林业行政许可研究论文范文

2024-07-14

林业行政许可研究论文范文第1篇

一、各地行政服务中心的成立

林业行政许可研究论文范文第2篇

主任、副主任、秘书长、各位委员：

宁波市第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议审议通过了《宁波保税区条例》(以下简称条例)。根据立法法的规定，报请省人大常委会批准。现就条例的有关问题说明如下：

一、制定条例的必要性

宁波保税区是由国务院批准设立的对外开放的特定经济区域，具有国际贸易、保税仓储、进出口加工、商品展示等功能。设立13年来，宁波保税区持续、快速、健康发展，为促进我市经济和社会发展起到了重要作用。但是，由于目前国家尚没有针对保税区的专门法律、法规，一定程度上影响了宁波保税区的规范管理和进一步发展。因此，为进一步优化投资环境，拓展服务功能，提高行政效率，扩大对外开放，促进对外贸易和经济技术合作，制定宁波保税区条例是十分必要的。

二、条例的制定过程

2005年上半年，宁波保税区管委会、市政府法制办和市人大财经委做了大量的前期调研工作。根据调研情况，市人大常委会将其增列为当年立法制定项目。2005年11月下旬，市十二届人大常委会第二十四次会议审议了市人民政府提请的条例(草案)。会后，法制工作委员会将草案在宁波日报和宁波人大信息网上全文刊登，先后召开由市级有关部门、保税区内有关行政管理机构、金融机构和企业等参加的两个座谈会，同时将草案发送市级有关部门、各县(市)区人大常委会、部分人大代表和市人大法制委咨询员征求意见，并报送省人大常委会法工委，征询了省人大和省级有关部门的意见。在此基础上，法制委员会对草案进行了统一审议，形成了草案修改稿。2006-年1月24日，市十二届人大常委会第二十六次会议审议并通过了条例。

三、对条例几个主要问题的说明

(一)关于保税区的功能和定位。根据海关法等有关法律和宁波保税区的发展状况，条例第二条第一款和第三条第一款明确了宁波保税区的定义、功能和产业发展方向。同时，考虑到保税区的长远发展需要和建设保税港以及保税物流体系的要求，条例第三条第二款和第三款规定：“保税区的发展应当紧密联系本市海港、空港实际，并与毗邻港区实现优势互补、资源整合及功能联动，促进港航产业、物流产业和出口加工业的发展。保税区发展规划应当与保税区邻近岸线规划相衔接，经国家有关部门批准，在保税区内可以设立码头、泊位。”

(二)关于保税区的行政管理体制以及管委会的职责。条例第二条第二款对保税区的行政管理体制及管委会的地位作了明确：“市人民政府设立宁波保税区管理委员会(以下简称保税区管委会)，作为其派出机构，管理保税区的行政事务。”第五条对保税区管委会的具体管理职责作了规定。第六条规定：“保税区管委会应当按照精简、统一、效能的原则，设立和调整行政管理机构，具体负责保税区的经济和社会行政管理事务。”

(三)关于行政服务规范和行政许可限时办理制度。条例第七条对保税区的行政管理机构及其工作人员的依法行政、加强和改善服务等内容作出了规定；第八条对建设信息化事业和提供政务、服务信息等内容作了规定。另外，根据保税区的特殊情况，为进一步提高行政效能，条例第九条规定了保税区内的行政管理机构权限内的行政许可实行限时办理制度，除可以当场作出决定的外，应当自受理之日起三个工作日内作出行政许可决定。在规定的期限内不能作出行政许可决定的，经行政管理机构负责人批准，可以延长不超过十个工作日的办理期限。延长期限的理由应当告知申请人。

(四)关于产业发展资金。根据预算法、中小企业促进法和WTO的有关规则，为促进保税区内有关企业的发展，条例第-十条规定：“保税区管委会可以根据国家有关规定，设立产业发展资金，对符合区域产业发展导向的企业给予扶持。”

(五)关于企业的经营范围和投资人的出资。根据修订后的公司法，条例第十一条规定：“在保税区设立内资企业，具备条件的，工商行政管理部门应当依法予以登记，除法律、法规另有规定外，对其经营范围不作限制。设立外商投资企业按照有关外商投资企业的法律、法规规定执行。”第十二条规定：“在保税区设立公司，可以依法分期缴付注册资本。投资人可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。对作为出资的非货币财产，应当依法评估作价，核实财产。涉及国有资产的，按照国家有关规定办理。”

(六)关于海关监管、检验检疫等管理制度。条例第十四条对保税区有关法定的免税、免领进出口配额许可证的情形作了明确规定。同时，考虑到海关监管、检验检疫等方面的具体管理措施多由有关行政法规和部委规章规定，因此，该条第二款规定：“保税区内的海关监管、检验检疫、外汇、税务等方面的具体管理办法，按照有关法律、法规和规章执行。”

(七)关于法规的参照适用。浙江宁波出口加工区已于2002年经国务院批准设立。拟在保税区外设立保税物流中心，已经省人民政府同意，目前正在报请国务院审批。条例第十九条对这两类区域的行政管理作出了规定：“经国家有关部门批准、由保税区管委会在保税区外设立的保税物流区域的行政管理，参照本条例执行。保税区管委会与浙江宁波出口加工区管委会合署办公，浙江宁波出口加工区的行政管理参照本条例执行。”

《宁波保税区条例》和以上说明，请予审议。

林业行政许可研究论文范文第3篇

摘要：政府信息公开范围，其基本精神是适度公开与逐步扩大。我国政府信息公开范围，不是以公开为原则以不公开为例外，而是实行依法公开原则。主要包括五项内容：依法确定政府信息，依法确定和处理公开信息的范围事项，依法确定和处理不予公开信息的范围事项，依法确定和处理“灰色地带”政府信息，依法确定和处理公开信息的程度。随着政府信息公开制度的不断完美、实践经验的不断积累以及行政机关工作的不断规范化和法制化，进一步扩大政府信息范围是必然趋势。

关键词：政府信息；公开范围；公开原则

自我国推行政务公开与权力运行监督制度以来，公开的对象与范围越来越广泛，公开的事项也越来越具体，从党政机关的政务公开到群众团体、企事业单位和基层事务的公开，如村务公开、厂务公开、校务公开等。在此基础上，政务公开的法制建设也取得了标志性成果，即国务院《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的制定颁布。自《条例》实施以来，政府信息公开范围始终是一个热点和重点问题，很多政府信息公开事例案件，都涉及公开范围问题。从法学理论上看，政府信息公开范围涉及的问题较多，本文试图就政府信息公开范围的原则和具体制度做一些分析研究。

一、关于以公开为原则以不公开为例外

政府信息公开范围究竟应当是怎么样的?这个问题的核心和前提，是政府信息公开的基本原则。有什么原则，就有什么范围。根据政府信息公开制度的历史发展，理论上总结出两个基本原则，不公开原则和公开原则。不公开原则，是指政府信息原则上都是不公开，公开的只是少数，即以不公开为原则以公开为例外。这种不公开原则，一般是在没有民主法制的时期，或者民主法制初期阶段出现。公开原则却不同，是指政府信息原则上都应该公开，不公开的政府信息只是少数，且须有法律禁止性规定，即以公开为原则以不公开为例外。公开原则一般是在民主法制建设比较发达时期出现的，被认为是一种历史性进步。

在《条例》制定颁布以前，学者在理论上主张我国应当实行政府信息公开原则。“由于政府信息公开实践中的一个最大难题在于合理地确定公开与不公开的范围，为避免传统思维方式的影响，避免国家机关工作人员以各种借口扩大不公开的范围，架空政府信息公开制度，有必要将公开作为原则确立下来”。“从价值层面上，各级党政机构要树立政府信息‘公开是原则，不公开是例外’的理念”。从这里可以看出，这些主张和期待的就是公开原则，而不是其他原则。《条例》制定颁布以后，不少学者和官员在解读和理解《条例》时，仍然认为我国实行的是以公开为原则以不公开为例外的原则，认为“这次《条例》中间实际上有一个基本的原则，这是非常重要的原则，政府信息公开为原则，不公开为例外，也就是说不公开的是例外的，不公开的是少数的一部分信息”。或者说，《条例》虽然没有像国外政府信息公开立法明文规定以公开为原则不公开为例外，但“就是从以前‘法无准许即禁止’变为‘法无禁止即公开’”。

人们期望政府信息公开制度规定公开原则是无疑的，但现在的问题是，《条例》是否确立了公开原则——以公开为原则以不公开为例外?回答是否定的。笔者认为，《条例》无论是从文字、逻辑还是从精神、发展阶段等方面看，都没有确立以公开为原则以不公开为例外的政府信息公开范围。

(一)《条例》及相关规定中并没有明确规定以公开为原则以不公开为例外

与公开原则直接有关的条文是《条例》第5条和第2章。该第5条是关于政府信息公开制度基本原则的规定，规定了三项基本原则：公正原则、公平原则、便民原则。没有规定除该三项原则以外的其他原则，当然也就没有规定以公开为原则以不公开为例外的原则。另外，《条例》第2章是关于政府信息公开范围的规定，在该章6个条文中，始终没有出现以公开为原则以不公开为例外的规定。为推进政府信息公开工作，国务院办公厅还做出了《关于施行(中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》(以下简称《意见》)。该《意见》第4条规定主动公开，涉及主动公开的机制、方式和提供优质服务，《意见》第5条规定依申请公开事项，主要包括如何提供服务和开展工作等，完全没有关于公开原则的表述表达。

从立法和文件中，没有规定以公开为原则以不公开为例外，这是清楚的事实。不可否认，以公开为原则还是以不公开为原则，或者是其他原则，这个问题是政府信息公开范围中一个非常重要和不可回避的基本原则。在《条例》制定颁布以前，不少地方陆续制定了政府信息公开的规章，很多规章也都有明确直接的关于公开范围原则的规定，政府信息公开条例专家建议稿中也有这方面明确的表达。应该说，《条例》不可能也不会无故“忽略”或者是“想不到”公开原则。既然如此，《条例》和相关文件仍然没有直接、明确规定公开原则，我认为，至少不能就此得出《条例》确立了公开原则的结论。

(二)从法律逻辑上看，《条例》也没有确立公开原则

《条例》规定政府信息公开范围的方式，是列举式而不是概括式。这种列举包括了肯定列举和否定列举两种。所谓肯定列举，是指《条例》第2章关于应当公开政府信息事项的规定，即哪些事项应当公开(包括主动公开和依申请公开)的规定。以第9条的基本规定为例，该条肯定列举了四项公开事项：一是信息内容标准列举，即反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息要公开；二是法律标准列举，即其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的信息要公开；三是利益标准列举，即涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息要公开；四是需要标准列举，即需要社会公众广泛知晓或者参与的信息要公开。这四项肯定列举，都是不同的列举标准。虽然该第9条的规定并不代表信息公开肯定范围的全部，但其他所有肯定列举条文都是同样的逻辑，当然也都有同样的结果。除肯定列举外，就是否定列举了。《条例》列举规定了四类信息不公开：一是涉及国家秘密的信息；二是涉及商业秘密的信息；三是涉及个人隐私的信息；四是公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息。

肯定列举与否定列举，都是列举规定。在法律上，列举有举例性质的列举(如行政诉讼法关于受案范围的肯定列举)，也有划定范围性质的列举(如行政诉讼法关于受案范围的否定列举)。就《条例》规定的列举而言，第9条属于划定范围性质的列举。这种靠列举划定政府信息公开范围的规定模式，必然导致的逻辑结论就是：政府信息公开范围事项可能有交叉，更可能有遗漏，列举不可能穷尽所有政府信息，完全可能出现既不在肯定列举范围之内，也不在否定列举范围之内的政府信息事项。

逻辑规则告诉我们，概念的外延如果要周延，

范围要穷尽，就必须有概括的规定，要么是肯定的概括，要么是否定的概括；否则，这个概念的外延就不可能周延。就政府信息公开范围而言，《条例》既没有肯定概括规定，也没有否定概括规定，全部都是列举规定。这种列举规定，无论列举多少，也无论立法者多么绞尽脑汁设计，它都不可能穷尽信息公开或者不公开的范围事项。这样，学者们主张和解读的以公开为原则以不公开为例外观点，就失去了必要的逻辑基础。因为，所谓以公开为原则以不公开为例外，其大前提须有概括的肯定规定，即所有政府信息都必须公开(原则)，例外规则才是不公开，这需要立法明确的规定或者排除，也就是否定列举规定。现在的问题是，《条例》规定信息公开范围，只有列举规定，没有概括规定，我们只能根据各式各样的列举规定来确定信息公开的范围。由于没有肯定的概括规定，也就没有了以公开为原则以不公开为例外的大前提，那么以公开为原则的结论，也就成了不合逻辑的结论。

(三)从立法精神看，政府信息公开范围是有限的

理论上普遍认为，政府信息公开制度的法理基础是主权在民原则和保障个人知情权理论。但是，主权在民原则和保障知情权理论，并不是今天才有的原则和理论，而是我们始终肯定和坚持的原则和理论。因此，并不能因此得出政府信息公开范围就一定是以公开为原则以不公开为例外的结论。具体到《条例》而言，第1条开宗明义规定了立法目的，确定为三个目的：一是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息；二是为了提高政府工作的透明度，促进依法行政；三是为了充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。这既是立法目的，也是信息公开制度的宗旨和价值所在，是立法基本精神的集中反映。

为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的目的，并不是获取全部政府信息的意思，而是获取有限政府信息的精神。这个有限政府信息的含义，在立法上被规定为“依法获取”。所谓“依法获取”，既有程序上依法获取的含义，也有实体上依法公开和获取的含义。换言之，公民、法人和其他组织可以获取政府信息的范围，取决于立法的规定，而现行立法对获取政府信息范围的规定，就是有限范围规定，而不是无限范围规定。

为了提高政府工作的透明度，促进依法行政的目的，是从行政机关角度进行规定和提出的。提高政府工作透明度，本身就有“度”的要求，也就是程度要求。行政机关不可能一夜之间开放所有政府信息，而是一个逐步开放从而提高透明度的过程。况且，行政机关实施行政管理的依据和标准，是法律规定，因此是依法而行政。就政府信息公开范围而言，也就是依立法的规定和标准而公开，而不是依信息的范围而公开。所以，无论“度”的规定还是“依法”的规定，都表达的是一种有限、有标准公开政府信息范围的精神。

为了充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，是信息服务目的和服务功能的规定。所以在《条例》中就出现了对应的“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”申请政府信息公开的规定。。但是，这种服务功能的信息公开范围，受到公民、法人和其他组织自身利害关系的严格限制，只有具备条件的人才能获取相应信息，而且行政机关信息公开的范围和公开的程度，也受到这个条件的限制。笔者认为，发挥政府信息的服务作用，无疑是政府履行公共服务职能的形式之一，但生产、生活和经济社会活动涉及的信息非常广泛，也会触及方方面面的利益和权益，行政机关不应该也不可能将所有信息都予以公开或者提供给申请人。行政机关能够公开或者提供的信息，也只是那些事关公民、法人和其他组织切身利益或有重大利害关系的政府信息。可以说，充分发挥政府信息服务作用的立法精神，应当包含有信息与个人利害关系度的含义在其中，也是一个有限公开信息的立法本意。

(四)政府信息公开范围，是一个逐步的过程，不是一个固定的结果

据资料显示，已经有近70个国家制定了全国性的信息公开法。这个数量意味着，目前为止是少数国家有政府信息公开立法，而这些国家政府信息公开立法的时间也并不很长，大多都处在一个逐步扩大公开信息范围的过程中。所以，尽管理论上不少人主张以公开为原则以不公开为例外，但客观地看，世界上大多数国家还没有实行以公开为原则以不公开为例外的政府信息公开制度。

我国的政府信息公开制度，从来就是一个逐步规定和逐步扩大的过程。《条例》制定以前，实际上采用立法列举规定方式在推进政府信息公开工作。1954年12月31日全国人民代表大会常务委员会制定的《公安派出所组织条例》第5条就规定，公安派出所必须密切联系群众，认真处理人民来信，接待人民来访，并且“在居民会议或者居民委员会会议上报告工作，听取人民的批评和建议”，这不仅是接受监督的规定，也是公开派出所相关信息的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第4条明确规定了行政处罚遵循公开原则，并明确对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。《中华人民共和国行政许可法》也在第4条规定，行政许可的设定和实施应当遵循公开原则，规定了立法起草公开的内容，如“起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见”，规定了委托行政公开的内容，如“委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告”，规定了办公场所公开的内容，如“行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示”。也规定了许可决定公开的内容，如“行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅”，等等。到2008年颁布实施《条例》，我国政府信息公开工作一直在推进，法制化程度一直在提高，政府信息公开的范围也一直在逐步扩大。也就是说，政府信息公开范围的逐步扩大是一个历史发展事实，既不是在《条例》制定以前就完全没有公开政府信息，也当然不会因为制定颁布了《条例》就终结政府信息公开范围的扩大过程。但是总的来看，政府信息公开法律制度的建设才刚刚开始，还处在起步发展阶段，这是基本定位。寄希望于一个处在起步发展阶段的政府信息公开范围实行以公开为原则以不公开为例外的制度，是不现实的，也是不合理的，

政府信息公开并不是一个孤立的制度。它以社会、经济、法律、人民等的发展为基础的，并与社会、经济、法律、人民的发展等因素息息相关。我们处在社会主义初级发展阶段，属于发展中国家，是正在建设法治同家和建设法治政府的历史阶段。既有发展建设的根本任务，也面临着转型、转轨的很多问题。与初级阶段、发展阶段相适应，政府信息公开制度不可能不受制于这个历史阶

段，不可能不反映这个阶段的特征和要求。就政府信息公开范围而言，也是一步一步发展而来，不是一蹴而就的。首先是从不公开到公开，其次是从以不公开为原则公开为例外到适度公开，最后发展到以公开为原则以不公开为例外，逐步扩大公开范围，逐步缩小不公开范围，基本做到透明政府。应该说，以公开为原则以不公开为例外，是政府信息公开范围高度发达阶段的结果和特征。一个发展加转型的社会，实行高度发达阶段的信息公开范围制度，实际上超前了它所处的社会、经济、法律、人民发展的基础和阶段，因此是不合适的。笔者认为，与我们所处社会发展阶段相适应，应当是适度公开与逐步扩大的政府信息公开范围，而不是其他。

二、关于依法公开原则

《条例》所确立的政府信息公开范围，其基本精神是适度公开与逐步扩大。所谓适度公开，一方面是与过去相比，政府信息公开的事项范围，不再只限于法律法规列举，更增加了多种列举标准，从而使政府信息公开事项的范围有了极大地发展；另一方面是通过立法确定了政府信息公开的标准和条件，从而一般性地界定了政府信息公开的事项范围。所谓逐步扩大，是指在《条例》规定的公开范围基础上，可以通过其他法律法规的规定，进一步扩大政府信息的范同。并且《条例》本身也赋予了行政机关相应的裁量权限，即便在现行立法规定范围内，仍然有扩大政府信息范围的余地。所以，适度公开与逐步扩大，是《条例》对政府信息公开范围的基本精神，是综合考虑制度、权利、现实和未来发展多种因素的选择，也是一个问题的两个方面。

适度公开与逐步扩大政府信息公开范围，是需要一定规矩和标准的。这个标准既不是申请人标准，也不是行政机关标准，而是由立法规定的标准，具体到《条例》规定中就是法定标准。所以，政府信息公开范围应当是依法公开原则。

(一)依法确定政府信息

什么是政府信息?这个问题似乎不是政府信息公开范围的内容，其实不然。政府信息的外延范围与政府信息公开范围有着密切的联系。简单地说，如果界定政府信息范围较窄，政府信息公开范围也不可能宽泛；如果界定政府信息范围较宽，政府信息公开范围也相应可以更宽泛。在此意义上说，政府信息的范围实际上成为了政府信息公开范围的前提和基础。

《条例》界定政府信息范围较为宽泛。明确指出，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。就政府信息的主体范围而言，不仅包括行政机关(第2条)。而且包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(第36条)，以及教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位(第37条)。所以，政府信息这个概念，不仅是政府机关的信息，也是管理公共事务组织的信息，还是公共企事业单位的信息。就政府信息特征而言，本质上是上述主体履行职责过程中的相关信息，只要与履行职责有关就是政府信息，否则属于其他信息。与履行职责有关，使该信息具有了政府信息或者公共信息的性质。所以，即便是所谓行政机关的“内部信息”，只要符合与履行职责有关这个特征，就不能把它排除在政府信息范围之外。就政府信息形式而言，仅仅规定了是以一定形式记录、保存的信息，没有限制是否为“成熟”信息或者对外信息。因此，行政机关正在调查、讨论、处理过程中的信息，或者服务于一定目的收集保存的信息，也属于政府信息范畴，不能排除在政府信息概念之外。可见，政府信息的概念、特征，是由立法规定下来的，有它特定的含义和范围所指。我们不能从一般意义上去理解，也不能仅仅从文字上去解读，更不能用外国法律和理论中的政府信息范围填充我国政府信息的外延。毫无疑问，我国政府信息公开制度中的政府信息是包括特定范围的特定法律概念，只能依法而定。

(二)依法确定和处理公开信息的范围事项

哪些政府信息应当公开?《条例》没有概括式规定，只有列举式规定，在列举方式和性质上，有两种列举，一是划定公开范围性质的列举；二是举例性质的列举。公开政府信息的范围受到划定范围性质列举式规定的规范，公开政府信息的重点受到举例性质列举规定的限制。

就划定范围性质的列举而言，《条例》规定了四种标准：一是利益标准，包括“切身利益”和“特殊需要”，也就是涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息，以及满足公民、法人或者其他组织自身生产、生活、科研等特殊需要的政府信息。“利益标准”属于客观标准，是否存在利益关系，是否存在生产、生活、科研等特殊需求，是个客观事实问题。二是需求标准，即行政机关需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息。这个标准既有客观性也有一定的主观性因素。行政机关的需求是客观的，例如，行政机关要求社会大众参与某项制度的讨论，提供不同的意见和建议，以供行政机关决策参考，当然首先要公开相关政府信息，这是客观性的需求，但行政机关对这种需求范围和程度的认识、反映则是主观的。三是内容标准，即反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的政府信息。我们知道，行政机关的设置、职能、程序等属于行政机关自身的事务和信息，但这些信息也不仅仅是行政机关的内部事务信息，行政机关的设置本身就是为了实施对社会的管理和服务，公民、法人和其他组织与行政机关“打交道”办事，当然要知道行政机关的设置、职能、权限范围、办事程序等方面的政府信息，行政机关也应当将这些政府信息主动公开、公示，方便公民、法人和其他组织办理相关事务。所以，这类信息的标准，也是客观标准。四是规范标准，即依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的其他政府信息。这里，为将来继续扩大政府信息公开范围预留了一定空间，随着制度建设的发展，政府信息公开的范围会逐步扩大，何时、何范围及怎样扩大，由将来的法律、法规和国家有关规定一一决定。

就举例性质的列举而言，《条例》规定了重点公开的政府信息范围，为各级行政机关公开政府信息提供了重点指引。这种列举，没有划定范围的性质，即便政府信息不在其列举范围之内，也不能得出不予公开的必然结论，所以它属于举例性质或者指引性质的列举规定。根据《条例》规定，行政机关重点公开的政府信息主要有23种各级政府信息，主要包括行政法规、规章和规范性文件，国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策，国民经济和社会发展统计信息，财政预算、决算报告，行政事业性收费的项目、依据、标准，政府集中采购项目的目录、标准及实施情况，行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况，重大建设项目的批准和实施情况，扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况，突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况，环境保护、公共卫生、安全生产、

食品药品、产品质量的监督检查情况等。

(三)依法确定和处理不予公开信息的范围事项

哪些政府信息不公开，在理论上经常被称为“例外规则”。但立法确立的政府信息公开范围，不是以公开为原则以不公开为例外，而是依法公开原则。所以，把我国政府信息公开制度中的不予公开政府信息事项称为“例外规则”是不确切的，“例外规则”只有在以公开为原则以不公开为例外的制度中才存在。

既然我国政府信息不公开范围不是“例外规则”，而是一般规则，那么该一般规则的适用范围，就应当依据立法规定的标准和范围来确定。《条例》规定不予公开政府信息的标准有四个。一是属于国家秘密，这是形式标准或者程序标准，凡是被合法程序确定为国家秘密的政府信息，就不属于公开范围。二是商业秘密标准，在性质上属于涉及商业秘密的政府信息，为了保护商业秘密权利人的合法权利，此类信息也不予公开。商业秘密标准不完全是形式标准，主要还是实质标准。也就是说，是否属于商业秘密，在一定程度上需要对信息的价值和商业作用等进行实质分析才能得出结论，当然有些商业秘密是形式标准，如专利等。三是个人隐私标准，即涉及个人隐私的政府信息不予公开，以保护隐私权利人的合法权利不受到侵害。隐私标准也主要是实质标准，是当事人民事权利的一种。四是效果或者影响标准，即公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息，不予公开。这个标准也是一个实质标准。由于相关信息的公开是否危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，只是一个主观判断和预前判断，而不是一个事后结果。所以，它又是或然性、可能性标准。

从理论上讲，不予公开的政府信息范围，可以宽泛也可以狭窄，确定不予公开政府信息范围的标准也不仅限于上述四个标准，还可以有诸如“内部信息”、“工作秘密信息”、“与当事人利益无关信息”、“未成熟信息”等标准，而且，这些标准也都有一定的合理性。但依法而论，我们只有这四个标准，再无其他明确规定不予公开政府信息的标准。

(四)依法确定和处理“灰色地带”政府信息

所谓“灰色地带”政府信息，是指根据《条例》规定，既不在公开列举范围之内也不在不予公开列举范围之内的政府信息。由于立法上没有明确公开和不公开的规定，我们称其为“灰色地带”的政府信息。这类政府信息的存在，是由《条例》规定的肯定列举和否定列举模式决定的，这两种列举都是相同性质的列举，而列举式又不可能穷尽政府信息的全部外延，所以必然存在既不在肯定列举范围也不在否定列举范围的政府信息。

在以公开为原则以不公开为例外的制度中，“灰色地带”政府信息属于公开范围，相反，在以不公开为原则以公开为例外的制度中，“灰色地带”政府信息属于不予公开范围。但我国政府信息公开范围不属于这两种制度，而是属于依法确定政府信息公开范围制度。在这个制度中，“灰色地带”政府信息就具有了公开和不公开两种可能。就不公开这类信息而言，由于没有公开这类信息的明确列举规定，行政机关没有承担公开这类信息的法定职责，产生不公开的实际后果。就公开这类信息而言，由于没有法律上禁止性规定，行政机关可以根据具体情况裁量决定公开这类信息。尽管没有法律上公开这类信息的明确规定，但政府信息是政府记录、保存的信息，是属于政府的信息。政府公开这类信息是依权行政，也属于有根有据。

(五)依法确定和处理公开信息的程度

政府信息公开范围，与政府信息公开程度有着很高的关联度，制约和影响政府信息的公开范围，公开政府信息的程度越高，公开政府信息的范围实际上就越广；相反，公开政府信息的程度越低，公开政府信息的范围实际上也就越小。信息公开不仅是要公开什么方面政府信息的问题，同时也是要公开到什么程度的问题。在不少依申请公开政府信息的案例中，当事人双方对信息公开范围没有争议，争议主要集中在公开政府信息的程度上，也就是对于公开信息内容程度的理解和认识不同。如申请人要求行政机关公布财政开支细目，行政机关认为只需要公开财政支出总数和分类数就可以。其中的分歧就是公开信息的程度问题，公开财政支出到每一分钱的用途是一种公开程度，公开财政支出到教育、市政、医疗、文化等大类支出是另一种公开程度，差异很大，效果不同。公开政府信息程度不仅是实践问题，也是立法问题。从立法上看，政府信息公开程度也是一个重要问题。《条例》规定需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息应当公开，在重点公开的政府信息中，又规定了应当重点公开的由政府集中采购项目的实施情况、重大建设项目的批准和实施情况、突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况等。这些“需要知晓或者参与”的政府信息，“实施情况”的政府信息标准，确实存在一定的裁量的，需要根据具体情况选择决定。但是，这种裁量空间不是随意裁量的，而是必须根据立法精神、原则以及立法认可的各种因素进行裁量的。所以，公开程度问题也是需要依法确定和处理的问题。

三、小结

综上所述，我国政府信息公开范围，不是以公开为原则以不公开为例外，而是实行依法公开原则。政府信息公开的范围、不公开的范围、“灰色地带”的范围以及公开的程度范围等，都是依据《条例》和相关法律法规规章等规定确定的。政府信息公开范围，从制度完善和发展方向来看，无疑应当是公开为原则、不公开为例外。当今世界上很多国家的政府信息公开范围，也正是这种制度模式。这种范围和模式，必须在法律制度上承认政府信息就是公共信息，必须无条件地向公众开放透明；而且，这个公开透明，是针对任何人的。因此，无论什么人，无论什么动机，无需任何理由，就有权利获得政府信息，只要该政府信息不涉及法律有特别例外排除性规定。中国是发展中国家，长期处在社会主义初级阶段，正在建设法制国家和法制社会，法治政府建设工作也正在积极地推进过程中。同样，作为一项法律制度的政府信息公开制度，也才刚刚开始。在一个制度发展初期，适度确定政府信息公开范围，逐步推进政府信息公开工作，应当是一个必然的选择。随着制度的不断完善，随着实践经验的不断积累，随着行政机关工作的不断规范化和法制化，进一步扩大政府信息范围是必然的。总而言之，政府信息公开范围的扩大，受到很多因素的制约，这主要包括：行政机关工作的规范化和法制化程度；政府信息成为公众信息是一个公共产品和公共服务；公民、法人和其他组织获得政府信息是一项法律上明确承认的基本权利；公众对政府的监督是全方位和深程度的，等等。

[责任编辑：王篆]

林业行政许可研究论文范文第4篇

全国范围内的行政审批制度改革已进行到第六轮，虽取得了一定的成就，但审批内容繁多、审批程序复杂、审批效率低下、审批权下放含金量不高等问题，仍是当前制约发展的体制政策障碍之一。

就省级行政区域而言，精简行政审批事项既面临天然的障碍，又具有一些独特的制度资源。所谓天然的障碍，是指大部分行政审批事项是由国家法律、行政法规和中央部门政府规章所设定和规定的，地方政府无法“越俎代庖”地予以取消或者停止适用。所谓独特的制度资源，是指省级行政区拥有地方性法规、地方政府规章的制定权，中央确定的一些审改权限的行使主体亦多定位于省级政府，等等。在这样一种双重性之下，省级行政区域如何既合法又有效地精简行政审批事项，以更有利于经济社会的发展呢？

路径一：“依法停止”。运用行政许可法提供的制度资源停止部分审批事项在本省的实施。行政许可法第二十一条规定，“省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可。”根据这一条，省政府可以在广泛调研、充分论证的基础上对行政法规设定的不符合本省实际的审批事项、环节列明清单，上报国务院批准后停止实施。

路径二：“立法对冲”。运用“立法竞争”和“立法协调”机制对冲部门规章设定的不合理审批事项。许多审批事项、环节是在中央部门规章，甚至中央部门规范性文件中予以设定的，对于这些审批事项和环节，如果按照路径—建议上报停止实施的通道暂时不具备或者效率太低的，可考虑通过地方性法规、地方政府规章的相异性规定抵消、对冲其负面影响。这或可称之为一种类似于“立法竞争”或者“立法协调”的方案。例如，建设项目压覆矿产资源审批（登记）是被国土资源部规范性文件扩大了适用范围的一个审批项目，对于浙江省大部分建设项目而言，这一审批事项并非必要，因此，可考虑通过地方政府规章的相异性规定（如将该审批事项整合入供地审核程序），事实上取消或者严格限制该审批事项的适用范围。

路径三：“清理审查”。对本省各级政府所设定，且不具有上位法依据的行政审批事项进行清理审查，决定其存废。首先，根据“审改”的基本精神和基本理念，对于“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项”、“凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项”一律取消审批设定。其次，对于大量“零办理”事项进行重点论证，原则上予以取消，确有保留必要的，应进行充分的必要性论证。从实践情况来看，这类“零办理”事项为数不少，如根据某县的统计，该县行政服务中心2010—2011年连续两年“零办理”的审批事项共计173项，其中行政许可事项89项，非行政许可事项84项。再次，对本省已设定的非行政许可审批事项进行甄别和分类处置。部分非行政许可审批项目，严格地说属于行政许可的范畴，对于此类情况，应加以甄别，以避免其“规避”行政许可法的适用；确不属于行政许可的审批事项，则根据前两点所揭示的原则加以清理。

路径四：“完善准入”。在我省建立严格的行政审批事项准入和新设制度。具体包括两方面内容：一是在制定地方性法规设定行政许可、地方政府规章设定临时行政许可项目时，借鉴先进国家和地区的经验，建立新设行政许可项目的成本—效益分析机制，通过科学的论证和正当的程序设计确保稀缺的审批事项资源用在“刀刃”上。二是实施最严格的非行政许可审批事项准入制度。非行政许可审批的概念最早出现于《国务院办公厅关于保留部分非行政许可审批项目的通知》，按照这一通知的精神，所谓“非行政许可审批”项目是国务院一次性列举保留的审批事项，而不能成为地方“批发”设定审批项目的法律根据。因此，原则上应关闭“非行政许可审批事项”的新设通道，确需通过事前控制进行监管的事项，应通过法定程序设定行政许可；其他事项则应尽量切换为行政服务类事项或者事后监管类的备案登记事项。

路径五：“限缩适用”。运用法律解释技术，严格限缩法律法规、规范性文件规定的审批项目的适用范围。实践中经常出现的一类情况是，法律法规或者规范性文件所规定的审批项目适用范围本身较为模糊，而地方政府及部门或基于“审批依赖症”的影响，或出于通过审批规避责任的考量，或由于部门利益的作祟，往往利用上位法的模糊性大大扩张某个审批事项的适用范围。鉴于此，从精简审批事项的角度，可从省级部门条线入手，严格运用法律解释技术，限缩某些审批事项的适用范围，以正本清源。这种方式实际上已在本省一些地方开始探索，可以加以总结并上升到全省层面。

路径六：“规划替代”。将规划环节的有关审批事项予以实质化和强化，从而在具体个案领域可简化审批。关于这一点，我省已有较好先例，例如：《浙江省地质灾害防治条例》尽管根据上位法的规定分别设定了规划的地质灾害危险性评估和具体项目的地质灾害危险性评估两种审批事项，但在第十八条规定：“地质灾害易发区内的规划区地质灾害危险性评估符合本条例第十二条规定的，该条规定的建设工程可以不再进行地质灾害危险性评估。”再如：有些地方探索在一个区域内（如工业园区）的水保、环评实施统一审批，具体单个项目的同类审批则大大简化。这样一种设计，既实现了一定区域内审批的“整体性”，又减少单个项目审批的连篇累牍和重复做功。

路径七：“整合合并”。通过审批事项和审批环节的整合合并，既不减少法定的“审查要素”，又实质上减少审批项目，提高效能。一是审批事项的整合合并。例如：将工业项目中的初步设计审批整合入建设工程设计方案审批，前一事项中的专业考量因素渗入后一事项；根据投资规模大小，分类合并政府投资项目中的立项建议书审批、可研报告审批和初步设计审批等事项；合并施工合同备案、开工安全生产条件审查和建设工程质量监督等3个非行政许可审批，实施一体审查。二是审批环节的整合合并。例如：将初步设计审批中所涉的防雷审查环节与施工图设计审批中的防雷审查环节加以合并，在初步设计审批过程中不再实施防雷审查；还可以考虑将初步设计审批中的防雷、消防、园林、人防审查等诸多专业性环节一体纳入施工图设计审批事项。

路径八：“先行先试”。2012年8月，国务院作出《关于同意广东省“十二五”时期深化行政审批制度改革先行先试的批复》，授权广东先行先试，停止部分行政审批项目在广东的实施，并下放部分审批项目的管理层级。第十一届全国人大常委会第三十次会议（2012年12月）决定：授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批。我省若能争取获得类似于广东的“先行先试权”，无疑将在精简行政审批事项方面获得更大的空间。

（作者为省社科院地方法治研究中心副主任）

林业行政许可研究论文范文第5篇

土地资源是经济社会发展重要的生产资料。以建设项目用地预审和用地审查为主要内容的建设用地审批制度是土地管理的一项重要制度。为深入贯彻落实国务院关于“简政放权、放管结合、优化服务”的总体要求，进一步改进和优化建设用地审批制度，提高土地资源配置效率，国土资源部最近修正了两个部门规章，部长姜大明签署国土资源部第68号、第69号两个部长令，即《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第68号）和《建设用地审查报批管理办法》（国土资源部令第69号），印发了《关于改进和优化建设项目用地预审和用地审查的通知》，对建设项目用地预审和用地审查工作进行了改进优化，相关措施将于2017年1月1日起施行。

两个《办法》修改的背景

现行土地审批制度是《土地管理法》和《土地管理法实施条例》为适应实行世界上最严格的土地管理制度、实施土地用途管制制度的需要而确立了，包括建设用地预审、农用地转用审批和土地征收审批三项。为了进一步细化《土地管理法》和《土地管理法实施条例》确立的土地审批制度，国土资源部先后颁布实施了《建设用地审查报批管理办法》和《建设项目用地预审管理办法》两个部令，进一步细化了建设用地审批的基本流程和报批材料。两个《办法》发布实施以来，对于落实最严格的耕地保护制度，合理保障城乡建设用地需求，促进经济社会健康发展发挥了重要作用。但是从用地预审和用地审查全流程来看，还存在着审批功能同质化、审查内容重复、捆绑审查事项多、报件准备周期长、审查标准化程度不够等问题，导致预审、用地审查报批工作周期长、效率低，地方反映比较强烈。

国土资源部贯彻中央国务院要求，坚持围绕中心服务大局，以土地用途管制为核心，以用地预审和用地审查为主要内容的现行建设用地审批制度，在严守耕地红线、保障发展需求、维护群众权益等方面发挥了长期重要的作用。近几年，各级国土资源管理部门落实中央“稳增长、调结构、惠民生”决策部署，按照“简政放权、放管结合、优化服务”要求，在优化建设用地审批流程、提高审批效率方面做了多次改进，审查的各个节点都保持了较高的效率。但是从用地预审、用地审查全流程来看，还存在捆绑审查事项多、审查内容重复、标准化程度不够、报件准备周期长等问题。

本届中央政府把“简政放权、放管结合、优化服务”作为行政审批改革、转变政府职能的“先手棋”和“当头炮”。李克强总理强调简政是供给侧结构性改革的重要内容，要“以敬民之心，行简政之道”，要求“简”字当头，“放管服”三管齐下、协调推进。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》规定，要最大限度减少政府对企业经营的干预，最大限度缩减政府审批范围。

为贯彻落实党中央、国务院关于简政放权、放管结合、优化服务的一系列要求，落实稳增长决策部署，推进供给侧结构性改革，国土资源部在总结近年来用地预审和用地审批制度改革实践成果的基础上，对两个办法进行修改，明确了改进和优化审查内容、强化事中事后监管、提高服务保障能力的具体措施，进一步提高用地预审和用地审查的效能。核心是进一步明确不同审批的功能定位，改进和优化建设用地审批流程，简化审查内容，精简相关报件，进一步提高用地预审和用地报批审查工作效率，同时加强批后监管，严格用途管制，确保最严格土地管理制度的实施。

两个办法修改的内容

1.关于《建设项目用地预审管理办法》的修改

根据《土地管理法》的规定，建设项目用地预审是在建设项目可行性研究论证时，由土地行政主管部门对建设用地的有关事项进行审查，并提出意见。预审审查的内容主要包括是否符合土地利用总体规划，土地利用年度计划以及建设用地标准，目的是在建设项目用地的前期阶段，充分发挥土地总体规划对建设用地的引导作用，落实土地用途管制制度。但是在预审制度实施的过程中，预审环节审查的内容不断增加，导致预审报件时限过长，审查内容重复。为此，这次修改，回归《土地管理法》关于设立预审制度的初衷，预审阶段不再要求建设单位对补充耕地方案、征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金安排情况进行说明。不再要求建设单位提交地质灾害危险性评估报告和是否压覆重要矿产资源证明材料。不再要求提交规划修改对规划实施影响评估报告和修改规划听证会纪要等材料。这一修改，将使预审内容进一步聚焦，大大提高预审的审批效率。

2.关于《建设项目用地审查报批管理办法》的修改

这次修改《建设用地审查报批管理办法》，重点解决了两大问题：一是进一步优化报国务院批准城市建设用地的审批。2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确，将依法由国务院分批次审批的城市建设农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，批准后由省级人民政府具体组织实施。按照国务院的要求，根据城市建设用地的特点和需求，国土资源部部署了55个城市进行试点，试点地区在用地申报时不要求明确具体位置，同时相应简化用地申报内容。修改后的《建设项目用地审查报批管理办法》吸收了试点的成功做法，规定：报国务院批准的城市建设用地，农用地转用方案、补充耕地方案和征收土地方案可以合并编制，一年申报一次国务院批准城市建设用地后，由省、自治区、直辖市人民政府对设区的市人民政府分期分批申报的农用地转用和征收土地实施方案进行审核并回复。同时还加强了与建设项目用地预审的衔接。这一修改大大减轻了城市政府在成片开发的工作量，大大提高了用地审批效率。二是将先行用地纳入法治化轨道。先行用地是国土资源部出台的一项用地支持政策，对保障国家重点建设項目及时用地、促进经济稳定发展、维护土地管理秩序发挥了重要作用。2015年《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发[2015]27號）将先行用地明确为国土资源部的政府内部审批事项，为先行用地政策提供了国务院规范性文件层面的依据。为了把先行用地纳入法治化轨道，切实规范先行用地的审批程序和审批依据，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，修改后的《建设用地审查报批管理办法》结合国土资源部多年来先行用地审批的实践，专门增加了一条，对先行用地的适用范围、申请条件、报批期限等作出了规定。此外，需要说明的是，这次修改是在《土地管理法》的框架内进行的修改，重点是回归了预审和用地审批的功能定位，提高审批效率。

改进优化的作用意义

当前，我国经济发展进入新常态，党中央、国务院要求统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，积极推进供给侧结构性改革，提高发展的质量和效益。这次改进优化，符合中央要求，顺应发展需要，具有重要意义。

（一）改进和优化建设用地审批制度，是适应把握引领经济发展新常态，积极推进供给侧结构性改革的内在要求。土地资源是经济社会发展重要的生产资料和人类活动的载体，完善土地管理政策是供给侧结构性改革的重要内容。改进和优化建设用地审批制度，提高土地要素配置效率，有利于促进稳增长、调结构、惠民生、防风险各类建设项目及时落地，同时保障新产业新业态加快发展用地需求，从而为适应把握引领经济新常态、推进供给侧结构性改革提供用地保障。

（二）改进和优化建设用地审批制度，是深入落实中央“简政放权、放管结合、优化服务”的具体体现。按照简政放权的要求，不仅要把该取消的取消、该下放的下放，对确需保留的行政审批事项，还要统一标准、简化手续、优化流程。改进和优化建设用地审批制度，就是与中央保持高度一致，按照“观大势、谋大事、懂全局、管本行”的要求，把中央“放管服”的要求落到实处，最大限度去重复减内容、优流程定标准、重监管强服务，切实降低建设用地审批难度。

（三）改进和优化建设用地审批制度，是降低制度性交易成本，增强发展动能的务实举措。中央要求，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；要下决心把各种制度性交易成本减下来，让企业和各类市场主体轻装上阵，集中精力提质增效。改进和优化建设用地审批制度，减轻企业办事创业的土地审批负担，降低企业取得用地的办事成本，有助于进一步优化发展环境，激发市场活力和社会创造力，增强发展内生动力。

（四）改进和优化建设用地审批制度，是回应社会关切，进一步提升国土资源服务效能的迫切需要。近几年，各级国土资源管理部门千方百计提高国土资源服务保障能力，但仍有一些地方反映建设用地审批慢、项目落地慢。改进和优化建设用地审批制度，使用地报批效率最高、结构最优，是对各地关切关注问题的积极回应，同时也是国土资源管理部门推进土地管理方式转变，提升国土资源服务效能的现实需要和自觉行动。

改进优化的总体考虑

本次改进优化坚持目标导向和问题导向，按照“明确定位、突出重点，系统梳理、减少重复，统筹衔接、强化协同，放管结合、优化服务”的原则，通过去枝强干、调整时序、简化内容、优化流程等，实现建设用地审批“材料简化、时间缩短、难度降低、质量和效益提高”的目标。

改进和优化主要改进和优化主要从5个方面着力：一是，对用地预审和用地审查进行全流程梳理，减少是否符合土地利用总体规划、是否符合供地标准、征地补偿、占补平衡等方面前后、上下的重复审查；二是，简化用地预审和用地审查环节的申报要件，缩短组卷时间；三是，区分实质性审查和形式性审查，各负其责各自把关；四是，推进报件标准化，降低报件难度；五是加强信息化建设，提供便捷优质服务。

《通知》的主要内容

一是强调改进和优化建设用地审批工作的重要意义。要求各级国土资源主管部门充分认识改进和优化建设用地审批对推进供给侧结构性改革、激发市场活力、增强发展动能的重要作用；准确把握改进和优化的方向目标和总体要求，尽快调整适应和改进用地报批审查工作。

二是提出简化改进审查内容，切实提高建设用地审批效率。主要包括7项措施：1.簡化对符合土地利用总体规划和土地使用标准的审查；2.简化对补充耕地和征地补偿等的审查；3.改进地质灾害危险性评估的审查；4.改进压覆重要矿产资源的审查；5.组织开展项目用地踏勘论证和节地评价；6.改进城市建设用地的审查报批；7.适当缩小用地预审范围。

三是要求加强事中事后监管，进一步提升服务保障水平。提出了4个方面的监管和服务措施：一是强化实质性审查责任；二是提高规范化水平；三是加强实施监管；四是提升服务能力。

下一步，我们将指导各地按照改进的新措施、新要求，尽快部署和落实，保证新制度落地生根，尽快见效。同时，国土资源部将跟踪了解各地实施进展和遇到的问题，并及时对相关措施作必要的改进。在此，也真诚希望各家媒体、各位记者朋友继续加强宣传，总结各地好的经验做法；同时发挥监督优势，及时发现问题，积极支持引导用地预审和用地报批审查工作落实党中央、国务院“放管服”要求，有效促进经济社会可持续健康发展。

原有审查简化之后预期的成效

本次改进主要对审查内容和申报要件进行了简化，材料是简化了，时间缩短了，难度降低了，最后的结果是质量效益提高了。举个例子，用地预审环节只保留是否符合土地利用总体规划、是否符合土地使用标准、是否符合供地政策3项审查内容；取消了补充耕地方案、征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金安排情况、是否开展地质灾害危险性评估、是否压覆重要矿产资源4项审查内容；对需要修改土地利用总体规划的，相关材料也进行简化。预计改进后，需要修改土地利用总体规划、开展地质灾害危险性评估、办理是否压覆重要矿产资源证明的建设项目用地预审组卷时间可明显缩短，从组卷到完成用地预审时间基本可缩短至原来的一半。

建设项目用地预审和用地审查之间的衔接

避免一放就乱，这个问题很关键、很要害。这次按照中央“放管服”的要求改进和优化建设用地预审和建设审批，从放的方面概括来说，就是合理划分中央和地方的事权，地方进行实质性审查，部进行复核性审查。从监管方面，我们也同步跟进，采取了一些措施。一是规范用地申报审查要求。通过完善规章制度、规范标准、明确要求，使地方申报审查的时候有章可循，包括省级国土部门向部提交的审查报告的格式、依据、结论、要求都是非常明确的，规范统一，使审查更加规范。二是督促指导地方不断提高用地审查报批质量。我们将建立台账制度，对报部用地预审和用地审查的项目，存在报件质量差、补证多、不及时上报的情况，采取提醒、约谈、通报等多种方式，指导、督导省级国土资源部门切实把好审查关。三是加大批后監管力度。通过采取批后抽查、实地督察、部门联动等方式，对各地审查把关是否到位、是否存在土地未批先用、是否履行了承诺事项等进行监督，发现问题及时督促整改，特别是要充分发挥国家土地督察这支队伍的力量，进行监督管理。四是完善用地审批信息系统。这个系统和平台上在建的规划、供地、利用、卫星执法等系统进行互联互通，发挥国土资源部门综合监管平台的作用。我们还改进了用地远程申报系统，强化省级国土资源部门把用地报到国土资源部之前，通过这个平台系统进行自检、自查，有问题早发现、早解决，采取上述综合措施，确保放而不乱。

关于如何衔接的问题，实际上可以说是在改进和优化过程中如何体现系统性和整体性的问题，做到系统考虑、整体考虑。这次改进和优化建设用地预审和用地审查，一个基本原则就是将用地预审和用地审查作为一个流程、一个系统，前后有机地衔接，整体的谋划。首先，两个环节的审查各有重点，但是不重复。根据项目立项、实施的不同阶段，该在项目立项阶段把关的，如符合土地利用总体规划、用地标准、产业政策等，我们在立项前期把好关。项目选址确定后具体用地时需要把关的，如征地补偿安置、耕地占补平衡，在用地报批的时候把好关，这就是前后衔接。

同时，本着既要高效，又要严格的原则，两个环节不能缺项，前后必须闭合。在用地预审环节，今后不再对压覆重要矿产资源审批情况和地灾危险性评估情况进行审查。但是，在用地报批的环节，我们要进行审查，不能漏项。而且，已经通过用地预审的建设项目，如果项目的用地位置、规模、功能、分区发生变化的，在用地审查环节还要复核，有变化要复核，没有变化不再重复审查。用地预审修改了土地利用总体规划的听政、论证报件材料，在用地审查环节还要相应的把关，做到前后衔接，体现整体推进、整体考虑。

新的政策从2017年1月1日起实施，考虑到方便基层组卷报批，确保政策衔接不出问题，我们举办了业务骨干培训班，以便各省区市及时掌握新的政策、流程和规范，做好政策传达和组卷报批工作。另外，为做好用地预审和用地审查在办件和近期接收报件的办理，我们打算新老报件要求同步运行一段时间，从2017年4月起全面按新要求受理，在过渡期内，行政相对人既可以按照原有要求报件，也可以按照新的要求报件，國土资源部都将按程序抓紧办理，保障各类建设项目及时落地。

消除簡化审查内容的不利影响

实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度是土地管理最重要的两项制度。这次改进和优化用地预审和审查后，这项制度只会加强，不会削弱。

一是坚持各类建设用地都必须符合土地利用总体规划、符合土地用途管制的要求。在建设项目立项、选址阶段，要对此严格把关，这是保护耕地合理利用土地的首要措施。

二是严格落实耕地占补平衡。在项目用地预审阶段，我们要求建设单位承诺在项目投资概算中足额安排补充耕地费用；在用地报批阶段，必须按照中央的要求落实补充耕地，做到“占一补一、占优补优、占水田补水田”，这个政策始终坚持不放松。

三是强化用地论证和评价。这次制度规定，对占用基本农田和耕地规模较大的都要评估论证。占用基本农田哪怕只有一亩甚至一分，要论证评估；占用耕地规模较大的也要论证评估。占用耕地规模较大包括3种情况，一个是线性工程占用耕地100公顷以上的，或者是块状工程像机场等，占用耕地70公顷以上的，或者一个项目占用耕地的比例达到了用地总规模的50%以上。这三个情况，都要求必须进行踏勘论证。同时，对土地使用标准要严格审查把关。对于超标准用地项目，或者还没有出台土地使用标准的行业用地项目，在预审阶段要开展项目节地评价，采取措施促进节约集约用地，严格执行耕地保护制度和节约集约用地制度。

林业行政许可研究论文范文第6篇

策划人语

开发区，这个承载着中国体制改革和对外开放试金石的特殊区域，从其诞生那一天起，一路披荆斩棘、筚路蓝缕，今天已过弱冠之年。开发区20年的发展，在中国奔向小康社会的历史征程中，极具标本意义；开发区创新的管理体制和发展模式，更是漂洋过海，在东南亚、非洲、拉美落地生根，在国际上产生了积极的示范效应。

开发区人特别希望借创建20周年的机会全面总结经验，对未来做出前瞻性的规划，把“大有希望”的事业继续下去。然而，这一切都因为国内理论界、舆论界的怀疑以及国家治理整顿开发区的一系列负面影响而冲淡；也使得正规开发区被“殃及池鱼”，正面形象被扭曲。开发区面临着何去何从的抉择！

面对非议，需要冷静处之，面对现实，需要正面立言。中国经济体制在政府层面上的改革远远没有完成，开发区作为改革的先行试验和示范区，仍有继续试验和创新的存在价值；中国在推进新型工业化和城市化的实践中，开发区仍然能够找到自身独特的出击点和大有作为的新天地。

开发区是罗陀斯，就在这里跳跃吧！

未来开发区，是要稳定地占有海外市场，还是要财富的相对份额；是要单一的外资资本来源，还是要多元化的相对稳定的动力结构；是要仅仅引进技术，还是要朝掌握技术方向努力？

改革试验———被漠视的开发区的生命基因

提起开发区，在人们的印象中就是靠国家优惠政策，引进外资，经济上取得了一些成就，主要着眼于其开放功能，这当然不错。没有经济奇迹，开发区的处境会更困难。但这只是事情的一个方面。甚至连开发区人也慢慢地麻木起来，宣传自己的时候，每每地以引进多少外资、多少名牌的跨国公司、产值多少、税收多少作为最大的卖点和成绩。这种思维定式从开发区“三为主、一致力”的发展宗旨确立，到中央对开发区的管理沿革可见一斑：国务院对开发区的管理，几次变更，由综合部门的综合管理转到商务部的外资司，最后的定位就是将开发区的存在功能限于引进外资。客观地说，这就忽略了对开发区全面发展的指导，降低了国家建立开发区时的战略意义和期望。

历史的真相是：开发区从其诞生那一天起，就具有改革、开放、探索和试验的性质，与此相联系，是改革在前，开放在后。没有改革的大胆创新和探索试验，绝不会有日后的开放成果，事实上，这是开发区生命中的第一个基因。开发区20年来不断挣脱各种陈旧观念的束缚，克服有形、无形的困难，为自身前进拓出空间，每走一步都是要靠锐意改革，甚至可以说，改革比开放困难要大得多。尤其在前10年，改革比开放占去开发区更大更多的精力。

概括开发区改革的本质特征，可称之为“纲举目张”式的系统改革创新。

所谓“纲”就是在传统区域管理体制上，创造出了将开发区定位于试验的经济区而非行政区的准政府体制，简言之，这种创新就是自上而下的主动改革，由上级政府高度授权，轻装简政，主要行使政府的经济管理职能去建立和发展一个外向型经济区。之所以争取这种体制创新的根本原因，是因为建立开发区的当时，中国经济、行政管理体制不适应中国对外开放的要求，必须以新体制、新模式来完成对外经济合作的“软着陆”。

所谓“目”，是指在这种体制保障下，去实施发展经济所需要的各项具体改革，解决对外开放过程中遇到的各种问题。概括起来，主要内容包括：建区投融资体制的改革、政府管理经济方式的改革、土地有偿出让和转让的改革、市场经济条件下政府法制的改革、社会保障制度的改革，以及开发区经济外向度提高后所引发的一系列改革，如此等等，都浸透着开发区人创新的心血和智慧。

“纲举目张”强调开发区20年改革是一个系统，没有管理体制的改革，则任何具体改革都是很难或者不能实施的。这些改革的成果，以解放生产力，发展生产力的实践所验证，随历史的进步，得到了肯定。当然，这些改革并非由开发区单独完成，但是开发区人的努力试验是客观现实。“玄都观里桃千树，尽是刘郎去后栽。”开发区所做出的敢为人先的改革业绩能够轻易忘却吗？

这种改革，与特区、浦东新区不同，可以说是20年来国内政府管理体制改革唯一尚存的形式。这种改革的成效，使外界很难否认其存在的价值，但或多或少，或隐或现，对这种创新体制的疑虑是构成开发区今后生存的最大的不确定性。换个角度看问题，反思一下国内的“开发区热”，且不论开发区被争相效法的内在原因（体制活力是重要一条），仅从开发区治理整顿8年，越理越多，越整越滥，收效甚微可见，根本一条原因就是对开发区的性质和意义认识不一致，因而也就没有法律的严肃约束。市场经济是法制经济，这早已被国内共识，但关键是“法”的概念包括“法制”和“法治”。开发区搞了20年，鱼目混珠，最根本的原因是没有上升到国家大法的法律地位和建区规范，没有“法制”，就谈不上管理开发区的“法治”。国家级开发区两度“凝固”，又两度“解冻”，都是靠审批，而各级政府直至乡镇政府没有法律约束的审批是造成开发区过多过滥而又失控的制度原因。

那么是什么妨碍了开发区法制的出台？其实要用国家大法确立开发区的功能、政策及土地使用规范等等操作层面的问题并不难，真正难的是如何面对开发区大胆改革创新的成果，即这种“不规范”的体制。立法的两难在于否定其体制有困难，因为谁也不会反对改革，但肯定其体制更困难，关键在于，开发区的创新体制在传统政府管理体制内部发生了根本性的变革，引发了一系列的矛盾碰撞，这是问题的实质。

接下来要问，开发区这种管理体制的改革方向和内容究竟有没有先进性和科学性？对此的回答就要以2004年7月1日正式施行的《行政许可法》为参照系来作判断。《行政许可法》是改革20多年来被称为具有革命性意义的国家行政方式、政府职能转变的改革，有助于推进政治文明和以“规制缓和”来进一步完善市场经济体制。从其内容来看，减少政府对经济、对市场主体的不当干涉和管制，不正是开发区多年来在改善区域“软环境”旗帜下，进一步深化改革的诉求吗？毋庸置疑，开发区20年的创新体制，与《行政许可法》的基本原理和总体思路有着超前的亲和力。在开发区看来，《行政许可法》的出台是为改革的先头部队提供了更有力的、权威的法制装备。

再进一步，从《行政许可法》发展方向的逻辑推导和即将引起的连锁改革的前景来看，行政许可的设立权限高度集中于中央和省两级，省以下的政府行政范围必将大大简化，以往政府管理经济的庞大机构和编制必然要精简。

而开发区的体制正代表着这项改革的方向。试想，开发区目前的高度精简、能合并就合并的十几个职能部门，少则几十名多则200～300名公务员管理着一个中等城市产业规模的经济区域，这种方向还需要怀疑吗？

由《行政许可法》出台引发的政府职能转变和行政管理体制的改革，仅仅是在深层次上改革的开始，中国经济体制改革在政府层面上远远谈不上完成。从这个意义上说，中国的经济技术开发区，作为改革的先行试验和示范区，20年前是这样，在将来的20年，仍有继续试验和创新的存在价值，这就是开发区存在下去的理由，并且这个理由是异常充分的。只是开发区不能等。无论国家立法与否，改革体制是否存续，都不重要。重要的是开发区要保持住以往改革带来的实质性进步，并重新激发和唤醒在改革方面的生命基因，继续踏踏实实地面对新问题，去试验、改革、创新，以此争得其应有的地位和普遍承认。

模式风险———开发区持续发展的现实困惑

如马克思所言，一种生产方式在其所能容纳的生产力没有完全释放出来之前，是不会灭亡的。这个原理同样适用于开发区的发展模式。问题在于，近几年，开发区模式的风险已经逐渐暴露出来，这是开发区面临的真正的现实困惑。

必须认识到开发区的发展模式是有前提条件或者说是有成本的。简言之，开发区（背后是国家）要付出的模式代价，或称“卖点”有下面几条，呈现鲜明的中国特色。

制度环境———即管理体制，在引进非主流的生产关系时要做的是制度妥协，建立“仿真的国际投资环境”；

政策支持———对引进外资给予优惠的政策设租，或鼓励外资的进入，这是国际惯例；

物质保证———廉价的土地、基础设施供应和劳动力价格；

市场让渡———与国外特殊经济区最大的不同，是在引进外资的同时对外资放开国内市场，即所谓的以政策换投资，以市场换技术。开发区引进外资的同时，也就成为外资进入中国市场的跳板。

没有这些先决条件，或称卖点付出，开发区的发展模式是不能成功的。这实际上是中国对外开放与外部资本输入的一种博弈。现在的问题是继续按这种模式操作，并试图保持这种模式的条件，开发区能否持续发展。对此回答是已经存在多种负面因素的影响。

第一，开发区的基本“卖点”已失去优势。

众所周知，利用外资的政策支持早已国内趋同，特殊优惠不再；制度环境随中国的整体进步，对外资的吸引力差距缩小以至不再成为问题，甚至很多推进国内经济市场化的改革创新，开发区已不再先导；引进外资的物质保证除去已经常规化以外，在最关键的价格低廉方面，开发区面对日益严峻的竞争；至于国内市场，外资的引入已为更靠近中心城市能够获利而不仅仅着眼于在开发区制造。这种状况使维持开发区的发展模式成一厢情愿。一方面，开发区在国内引进的外资额中，只占到18％，即大部分外资的选择性更加宽泛；另一方面，引进外资的数量限制，使开发区的经济增长率下降和变缓。

第二，外资引入对开发区的整体条件要求和寻租点发生了很大变化。

以开发区特别倚重的跨国公司行为来看，起码出现了以下几点新的动向：开始抱怨开发区基础设施的使用价格和制度成本过高，这在以往是从未发生过的事情；对中方职工的待遇，摘下了温情脉脉的面纱，高福利和高保障被大量使用低工资的临时工、季节工所替代，跨国公司初期进入开发区时拉动了工资水平上升，但始作俑者并不愿吞下这个苦果；在成本上升、产业竞争激烈的关头，用OEM-EMS代工生产方式转移加工基地，离开开发区寻求更低的劳动力水平；向零部件配套企业转嫁成本负担；分解生产过程，引进专业物流公司加强库存管理以降低成本，要求海关优化通关环境；集中全世界的生产能力，在中国加工以求避税；如此等等。

这些问题在跨国公司刚刚进入中国的时候，并未提出。而如今，在初期投资超额利润存续期间掩盖着的种种问题都暴露出来，直至要求开发区用地方可支配财力予以补贴。这就是说，跨国公司开始进入中国的时候，以进入国内市场为目标，其余可以缓论，但一旦进入中国，站稳脚跟之后，就要按其本来面目为其创造一个世界。其整体行为就是利用中国的外资需求饥渴症，挤压成本而最大限度地获利，更多地要求剩余价值的相对份额。这种趋势已让开发区日益两难。

第三，开发区按目前的资本—产出率进一步引进外资所扩大的土地需求，更使这种模式难以为继。

一方面，中国的国土资源紧缺，开发区扩大土地使用面积，审批条件越来越严格，土地资源的限制使以外资引进数量为自变量的“摊大饼”式的不注重集约经营的外延扩张，亟待改变思路；另一方面，不恶化农业基础和兼顾农民利益的开发区新的土地需求，将面临更高开发成本，当提高土地价格外资不接受的时候，开发区土地开发成本承受力岌岌可危，规模小的开发区则根本不能承受。

第四，产业聚集和技术进步的隐忧。

表面看，开发区的产业规模靠产业聚集而非常可观，高新技术产业比例也远高于国内其他地区。但在开发区人自己冷静看这些事情，会有不同的更深刻的认识。总体而言，开发区20年来的产业聚集和技术进步，可以说成绩巨大，但成就有限。从产业聚集角度看，完整的产业链中，核心部件和技术掌握在外资手中，这在国内各地区是相同的。产业进步表现在半通用部件和基础零部件生产的国内配套。其中配套能力在中国的进步情况又有差别。开发区的配套能力与国内最先进地区的产业配套相比，可谓骨骼强健，肌肉不发达。这既是跨国公司为主、配套中小企业发展不足的结果，又是影响产业聚集的瓶颈，这是开发区今后产业发展的隐忧。

再看技术进步。开发区无论引进多少高新技术企业，充其量是相对国内产业水平而言的高科技。衡量产业自主的标准是要掌握该产业的核心技术（核心技术并非高精尖技术）。产品半通用件、基础部件已在国内不同程度地成功解决，但对于核心技术及零部件，无论开发区还是国内其他地区，都没能很好地解决。国内如果还不重视这个问题，产业进步不会有突破。靠单纯引进技术，进步永远是有限的。

开发区的产业聚集和技术进步，近期和长期有两步要走，其一，在中低层面上，要填充产业链的配套缝隙，做实产业基础；其二，在高层次上，要追求核心技术的掌握。开发区要看到并勇于直面这个问题。

以上这些难题，才是开发区进一步发展面临的真正危机，也可以说，这是开发区发展模式，进一步说是开放型经济性特区发展必然要碰到的一般性模式风险。对此采取鸵鸟政策是不行的。以不变应万变，想继续按前20年的路线走下去，更是自欺欺人。开发区在下一步必须要考虑，今后10年、20年，发展的结果究竟追求什么：是单纯的外资引进数量，壮大产业规模，仍然致力于量的积累，还是要产业聚集过程中的产业提升，技术进步；是要稳定地占有海外市场，还是要财富的相对份额；是要单一的外资资本来源，还是要多元化的相对稳定的动力结构；是要仅仅引进技术，还是要朝掌握技术方向努力；是单纯外延式扩张，还是要想办法进一步提高有限资源的使用效率。总而言之，是满足于开放初期引进外资就算成功，还是要在国家工业化过程中发挥更大作用。

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