1 引言
为了促进合理利用土地资源, 保护耕地, 我国于1987年4月1日颁布了《中华人民共和国耕地占用税条例》, 对占用耕地建房或者从事非农业建设的单位或个人征收耕地占用税;2007年12月1日, 国务院出台了新的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》 (以下简称《条例》) , 宣布废止原《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》。新《条例》对原税额标准予以提高, 统一了内外资企业税收负担, 取消了对铁路线路、飞机场跑道、停机坪、炸药库占地的免税的规定, 明确了其征收管理适用《中华人民共和国税收征收管理法》。《条例》实施10余来年, 在组织财政收入、促进耕地保护方面取得了积极的作用, 但也暴露出税制和管理上存在一些问题。
2 耕地占用税管理存在的问题
2.1 税收制度缺陷
(1) 征税范围不够明确。按照《条例》及相关文件规定, 耕地占用税征税范围包括耕地, 园地, 林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面以及渔业水域滩涂等其他农用地, 草地、苇田。这与国土部门认定的土地利用现状分类不能一一对应, 国土部门对经批准的占用土地仅能提供按照土地利用现状分类划分的面积表, 存在某些项目无法判断是否应税。
(2) 批次用地纳税义务发生时间不够明确。目前, 按照《土地管理法》等相关法规, 我国目前建设用地审批和农用地转用审批程序分为城市和村庄、集镇建设用地审批和单独选址建设项目用地审批, 第一种情况下一般用地申请人为各级人民政府, 根据《耕地占用税管理规程》, 此种情况应由同级土地储备中心、国土资源管理部门或政府委托的其他部门履行耕地占用税申报纳税义务, 按照《条例》及相关文件规定, 此种情形下, 应在办理农用地转用审批手续时缴纳耕地占用税。如果按此操作, 凡国务院或省级政府下发农用地转用审批文件后市县级人民政府就发生了缴纳耕地占用税义务, 那么政府在土地尚未真正实现收储时就需要纳税, 提前了财政支出;另一方面如果这部分农用地变为建设用地后用于免税项目也难以享受税收优惠。
(3) 减免税管理不够明晰。对耕地占用税优惠办理适用方式不同文件中规定不同, 在《耕地占用税管理规程》规定耕地占用税减免实行备案管理, 而在《纳税服务规范》中规定耕地占用税优惠办理适用核准类方式。对各种类型的优惠应报送的详细资料没有明确规定, 在规程中只是笼统地表述为占用应税土地的证明材料。且在实际工作中享受免税的单位到税务机关办理减免税备案时, 有的只有土地预审批件, 无土地审批件, 而有的有土地审批件, 哪些材料为证明材料征纳双方常常有分歧。
2.2 征管不够规范
(1) 耕地占用税税源管理薄弱。由于全国各省市耕地占用税征管职能由农税部门移交地税部门时间不一致, 以陕西省为例, 其在2013年移交征管职能, 但前期征管资料未移交, 地税部门对国土业务流程不清楚, 征管经验、措施等都相对不足, 对周边乡镇的土地利用情况不熟悉、占用耕地情况不清楚、信息掌握不全面, 沿用了原耕地占用税管理模式。
(2) 征管流程不明晰。虽然依据土地储备管理的规定, 土地收储过程中的相关税费应为收储成本, 但前几年土地收储没有收储基金, 用地单位需先向统征办交纳含耕地占用税在内的各项征地费用, 而这笔资金由财政监管, 至于何时缴库则需要协调, 这种土地征收和供应模式下耕地占用税难以及时入库, 甚至还有部分地方在供地后向取得土地使用权的单位或个人征收耕地占用税。
(3) 协税护税机制运行不良。虽然《条例》明确规定土地管理部门在通知单位或者个人办理占用耕地手续时有义务通知地税机关, 在发放建设用地批准书时也要审核耕地占用税征免凭证, 但在实际执行中, 国土部门是否严格执行“先税后证”, 地税部门无从知晓, 只能在征收土地出让契税时要求受让方提供耕地占用税缴税凭证, 因此还导致两个部门间的矛盾。
(4) 重点项目建设税款征收难度大。一是永久性占地涉及税款缴纳严重滞后, 如某高速公路于2011年12月25日建成通车, 2015年底其建设方需要办理土地使用证时才缴纳了永久性占地的耕地占用税, 税款缴纳严重滞后。二是临时占地涉及的耕地占用税征收难上加难, 对大型建设项目临时占用耕地的, 税务机关需主动与指挥部协调沟通, 向建设方和施工方讲解耕地占用税政策, 多次下发税务文书, 甚至采取冻结银行账户的方式, 但收效甚微。
3 加强耕地占用税管理的建议
3.1 完善税收制度相关要素
近几年来, 多个省市先后下发文件加强耕地占用税管理, 如新疆维吾尔自治区人民政府2013年下发了《关于加强耕地占用税征收管理工作的通知》, 明确了市县人民政府的纳税义务;山东省地方税务局2015年印发了《关于规范和加强耕地占用税管理的意见》明确了对农用地转用审批文件中未标明建设用地人的, 由提出申请的单位或个人为耕地占用税纳税人, 在办理农用地转用审批手续时缴纳耕地占用税;湖南省地税局2011年发布了《关于明确耕地占用税征收范围的公告》, 制定了《湖南省土地利用现状分类及耕地占用税征收范围一览表》, 提高了基层耕地占用税征收的准确性。建议在耕地占用税立法过程中, 将耕地占用税与新增建设用地有偿使用费进行整合, 按照土地利用现状明确征税范围, 确定市县人民政府的纳税人主体, 将纳税义务发生时间修改为农用地转用审批环节。
3.2 规范征管流程
在耕地占用税立法前, 税务部门要主动了解国土部门农用地转用审批、土地收储和供应、土地违法处理的流程, 合理确定纳税环节, 要积极向当地政府汇报, 通过政府协调国土、财政部门, 明确各方的责任, 有效地将耕地占用税的征收管理融入其农用地转用和收储流程, 确保“先缴税后用地”制度得到落实。
3.3 强化涉税信息管理
国土部门要及时将农用地转用信息、供地信息、临时占地批准信息和土地违法处理信息传递给税务机关, 建立农用地转用批次与供地之间的联系;财政、国土、地税部门要合作理清国土收取的用地人已交但国土部门尚未缴库的耕地占用税的金额, 及时入库;对已经收储但尚未供应的批次建设用地要确保在土地供应办理建设用地批准书前缴清税款;对临时占地要在办理用地审批前要求用地人提供耕地占用税征免税凭证。税务机关也要利用互联网抓取土地招拍挂、农用地租赁、大型项目建设等耕地占用税涉税信息, 及时跟进服务, 主动跟踪管理。
3.4 发挥地方综合治税的作用
完善部门协作机制, 把耕地占用税纳入地方综合治税体系, 把部门之间的配合协作落到实处;明确国土部门不执行“先缴税后用地”应承担的相应责任;定期由财政部门牵头组织力量开展耕地占用税征收管理督查, 对各部门责任落实情况进行检查, 保证税款应收尽收。
摘要：为合理利用土地资源, 保护耕地, 我国自1987年开征了耕地占用税, 并于2007年进行了《中华人民共和国耕地占用税条例》的完善修订, 在耕地占用税征管过程中暴露出一些政策及征管问题, 本文分析了当前耕地占用税存在的问题, 对下一步耕地占用税立法及如何加强耕地占用税管理提出意见。
关键词：耕地占用税,税收立法,信息交换,综合治税
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