农村公共产品管理论文范文第1篇
摘要：农村公共服务社区化是指以农村基层政府为主体的、按照公共利益导向在农村社区供给与管理公共服务的过程，是农村社会新型的公共服务供给与管理模式。新农村建设和城乡一体化发展需要农村社区公共服务支持。政府公共服务下农村社区及其社区化，是城乡一体化进程中农村社区建设的核心命题，具有巩固农村基础性政权、提高社区居民自治功能、再造农村社区公共空间等作用。如此，政府可以选择综合改制农村社区、营造公共服务发展条件、完善公共服务多元供给体系、促进农民身份转变等途径，以促进农村公共服务社区化发展。
关键词：城乡一体化；公共服务；社区化
作者简介：吴业苗，男，南京师范大学社会发展学院教授，博士（南京210097）。
我国农村城镇化建设，尤其新农村建设全面实施后，农村社区便成为城乡统筹发展和城乡公共服务一体化的主阵地，不仅政府推进城乡公共服务一体化需要农村社区这个承接体，而且城市公共服务向农村延伸、农村公共服务与城市对接也需要农村社区这个传导体。城乡公共服务一体化发展，需要政府的公共服务下到农村社区并使其社区化，如此，可以优化配置公共服务资源，更方便、更快捷、更有效地为农村社区居民提供城乡均等化公共服务。农村公共服务社区化应该成为提高农村公共服务水平、促进城乡公共服务一体化的重要途径。
一、农村社区公共服务发展与社区化问题
布罗代尔曾指出，消灭城乡之间的对立，单靠意志是不能实现的，它取决于许多物质前提。①其中，发展农村社区公共服务及其社区化，有助于推动农村公共事业发展，提升农村人的公共服务水平，使其过上与城市市民一样的生活，因此，它应该成为消弭我国城乡二元公共服务差距的必要条件。现实中，公共服务的诸多内容，如基础设施公共服务、就业公共服务、保障公共服务、卫生公共服务、安全公共服务、教育公共服务、文化公共服务等，都集中体现在农村社区中。在一定意义上，农村社区建设就是发展农村社区公共服务：农村社区公共服务的发展意味着城乡公共服务差距的缩小；农村社区与城市社区公共服务的对接意味着城乡公共服务一体化的推进。城乡公共服务一体化发展必须直面农村社区长期存在的大量现实问题，注重“城乡社区的衔接”②，将公共服务作为农村社区建设和城乡一体化的核心内容。
在经济较发达的农村地区，基层政府都很重视农村社区公共服务建设，有的甚至将发展农村社区公共服务视为全面建设小康社会和基本实现现代化的重要途径。如无锡市于2005年在农村社区创建为农民供应农资服务的三星级“为农服务社”，该社后来发展为农村社区公共服务中心。中心有“办事大厅”为农民提供“一站式”政务服务，中心内部设有警务室、议事室、农家书屋、台球室、棋牌室等，中心附近设立篮球场、门球场等健身场所，为农民提供多样化、精细化社会服务。有的社区公共服务中心甚至有“大食堂”，为农民操办红白事提供便利。如今，无锡样式的农村社区公共服务中心已遍及江苏省农村各地。该省农村尤其是苏南农村利用新农村建设契机，大力发展社区公共服务，大幅提升了农村公共服务水平，有许多农村社区公共服务已经与城市接轨，越来越多的农村居民过上了“市民”生活。
就全国新农村建设经验看，各地政府在新农村建设中都非常重视公共服务发展，并根据农村社区建设需要形成了若干模式，如浙江省宁波市的联村虚拟社区“联合党委”模式和舟山市的村“社区管理委员会”模式③、广西壮族自治区百色市的“农事村办”模式④等，都凸显了农村社区建设中的公共服务。综观这些发展模式，虽然它们推进公共服务的途径有所不同，但它们都将新农村社区建设和发展农村公共服务结合起来，有效促进了政府性公共服务大规模下农村社区。宁波市在“地域相近、人缘相亲、道路相连、生产生活相似”的行政村之上建立一个高于行政村的“联村虚拟社区”，着力打造“十分钟生活服务圈”、“十分钟文体生活圈”和“十分钟卫生服务圈”，将服务中心的教育、文化、卫生、体育、科技、法律、治安警务、劳动就业、社会保障、社会福利、社会救助以及社区的流动人口管理等公共服务覆盖整个联村社区。舟山市在若干行政村之上设立社区管理委员会，对社区的公共卫生、计划生育、征兵、社会保障、殡葬、就业培训、扶老托幼、助残帮困、法律援助、全民健身等公共事务和公益事业实施统一管理。百色市根据山区村庄分布特点，在前往县城或乡镇不方便的地方分别设立“农事村办”一级社区服务站（被撤并的原乡镇政府所在地）、二级服务站（多个村社集中的中心村社）、三级服务站（自然形成的圩集所在村社）和四级服务站（地处偏远、交通不便的村社），将政府的公共服务“村社化”，主要向农民提供六个方面的公共服务，即：以基础设施建设、农技推广和农资供应为重点的生产性服务；以医疗卫生、养老、就业为重点的社会保障性服务；以法律咨询和调解纠纷为重点的治安警务和司法服务；以文化活动为重点的文体娱乐服务；以办理政务为重点的各类办证服务；以活跃党员生活为重点的党员服务站建设服务。
不难看出，自新农村建设以来，我国越来越多的农村基层政府已经或正在采取积极措施发展农村社区公共服务。农村公共服务设施，包括水、电、气、通讯、有线或数字电视等市政管网，以及道路、照明、图书室、公厕、垃圾处理、小区绿化、河道整治、休闲运动场所等基本设施，都有了明显改善；并且，政府的各项公共服务，包括医疗卫生、文化教育、就业培训、社会保障等也逐渐下沉到农村基层，农村居民得到的公共服务日趋广泛，水平也在不断提升。但就农村社区公共服务实施情况看，多数农村地区的公共服务还局限于村庄或行政村的场域内，农村基层政府还没有按照城乡一体化理念正确处理公共服务供给、农村建设和城镇化发展的关系，或者说，目前多数农村基层政府都是以静态方式供给和管理公共服务，公共服务社区化的程度普遍不高。
农村公共服务社区化是指以农村基层政府为主体的、按照公共利益的导向在农村社区供给与管理公共服务的过程，是农村社会新型的公共服务供给与管理模式。其内涵包括：农村公共服务社区化的责任主体是政府、民营部门和社会团体，但各级政府尤其基层政府是农村公共服务最主要的供给与管理主体；农村公共服务社区化本质是管理农村社区范围内的公共事务、维护农村社区居民最广泛的公共利益；农村公共服务社区运行机制是有效整合社会公共服务资源，满足农村社区居民多元性公共服务需求，最终促进农村社区居民享有城乡均等化公共服务。由此看来，当前农村基层政府发展公共服务，与其说是公共服务社区化，还不如说是在建设新农村。一方面，公共服务基本上是在行政村或村庄中进行的，其场域不是严格意义上的农村社区。如浙江省宁波市和舟山市的农村公共服务模式，都是在乡镇和行政村间重新建立一个“社区”，以供给和管理行政村的公共服务。正因如此，当地村民认为，社区是“政府组建的提供政府性公共服务的组织”，专门提供政府性公共服务，而行政村“是自家的，是村民大家的”，其公共服务还需要“由村里自己来管”。⑤可见，一些村民把社区视为农村的“嵌入物”，以“旁观者”、“欣赏者”甚至“批评者”的身份和态度看待政府的社区公共服务建设。另一方面，农村尚未形成成熟的公共服务体系，公共服务社区化缺乏相应的支撑载体。其一，当前农村基层政府为农民提供的公共服务多数是“应景”式服务，一般按照“自上而下”方式供给，没有体现农村社区特点，农民在社区获得的公共服务非常有限。其二，市场力量和社会组织在农村社区成长慢，农村居民的大部分公共服务仍由政府提供，政府责任大、压力重。其三，除了极少数新型农村社区外，大多数农村社区的公共服务发展不快，不仅公共服务设施落后，而且还存在可及性问题⑥。其四，一些农村社区的公共服务偏离公共性，表现为社区将公共服务视为本社区居民的特权，排斥户口不在本社区的居民，有的公共服务价格高，超过弱势群体、边缘群体的承受能力。
二、政府公共服务下农村社区及其社区化意义
政府公共服务下社区及其社区化，是新农村建设和城乡一体化发展的内在要求。这不仅体现在它能够改善农村公共服务环境、缩小城乡公共服务差距、提高农村居民公共服务水平、又好又快地满足农村人的公共服务需求，还体现在它对巩固国家的农村基础性政权建设、提高社区居民自治功能、再造农村社区公共空间等有重要意义。
1.农村公共服务社区化，有利于巩固农村基础性政权建设
20世纪50年代后，国家政权通过组织农民加入互助组、初级社、高级社全面介入农村社会公共管理事务。到人民公社时期，国家权力基本实现了对农村“横向到边、纵向到底”的全方位、立体式管理，国家将农民日常生活和农业生产的所有活动都纳入政权控制范围内——国家与社会高度同构，以至于“社会国家化”。由于国家权力对农村社会统得太紧、管得过死，极大地制约了生产力发展，农村社会发展陷入长期停滞状况。为促进农业生产发展和提高农民生活水平，国家在20世纪80年代实行了家庭联产承包责任制和村民自治制度改革，即国家将土地的使用权承包给农户，允许农民自主从事农业生产和经营活动；将乡村社会管理权上收至乡镇政府，允许村民按照村民自治方式自主管理村庄事务。国家权力在农村基层的退出，短期内解放了农村生产力，农村社会也由此焕发出勃勃生机。但国家权力在村级层面上的部分退出，却伴随着国家权力对农村社会影响力的下降：其一，国家权力放弃了对农村生产和生活管理权，却没有禁止基层政府对行政村的控制和村民的“掠夺”，一些地方的村民由此滋生了对抗政府的情绪；其二，农村税费改革后，国家不准许乡镇政府向农民收费，镇政府陷入“悬浮”状态⑦，不得不紧缩公共服务端口，甚至其附属的“七站八所”也不再为农民提供公共服务。这期间，农村俨然成为“世外桃源”，农民不向国家交税，国家也很少“关照”农村。这种阻隔让农民“自由”的同时，农民日常生活却因农村公共服务设施损坏和政府公共服务供给减少而变得艰难，一些农村也因此走向颓废。为改变这种状况，也为使农村居民能享受到改革开放发展成果，国家权力在新农村建设的背景下再次下沉到农村基层。与人民公社时期所不同的是，国家不是采取控制、掠夺的方式恢复农村管理权，而是通过工业反哺农业、城市支持农村的“多予”方式发展农村公共事业和公共服务，让农村居民时时感觉到国家“在场”的好处，以此来巩固国家的农村基础性政权。
2.农村公共服务社区化，有利于提高村民/居民自治能力
20世纪80年代初，我国农村进入“乡政村治”时代，农村社会在乡镇政府领导下依靠村民自治制度运行。在此体制下，农村常规性公共服务，如五保户供养、贫困户救济等主要由乡村组织通过“三提、五统”方式供给，遇到道路兴建、河道治理等公益性事务，制度允许村委会采用“一事一议”方式解决。就实践效果看，村委会采用“一事一议”方式安排农村公共服务，其效率普遍不高：一是农村人口流动频繁，常住人口少，不容易召集到法定人数的村民参加会议；二是在市场经济条件下，不少村民可以从村外获得公共服务，对村内公共事务缺乏兴趣，致使会议难以形成统一决议；三是即使决议获得通过，钱款也往往因村民不在家等多种理由而难以收到。村民自治组织的公共服务治理困境，在农村非常普遍，经济欠发达的农村地区尤其严重。事实上，越来越多的村民已经不再指望村委会供给公共服务：一方面，随着农村空间结构调整和社会结构转型，村民可以很方便地从市场和城镇、城市寻找到自己需要的公共服务；另一方面，农民个体流动和家庭整体流动，以及由此带来的农村土地流转的加速，使“乡镇村治”的管理体制失去了控制力，越来越多的农民成为乡村管理人员眼中桀骜不驯的“刁民”。即使现在国家加大了对村级公益事业建设“一事一议”的财政奖补（有的补贴已达到50%），但村民自治能力仍没有多大提高，农村公共事业发展仍面临“事难议、议难决、决难行”的尴尬。通过“一事一议”方式供给和生产农村社区公共服务的政策已经进入衰退期，必须改革或制定新政策。当前，农村公共服务社区化更具有适用价值：政府拥有较丰富的公共积累，能协助农村社区自治组织供给和生产农村公共服务，提高居民的公共服务水平；公共服务社区化能带动农村社区居民集体消费和个人消费，为经济可持续增长增添动力；公共服务社区化能促进城市公共服务延伸至农村社区，并使基层政府按照城市公共服务的理念和机制建设新社区，进而使城乡社区一体化与城乡公共服务一体化并驾齐驱。
3.农村公共服务社区化，有利于再造农村公共空间
吴毅曾从社会学角度解释村落公共空间，即“在村庄这个社会有机体内部存在着各种形式的社会关联，也存在着人际交往的结构方式，当这些社会关联和结构方式具有某种公共性，并以特定空间形式相对固定的时候，就构成了村落公共空间”⑧。依此，拥有相对固定空间和具有公共性社会关联是农村公共空间的两个基本特征：固定空间是社区信任、参与、共享等社会关系发生场域，公共性是社区不同主体沟通关系、交流信息、舒缓感情、获取资源的平台。农村社区公共空间是农村社区人际互动和综合治理的组织基础和资源，但在农村社会结构快速转型过程中，农村社区的公共空间正在迅速萎缩。在传统乡村社会里，农村社区公共空间是自发形成的自主空间，村道和河道两旁平地、大树/古树下空地、大户人家宅院口、祠堂、队部/村部、商店等公共场所，都可能成为社区居民日常活动和交往的公共空间。除了这些固定的公共空间外，社区还有一些临时的、流动的公共空间，如有红白事的人家也可以暂时成为村庄的公共空间——在熟人社会中人们常把别人家的喜事或丧事视为村庄的公共事情，并心甘情愿地与其同欢喜、共悲伤。如此，红白事不仅成为农村社区居民吃饭、喝酒、玩耍的活动场所，也成了农村社区居民联络感情、增进认同的重要公共平台。如今，由于市场经济对农村社区的深度侵蚀，农村相当一部分中青年人常年在外打工，留在社区中的留守老人、妇女和儿童或因行动不便，或因没有闲暇时间，或因缺少玩伴，日渐减少社区的公共活动，于是，社区中世代延续的公共空间，或慢慢消逝，或不再具有娱乐、交流、仪式的功能，或被新的公共空间如棋牌室、游戏厅等代替，沦为营利场所。随着农村社区公共空间的缩小和公共性的退化，农村社区居民的公共生活也日趋空洞化，如：一些农村社区商店类公共空间因社区人少，越来越没有人气；村中独体宅院和空心户增加，社区居民公共生活日益私密化，居民之间串门聊天也因出入不方便而减少；居民缺乏共同生产、生活经历，日常交流内容也由过去社区中的人与事转换为电视剧与电影中的剧情、人物；社区内红白事也没有了往日的固定仪式，有些丧户因没有人参加丧事不得不取消仪式。伴随农村社区公共空间的减少，农村一些公共精神和维系公共空间运行的公共机制也失去了往日活力，社区居民行为越来越缺乏规范规制。农村公共服务社区化对再造农村社区公共空间至少具有两个方面的作用：一是通过公共服务供给，为农村社区公共空间增加公共资源，如建立社区公共服务中心，为社区居民提供各式各类的公共服务；二是利用政府权力，整合农村社区公共空间，使之凝聚并提升农村社区的公共性，以减少并防止私人利益对社区公共空间的破坏。正如阿伦特所说：“在公共空间里，一切对于平等性和相互性有可能造成破坏的‘活动’，是决不能被允许的……作为公共空间的相互行为的活动，由于必须始终以对公共的关心作为自己的动机，所以，一切基于私人利益的行为，也被绝对地排除了。”⑨只有农村公共服务社区化，农村社区公共空间才有可能不为私人利益所左右，社区居民才能享有公正、平等的国民待遇，也才能将分散开来的农村人重新聚集起来，在公共服务的基础上形成社区认同感、归属感。
三、城乡一体化指向与农村公共服务社区化进路
政府公共服务下社区及其社区化，是城乡一体化进程中农村社区建设的核心命题，是发展农村社区公共服务和实现城乡公共服务一体化的重要途径，是新农村建设的现实要求和必然趋势。相对于城市社区，农村社区在很多地方不同于城市社区：农村社区生活区和生产区是重叠的，人们既在社区内生活，也在社区内从事农业生产活动和经营管理活动；农村社区是熟人社会，居民同质性强，按照大家认同的风俗、习惯、礼仪等规范行事；农村社区居民关系密切，其亲缘关系和血缘关系几乎将所有的居民联系在一起，守望相助，处处散发脉脉温情；农村社区基本上是自然形成的，不仅其风貌和形态千差万别，而且遵循“一方水土养方人”和“靠山吃山、靠水吃水”的生存逻辑。鉴于此，在城乡一体化进程中，不可能要求所有农村社区同步发展公共服务，也不可能要求每一个农村社区的公共服务都与城市社区均等。农村公共服务社区化必须体现公共服务发展与农村社区内在特性的结合，既要大力发展农村社区公共服务，让农村社区每一个居民都能享受与市民均等的公共服务，又要尊重各个农村社区特性、经济状况和居民素质，逐步推进农村社区公共服务发展，直至所有的农村社区对接城市社区。我国农村居住区分散、凌乱，公共服务设施落后，政府公共服务下社区及其社区化不能操之过急。在农村社区改造或转化上，政府虽然可以在一夜之间让所有的行政村改制为社区，将村委会改为居委会，并按照《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》的要求，将社区居委会的主要任务定位在协助基层政府提供公共服务、组织社区成员开展自助和互助服务、为发展社区服务提供便利条件上，但在实际操作中会遇到很多棘手的问题。如从居委会剥离出来的行政功能还没有很好的承接主体，农村基层“小政府”难以承担包括公共服务在内的所有行政事务。在制度设计上，虽然规定了农村社区的服务与管理采取“政社分开”，居委会不再是街道或乡镇政府的下属机构，不需要承担“政务”，但政府性公共服务大规模下社区，以及随之而来的国家政权至少是国家政权的部分职能重返农村基层，目前还缺少配套的跟进政策。而在相关制度的实施中，有时还会存在与村民自治制度发生碰撞的现象。如果制度不能处理好“政府进—居委会退”的关系，农村社区公共服务发展轻则减缓，重则有可能导致政府和居委会两败俱伤，甚至有可能危及村民自治制度。因此，农村公共服务社区化关系到新农村建设和居民/村民自治制度，政府要在城乡一体化理念指导下选择恰当的路径推进公共服务下农村社区。
1.农村社区要具有承接政府公共服务的条件
农村社区能否承接城乡一体化水准的公共服务需要两个前提：一是居民居住区不能太分散。任何一个国家的政府都不可能也没有必要为仅有几户人的居住区或独户区提供城乡均等化公共服务设施。二是社区居民对政府公共服务有比较强烈的要求。一般情况下，政府不能逼迫居民接受政府供给的公共服务。由此，首先有必要对分散、凌乱的村庄进行整治，使其达到适度规模。社区公共服务基础设施，如道路、照明、供排水、电力、通讯等，以及社区公共服务功能配套的设施，如文化站、图书室、社保服务站、养老院、托老所、诊所、卫生室、计生服务站、治安室、警务室、信息服务站、物业服务站、学校（幼儿园、托儿所、小学）、小型超市或小卖部、社区餐厅、社区洗衣店、社区美容美发店等，都对社区规模有一定的要求，客观上这些公共服务设施也需要体现规模效益。因此尽管拆村、并村、合村是个既费钱又费力的浩大民生工程，有时会遭到部分农民抵制，但只有农民相对集中居住，政府才有可能为其提供城乡一体化公共服务。其次，政府下社区的公共服务应该有所选择，以满足不同农村社区居民对公共服务的多样化需求。如有的农村社区家庭功能比较强，就不一定非要在社区办养老机构或社区食堂；有的农村社区距离城市、城镇较近，居民进城很方便，则不一定非要在社区建诊所、卫生室和计生服务站；有的社区规模小，学龄儿童少，就没有必要办幼儿园、小学；有的社区居委会有很强的服务能力，且有一定的经济收入，社区的物业管理则不一定必须聘请物业公司。政府要根据社区的区情和居民的实际需要，选择好下社区的公共服务项目，以避免政府公共服务供给的缺位、错位和越位。
2.政府要统筹规划农村社区的布局
经济形态不同的农村社区，如农业社区、渔业社区、牧业社区、矿区等，对政府公共服务要求的侧重点不同，除此，县域范围的农村社区，如城郊、城镇和农民集中/中心社区等，对政府供给的公共服务也有不同的要求。在城乡一体化进程中，城郊、城镇和农民集中/中心社区是政府公共服务供给的重点社区：一方面，由于这三类社区已具有一定规模，随着城乡一体化发展，将有越来越多的居民在此居住、生活，他们对子女就学、看病、购物、社会保障等公共服务要求较高；另一方面，打造好这三类农村社区，并使其公共服务与城市社区并轨，对实现城乡公共服务一体化有事半功倍的功效。由于这三类社区将成为未来我国农村最主要的居民居住区，如果它们的公共服务与城市并轨，那就意味着我国城乡公共服务一体化的基本实现。由此，各地政府在城乡公共服务一体化发展中要高度重视城郊、城镇和农民集中/中心社区的公共服务的供给与生产，既要构筑好社区自身的公共服务体系，以承接城市公共服务的延伸，又要打造好社区公共服务高地，发挥其集聚效应。当然，这里强调的三类社区是农村公共服务发展重点，并非农村公共服务的全部，在一定时期内，政府公共服务下社区仍要兼顾分散的村庄，如为散居村民提供代理服务、上门服务等。
3.公共服务社区化要着力促进农民身份转变
身份是不同群体的空间符码，农民身份有两层含义：作为分层概念，国家体制标定农业户籍的人为农民；作为认同概念，社会对农民角色有同一的确认和期待，即主要从事农业劳动。换言之，农民身份是国家制度对居住在农村且从事农业劳动群体的建构性安排，社会对农民身份予以一定的角色标识⑩，如社会位置、应该做什么、要求做什么等。在我国，制度将农民打上身份烙印，他们不能均等地享有国民待遇，在公共服务上也颇受歧视。随着城乡一体化的加快，城市打工的农民工、失地农民因他们不居住在农村，也不从事农业劳动，强烈要求社会结构确认他们的市民身份；生活在农村社区的农民，由于身份的确认对个体满足追求“自我”具有重要的意义，他们也需要改变身份。城乡一体化的实施，城郊、城镇和农民集中/中心社区中农民，其居住空间接近城市社区，所从事的职业也主要为非农业，加上他们正在逐步享有城乡均等化公共服务，他们亟待体制标定其市民身份。农村公共服务社区化对农民转变身份有重要的推动作用——国家赋予居村农民均等的公共服务权益，如果居住在城郊、城镇和农民集中/中心社区以及农村散居的农民拥有了城乡均等的公共服务和国民待遇，那农民就不再是身份的标识，职业农民与产业工人、商人一样，仅是从事农业生产和经营活动的职业劳动者而已。
4.农村社区公共服务要实施多元化供给
政府公共服务下社区，并非指政府包揽农村社区所有公共服务的供给与生产，政府的有限权力和失灵风险需要市场和社会力量填充政府缺乏和弥补政府不足。社区公共服务不同于私人性营利服务，不能将社区居民作为消费的顾客去按照市场交易原则满足每一个居民个人服务的需求，而应该尊重社区不同群体的“集体选择”，让政府供给的公共服务惠及所有居民。社区公共服务不同于纯粹性公益服务，不能无视公共服务的边际收益去按照“自上而下”方式一味追求公共服务覆盖率，而应该建立一套“自上而下”和“自下而上”相结合的决策机制，使政府供给的公共服务社会效益最大化。农村社区公共服务也不同于商业俱乐部产品，不能先强制加入者缴纳一定会费并待其成为俱乐部会员后再提供服务，而应该无条件地将农村社区所有居民纳入其中，并尽可能多地动员社区名人、能人、党员、干部、教师、医生等参与公共服务活动。虽然在农村社区建设的初始阶段，绝大部分社区公共服务是由政府及其派出机构（街道办事处）提供的，经费也主要由政府承担，但是由于农村社区公共服务是一个“具有消费的多重性质、内容的多重层次和供给主体的多元化特征”的综合体系，政府必须利用好农村社区的社会资本，联合市场、社会团体等共同参与社区的公共服务的供给与生产。
总之，农村公共服务社区化是提高农村居民公共服务水平的应然选择，是实现城乡公共服务一体化的战略举措。各级政府应在科学发展观的指导下，根据新农村建设和农村城镇化发展的需要，按照城乡一体化理念改制农村社区，规范政府和居委会的公共服务功能，同时，在推进政府公共服务下农村社区的基础上，广泛动员市场和社会力量参与农村社区公共服务的供给与生产，提高农村公共服务社区化水平，进而促进城乡公共服务一体化发展。
注释
①[法]布罗代尔：《15至18世纪的物质文明、经济和资本主义》第3卷，施康强等译，北京三联书店，1993年，第646页。②毛丹：《村庄的大转型》，《浙江社会科学》2008年第10期。③⑤李勇华：《公共服务下沉背景下农村社区管理体制创新模式比较研究》，《中州学刊》2009年第6期。④韩鹏云、刘祖云：《农村社区公共服务下乡：进路、逻辑及推进路径——基于广西百色市“农事村办”的考察》，《广西社会科学》2012年第3期。⑥吴博、卢爱国：《散居型农村社区公共服务设施建设的问题与对策——基于湘中25个行政村的实证研究》，《湖南社会科学》2011年第3期。⑦周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。⑧吴毅：《公共空间》，《浙江学刊》2002年第2期。⑨[日]川崎修：《阿伦特：公共性的复权》，斯日译，河北教育出版社，2001年，第302页。⑩Linton， R. The Study of Man. New York： Appleton-Centruy， 1936， pp. 113—114.Howard， J. A. Social Psychology of Identities， Annual Review of Sociology， Vol. 26， No.1， 2000： 367—393.田华：《农村社区公共服务：供给方式与责任归属》，《广西社会科学》2006年第11期。
农村公共产品管理论文范文第2篇
[摘 要]改善我国农村公共产品供给状况，在公共财政加大投入的同时，必须高度重视促进农村公共产品供给机制的创新。运用制度经济学关于制度变迁和制度创新的有关理论，以一个新的视角分析农村公共产品供给改进的可行性问题，发现通过建立有效的组织，农村公共产品供给制度具有制度创新的可行性。
[关键词]农村公共产品；供给制度；制度分析
进入新世纪以来，“农村公共产品”一词愈来愈频繁的出现，并渗透到政府决策和社会生活中，引起了广泛的关注，这是适应进入新世纪以后解决“三农问题”之需要(徐勇、项继权，2006)。从某种意义上讲，解决“三农问题”的关键是要解决农村公共产品问题尤其是农村公共产品供给问题。农村公共产品供给制度的非均衡发展导致了一系列的社会经济矛盾，成为农村经济社会发展的障碍(王国敏，2006)。目前，对农村公共产品供给存在的问题，学界普遍的共识是，供给总量的不足和供给结构的失衡是其中最重要的两个表现形式。多位学者针对这些问题也提出了许多关于农村公共产品供给机制创新的观点。如在进行农村公共产品供给体制改革时，要结合城乡一体化和农村经济社会发展的大背景综合配套改革，建立城乡统筹、工农业协调发展的农村公共供给制度(王国敏，2006)。还有学者提出，应当坚持把公共财政的支持和在农村培育多元供给机制紧密结合起来，政府应主动、积极创造条件诱导农村社区公共产品供给制度发生诱致性创新，以求充分利用民间资金，拓展公共产品筹资渠道，形成农村社区公共产品的多元化供给、管理格局(林万龙，2002；贾康、孙洁，2006)。本文在已有研究成果的基础上，力图从制度经济学角度来探讨当前我国农村公共产品供给现状和农村公共产品供给改进的可行性分析，并提出相应的农村公共产品供给制度创新的思路。
一、制度非均衡：农村公共产品供给制度现状
制度非均衡是制度创新的必要条件，也就是人们对现有制度的一种不满意和不满足，欲意改变而又未改变的制度状态。与此相适应的概念是制度均衡，被戴维斯和诺斯定义为一种帕累托最优状态，在这种状态中，“现有的制度安排的任何改变都不能给经济中的任何人或任何团体带来额外收入。”(R·科斯、A·阿尔钦、D·斯诺尔，1994)现有农村公共产品供给体制是否是一种均衡状态?笔者认为，现有农村公共产品供给体制不仅存在着制度非均衡，而且这种非均衡已经相当显著。突出地表现在这一供给体制的现实收益已经远远低于制度运行成本。
产品的供给包括从筹资、生产一直到完成其产出和提供至消费者的过程。公共产品的供给机制是指公共产品供给的各环节、各要素的联合和系统化组合(贾康、阎坤、鄢晓发，2007)。目前，我国农村公共产品供给存在如下问题：
(一)农村公共产品总体供给不足
公共产品的最优供给规模是消费者的边际支付意愿之和等于生产单位公共产品的边际成本。在我国二元经济结构中，一方面随着经济的迅猛发展，工业化、城市化过程和农民收入的提高，农村社区对公共产品的需求也在不断提高(王小林，2006)。另一方面，虽然农村改革极大地激励了农民生产“私人产品”的积极性，但伴随着农作制度向非集体化的变迁和集体化农作组织的瓦解，我国农村原来用于提高当地公共产品的供给机制基本失去了存在的基础(张军、何寒熙，1996)。农村税费改革之初，基层政府经历了供给公共产品资金来源萎缩的强烈阵痛(樊明丽、石绍宾，2007)。于是农村公共产品供给不足成为了“三农问题”的焦点。农田水利设施、农产品市场信息、农村医疗卫生体系等方面成为当前农村公共产品供给中间题最多的领域(祁毓，2007)。
(二)农村公共产品供给结构不合理
目前农村公共产品的供给主要不是由农村内部需求决定，而是由农村外部指令决定。在政治目标最大化和经济利益最大化的激励下，对于能增加政府社会福利和官员政绩的一些公共产品的供给，呈现出一种过高的超过农民需求度和实际承受能力的供给热情；而对农民迫切需要对农村可持续发展具有重要意义的公共产品，如农田水利建设、医疗卫生体系、环境保护等则供给短缺，不仅损害了农民的利益，而且威胁到国家长治久安和经济社会和谐发展。
(三)农村公共产品供给机制不合理，农民需求表达机制缺失，“一事一议”筹资交易成本过高
现有的农村公共供给机制不合理集中体现在，农村公共产品供给决策机制不合理、需求表达机制缺失、农民参与公共服务建设的积极性不高等。长期以来，“自上而下”的供给机制没有将农民需求因素纳入到决策制定的影响因素中予以考虑。同时农村居民缺乏有效的需求偏好表达机制，结构的不合理也导致了农村公共产品供给中“过剩”和不足并存。同时，这一问题的长期存在也在一定程度上影响着农民参与公共服务建设的积极性。在仅有的“合规”性需求表达机制——“一事一议”上，也存在着诸多问题，实施过程履步艰难。目前“一事一议”在供给方面交易成本低而在筹资方面交易成本高(林万龙，2006)。
(四)农村公共产品供给责任划分不清，供给主体缺位、错位
根据财政分权理论，中央政府主要负责全国性公共产品的提供，而地方则负责地方性公共产品的供给。目前，根据现有法律法规，地方各级政府的职责范围规定得过宽、过广。特别是1994年分税制改革后，各级政府出于自身利益的考虑，尽可能上收财权，下放事权，导致乡镇财权和事权不匹配，财政收入来源极其有限，而支出范围越来越广，其结果必然导致农村公共产品供给稀缺。这些问题的出现也必然造成农村公共产品供给责任划分不清，供给主体缺位、错位。
二、制度成本与制度收益：农村公共产品供给制度改进的可行性分析
制度变迁和制度创新的关键在于制度收益和制度成本的综合比较。当旧制度的制度运行成本已经高于预期制度收益时，就存在制度变迁和制度创新的可能；当新制度的制度收益大于制度成本时，新制度就具备实施的可行性。反之，即使存在制度变迁和制度创新的可能性，如果没有一项好的新制度来代替以及好的制度改进程序，旧制度仍然具备存在的可能。从目前我国的农村公共产品供给制度的现状来看，现有公共产品供给制度的制度成本已经大大高于其收益，农村公共产品供给制度的变迁和创新具备可能性。因此，目前农村公共产品供给制度的创新关键在于制度创新的收益是否大于制度创新的成本。
在制度变迁的过程中，要获得制度变迁的收益，必然要对制度变迁成本进行综合分析。新制度经济学认为，制度成本就是制度变迁过程中所支付的各种成本。下面我们对农村公共产品供给制度创新的成本进行分析。
首先，设计制度的成本。即用来探索、研究、设计、
选择、谈判和缔约形成新制度的成本。从我国目前农村实际来看，我国农村幅员辽阔，各地特别是农村地区经济发展水平差距较大，在文化、习俗、历史传统等方面都存在很大差异，因此，即使是设计一项新的制度，各个地区也必须根据各个地区实际情况制定具体的实施细则，因此，在这方面，农村公共产品供给制度创新成本较高。
其次，预期完成成本。指预期新制度方案确立后具体组织实施的成本，它的多寡往往会延缓制度组织实施与制度方案的选择。笔者认为，这方面的成本应该较低，原因有二：一是中国农村具有强有力的组织体系，凝聚力强，协同意识高；二是随着农村居民文化水平的不断提高、民主热情的不断提升，只要这项制度能够给农户带来真正的实惠，一定能够得到农户居民的支持。
再次，预期摩擦成本。这包括清除旧制度成本、清除旧制度之间的摩擦减少变革过程中的阻力需要的成本。任何一项制度的改革和变迁，都会触动一部分利益团体的利益，从一般意义上讲，农村公共产品供给制度变迁的预期摩擦成本较高。目前，农产不再具有高度的同质性，即便是在同一村中，不同农产之间在收入水平、收入结构和经济活动等方面也存在一定的差异，这种差异使得不同农户的公共产品需求意愿和筹资成本承担能力之间有一定差异，因此，从另一方面讲，如果这项制度改革触动了一部分农民的利益，也会遭到强烈的反对。
最后，随机成本。指制度变迁过程中不可预料的不确定因素或机会主义所带来的成本。这一方面的成本属于不可控制成本，但可以预防。笔者认为，随机成本较高，但低于制度设计成本和预期摩擦成本。
通过以上成本分析，发现目前我国进行农村公共产品供给制度创新的成本较高，但相对于农村公共产品供给制度创新的收益而言，通过建立有效的组织，农村公共产品供给制度具有制度创新的可行性。
三、制度变迁与制度创新：一个路径选择
有效的组织，是制度变迁的关键。制度变迁的动因是经济主体产生了新的制度需求。但是，在现实生活中，要由若干分散的经济主体提出关于制度变迁需求，在技术上是有困难的，要推进制度变迁，首先需要把分散的经济主体关于制度需求的信息整合起来。新制度经济学认为，有效的组织是制度变迁的关键。组织是指由具体共同目标的个人结合和集合。笔者认为，从广义上讲，组织也是一种能够反映共同目标的机制(机体)。组织(包括机制)建立的目标是期望获得收入与其他目标最大化。诺斯认为，组织是制度变迁的媒介，并决定制度变迁的关键。
对于农村公共产品供给制度创新而言，有效组织也是其制度变迁的关键。通过建立有效的组织和建立有效的机制，并且这种有效组织和有效机制要能够将农村公共产品需求主体的需求信息有效整合起来。从效率角度来看，我们先认清这样一个思路：供给结构的不合理是指一种低效率或无效率的供给，从本质上讲，供给结构的不合理是由供给机制的不合理造成的。“自上而下”的供给决策机制未形成能够赋予农民充分参与公共产品供给决策的民主权利，农民缺乏有效的需求偏好表达机制，导致现有农村公共产品供给中“过剩”和“不足”并存。其次，公共产品的供给也绝不应仅由财政“包干”。目前我国农村公共产品的供给与生产机制未跟上市场经济的进程、创新严重不足。基于以上分析，沿用、恪守完全依靠财政资金提供公共产品的思路是行不通的，通过建立有效的组织和建立有效的机制对于解决这些问题意义重大。
(一)建立有效组织，为农村公共产品供给制度创新“搭台”
1 有效组织能够为反映农村需求偏好提供平台。农村合作经济组织是适应农村现阶段生产力发展的一种特定的经济关系，是农民为提高群体竞争力，谋取和保护自身利益，在自愿、互利、民主的基础上形成的产权归其成员所有或控制的正式制度安排。农村合作经济组织不仅能够在经济上代表农民的利益、反映农民的要求，而且还能够在政治上特别是在农村公共产品的供给决策上强化农村居民的“声音”，能够使决策者充分考虑农户的意愿。一方面，农村合作经济组织的建立，能够为收集和反映农村居民对农村公共产品的需求提供一个交易费用比较低的平台；另一方面，合作经济组织能够使分散的农民在保持产权独立的前提下组织起来，形成农村公共产品供给决策的强有力的一方，增强其谈判地位和利益保护能力。
2 组织是形成农村公共产品多元化筹资、供给和管理渠道的有效途径。从本质上讲，农村合作经济组织是一个相对独立的经济组织，是由农村居民中具有共同或相似经济目的的群体组织起来的。农村合作经济组织作为农户合作的经济体，以合作社的形式参与农业生产活动，其对农村公共产品特别是生产型公共产品的需求量较大；另一方面其作为合作的经济体，也必然具备较强的经济实力。根据凯恩斯经济学的理论，需求会创造自身的供给。因此，农村合作经济组织有能力、也有可能提供某些排他性较强的混合公共产品。从某种意义上讲，农村合作社具有集体经济的色彩，在一定程度上也能够推进集体净福利的增加。同时，农村合作经济组织的形式是农民自愿供给和市场供给的完美结合，符合农村公共产品的多元化筹资、供给和管理的改革方向。
(二)建立有效机制，为农村公共产品供给制度创新提供保障
1 建立合理、有效的需求反映机制。我们说有效的组织能够为反映农村需求偏好提供平台，但组织的正常运转也必须由机制(或制度)来维系。从目前在全国部分地区试行的“民主恳谈”、“参与式预算” (祁毓，2008)等形式对于建立合理、有效的需求反映机制都是一些很好的尝试。由于我国农村幅员辽阔，各地特别是农村地区经济发展水平差距较大，在文化、习俗、历史传统等方面都存在很大差异，因此对于建立有效的需求反映机制需要根据各地实际情况进行，但必须明确的一点是，农村居民参与、并能够真实地反映其需求偏好是衡量需求反映机制有效的核心标准。
2 创造市场参与多元化供给的良好环境。目前在中国农村，公共产品供给格局正朝着多中心体制方向悄然变化，政府的主导作用仍然十分突出，但农民自愿供给和市场供给份额正在上升，在发达地区日趋活跃(樊丽明、石绍宾，2007)。但是，总体上看，由于受政府主导的历史传统影响，公民自主治理的意识尚未普及，特别是农村居民普遍文化水平较低，收入水平不高，大大限制了私人参与农村公共产品供给的动力和范围。因此，为鼓励和促进民间力量参与农村公共产品的供给，政府必须创造市场参与多元化供给的良好环境，政府要培育和引导农村中介组织和村民自治组织健康发展，提高组织化程度，通过政策扶持、项目引导、提供服务、加强管理等形式进行积极引导。另外还要加强对农村公共产品供给质量、收费标准等进行监督，避免农户合法权益受到侵害。
[责任编辑：孙 巍]
农村公共产品管理论文范文第3篇
[摘 要]农村公共事业管理制度创新是推进农村公共事业又好又快发展的根本保障。本文分析了我国农村公共事业管理滞后的原因,论述了实现公共事业管理创新的必要性,探讨了实现农村公共事业管理创新的实现途径。
[关键词]农村;公共事业;管理;创新
公共事业管理是在特定的管理环境中,政府和公共组织凭借公共权力,为满足社会公共需要、促进社会整体利益协调发展而采取一定的方式对公共事业进行调节和控制的过程。公共事业管理作为对社会公共事务的管理是有效组织共同劳动所必需的,具有同生产力、社会化人生产相联系的属性,是经济和社会发展的必要条件。从我国的实际出发,不断创新新农村公共事业管理模式,努力增加对农村社会事业的投入,从多方面加强农村公共服务,是社会主义新农村建设的重要途径。
1 农村公共事业管理滞后的原因分析
与十几年前的农村基本无公共事业相比,这几年,农村的公共事业已有很大发展,但其发展滞后的状况没有得到根本改变。主要表现在:①基础设施有人建无人管;②教育医疗卫生事业人才流失严重,无法满足农民教育和健康要求;③社会保障基本没有,农民后顾之忧难消除。
针对当前状况,多数学者将农村公共事业发展滞后的原因归结为以下几个方面:
1.1 地方政府不重视
片面的以经济增长为主要目标的政府行为导致很多地方政府把教育、卫生、文化事业发展以及如何保障充分就业、消灭贫困、保障健康、机会均等、社会公正、环境优良等事业置于政府行为的次要位置,甚至不管不问,这是农村公共事业发展滞后的直接原因。
1.2 发展战略严重偏差
新中国成立以来,由于实行城市优先的发展战略,政府把大量的公共资源投入城市。在农村,本来应由政府承担的乡村道路、居住环境的改善、义务教育、公共卫生、环境保护等公共事业基本上由农村基层政府和农民自己承担,导致城乡公共品供给存在巨大差距。这种重城轻乡的发展战略是农村社会事业发展滞后的根本原因。
1.3 决策体制落伍
自上而下的决策体制,使农民与政府之间信息不对称,政府工作人员围绕自身的利益发展公共事业最终造成农村公共品、公共事业供需结构的失衡,造成公共资源的浪费和效率的低下。
1.4 公共事业发展主体和渠道单一
当前,我国公共产品供给和公共事业发展的筹资主体被单一地归结为政府,而通过市场和其他渠道筹资的长效机制还未建立起来,发展农村公共事业的资金很难筹集,严重约束了农村公共事业的发展。
1.5 约束监督机制缺失
农民自身受文化知识的限制,既缺乏民主监督的意识,又缺乏民主监督的能力,对农村公共资源的筹措、使用和管理缺乏规范有效的监督,导致本来就来之不易的公共资源大量流失,严重影响农村公共事业的发展。
2 对农村公共事业管理进行创新的必要性
为了有效地实现社会公共利益,提高农村公共事业管理的水平,保证农村社会生活的正常秩序,对公共事业管理进行创新就显得尤为重要。
2.1 农村公共事业管理创新是缓解农村现实问题的需要
长期以来“重工业、轻农业”,“重城市、轻农村”的管理体制和倾斜政策,导致了我国农村的积贫积弱,农村社会事业发展呈现明显的“短腿”。从农村的现实出发,为实现中央明显改善农村生产生活条件和整体面貌、全面推进社会主义新农村建设的重大决策,就必须按照公共管理均等化的原则,全面实施公共管理创新,加快农村公共事业发展,提高公共服务水平。
2.2 农村公共事业管理创新是转变政府职能、构建公共服务型政府的需要
随着社会的发展和社会体制的变迁,我国农村社会公共事业呈全方位膨胀扩张的趋势,人们对社会公共服务的需求越来越多,并趋于多样化和个性化。因此,强化政府公共服务职能,增强政府公共服务能力,加强农村公共基础设施建设,发展农村教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,发布公共信息,为广大农民的生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件,努力建设服务型政府,既是公共事业管理发展的基本方向,也是政府职能转变的主要内容。
2.3 农村公共事业管理创新是根本改变农村发展模式、贯彻落实科学发展观的需要
改革开放以来,我们虽然完成了国家建设重点从政治到经济的转移,逐步坚定了“发展是硬道理”的决心,但是,“如何发展”这个问题一直没有得到很好的解决,发展模式得不到根本转变。科学发展观全面回答了“如何发展”这个问题,这也意味着我国的体制改革将步入一个以公共管理体制改革为中心的时代。要实现发展模式的根本转变,必须以公共事业管理体制为中心,彻底进行政府行政管理体制改革,建设服务型政府。
3 实现农村公共事业管理创新的途径
政府农村公共事业管理制度创新是推进农村公共事业又好又快发展的根本保障。地方政府农村公共事业管理制度创新应针对以下路径依赖综合治理。
3.1 建立城乡均衡发展的公共事业管理制度
地方政府农村公共事业管理制度绩效不高的根本原因是城乡一元的公共事业管理制度。要彻底改变农村公共事业落后面貌,应废除城乡一元公共事业管理制度,建立城乡均衡发展的公共事业管理制度。
3.2 建立与市场经济相适应的农村公共事业管理体制
高度集权的管理体制是我国地方政府农村公共事业管理制度绩效不高的体制原因,是农村公共产品供求脱节、供需矛盾突出、供给绩效低下的根本原因。建立与市场经济相适应的地方政府农村公共事业管理体制的目的就是使地方政府对农村公共事业的管理由微观管理转向宏观管理,由高度集权管理转向多元治理,由管制转向服务。
3.3 建立健全农村公共事业发展经费保障机制
(1)依法确保农村公共事业发展财政性经费投入
依法落实农村公共事业发展财政性经费的增长。如果政府对农村公共事业发展的财政支出占国家财政支出的比重不加大,就无法满足农村公共事业发展所必需的财政经费,农村经济社会的协调发展也就无法落到实处。合理调整政府财政投入在农村公共事业内部的配置,首先,要重新配置教育、科技、文化、卫生等方面的现有财政资源,增加农村义务教育卫生社会保障等基础性公共产品的财政投入;其次,加大不发达地区的农村公共产品财政投入。公共财政覆盖农村的力度应因地制宜、区别对待,中央财政和省级财政应加大不发达地区农村的财政投入比重,包括加大直接财政投入、财政补贴、国债资金支持的力度。
(2)拓宽农村公共事业发展融资渠道
政府要充分利用减免税收和给予信贷优惠等政策,调动企业增加对农村公共产品生产的投入。要充分发挥非政府组织的作用。非政府组织筹资在增加农村公共产品供给的资金投入,弥补财政资金投入的不足等方面,发挥着越来越重要的作用。政府应该积极鼓励引导非政府组织的发展,尤其要加强舆论引导,使更多的社会资金通过非政府组织进入农村公共产品的供给。
3.4 稳步推进乡镇政府机构改革
(1)科学界定乡镇政府职能
努力建立服务型政府和法治政府。要切实加强社会管理和公共服务功能,适当调整经济管理职能,转变工作重点和工作方式,努力建立行为规范、运转协调、高效的乡镇行政管理体制和运行机制。
(2)精简机构和人员
严格控制乡镇领导职数,综合设置乡镇内设机构,从严核定和从紧控制乡镇机构和财政供养人员,妥善做好乡镇分流人员的安置工作。
(3)建立高素质行政管理干部队伍
深化乡镇机构改革,精减人员,加快农村经济社会协调发展。改革乡镇政府的用人制度,实行竞争上岗制和落聘淘汰制,严把行政管理干部队伍关,坚持公开、公平、公正的用人原则,建设一支高素质的管理干部队伍。
3.5 建立健全政府绩效评估机制
为确保绩效评估有序实施,分层级建立政府绩效评估领导小组。可从乡镇政府管理的业绩、成本及其内部管理等多个维度来构建评估指标体系。一般来说,绩效评估指标可由通用指标和特色指标两部分构成,通用指标是适合所有乡镇政府绩效评估的指标;特色指标是指根据乡镇的实际所特定的个性指标。建立健全评估制度还应该科学选择绩效评估的方法,综合运用指标考核法、公众评议法、察访核验法等方法,力求做到客观、公平、公正、全面。
总之,农村公共事业涉及广大农民的共同利益,旨在满足社会成员的共同要求,提高社会成员生活质量。要改变农村公共事业落后的局面,除了要进一步加大对农村的投入外,关键在于实现地方政府农村公共事业管理制度创新,从而有力推进我国农村公共事业的发展。
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农村公共产品管理论文范文第4篇
农村公共产品管理论文范文第5篇
【摘要】公共事业管理可以说是如今经济与社会发展的载体，直接影响着社会各种公共利益和人们的生活质量。我国传统公共事业管理体制是顺应当时的计划经济体制而建立的，而如今社会不同，已发生了很多转变，为了更好的服务于公共，就需要我国公共事业管理体制尽快做出及时调整，做出创新改革。
【关键词】公共事业管理；体制；改革
如今我国是社会主义市场经济社会，与为计划经济社会体系建立的传统公共事业管理体制与如今国内众多公共关系出现了很多矛盾。这就需要对传统公共事业管理加以及时改革以适应发展。
一、公共事业管理体制概述
公共事业管理体制，是在公共服务领域，由政府主导，吸引其它非政府组织参与的统一、多层次，集中与分散管理相结合，管理环节与实施环节相结合的综合管理系统。在我国，进入新世纪以来，各地出现了大量各形式的社会组织力量，参与到公共事业管理，有效的弥补了政府能力的不足，分担了政府大量的公共管理职能，为我国公共管理事业的发展提供了良好的动力。公共事业管理虽然脱胎于行政管理，但公共事业管理还是有自己的管理特点的。一方面，公共事业管理体制与企业管理体制不同。不同于企业追求利润最大化，实现企业目标，公共事业管理的核心是公共利益，它最明显的特征就是非营利性。企业的投资来自企业所有者，而公共事业的经费主要来自于立法机构的授权或是社会财富的二次分配。国家对公共事业管理有比较严格的规定，因此公共事业管理受政治影响比较大，而企业则大不同，其行为只是简单的经济行为，与政治影响不大。另一方面，公共事业管理体制与政府行政管理体制不同但又深受行政管理的影响。行政管理体制，是国家权力机关仍法管理国家事务、社会公共事务与机关内部事务而形成的管理规范与管理机制的总和，我国的公共事业管理脱胎于行政管理，一直依附于行政部门。相对而言，行政管理是上层的管理内容，实行的是间接管理，而公共事业管理则是把服务对象由政府机关扩大到整个非政府组织，将管理职能划分给非营利性组织或第三方的公共部门，强调的是公众的参与性，公共事业管理具有很强的社会性。公共事业管理体制具有这两个特点，使其在管理目的、管理职能与管理运作方式上都不同于其它的管理体制，加强公共事业管理，完善公共事业管理体制，必须要加强对原公共事业体制与当今公共事业管理体制的最新创新，才知道如何满足公共事业发展的需求。
二、我国公共事业管理体制改革建议政策
公共事业管理体制改革不但要从深度上加以进行，更需要从广度上加以改革。
（一）公共事业管理体制的深度改革。这里的公共事业管理体制的深度改革是指改革大的方向方针的确定，这需要政府及相关人员认识到公共事业管理改革的急迫性，然后结合公共事业管理内涵和主体与客体的清晰的认知做出科学的改革举措，从而促进改革工作能够科学合理的进行。
（二）公共事业管理体制的广度改革。
1.增强农村公共事业管理的意识。增强管理者对农村公共事业管理的重要性及紧迫性的正确认识，是搞好乡镇公共事业管理的前提。管理者应该认识到对公共事业的管理是其本职工作之一， 没搞好就是渎职。要完成新农村建设的巨大任务，必须要搞好农村公共事业的管理。充分认识到农村公共事业管理是一个系统工程，具有复杂性和长期性，在工作中应该要有战略意识、全局观念，还要有求真务实的精神。同时，村民作为公共设施的直接受益者，也应该认识到农村公共事业是与自己的生产生活密不可分的。经济的发展和生活品质的提高都离不开公共设施的建设、维护和管理。没有公共设施的现代化，就不可能有农民生活的现代化，更不可能有整个农村的现代化。
2.准确定位地方政府公共事业管理的功能。农村公共事业管理，是关系到农村发展和农民切身利益的大事，为了更好地履行其管理职能，管理部门应该根据农村公共事业内容广泛、复杂、差异大等特点灵活设置相应的管理机构。既可设立综合管理机构，又可以设立专业管理机构，或者设立管理协调机构。并且进一步明确管理机构的职责。要确保地方政府在公共管理的过程中做到不缺位，不错位，不越位，做自己应该做、能够做的事，并全力以赴把这些事做好、做实，而不要去管不该管、管不了、管不好的事，更不能扭曲政府的公共事业管理行为，把公共事业管理变为有偿服务，防止与克服“政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化、审批方式复杂化”，“领导就是开会，管理就是收费，公关就是行贿”等现象的发生，真正让民众满意、高兴。
3.建立绩效导向型的农村公共事业管理制度。长期以来，我国农村公共事业管理制度呈现出“投入型”特征， 主要表现为投入———产出效率偏低，没有成本核算意识。新时期，农村公共事业管理应转变“投入型”这种单一管理方式，必须建立绩效导向型的农村公共事业管理制度。要建立绩效导向型的管理制度，必须建立科学的绩效评估指标体系，在评估的过程中应科学选择绩效评估的方法， 并对绩效评估结果进行有效的运用。如可从县乡（镇）政府工作业绩、成本及其内部管理等维度构建评估指标体系。在设计子指标的时候也应该多方面考虑。如在管理业绩指标体系的构成方面，既要考虑经济发展指标，又要考虑社会发展的业绩指标；管理成本指标体系应包括内外部成本指标。评估指标，既要结合当地的实际，不能照搬照抄，也不能使指标成为一部分人获取私利的工具，应该保持公正性。县乡（镇）政府绩效评估指标可由适合所有县乡（镇）政府绩效评估的指标，也是所有县乡（镇）政府的绩效评估所必须评估的通用性指标和具体实际所特定的个性指标即特色性指标两部分构成。
4.提高公共事业管理的效能。当前我国农村公共事业的管理效能普遍比较低，为了更好地加快新农村建设，农村公共事业管理部门应该整合农村的各种资源，变劣势为优势，必须提高管理效能。我国每年对农业的补贴及支出额在1800 亿元左右，但在补贴方式上主要采取“暗补”，许多农业补贴并没有补贴给农业生产者———农民，而是补给了中间环节，农民受益不多。这样原本很有限的资金都没能够很好的用在发展农村公共事业上，严重阻碍了农村公共事业的发展，降低了农村公共事业的管理效能.因此，农村公共事业的管理必须面向农村的生产、面向农民的生活。保证国家财政对农村的投资、对农民的援助落在实处，提高国家财政对农村公共事业的援助效能， 让农民直接享受到改革开放以来的成果。目前，我国各地农业正在由传统农业向效能农业转变，中国农村公共事业的建设与管理一方面必须要增加向农村地区提供公共产品和公共服务的数量，使农民从中得到更多的切实的实惠；另一方面要努力提高向农村提供公共产品和公共服务的质量与效益，使农村公共事业真正成为新农村建设的基石。
5.在公共事业管理中引入竞争机制。建立与市场经济相适应的农村公共事业管理体制就必须要遵循市场经济的发展规律引入公正、公平、公开的竞争机制。对农村公共事业先进行分类，然后针对不同的类别确定市场化的程度。这样不仅可以提高农村公共事业利用的效率而且可以促使农村地区公共事业由高度集权管理轉向多元治理，由管制转向服务。
总而言之，在如今经济社会各项改革正在普遍进行的时候，我国公共事业管理工作也需要抓住时机，进行改革创新，只有适应社会时代发展的公共事业管理体制才能更好的利于提高公共事业管理工作，从而最大程度的满足公共需求。
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农村公共产品管理论文范文第6篇
摘 要：当前，我国城乡文化均等化任务非常艰巨，农村地区公共文化建设滞后，其主要原因就是资金短缺、财政投入乏力。通过总结我国农村公共文化服务财政投入现存的问题，分析其成因，探寻农村公共文化服务财政投入机制的创新。
关键词：农村，公共文化服务，财政投入机制，均等化
文化建设是我国社会主义建设事业总体布局的重要组成部分。十七届六中全会将“努力实现基本公共文化服务均等化”作为现阶段我国文化改革发展的奋斗目标之一，十八大进一步提出了“建设社会主义文化强国”的战略部署。实现城乡文化发展均等化的首要任务就是增加农村公共文化资源和服务总量。财政投入是农村公共文化服务体系建设的重要支撑，探索和创新农村公共文化服务的财政投入机制，是改善农村公共文化基础设施条件以及农村公共文化产品有效供给的重要保证。
一、财政性投入成为农村公共文化资源供给的重要保障
稳定的农村公共文化资源供给需要可靠的资金保障。公共文化服务作为政府的基本职能之一决定了公共文化服务体系建设的资金保障必须纳入公共财政预算。农村公共文化服务的资金供给应该由政府公共财政投入为主，而不能主要靠市场收费解决。近年来，伴随着经济的快速发展，各级政府不断加大文化财政投入力度，全国文化投入呈现持续增长态势。“十一五”期间，全国文化事业费总计达1 220.41亿元，是“十五”时期的2.46倍，年均增长速度为19.3%，是自改革开放以来增长速度最快的一个时期[1]。针对农村地区文化建设相对薄弱的问题，国家出台《中共中央国务院办公厅关于进一步加强农村文化建设的意见》，提出“文化投入重心下移、面向基层、面向群众”的方针，全国文化投入结构有所改善，财政投入进一步向农村地区倾斜。据文化部的统计结果显示，2010年，全国文化事业费为323.06亿元，其中农村投入116.41亿元，占36.0%；2011年，农村地区文化事业费为187.12亿元，占全国文化事业费的47.7%，较2010年提高了11.7个百分点。一系列面向农村的重大公共文化设施建设项目顺利实施。2007—2010年，中央财政共投入39.48亿元，补助全国2.67万个乡镇综合文化站建设，到“十一五”末基本实现了“乡乡有综合文化站”的建设目标。截至2012年3月底，全国已完成乡镇综合文化站建设项目22 443个，建设资金总计89.49亿元，平均每站建设资金39.87万元[2]。
二、农村公共文化服务体系建设财政投入存在的问题
（一）城乡公共文化服务体系建设财政投入差距日益扩大
当前我国城乡公共文化建设的财政投入呈不均衡发展态势，农村地区公共文化服务财政投入少，基础设施薄弱、公共文化产品供给不足。农村财政性文化经费的政府支出层级较低，一般由县级以下政府提供。自从2002年我国农村实施税费改革以来，乡镇取消了原先纳入财政预算和财政财务开支的税费项目，仅剩下为数极少的工商税，可支配财力薄弱，基本上没有用于文化建设的资金，村一级每年的转移支付资金中也没有“基本文化活动经费”这一项目。农村地区文化事业经费投入远远落后于城市。据文化部统计显示，“十一五”期间，全国文化事业费1 220.41亿元，其中，农村投入389.76亿元，仅占30.29%；城市投入850.65亿元，占69.71%，城市投入约为农村投入的2.3倍。由此可见，城乡文化事业财政投入差距依然较大，实现城乡公共文化均等化的任务非常艰巨。
（二）农村公共文化建设财政支出项目选择结构失衡
在农村文化事业基础设施建设中，各地都将注意力放到了如何获取上级财政的拨款上，而将财政支出的项目选择放到了次要位置。一些见效快、易出政绩的“显性”农村公共文化建设项目财政投入过剩，而一些见效慢、期限长，具有战略性的“隐性”公共文化建设项目投入不足。此外，在农村文化建设资金的使用方面，各地都不同程度的存在着形式主义、铺张浪费、为完成上级指定的任务盲目追求数量的现象——热衷于投资新建公共文化项目，而不愿投资维修现存的公共文化设施。农村公共文化设施的绝对数量虽然增加了，但很多质量没有跟上，没有实用价值，形不成吸引力和凝聚力。
（三）财政资金使用效率低下
我国政府分层较多，在农村文化事业经费转移支付过程中，各个环节挪用、截留、挤压资金的现象时有发生，导致资金到位慢，到位率低。而财政资金经过层层截留，下拨到农村后，基层政府对资金的预算管理差，不仅出现多个部门共同管理下拨资金的局面，而且往往还要设立专门的机构负责专项文化资金、项目运作，这些机构和行政人员又占用了大量资金，这都影响了财政资金的使用效率。因此，在各地农村公共文化服务体系建设中运行成本过高的问题普遍存在，导致财政投入到农村公共文化领域的资金使用效率不高。
三、农村公共文化服务体系建设财政投入乏力的原因
（一）公共文化服务均等化要求与政府财政统筹体制的矛盾
均等化是公共文化服务的基本属性之一，要求不同区域不同群体之间均等的分配公共文化资源。要做到这一点，政府必须对公共文化建设的资金进行统筹。但我国目前实行各级政府“分税制”，这就出现了“统”与“分”的矛盾。即“税”要分而用之，但公共文化产品和服务却需要“统”而用之。这一矛盾的解决需要对公共文化建设的财政资金统筹方面进行相应调整。
（二）非均衡的国民收入分配政策
在我国经济社会的发展进程中，受城乡二元经济体制影响，公共财政投入一直以来重城市而轻农村。统筹城乡发展并非一朝一夕就可以实现的，国民收入的城乡分配当前依然存在向城市倾斜的问题。此外，政府在GDP政绩的指挥下，文化建设长期受到轻视、忽视和偏视，加之财政性公共文化建设的显性效益低于其他公共事业建设，一些地区没有将文化建设真正纳入当地经济社会发展的全局进行规划和部署。因此，造成了我国农村公共文化建设财政投入不足。
（三）转移支付制度尚未健全
在农村公共文化服务体系建设资金的转移支付中，一般性转移支付资金在使用上随意性较强，资金监管难度较大。因此，目前专项转移支付方式在我国各地农村公共文化建设资金的转移支付中所占比重较大。专项转移支付的资金都是针对具体项目，规定了具体用途，在资金的使用上受到严格监管。这种转移支付方式由于投入项目种类繁多，重点不够突出，对于缓解地区间公共文化建设的差异不能起到显著的作用。而且专项性转移支付额的额度、对象的确定均未进过科学论证，财政部门很难对各地公共文化服务体系建设的实际情况以及农民对公共文化产品的实际需求进行全面细致的了解，所划拨的金额往往与实际需求不相匹配。
（四）财政投入绩效评价体系的缺失
文化经济领域的统计一直以来都是社会统计中的难点，中央和地方政府对于公共文化服务领域财政支出的评价工作尚处于探索阶段。由于对财政资金投入文化领域的评估不仅要衡量其经济效益，还要有针对性的衡量其社会效益，而社会效益的评估很难直接量化，需要借鉴中间指标，这样难免出现评估主体认识所引起的误差。因此，现行的评价方法存在欠缺连贯性、科学性和系统性，评价指标关联度不高等问题。
四、农村公共文化服务财政投入机制的改革与创新
（一）加大财政对农村公共文化服务领域的倾斜力度，合理界定各级财政的出资责任
首先应改变“重经济、轻文化 、重城市、轻农村”的不均衡发展思路，平衡经济建设和文化发展的财政投入结构，平衡城乡文化建设的资金投入的结构；其次，明确中央和地方政府的财政投入责任。分税制改革后，财权主要集中在中央，事权却集中于县、乡政府。在农村公共文化服务体系的建设中，基层政府是农村公共文化产品供给的主体，然而由于基层政府财力有限，用于文化建设经费的缺口不断增大。尽管中央财政已逐年增加对农村公共文化服务体系建设的投入，但依旧不足。农村公共文化事业作为一项覆盖广大农村地区、以提高农民文化素质为主要目标的公益福利事业，根据公共财政“事权与财权相对称”的理论，中央财政对农村公共文化事业的投资中理应承担主体责任，而在地方财政的出资中，则应明确以省级财政为主要出资主体。
（二）优化财政投入结构，提高资金使用效率
首先，农村公共文化建设财政投入的项目选择上应结合农民对文化产品的实际需求。要考虑到文化传统、人口差异和地区差异等因素，再对适合的公共文化项目进行资金投放。可尝试构建一个由辖区内部需求决定的公共文化建设项目财政投入决策机制，由全体农民或农民代表对本辖区内的公共文化建设财政投入的项目进行表决，提高农村公共文化建设财政投入的实际效率。其次，应积极调整农村公共文化财政投入资金使用方向。目前我国乡镇级的公共文化服务体系建设成效显著，应将今后的财政投入重点分配到最基层的村级公共文化服务体系建设，可以有效降低农民群众参与文化活动的成本，提高各类文化基础设施及公共文化产品的使用效益，扩大各类农村文化活动的参与面和受益面。
（三）建立合理科学的转移支付制度
一般性转移支付在实现公共文化建设的均等化、缩小地区间的差异中起着重要的作用，而专项性转移支付只能作为解决特定问题的工具，起辅助性作用。所以应加大对农村公共文化服务的一般性转移的比重，这样才能有效填补基层政府为开展各类农村文化惠民工程所产生的资金缺口，保证农村公共文化财政投入的稳定。加大一般性转移支付的比重就需要相应增强资金的监管力度。自上而下成立一个管理和分配农村公共文化事业资金的独立的专门机构，确保资金使用效率，增强转移支付资金使用的透明性及规范性。在降低专项性转移支付所占比重的同时应对其进行科学合理的安排。在对专项经费的投入上，应该选择文化发展相对落后的地区和最迫切需要解决的问题，以实现公共文化服务的均等化。
（四）健全农村公共文化事业建设的资金投入绩效评价和反馈体系
可从量化指标与民主评议两个方面设计农村公共文化事业财政投入的评价体系。一方面，可以采用量化指标，测算年度农村公共文化事业财政投入总量、农村公共文化事业投入在财政总支出中所占比重、农村公共文化服务体系建设资金需求量及财政实际投放量等数据来量化农村公共文化资金投入质量。另一方面，可以在政府的支持和指导下，通过引进专家咨询制度和中介机构评价监督制度结合农村群众民主评议的形式，考核各级政府及各相关部门对农村公共文化服务财政投入与资金使用效果。
（五）积极探索农村公共文化服务的非财政投入方式
农村公共文化建设的资金投入，由政府主导并不等于政府包办，受财政总量的限制，公共财政对农村公共文化服务领域只能进行有限的投入，因此应该应积极探索符合市场经济运行要求的非财政投入的方式来筹集资金。可以尝试利用积极的金融及财税政策吸引社会力量参与公共文化服务体系建设，形成政府、社会、个人共同发展农村文化事业的新格局。
参考文献：
[1] 于群，李国新.中国公共文化服务发展报告（2012）[M].北京：社会科学文献出版社，2012：2-3.
[2] 文化部财务司.全国乡镇综合文化站建设和发展情况分析[EB/OL].文化部网站http：//www.ccnt.gov.cn/sjzznew2011/cws/whtj_cws/
201211/t20121107_267143.html.
[责任编辑 杜 鹃]