府法治建设的推进，国家将原本属于审批、许可范畴的事项划归备案之中，通过备案程序改变了行政机关和相对人之间对立的社会关系，体现了政府管理方式的转变，政府的管理模式正向着柔性化的方向发展，这样的转变符合有限政府的法治理念。
由于法律、法规没有对备案作出明确的规定，导致行政机关在工作中无所适从。在实际操作中，若申请人为行政机关，则备案是一个内部行政行为。只具有监督备查作用；若当事方为行政相对人，则对备案机关来说，尽管备案不是行政许可行为，但在性质上已经演化为行政监管行为，备案的结果可能直接或间接影响相对人的权利和义务，这种情况下备案是否纳入行政诉讼的受案范围仍值得探讨。工商部门由于工作内容与百姓生活息息相关，备案问题更受到广泛关注，
行政机关对相对人报送材料的审查一般分为形式审查和实质审查。形式审查只是对报送材料是否齐全，格式、内容是否符合要求进行审查，而对材料内容的真实性不负审查责任，备案只是一个形式审查的过程。如果要对备案材料进行实质审查，那么当行政机关在申请人的备案材料中发现问题时应该如何处理?是否定申请人的备案材料，还是不允许申请人进行该项行为?这就又成了变相的行政审批，与取消行政审批改变行政管理模式的目的相悖，所以行政机关只需对申请人报送的备案材料尽到一般注意义务就可以了。即使申请人在备案后的行为产生了不利后果，如果行政机关在备案过程中不存在过错，就不应承担责任。
合同格式条款和拍卖活动(前、后)期备案从法律属性看，都属于备查性备案的范畴，是否备案并不影响格式条款的生效和拍卖活动的进行，备案所起到的只是存案备查作用，不具有行政约束力，没有鲜明的行政行为特征，不能将其当作独立的具体行政行为来看待，所以不具有可诉性；显示屏广告作品备案也属于存案备查的范畴，即当事人将显示屏广告作品报请备案后，工商部门根据具体情况及有关方面的要求进行审查，发现这些广告作品存在违法现象时，仍然可以依法给予行政处罚。
三、备案制度的法理分析
解决备案制度在现实中操作难的问题，应从以下几个方面着手：
首先，备案行为的法定职责分析。备案行为是法律、法规或规章规定的，是工商部门的法定职责，如果工商部门不给行政相对人备案，就是行政不
作为。要承担行政不作为所引起的法律后果。
其次，备案行为的法律效力分析。要从备案本身的法学原理、立法本意以及行政职能等角度综合分析备案的法律效力，如果是事前备案，申请人不备案将会使之前的行为无效，这种备案就是许可性质的，该备案行为是一种具有法律效力的具体行政行为，会对申请人或者第三人的权利、义务产生影响，具有可诉性。反之，不对申请人权利、义务产生影响的备案就不具有可诉性。
再次，备案行为的法律责任分析。各种法律、法规给予“备案”不一样的法律效力和法律责任，要具体分析备案的法律责任：一是法律、法规或规章规定的强制性事前备案，是一种能够产生法律效力的生效性备案，这种备案会引发法律责任。二是备查性的备案。这种备案要具体分析对当事人权利、义务的影响以及立法目的，目前争议较大的就是此类备案行为，如果只是单纯的监督管理，例如商标使用许可合同备案，工商部门对这种许可行为没有审查权，只是根据《商标法》的规定进行合同备案，是一种明显的备查行为，工商部门没有审查权。也没有审批责任，就不需要承担法律责任。
总之，工商部门备案行为的效力不是自己确定的，要以法律、法规的规定为标准。工商部门在履行备案职责时，应当作出明确，的备案要求，制定规范的备案程序，才能保证备案行为的严肃性。
四、解决备案困惑的对策建议
(一)加强行政备案的法理研究。要组织开展对备案制度概念、内涵、性质、分类的法理研究，明确各类工商监管备案的目的、要求和程序，梳理工商备案种类，减少审批类备案，增加备查性备案，突出备案的指导性和服务性功能，明确备案材料的审查是形式性审查，减少和避免工商部门因备案行为而引起的法律责任。
(二)规范备案的程序和要求，要根据法律、法规对工商备案制度的规定。规范备案的程序和要求。特别要重视申请人的备案期限，如超过期限，当事人应重新备案。当事人未重新备案而引起的法律后果由当事人自行承担。
(三)推行当事人承诺书制度。当事人申请备案时除应当提供符合要求的书面材料外，还应当承诺提交的材料真实合法有效。对在备案过程中因提供虚假或不全面的材料所引起的法律后果由当事人自行承担。
(四)制作专门的备案专用章。应当改变工商部门以公章代替所有备案用章的传统做法，要制作分门别类的备案专用章，备案专用章只是代表工商部门的某项备案行为，不具有任何其他法律效力，如针对格式条款和拍卖活动的合同备案，针对显示屏作品和广告收费的广告备案等等，这样既能区别单位公章与备案专用章的功能和作用，也能更好的区分各类备案的法定效力，有效避免申请人随意衍生工商行政备案法律效力的行为。
(五)严格备案通知书的制作，备案通知书的作用是记载申请人提交的材料是否符合备案条件和要求，是否给予备案。若申请人提交的材料不符合备案要求，工商部门提出补正或修改意见后，申请人在不作相应补正或修改的情况下仍要求备案时，工商部门应当给予备案并在备案通知书上如实记录未补正或修改的事实，再加盖备案专用章，说明工商部门已经按照申请人所提交的材料给予备案。备案只是说明工商部门已获悉申请人所要求的备案事由，只起到监督、备查和公示的作用。
备案制度是政府转变管理方式，实现柔性管理的一个重要途径，虽然该项制度在目前还不是很完备，但随着政府法治化建设的推进，备案制度必将逐步得到健全和完善。
地税机关行政管理论文范文第2篇
【摘要】从加强队伍建设、树立正确指导方向、完善制度以及处理好三个方面的关系为论点论述了机关后勤管理工作的工作重点。
【关键词】科学发展观 机关 后勤
科学发展观是以以人为本为核心,以统筹协调为精髓,以可持续发展为关键的新时代发展观念。其是世界观与方法论的集中体现,是社会主义现代化建设指导思想的重大发展,其涉及经济、政治、文化等各个领域,既有生产力和经济基础又有生产关系和上层建筑,既是重大理论问题又是重大实践问题,其对发展的实际具有根本性、全局性的重大影响,对于机关后勤管理工作者必须全面认识并准确把握科学发展观的内涵,在现实工作中以科学发展观统领机关后勤管理工作的全局,完善后勤保障体系,从而促进后勤工作能够得到全面、健康、可持续发展[1]。
1 机关后勤管理工作要点
1.1 以科学发展观统领后勤工作全局
要搞好机关后勤工作必须首先认识到后勤工作社会化发展的大趋势,弄清工作的现状及存在的矛盾与问题,从而针对性的提出解决矛盾的对策措施。科学发展观强调机关后勤工作中要坚持以人为本的本质和核心,以人为本就要求必须首先了解服务对象的各种合理需求,在了解的基础上从服务对象的根本利益出发来确定自己的工作方法、工作内容。首先应引进急需的管理及技术人才,为后勤的发展提供有利的智力支持,同时应强化“以岗定则、以责定酬、按劳分配”的管理制度,在工作中做到知人善任、任人唯贤,努力为后勤员工提供施展才华空间。
1.2 加强队伍建设
当今社会是经济竞争的社会,经济竞争即为人才竞争,对于机关后勤管理工作来说,人员素质水平决定后勤事业发展好坏,因此后勤管理队伍要建立能者上、庸者下的用人机制,在整个班子组建过程中要以提高班子整体凝聚力、战斗力为出发点,以看主流、看实绩、看发展为根本原则,将真正素质高、业绩突出、群众真正拥护的干部选拔到重要岗位上来,即将真正能够提高单位经济效益和服务质量的相关人才选拔到相应的岗位,并在实际中坚持正确的用人方向,坚持德才兼备的原则,并实际上倡导“给想干事的人以机会、给能干事的人以舞台、给干成事的人以激励”的用人理念来指导用人工作,并以次来激励和引导广大党员干部见贤思齐,最终使整个班子成为政治上靠得住、有本事、有业绩的团队。
1.3 树立正确的指导方向
为了能够适应新形势下机关后勤保障工作的工作质量,必须以科学发展观为指导,对机关后勤发展模式不断随着经济社会的发展以及政府职能的转变而不断创新,从发展模式上取得新的突破来提高后勤管理工作的工作质量,其必须做到,始终以“服务”为工作指导方向,以“发展”为第一要务,勇于探索,勇于创新,紧随时代步伐创造性的开展工作。要实现转变发展理念、创新发展模式则要使后勤工作由单一的生活保障向非经营性资产管理,实现生活、会务、物业、车辆等多方面全方位的保障,提高后勤工作的作用;打破原来的供给型服务保障体系,建立由封闭式后勤向市场导向的社会化后勤转变的有偿服务机制,并在条件允许的情况下引进社会服务力量,优化后勤服务资源;实现由粗放管理、简单劳动向科学化管理转变,不断完善机关后勤相关规章制度,提高管理人员素质,提高服务质量[2]。
1.4 多法并举解决经费问题
对于部分机关后勤来说往往存在职工遗留问题多、挤占事业费严重、经费缺口大等实际情况,面对这些问题应该以“转换机制、适度从紧、量入为出、保障重点”为思路,积极实施人事劳动制度改革,一方面严格按照标准使用经费和物资,并将经费标准、管理责任落实到单位、部门和个人,有以往的“花了算”编为“算了化”等措施来有效控制行政开支,特别是在近年来物价涨幅较大、较快的实际,规范采购程序、形成以招标采购、定点采购或网上采购等形式为采购模式,变采购过程由原来的暗箱操作为阳光采购,使原来的千军万马跑市场变为供应商主动上门参加竞标,从而实现规范采购程序、降低采购成本,新疆生产建设兵团采取以上系列措施每年比原来节省劳务费用90余万元,仅2008年一年审计核减会议费、接待费70万元;另一方面采取教育引导、环境熏陶模式,该建设兵团机关后勤部门在整个机关范围内开展“节水、节粮、节电、节油、节材”等六节活动,并通过大力宣传节约资源的重要意义等形式来引导干部职工树立科学的发展消费观念,强化干部职工节约意识,通过这些措施有效的弥补了标准经费的不足,并有效提升了服务保障能力。
1.5 处理好局部与全局的关系[3]
由于全局决定局部功能,局部影响全局功效。机关后勤管理工作随着时代发展不能仅仅满足于一般性的生活服务,不能将接待工作简单的理解为简单的安排吃住行,必须拓宽视野,放眼全局来适应形式发展要求,将机关事务管理和接待工作置身于改革开放的大背景中去,逐步实现机关后勤工作由做具体事务向宏观指导机关事务工作方向转变、由单一的封闭型、福利型自我服务向为机关部门、为干部职工提供多角度、全方位服务和保障的转变。接待由过去单纯的公务接待向与重要会议、重大活动提供服务保障双重目标转变,服务方式也应由被动的安排来宾向主动参与、全程调度等各项服务和保障形式转变。
1.6 处理好作为与地位的关系
机关事务关系到每个党政部门,机关事务管理和接待部门的工作繁杂琐碎,与直接从事经济工作的部门比较通常不引起人们注意,但后勤工作往往关系到一个地方、一个部门的对外形象,任何机关部门后勤管理及其接待工作能否提供科学管理、优质服务以及有利保障往往与其发展前进密切相连、息息相关,机关后勤工作也只有提供细致入微的服务,在机关工作中凸显出其作用才能得到其他部门以及外界的肯定,同时,后勤部门的上级管理部门应给予足够的关心、支持,给予应有的位置才能为其切实履行管理服务、保障功能提供足够的舞台及有效空间。
1.7 处理好管理与服务的关系
机关事务的接待工作本质是管理和服务,其管理是基础、是手段也是艺术;服务是宗旨、是核心也是最终目标,二者相互依存。从管理来讲,要不断创新理念,拓宽思路,不断从提高效率、降低成本上下工夫,在服务上应重视加强学习培训,提高机构及人员的服务既能,增强其服务意识,规范其服务方式最终实现提升服务质量。因此必须做到善于听取多方面意见,不断改进服务方式,全力解決工作中遇到的实际困难和问题,使服务做到规范有序、优质便捷,同时应坚持服务原则,做到按章办事,既要体贴入微又要坚持原则,既要体现出服务质量又要体现出服务品味。
1.8 学习实践发展观、一心一意谋发展
科学发展观的实质即是实现经济社会的更好更快发展,发展才是硬道理才是第一要务,没有了发展就无所谓发展观,即在经济社会没有了经济效益,其服务保障质量也很难提高,路子也会越走越窄。为避免该现象发生,某生产建设兵团结合实际确定了“三提高三确保”的发展思路,及提高经济效益、提高服务质量、提高保障能力,确保资产保值增值、确保机关高效有序运转、确保干部职工共享发展成果的思路,以及“865”的阶段性发展目标,“8”即三年内实现利润总额8亿元,并努力争取10亿元,“6”即实现经济效益、服务质量、管理水平、环境设施、队伍素质、实力形象等六个一流,和政治年年有进步、工作年年有提高、生活年年有改善、面貌年年有变化、形象年年有提升的五个年年有等系列目标,不仅使工作更具有前瞻性、先进性和计划性,并促进了机关后勤事业快速健康发展。
2 结语
总之,新时期的机关后勤工作应从牢固树立科学发展观为基本,以“融合、创新、发展”为工作理念,坚持科学化管理、规范化保障、人性化服务的工作原则,努力提高服务水平、服务质量,创造出自己的服务品牌,为各方提供更优质、更高效、更规范的服务以及为推进社会经济发展作出应有贡献。
参考文献
[1] 孙文静.以科学发展观为指导促进后勤改革[J].华北煤炭医学院学报,2009年5月第11卷第3期.
[2] 徐国华,顾小玲.落实科学发展观做好机关后勤保障工作[J].中国机关后勤,2008年第4期.
[3] 邵利民,李辉.以科学发展观为指导破解制约后勤工作发展的难点问题[J].中国机关后勤,2009年第3期.
地税机关行政管理论文范文第3篇
党的十八届三中全会提出了建设法治中国的伟大目标，并进行了一系列制度安排。法治中国进入党的纲领性文件，意味着社会主义法治建设进入一个全新发展阶段。正如习近平同志指出的，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施”，建设法治中国，目标恢弘，但必须着眼当下。没有切切实实的落实，法治只能是一句空话。法治中国的落实，既在于国家自上而下的体制机制的改革，也在于地方法治的创新推动。
建设地方法治的正当性
建设地方法治的正当性首先体现在法治的社会性。法治是一种依据良法而治理的社会状态，必然受到社会的政治、经济、文化等各个方面条件的影响和制约。中国国土广阔，各地区之间差异极大，区域的特殊性非常显著，甚至出现了农业社会、工业社会、后工业社会同时并存的“时态杂合”现象。中国各个地方经济社会条件的不同，决定了地方法治化的程度和要求势必有极大的差异。因此，地方法治的发展与要求是对中国国情的一种自适应性调整。
建设地方法治的正当性还来自于法律适用中事实与规则的不对称性。法治是一种规则之治，其运行的核心要素是一种理性的思维过程，即通过法律方法将特定的事实置于规制之下从而得出某种判断，以此判断作为评价之标准与行为之依据。然而，这一思维过程面临的永恒难题是待处理事实与规则之间的不对称性，即事实来自于生活世界，永远是个别而具体的，而规则来自于法律世界，往往是一般的、抽象的。为了让这一过程更为确定与合理，社会通常会将制定规范性文件的权限进行分配，由低一级的立法机关制定出更为具体的规范性文件，从而为规则的具体化提供更具针对性的规范性陈述。如果说，依据宪法确立了国家的基本制度的话，那么其他的不同层次的法律、法规、规章乃至其他规范性文件就确立了不同层次的、更为具体而细密的制度。法治能否实现不仅取决于宏观的制度或者框架是否良善，也取决于那些看似细微的具体制度的合理与正当。省市是一级重要行政区域，省市政府在政治上具有被法律认可立法权限以及相关的规范性文件的制定权限。省市政府制定的各种法规和规范性文件，构建了一个个具体而微的制度体系，通过适用作用于社会生活，从而形成了区域的社会秩序。因此，地方法治在某种程度上说，就是执法与司法解决事实与规则的不对称性的必然结果。
地方法治的正当性也体现于制度的竞争性流变。在中国的政治架构下，一个区域的制度供给主要有两个提供方：中央政府和地方政府。中央政府往往就发展目标、发展方式、产权结构等基本的框架提供总体的制度设计，并通过政治过程和行政管理过程确保这种发展思路实现。而地方政府则依据不违背或不抵触的原则在总体制度框架下，根据自身的发展禀赋和地方人民的意愿，在众多可能的发展选择中，提供更适用于地方的制度产品。制度竞争、选择、淘汰进而实现变迁，不仅发生在中央所提供的制度产品，更发生在地方所提供的制度产品。地方制度产品的相互竞争、优胜劣汰，不仅取决于制度产品能否充分利用区域内的各种要素实现优化的生产组合，培育出稳定而优质的增长点，而且取决于制度产品能否在外部资源的争取和配置中获得更为优势的地位。中国改革历程中，中央统一制度框架下，地方以差异化的制度产品为方式的相互竞争起着极为独特的作用。
北京作为一级地方政府，推动地方法治建设也是面临的重要任务。法治北京建设是法治中国建设不可或缺的有机组成部分，也是实践地方法治的重要战略。尤其是在全面深化改革的背景下，如何能最大限度地发挥法治公平正义的价值，又做到权利的均等化进程与公共资源使用的调整与重构保持合理的张力，对于北京这个集多种职能于一身的特大城市而言，是建设法治北京的重要实践命题。
建设法治北京的实践基础
北京的法治建设已经取得了重要进展，为实现法治北京目标奠定了坚实的实践基础。
维护社会安全稳定，服务科学发展。社会的安全稳定是法治建设的前提，也是法治建设的重要内容。北京历来重视社会稳定，特别强调通过法治建设维护社会安全稳定。近年来更是以“平安北京”战略为指导，不断强化系统性、综合性、社会化的社会安全稳定的防控格局，从而实现了科学发展促安全稳定、安全稳定保科学发展的良性互动。党和政府主导的维护群众权益机制日趋健全，矛盾纠纷化解体系日渐完善，社会基层基础工作进一步强化，分区域、多层次的社会治安防控体系逐步建立，社会服务和管理成为政府职能转变的新途径，流动人口服务管理工作初步实现了规范化、信息化，群众安全感逐年提升。
以制度建设为核心，探索体制机制创新。北京地方立法制度不断完善，党委发挥领导作用、人大发挥主导作用、政府发挥基础作用、人民群众广泛参与的地方立法工作格局逐步形成。地方立法重大问题的党委决策制度、法规预案研究工作机制、立项论证制度、法规审议制度、立法后评估等制度的建立和完善凸显了北京地方立法的时代感和创新性。以行政机关绩效管理制、依法行政考核制、行政执法责任制、行政执法与刑事司法衔接工作制等制度为基础，以旨在减少审批事项、简化审批程序、下放审批权限的行政审批制度改革为突破，以信息公开效能监察制度、依申请公开收费明示制度、政府官网信息公开制度为推动，北京法治政府水平再上新台阶。北京司法机关以司法公开化、司法信息化为基础，以科学的司法管理制度、有效的司法监督制度、多元化矛盾纠纷化解机制为核心，以多种主体参与的监督司法机制和司法风险应对机制为保障，积极服务于科学发展的大局，缔造了一个公正、廉洁、高效的司法体系。
以权益保障为依归，坚持法治为民。北京地方立法已经将“规范约束权力运行，保障公民合法权益，整合协调利益关系，促进社会公平正义”作为基本价值取向。规范劳动关系、推进社会保障、增进社会福利和保护特殊群体权益等方面的民生立法已经成为新的立法重点。在行政执法上，严格管理行政执法人员的资质，规范行政执法自由裁量权，深入推进行政执法责任制落实，认真落实行政处罚案卷评查、行政执法协调等制度，确保北京市各级执法部门严格依法行政，维护行政相对人的合法权益。在纠纷解决中，通过大力推进人民调解、司法调解，建设专业性、行业性人民调解组织，推动行政复议的和解、调解结案，切实贯彻调解优先、调判结合的原则，降低了当事人的诉累，提高了法律的实效。
地税机关行政管理论文范文第4篇
摘要：行政追偿制度在我国一直处于“整体失灵”的状态，其根本原因就在于我国立法上没有一套健全的追偿程序设计。追偿程序的完善一方面可以有效地防止赔偿义务机关追偿权的滥用，另一方面可以使被追偿人的实体权利得到公正公平的对待。行政追偿决定程序是行政追偿程序的起端，其包括立案、调查核实证据、告知与申辩、行政追偿决定的作出以及送达等具体内容。深入探析行政追偿决定过程中所应遵循的各种程序性问题，有助于我国行政追偿制度的具体落实。
关键词：行政追偿；决定程序；听证
行政追偿程序是指国家行使行政追偿权时所应遵循的步骤、方式、时限等的总称。依照学术界通说，行政追偿是指行政赔偿义务机关代表国家向行政赔偿请求人支付赔偿费用以后，依法责令有故意或重大过失的公务员、受委托的组织和个人承担部分或全部赔偿费用的法律制度。[1](P341) 结合我国《国家赔偿法》、《行政诉讼法》等，可以把行政追偿分为四种类型，一是赔偿义务机关向有重大过错的工作人员追偿；二是行政委托组织对受委托组织或个人的追偿；三是共同赔偿义务机关之间的求偿；四是各级人民政府向有责任的行政机关追偿。[2](P547)据此，笔者认为，每一种追偿类型都应有一套完备的行政追偿程序。本文主要探讨第一种行政追偿过程中所要遵循的决定程序。
在赔偿义务机关向有重大过错的工作人员追偿时，其可有四种实现的可能性：第一，内部直接追偿。即赔偿义务机关履行赔偿义务后，向其所属的有重大过错的工作人员进行直接追偿。第二，直接诉讼追偿。赔偿义务机关向受害人赔偿损失后，认为相关的行政工作人员有重大过错而应承担部分或全部责任，通过向法院提起追偿之诉而实现追偿权。第三，附带诉讼追偿。当赔偿请求人以赔偿义务机关为被告提起赔偿诉讼时，赔偿义务机关认为相关工作人员也应承担责任，可以同时提起追偿之诉，法院可合并审理解决追偿权问题。第四，协商和讼诉并行追偿。赔偿义务机关向受害人赔偿损失后，与有过错的工作人员进行协商，如达不成协议或达成协议后反悔，赔偿义务机关可以向法院提起追偿之诉。如果达成协议，被追偿人不履行协议，这时可采取相应强制措施以实现追偿权。[3](P176) 然而，从目前我国实践情况来看，行政追偿权的实现只是通过赔偿义务机关的内部直接追偿决定的，因此，完善行政追偿决定作出的内部程序对追偿制度的具体落实具有极大的积极意义。
一、追偿决定程序之启动：立案
立案是行政追偿决定程序开始启动的标志。立案是指有关行政追偿的组织机构通过对追偿案件来源的审查及相关证据材料的掌握，认为赔偿义务机关所属的行政工作人员行使职权时的确存在重大过错而决定对其行使追偿权的活动。可见，立案所要解决的问题是立案机构的设置、立案的条件及审查方式。我国法律法规明确规定，赔偿义务机关为追偿权的法定行使机关，那么行政追偿的立案组织也应当为赔偿义务机关。但是，赔偿义务机关内部应由哪个机构来立案呢？法律没有明确。
笔者认为，既然赔偿义务机关为追偿权的行使者，其内部应设立一个专门的立案调查机构，可以是赔偿义务机关内部的法制机构。我们知道，法制机构是处理行政复议、行政诉讼等法律问题的专门机构，具备良好的法律专业知识，且一般的赔偿案件都是经过赔偿义务机关内部的法制机关处理的，其对案情比较熟悉，有助于追偿案件的公正审理。但是，该机构是在行政首长的直接领导下开展工作的，地位不够独立，特别是当行政首长为被追偿人时，很难保证立案的启动，因此，这也是个尚待讨论的问题。
立案的条件是立案机关是否立案的重要标准，其条件须达到如下要求：其一，追偿时效未消灭。在法定的追偿时效内，赔偿义务机关行政追偿权才具有公正性，如时效消灭，则丧失追偿权，不能再要求相关工作人员承担责任。其二，赔偿义务机关已经赔偿受害人损失。如本文开篇所讲，我国的行政追偿是一种内部直接追偿，赔偿义务机关只有履行赔偿义务后，才可向其所属的有重大过错的工作人员进行追偿。其三，掌握一定的证据材料。行政追偿的开始并不是无中生有的，在怀疑相关工作人员在行使职权有故意或重大过失时需掌握一定的证据材料，如工作人员执行公务的记录、受害人损害情况报告、证人证言等。需要提醒的是，赔偿义务机关向受害人作出的赔偿决定或协议、支付赔偿费用的凭证等并不能成为立案的证明材料，其仅仅说明行政机关工作人员对受害人造成了损失，并不能表明工作人员有重大过错，这些证据只是在立案后发现行政人员的确存在重大过错而应追偿时，作为追偿金额大小的证明材料。然而，掌握一定的证据材料并不是说必须要有充足的证据，只要相关证据能够表明行政工作人员在行使职权时有重大过错的嫌疑就可以立案。而其他有关证据的收集应在立案后的调查程序进行。至于立案的审查方式，赔偿义务机关应对上述所说的相关材料进行形式审查，审查完毕后，认为符合追偿条件的，应立即立案。并且填写相关法律文书，如立案表，制作行政追偿案件的卷宗档案。[4](P214) 认为不符合条件的，不予立案。关于是否立案的决定都须以书面形式送达给有关的行政工作人员。
二、追偿决定之依据：调查核实证据
调查是指行政追偿机关收集证据、查明事实的情况。追偿决定的作出是一个认定事实、适用法律的过程，在作出决定前，赔偿义务机关必须先调查、收集证据，即按照“先取证，后决定”的顺序，在收集证据、查清事实的基础上，正确适用法律作出决定。立案机构立案后，应当成立调查小组，具体负责对相关工作人员的重大过错行为的取证工作。调查制度要在两个方面寻求平衡：一是实现行政效率。为此，法律需赋予调查小组足够的调查措施，以能全面的收集到证据。二是保护行政工作人员的权利。必须规范调查权的行使，防止滥用调查权，侵犯公务人员的责任。因此，调查过程中应给予当事人主张权利的机会。如奥地利《普通行政程序法》第37条规定：“调查程序指目的在于认定处理行政事件所依据之事实，并给予当事人主张权利与法律上利益之机会。”调查过程中，禁止执法人员单独行动，其调查人员不得少于2人，以防止调查人员滥用调查措施。调查人员在调查收集证据时应当客观、公正，对当事人有利或不利的证据都应当收集，即应当贯彻“全面调查原则”，以防止调查者主观倾向于收集对当事人不利的证据。鉴于我国没有统一的行政程序法典，设置调查追偿措施时可以参考《行政处罚法》关于作出处罚决定前的各种证据调查措施。至于调查过程中，有重大过错嫌疑的行政工作人员是否具有协助调查义务，则是一个有争议的问题。笔者认为，出于平衡行政效率与当事人权利保护的目的，行政工作人员有协助调查的义务，但是，因协助义务可能招致不利后果时，协助义务的范围应当急剧收缩，一条不可逾越的底线是当事人应当免于不利陈述。
调查与证据是两个相关联的问题，调查活动的目的就是收集证据，而证据是调查活动的结果。[5](P116)在行政追偿案件中，证据的主要作用是认定行政机关工作人员是否有“故意”或“重大过失”的行使职权。而谁对“故意”或“重大过失”的证据负举证责任呢？美国行政法学家伯纳德·施瓦茨教授认为：“在实际诉讼中，举证责任问题的重要性甚至比大多数律师认识到的还要大。确定举证责任问题常常是决定谁胜谁负的问题。”[6](P312) 在行政程序同样存在举证责任及其分担方式的问题。行政机关与其工作人员的法律地位不平等，就决定了双方不可能承担相同的举证责任。从世界范围来看，不少国家和地区的行政程序法中都规定行政机关必须对自己的行政行为说明理由，这就表明行政程序中行政机关应负主要责任。我国国家赔偿法规定，赔偿义务机关对有“故意”或“重大过失”的行政机关工作人员享有“责令追偿权”，其应当承担主要的举证责任。强调赔偿义务机关的举证责任还基于如下考虑：其一，从赔偿法中规定赔偿义务机关应当责令有重大过错的行政机关工作人员承担责任来看，“责令”二字的性质说明这是一种强制性的职责，必须行使职权，而根据“谁主张，谁举证”的原则，其向相关人员追偿时必须担负举证责任；其二，从举证能力来看，行政机关工作人员基于传统特别权力关系理论的影响，一直处于相对弱势的地位，如果让其承当举证责任，则更是“雪上加霜”，不利于保护工作人员的权利。然而，行政机关则具有人力物力等方面的优势，有全面地收集客观证据的能力，由其承担举证责任最为恰当。当然，行政机关工作人员可以就自己行使职权并无重大过错而提供证据，但这并非真正意义上的举证责任的内容，而是为了保护自己合法权益所享有的一种权利罢了。[7](P31)
三、被追偿人权利之保障：告知与申辩
告知是指赔偿义务机关在追偿决定作出前，将行政工作人员享有的权利通过法定程序向其公开展示，以使相对人知悉追偿决定行为的一种程序性法律行为。告知对赔偿义务机关来说，是一种法定职责，如不履行，则需承担相应的法律责任。而对行政工作人员来说，是一种法定权利，是知情权的具体表现。然而，追偿行为具有动态性，在每个阶段，赔偿义务机关都有相关的告知。立案后应及时书面告知被追偿人；调查过程中，应告知被追偿人享有发表意见的权利，如陈述、抗辩权；而在追偿决定作出前，告知被追偿人拟制追偿决定的有关事实因素、法律依据，如果涉及裁量权，还需告知行使裁量权时所考虑的政策、公益等关键因素；而在追偿决定送达时除对追偿决定的事实、法律依据等作出说明外，还需告知被追偿人救济的途径和期限。在这四个阶段，除决定送达后的告知外，其他都是追偿决定前的告知，这非常有利于保护被追偿人的基本权利，毕竟追偿权的行使直接关系到被追偿人的合法权益。在决定前的告知事项中，笔者认为，最重要的是告知被追偿人具有申请听证权利。听证一方面形成了约束追偿权滥用的外在力量，增加了追偿权行使的透明度，缓和了赔偿义务机关与其所属的工作人员的矛盾；另一方面，给予了被追偿人充分的陈述、抗辩以及质证的机会，使被追偿人至少在形式上不沦为行政权随意支配的客体，以更好地维护被追偿人的合法权利。
听证是现代行政程序法的核心制度，是相对人参与行政程序的重要形式。[8](P194) 听证的本质——听取对方意见，可以追溯到上帝惩罚亚当之前给予其辩护的机会。[9](P135) 当然，这只是一个无法考证的传说而已，但是百余年来人们一直对之津津乐道，可见，听证是多么能够满足人类对于公正的期待。听证即“听取另一方证词”，源于英国普通法上的自然公正原则，其后又被美国正当法律程序原则所继承。美国《联邦宪法修正案》第5条规定“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由、财产”。正当法律程序要求行政机关在作出对当事人不利决定时，必须听取当事人的意见，因此，听证是宪法所赋予公民的一项基本权利。大陆法系虽没有如英国自然正义的法律传统，但是，“法律程序的整个历史，从罗马法的程式（formulae）到普通法的格局（positiones），从意大利的法则（statuti）到法国的习惯（coutumes），一直到法典的准备，实际上就是司法惯习向法律程序法典转型的历史。”[10](P4) 可见，大陆法系在传统上也是非常重视法律程序的。目前，在大陆法系国家，听证制度已经成为现代行政法体系中必不可少的组成部分，其占据着相当重要的法律地位。德国《行政程序法》第28条第1款规定“干涉当事人权利的行政行为在作出前，应给以当事人对与行政行为有关的重要事实，有表示意见的机会”。日本《行政程序法》第三章对听证作了详尽、系统的规定，其条文多达14条（第15条至28条），具体规定了听证的通知方式、代理人、参加人、阅览文书、听证主持人、听证审理方式、听证终结、听证之后如何作出决定、声明不服之限制等。我国行政听证制度首创于1996年的《行政处罚法》，随后，在《立法法》、《行政许可法》等作了详细规定。但是，基于我国没有统一的行政程序法典，听证只是散见于这些部门法中，听证没有普适性，因此，对于追偿机关所作出的对被追偿人不利的追偿决定，当事人是否拥有申请听证的权利，我们不得而知。笔者认为，任何对当事人不利的行政行为的作出，必须赋予当事人拥有行政听证的权利。
听证的提起是在赔偿义务机关告知被追偿人享有这项权利以后进行的，所以听证告知事项显得格外重要。笔者认为，在给被追偿人听证告知书时应有以下通知事项：听证的期限、地点、方式、受理机关及主持人；听证所涉及的主要事实和法律问题；缺席听证的处理等。而听证能否达到预期的目的最重要的就是听证中所涉及的法律问题。如听证主持人如何确定、是否允许申请回避、是否允许申请律师参加听证、听证参加人的范围。因此，在以后的立法上还需要加以明确。至于听证后所形成的听证笔录的法律效力则是取决于不同国家的制度安排。笔者认为，行政追偿决定前给予被追偿人听证权就是为了给追偿决定寻求一个正当的“根”，像这种对于被追偿人不利的行政决定听证必须适用严格的案卷排他原则，即未经听证会质证的证据不得作为最终决定的根据。因此，应当参照《行政许可法》对听证笔录的效力规定，听证笔录是行政机关作出追偿决定的唯一依据，这样就排除了行政机关以听证会质证以外的证据来作出追偿决定，有效地防止行政机关把听证只当个“过场”，使听证流于形式。[11](P367)
四、行政追偿决定之作出
追偿机关在经过一系列的调查取证、听证等程序后，如认定相关的行政工作人员在行使职权时确实存在重大过失或故意，则可作出追偿决定。其过程应为，案件承办人员调查结束之后，应就所调查的事实和取得的证据材料进行分析判断，对案情形成一个总体的认识，撰写调查结论并提出案件的处理建议，连同所有证据材料呈报赔偿义务机关负责人批准。必要时行政赔偿义务机关负责人可以召集法制、监察、财务等部门集体讨论，确定是否应该追偿、追偿的额度和追偿的方式、期限。之后，由赔偿义务机关作出处理决定。[12](P215) 如认为符合条件则下达追偿决定书并记载于档案之中。如不符合条件，则不予追偿。赔偿义务机关是否追偿都须以书面形式送达给相关的行政机关工作人员。
追偿决定书的内容应包括事实、理由、法律依据，追偿的金额、缴纳方式、期限以及被追偿人不服追偿决定时的救济权等。为了保证追偿决定的正确与公正，同时也为了避免长官意志和人际关系对追偿决定的不良影响，在决定的方式上宜采用会议形式，与会有表决权的人员按照少数服从多数的原则作出追偿决定。[13](P42) 而且整个会议还应有完整的记录，各人的表决意见都应记录在案。追偿决定的作出不应时间过长，以1个月为宜，自立案之日起算。重大复杂案件可延长15日，且须赔偿义务机关负责人审批。对于具体的追偿方式、追偿期限等事项，一般来说，追偿机关可与被追偿人进行协商，协商一经形成，对双方均有拘束力。这主要考虑到被追偿人的履行能力，以及协商并不会造成国家利益的损害。然而，对于追偿金的问题是否可以协商，学者们的看法则大相径庭。有的认为，追偿金额的确定应与被追偿人相协商，协商不成的，行政机关有权作出处理决定。[14](P156) 有的学者则持反对态度，认为追偿金额只能由行政机关来确定。其理由如下：第一，追偿权不是民事权利，而是一种公权力，赔偿义务机关与其工作人员之间不具有平等的地位，因而双方也就不具有协商的基础。第二，追偿是赔偿义务机关的职责，对赔偿义务机关来说，对具有故意或重大过失的工作人员进行追偿，不仅仅是一种权力，也是一种义务。在权力行使中，没有商量的余地。第三，对于被追偿人来说，追偿是一种惩戒性的法律责任，被追偿不能与赔偿义务机关讨价还价。鉴于以上原因，在追偿中赔偿义务机关与其工作人员之间不可就追偿事宜进行协商。[15](P278) 笔者认为，在追偿金额问题上，赔偿义务机关可以与被追偿人进行协商。毕竟，协商是一种让双方都比较容易接受的方式，可以避免矛盾的激化。当然，可以协商并不意味着追偿主体就可以违法、任意进行，而应当符合法律原则与精神的方式进行。[16](P179) 在建设和谐社会的今天，协商结案已经是大势所趋。新修订的《国家赔偿法》第13条规定，赔偿义务机关可与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额进行协商。依法理，赔偿案件中的赔偿义务机关履行赔偿责任是一种法定的强制责任，只要相关的国家机关或其工作人员行使职权违法侵犯了公民、法人其他组织的合法权益造成损害的，都应当履行赔偿责任。这种法定的强制职责与赔偿义务应当向被追偿人行使追偿权的法定职责在性质上是一样的，因此，追偿决定的作出也是可以协商的。而且在决定追偿金额时允许被追偿人基于自己的认错态度、经济能力与赔偿义务机关交换意见，更是公民参与权的体现。我国台湾地区“国家赔偿法”第41条第3款规定，赔偿义务机关在行使追偿权时“应先与被求偿之个人或团体进行协商。”当然，除此之外，下述原因也是允许协商的理由所在：其一，法治原则与人权保障的需要。对于不利行政决定的作出，出于法治与保障人权考虑，当事人能够参与则是最好的解决方式，协商就是参与的一种形式，允许被追偿人对追偿决定提出自己的见解以供追偿权人参考是法律赋予的一项权利，能够保护其合法的财产权。其二，执行顺畅的需要。协商程序中被追偿人进行了参与，被追偿人感觉其人格尊严得到了尊重，毕竟追偿对其财产权有不利影响。这样，通过协商可以缓和双方对立情绪，促使追偿决定的早日作出，且该决定被追偿人会“乐于履行”，因为该协议已充分考虑了被追偿人的意见与承受能力。其三，不至于损害国家利益。协商只是追偿金额作出前的必经程序，如果协商不成，追偿人享有最终决定权，实现追偿权以维护国家利益。当然，通过协商达成的追偿决定如当事人在履行时表示反悔，其在协商过程中对案件事实的认可，不得在其后的相关程序中作为对其不利的证据。
五、行政追偿决定之送达
送达则是指在追偿决定作出后，在一定的时间内以一定的方式将追偿决定递交给被追偿人的活动。送达方式一般有直接送达、留置送达、委托送达、邮递送达、转交送达以及公告送达。送达直接影响追偿决定的生效起点，也影响被追偿人寻求救济的期间起算。因此，在追偿决定送达时原则上应直接送达，如被追偿人拒收的话，可留置送达，但需明确见证人的范围，当采用其他方式仍无法送达时才能采用公告送达。行政追偿决定的送达应该如何进行现缺乏法律规定，实践中给行政机关工作带来极大不便，因此，在我国暂缺行政程序法的情况下，可参照《民事讼诉法》的规定。
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责任编辑：王岩云
责任校对：孙 飞
Decision-making Procedure in Government Recovery
Wang Cang, Wu Xiaoqian
Key words: government recovery; decision-making procedures; hearing
地税机关行政管理论文范文第5篇
【摘 要】检察机关车辆管理和调度是检察办案综合保障工作的一个重要工作，组成部分，是协助各业务科室顺利开展工作不可缺失的组成部分，是提升机关内部工作作风、工作效率的具体体现。
【关键词】车辆；调度；管理
基于多年检察机关专职司机经验，做好车辆的管理与调度工作应要把握好以下几点：
一、提高认识，支持理解，是做好车辆管理与调度工作的前提
检察机关每年办结的各类职务犯罪、刑事犯罪案件近千件，且案件数量仍呈逐年上升的趋势，可现有车辆却远远不能满足办案用车的需要，与高检院规定的基层院车辆装备要求也相差甚远。在车辆装备不足而检察业务日趋繁重的情况下，在进一步加强装备建设的同时，如何使现有车辆做到科学合理的调度，最大限度地提高对车辆的使用效率，就显得十分的重要。因此，做好科学、合理的车辆管理与调度工作是一项紧迫的任务，同时要提高做好检察机关车辆管理与调度工作的认识，最大限度地求得领导、部门和全体干警的支持和理解，在管理和调度中，要兼顾各方因素，综合调度，合理用车。如：针对不同的用车对象，不同的要求，派车的车型要有所不同。一般的办案用车可安排普通的车辆即可；长途用车一般要安排性能较好，驾驶员技术过硬的警车；有重要宾客来访用车，则需安排较高档的车辆，以示热情接待；侦查用车则应安排普通牌照的地方车辆，注重隐蔽性；遇有人数多时尽量用中巴车，以控制车辆总数。同样也应注意一般用车与重点用车的区别对待，遇有自侦部门案件突击和重特大案件的发生，必须保证一线用车的需要，以配合工作的完成。
二、统筹兼顾，合理调度，是做好车辆管理与调度工作的关键
做好科学合理的车辆调度，具體应注意把握以下几个方面：一是做好每天的日常车辆安排，必须具有前瞻性。即由各科室除突发事件外，提前一天提出用车要求，填写出车申请单，然后在综合了各科室的任务和出车目的地后，才能将车辆作有效、统一的调度。同一地点，同一方向的可以让其合乘一辆车，任务重、时间紧的提前优先发车，当然也要根据车辆的性能不同，安排不同的出车任务，做到根据不同的任务需要安排不同的车辆。二是提高车辆的机动性，时刻保持良好的车容车况，做到随叫随到，随时应对突发事件发生的用车需要。检察机关因其工作的性质决定其随时会面对突发性案件的发生，为了应对办案用车的需要，必须始终保持车辆的机动性和良好的车况。具体来讲，就是在每天保证留有值班的机动车辆外，利用电脑记录当天的出车情况，随时掌握车辆的动态，以便作机动调度。在现有的道路和通讯条件下，在本市范围内执行任务的车辆，均可保证半小时内到达指定地点。三是提高车辆的利用率。在使用车辆的办案人员工作时等候的时间差，随时调遣车辆赶往别处执行任务，使车辆流动起来，提高使用效率。另外要经常督促驾驶员，加强对车辆的检查保养，发现故障及时排除，始终保持良好的车况，随时做到迅速、及时、安全和，保证用车任务的及时完成。
三、健全规章，提升素养，是做好车辆管理与调度工作的保证
不注意车辆管理工作的制度化、规范化建设，车辆管理工作就难以提高。因此，必须建立健全相关的规章制度，提升驾驶人员素养，确保车辆管理与调度工作顺利进行。一是结合本单位的实际及车辆管理工作的特点，制定有关的规章制度、驾驶员守则、车辆值班制度、车辆使用和管理制度等，使之有章可循，努力促进机关车辆管理工作制度化、规范化建设，以制度制约人，杜绝违纪违规现象的发生。二是打造一支有高度政治觉悟、有较强的事业心、责任感和过硬的技术素质的驾驶员队伍。检察机关的驾驶员是一个特殊的工作岗位，也是一个光荣的岗位。对专业技能和自身的素质要求较高。一名合格的检察机关驾驶员，除了精于技术，还必须有高度的政治觉悟。集具有高度保密意识、任劳任怨的敬业精神和良好的职业习惯于一体的驾驶员队伍。三是加强兼职驾驶人员和用车检察人员素能培养。目前，就本检察院而言，有驾驶警车资格的检察人员就占三分之二，由于工作需要或专职驾驶员不足等因素，常常是有驾驶警车资格的检察人员兼职驾驶，在这此人员中，由于其驾驶技术水平参差不齐，个人的综合素养不尽一致，有的是一用了之，很大程度上制约了车辆管理与调度工作。因此，在打造一支有高度政治觉悟、有较强的事业心、责任感和过硬的技术素质的专职驾驶员队伍的同时，不断加强兼职驾驶人员和用车检察人员素能培养。
地税机关行政管理论文范文第6篇
企业工商登记档案是工商行政管理机关在依法对企业登记注册、监督管理过程中形成的具有保存价值的文字、图表、声像等形式的文件材料，它包括企业法人、有限责任公司、股份有限公司、外商投资企业、私营企业以及外国企业分支机构办理名称预先登记、开业设立登记、变更登记、延期登记、登记公告、年度检验登记时提交的申请登记表、企业合同、章程、法定代表人负责人登记表、经营场所证明、验资报告等材料，是工商行政管理机关登记、管理工作的历史记录，它们在登记注册工作中以及各类经济活动中起着重要的依据、凭证作用。可以说企业工商登记档案的价值就是用来评判企业的资信，而且是反映企业资信最重要、最基本的法律文件，因为企业工商登记档案的真实、合法是政府以其公信力加以保证的。①
世界许多国家和地区企业法普遍承认企业工商登记档案的公示性，我国在这方面的做法不尽如人意。欧共体理事会第一号公司法指令中要求各成员国对于公司的基本文件进行强行性公开。香港《有限责任合伙经营条例》中规定任何人士均可查阅注册申请表，经认证后，均作为民事或刑事诉讼中的有效证据。我国台湾《民法总则施行法》也规定：法院对法人已登记的事项，应当尽快予以公告，并允许第三人抄录或阅览”。②
现阶段企业工商登记档案的公示性受到限制
（一）限制查询主体与查询阶段。国家工商行政管理局《企业登记档案资料查询办法》第七条规定，只有各级公安机关、检察机关、审判机关、国家安全机关、纪检监察机关、律师才有权查询工商登记档案。该规定进一步对律师的查询权进行了限制：律师只有进行诉讼业务而且仅能在立案后才有权查询企业工商登记档案。该条规定的反面意思就是：律师进行在非诉讼业务过程中无权查询企业工商登记档案；即便是进行诉讼业务，在法院立案之前也无权查询企业工商登记档案。律师由此陷入了一个两难境地：要想查询企业的详细档案资料必须先到法院起诉，而要顺利起诉最好在起诉前先了解企业的详细工商登记档案。③
第七条规定实际上限定了企业工商登记档案的公开和使用阶段，没有让工商登记档案信息在交易开始前就发挥作用，而是在交易失败进入诉讼以后才被动地利用该信息进行弥补，与我国《合同法》等法律法规以及政府一系列政策所确立的鼓励交易原则相违背，一方面增加了国家管理成本，造成本来就很稀缺的国家管理资源和司法资源的浪费，一方面也滞后了经济的发展，限制了交易主体自我防范和控制风险能力的发挥，从制度设计的层面看也是十分失败的。
（二）限制查询内容。国家工商行政管理局、国家档案局发布的《企业法人登记档案管理办法》第十九条规定：“使用保密档案时，还应履行相应的批准手续后，方可查阅。未经工商行政管理机关批准，利用者不得公布企业法人登记档案材料。”《企业登记程序规定》(国家工商行政管理总局令第９号)第二十一条规定：“企业登记机关应当建立企业登记簿，供社会查阅。企业登记材料涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的，企业登记机关不得对外公开。书式档案资料中涉及的机密事项，须经工商行政管理机关批准方可查阅。”工商行政机关作出以上此规定的目的主要是为了保护企业的商业秘密。所谓商业秘密必须符合三个法律特征：第一，秘密性（不为公众所知悉）；第二，具有实用性（或价值性）；第三，保密性（采取保密措施）。笔者认为企业工商登记档案并不具备以上三个法律特征，理由如下：
第一，企业工商登记档案不具有秘密性。按照《企业法人登记档案管理办法》第十七、十八、十九条的规定，各地工商机关“应努力开发、利用企业法人登记档案的信息”，“有计划地作到面向社会、面向公众、为领导决策和国民经济宏观管理服务”，外单位只要持有有关的证件和信件，经过必要的审批程序，均可以咨询或查阅企业登记档案的有关信息。《企业法人登记公告管理办法》第二条还规定，国家授权工商机关发布具有法律效力的正式文告，“向社会公开发布企业登记公告，宣告企业法人成立、登记事项变更、注销等情况，提供企业法人登记有关的基础信息和有关资料，以利于民事主体依法确立合法地位和调整民事法律关系。”我国公司法第四章第三节有关上市公司部分和证券法第三章第三节有关持续信息公开制度都公司对公司特别是上市公司的信息披露和信息公开作出了明确的规定。从理论上说，工商登记档案信息都应为公众所知悉，所不同的是，上市公司必须依法主动披露，而一般公司只是接受被动查询而已。
第二，企业工商登记档案信息不具有实用性。工商机关要求企业在设立、变更、注销时提交一系列文件，在每年年检时提交年度检验报告书、年度资产负债表和损益表等财务报表，是为了确认企业的法人资格或经营资格，取缔非法经营，更好得对企业进行分类管理。企业提交这些信息是为了证明自己有资格继续在市场经济中合法经营，合法竞争。这些信息只是其经营资格、竞争能力和等级的证明，而不是经营手段或竞争手段本身。表面看来，这些信息影响着企业的声誉，决定着企业的竞争力，似乎具有间接的获利能力，实际上这些信息是企业现状的反映，而不是形成现状的手段的描述。所以，它不具有商业秘密所特有的实用性。
第三，企业工商登记档案信息不具有保密性。工商登记档案资料是工商行政管理部门为了依法监督、管理企业的经营行为而收集、整理并保管的，律师及公、检、法机关的人员只要持有合法的手续，就有权对这些资料依法进行查询、复制，企业无权也没有必要对这些档案资料采取保密措施。也从来没有听说哪一家企业制定规章制度或与员工签订合同，要求员工对其工商登记档案资料进行保密。所以，工商登记档案资料也不具有商业秘密的管理性特征。
从以上的分析来看，企业工商登记档案资料并不具有商业秘密的法律特征，它只是普通的信息，而非商业秘密。律师只要持有合法的证件，履行一定的手续，就可以查阅、复制、复印全部档案资料。④
（三）限制查询结果的利用。《企业登记档案资料查询办法》第九条规定：“查询人不得利用获得的资料开展有偿服务活动，也不得公布企业登记档案资料。”该规定不仅对律师执业造成了一定的负面影响，而且与建立我国信用体系的目标相背离。
取消企业工商登记档案公示限制的必要性
（一）贯彻《立法法》和《行政许可法》的需要
１． 法规规定：企业登记档案必须充分公开。国务院颁布并实施的《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定，各级登记主管机关应当建立企业法人登记档案和登记统计制度，应当根据社会需要，有计划地开展向公众提供企业法人登记资料的服务。
国务院颁布并实施的《中华人民共和国公司登记管理条例》进一步规定，公司登记机关应当将核准登记的公司登记事项记载于公司登记簿上，供社会公众查阅、复制。
对于企业登记档案的查询，以上两个行政法规是作为登记主管机关“应当”履行的义务和职责作出了强制性的规定。
２． 部门规章规定：查询企业登记档案须经批准。国家工商局颁布并实施的《企业法人登记档案管理办法》第十九条规定，查阅企业法人登记档案文件要持有关的证件和信件，并按有关规定的审批程序办理。
国家工商局颁布并实施的《企业登记档案资料查询办法》第七条规定，律师事务所代理诉讼活动，查询人员应出示法院立案证明和律师证件，可以进行书式档案资料查询。书式档案中涉及的事项，须经工商行政管理机关批准方可查阅。对于同一企业登记档案的查询问题，这两个部门规章作出了若干限制性、禁止性的规定，并由此将应当履行的法定义务，转变成了本部门审批的权力。
３． 部门规章违反了《立法法》和《行政许可法》。首先，就法律效力而论，上述规章中关于限制、禁止企业工商登记档案查询的规定应属违法，根据我国《立法法》的规定，对于此类超越权限的、下位法违反上位法规定和不适当的规章，应由有关机关予以改变或者撤销。
其次，就设定行政许可的权限而言，新施行的《行政许可法》没有授予部门规章设定行政许可的权利。而《企业登记档案资料查询办法》第七条和《企业法人登记档案管理办法》第十九实际上就是一种行政许可，是对查询档案的许可，应当予以调整。
（二）我国企业诚信体系建设的需要
江泽民同志指出：“没有信用，就没有秩序，市场经济就不可能发展。”⑤目前，我国企业诚信体系建设还不能完全适应高速发展的社会主义市场经济的需求，诚信体系的不完善、失信行为的广泛存在，使加强企业工商登记档案的公示性应当成为我国企业诚信体系建设的重要内容。
１． 加强企业工商登记档案的公示性，有利于提高企业的诚信度。禁止或限制企业工商登记档案的查询，不仅使工商行政管理职能难以发挥，而且在客观上纵容了经济欺诈，人为地阻断了市场主体间的信息沟通，从而大大增加了交易风险。登记机关并不因此承担任何责任，如此责权不分、包揽权力、垄断信息并拒绝公开，极易导致审批权力滥用、 暗箱操作，不法分子也会就此取得“合法”登记，凭借国家公信力行各类欺诈、逃废债务等不法之事，导致市场秩序的混乱和公众对政府公信力的怀疑；对于守法者，不仅要承受因此大大增加的交易风险，即便是在寻求司法救济时，却因查询相关企业档案的障碍，在程序上甚至可能因此无法依民事诉讼法、刑事诉讼法立案，在实体上亦无法有效利用法律武器来维护自身合法权益，令我国民法、刑法中关于虚报注册资本、虚假、抽逃出资、妨害清算等相关法律难以发挥效用，其结果只能是在客观上纵容、庇护甚至支持形形色色的经济欺诈、逃废债务等不法行为。
２． 加强企业工商登记档案的公示性，有利于公众对企业诚信进行监督。企业登记档案应当充分公开，允许社会不特定的绝大多数人都能充分地了解企业的基本情况，从而降低交易风险；通过公开，让公众广泛且无障碍地参与企业信用管理，使人人都成为尽职尽责的“工商局”，以实现社会信用的良性循环：通过公开，守法者可以得到及时、有效的法律救济，实现法律抑恶扬善的社会价值；通过公开，变“黑箱”为明示，不仅能有效防止权力腐败和权力不当行使，而且能提高企业的自律性和自觉性。
（三）是政务公开的需要
政务公开是为了保护公众的知情权。拥有或保存政府管理信息的行政机关是公开的义务人，应当依法履行公开政府信息的义务；而公民、法人和其他社会组织是公开权利人，依法享有获取政府信息的权利。政务公开应当把保密作为一项特例而非惯例处理，除保密的范围外，其他信息均应公开。工商登记信息查询应当成为政务公开的先锋。若同一行政文件中有些可以公开，有些不应当公开的，则对不宜公开的内容加以删节后再公开。⑥如果政府应当公开信息而没有公开，致使老百姓的切身利益受到了损害，当事人有权提起行政诉讼。⑦
（四）是律师执业的需要
１． 律师进行事前资信调查是法律服务的一项重要内容。随着商品经济的飞速发展，商贸活动已经非常频繁，跨国贸易更是与日俱增，为了维护交易的安全，保障自身的经济利益，商事主体在确定交易之前都希望了解对方的资信状况，对交易的风险做出恰当的评估，防止遭受损失。因此，现代规范企业都要在确定交易之前聘请律师对对方进行基本的资信调查，有些甚至要求律师在调查的基础上出具风险评估报告，力争将商业风险降到最低程度。这种谨慎的态度客观上维护了国家经济秩序，有利于国家经济的发展，理应得到国家政策与法律的支持。
２． 律师进行资信调查依赖于企业工商登记档案的充分公开。律师要进行真实、详细的事前资信调查依赖于企业工商登记档案的充分公开。工商企业登记档案充分公开对律师公开的好处是显而易见的。首先为律师正常执业扫除了一大障碍，有利于律师更好地开展诉讼及各种非诉业务，为当事人服务。其次通过查询工商企业登记档案来了解企业的真实状况，就可以有效防止商业诈骗，有利于建立良好的社会主义市场经济的信用秩序。如果企业工商登记档案对律师公开，那么企业在进行业务往来之前可以先委托律师做资信调查，了解对方的情况，这种了解不是靠对方自己的吹嘘，而是通过律师在工商行政管理机关对企业登记档案进行查询，由此得来的信息更加客观，有利于企业的经营决策，也可以有效防止商业诈骗的发生。因此，只有揭开企业工商登记档案的层层面纱，使之充分沐浴透明的阳光，律师才能充分利用工商登记档案信息，实现其为市场经济服务的功能。□
注释：
①孙军，商事档案的公开与利用限制———从商法的角度谈几类专门档案的提供利用问题， 《山西档案》，２００３，（５）
②邱代伦 车行义，“工商局，凭什么不让我查企业档案?选”———浅议工商企业登记档案的公开，《中国律师》，２００１，（８）
③李文君，掀起工商企业登记档案的盖头，《工商行政管理》，２０００，（４）
④胡明，企业工商档案信息属于商业秘密吗？—有感于律师工商信息调查难， 《德衡论文集》
⑤江泽民，《当前经济工作需要把握的几个问题》，《论“三个代表”》第９４—９５页
⑥吴增仁 马秋影，政府信息公开对档案工作的挑战及档案管理部门的对策，《北京档案》２００４，（４）
⑦《律师查资料被拒绝 深圳一律师就此事叫板国家工商局》，国法网，２００１－０５－１５
（作者单位：四川英捷律师事务所西南财经大学法学院６１００７２６１００７４）