“空心村” 整治的实践与思考（精选6篇）
“空心村” 整治的实践与思考 第1篇
“空心村” 整治的实践与思考
河南作为一个农业大省，全面建设小康社会的难点和重点都在农村，而农村经济的发展必然会引起以农村居民点为主的建设用地的增加。在农民新建住宅的过程中，由于村庄规划严重滞后等原因，农村居民点用地往往不能合理、有效地利用。新建住宅大部分都集中在村庄外围，而村庄内却存在大量的空闲宅基地和闲置土地，形成了内空外延的用地状况，即所谓的“空心村”。不仅严重影响了村容村貌和农村居民的生产生活，而且由此引发的土地纠纷直接影响了农村的社会稳定，更为严重的是造成了土地资源的浪费，使有限的建设用地指标更趋紧张，在一定程度上制约了农村经济的发展和全面建设小康社会目标的实现。虽然近几年一些地方在积极进行农村“空心村”整治，但整体效果不明显。因此，在全省有计划、有组织、大规模地开展“空心村”整治工作迫在眉睫，势在必行。
一、整治“空心村”的必要性和可行性
（一）整治“空心村”的必要性
1．农村居民点用地的现状。
从80年代初开始，随着改革开放的深入，农民日渐富裕，农村兴起了建房热。由于旧式村庄没有经过科学规划，村内布局散乱，— 1 — 基础条件差，加上早期对提高土地利用率、保护耕地不够重视，于是农民在新建住房时纷纷搬出老宅旧院，沿着村界向外扩建新房，大多占用村外耕地。90年代前期取消宅基地超占有偿使用收费以后，农村居民点用地违法批地、违法占地愈演愈烈。导致村庄无休止地向外延扩张，形成了村外新房林立，村内破烂闲置的“空心村”。且新建住房又大都是单体式平房，容积率低，占地面积大，这种状况使我省农村有限的耕地资源更趋紧张。
目前，我省农村居民点多为自然形成的，总体上表现为规模小，数量多，布局分散；个体上表现为占地规模大，村内结构松疏，布局混乱，占用耕地较多，环境质量低劣，在小康村建设中难以集中基础设施和公益事业建设，不能形成集聚效益。多数村庄建设缺少科学合理的总体规划，村庄的数量、规模、平面布局、空间结构、功能组合都缺少科学性，村庄建设不能形成合理控制和正确引导，更不具有任何约束力和内控力。
据统计资料显示，2002年河南省农村总户数1998万户，农村总人口7133万人，占人口总数的74.2%，河南省城市、建制镇和农村居民点建设用地约2331万亩，其中农村居民点用地约2107万亩，占城市、建制镇和农村民点建设用地总量的90%以上。全省农村人均居民点用地0.27亩，户均居民点用地1.05亩，均远远高于有关文件规定的标准。
2．农村居民点用地存在的问题及原因
农村居民点用地存在着很多问题：一是未经批准私自占地建房— 2 — 现象普遍存在，有些是占用村庄外面的耕地，甚至是占用基本农田，造成了村界的无限扩张和大量耕地资源的浪费；二是不按照宅基地发放条件执行，而一些符合条件的群众却申请不到宅基地，使现有的农村居民点用地得不到合理和充分地利用；三是部分农户占用的宅基地面积超标，有的甚至超出有关标准的几倍，而且存在一户多宅现象，导致村庄面积远远大于合理规模；四是多数地方没有进行村庄规划或者规划不能严格执行。由于村庄建设无章可循，导致越建越乱，村内土地不能充分利用；五是村庄的无序建设导致村容、村貌脏乱差，旧房不拆，旧宅基地不腾，横七竖八，形成通街难行路难、排水难，对生产、生活造成了许多不便；六是随着广大农村经济条件的改善，建房攀比之风日趋严重，比着垫高地基，增加层高，使村内房屋高低长短不一；七是农宅翻建难。由于旧宅翻建没有统一规划，翻建农户与左邻右舍达不成一致协议，只能迁到外面建新房，造成村内无人居住，村内旧，村外新的局面；八是广大群众对一户多宅、超标准占用宅基地有意见，因宅基地纠纷解决不了，影响了农业税征收、计划生育等工作的开展。
农村居民点用地存在以上问题的原因是多方面的，既有主观方面的原因，也有客观方面的原因，概括起来主要有以下几点：一是有关部门宅基地管理工作不到位，管理机制不完善，一些地方基层宅基地管理受干扰，管理不规范；二是基层干部尢其是村干部法律意识淡薄，特权思想严重，办事不公，在宅基地划分时优亲厚友；三是农民旧的封建思想观念根深蒂固，宅基地私有观念浓厚；四是
— 3 — 宅基地违法占地查处难度大，缺少强有力的处罚手段；五是各地经济发展不平衡，同一地方农户之间也有较大的贫富差距；六是农村居民点整治需投入的资金短缺，相关配套扶持政策不到位。
（二）被试点单位的实践证明的可行性
1．试点单位整治的形式
（1）农村“空心村”整治的组织形式
农村“空心村”整治的组织形式受经济、社会和自然条件的影响而各不相同，其中经济因素的影响占主导地位，以此为标准全省大致有三种组织形式。
一是在经济发展较快，农民富裕，集体经济实力强，领导班子过硬的地区，由村里（或镇里）统一规划设计、统一拆旧、统一标准、统一集资建盖（或统一施工队伍）、统一管理的模式。这种模式有建设时间短、速度快、质量好、节约土地、降低成本的特点。采用这种方式建造的农村住房一般档次较高，农民几十年内不需再建新房。而且结合村庄改造，集体投资进行通路、通水、通电、通气等配套建设，既减轻了农民的负担，又完善了基础设施。如卫辉市的唐庄镇村庄改造后建成了二层别墅楼。
二是经济条件一般的地区，由集体实行统一规划、统一拆旧、统一设计要求、统一建好根基（或统一规定标准）后分户限期建盖，逾期不建盖者，取消建房资格，由集体调整给其它农户建盖。如安阳市林州市的东里村和平顶山市叶县的屈庄村。其优点是办法灵活，简便易行，农民易于接受，便于推广。
— 4 — 三是在经济条件较差的地区，由集体统一规划、统一标准、统一放线、分户限期建盖。逾期不建盖者，由集体收回建房宅基地。如郏县王集乡的马头村。其优点是标准低，对于新建住房的档次没有太高的要求，只是规定了新建住房宅基地的位置、面积，这种模式适合于经济条件相对较差的地区，可以解决因经济困难而无法顺利实施“空心村”整治的问题。
（2）农村“空心村”整治的迁并形式
各地在“空心村”整治中，因地制宜，因村而异采取了不同的迁并形式。概括起来主要有以下几种：
一是村庄合并，零散村庄向中心村和小城镇集中，腾出原村址综合利用，发展乡镇企业或种植业。如林州市的河顺镇开展“空心村”整治后，将西区阳村、屯头村和马家坟村合并为中州新村，节约土地100多亩，除增加一部分耕地外，还为发展乡镇企业提供了用地；又如南乐县千口乡紫阳村将三个品字型分散的自然村合并起来，形成了新的居民点、工业区和养殖区。
二是在原村址上实施村庄规划，严格限定每户宅基地面积，改变住房结构，向高空发展，以达到集约利用土地的目标。如固始县街道村的李斗、高庄两个村民组，在进行村庄改造时，以规划为先导，新建住宅严格控制占地面积。通过改造，村庄占地面积由原来的76亩减少到53亩，节约土地达30%以上。
三是结合当地实际，制定并执行村庄规划，合理利用村内闲置土地，填实“空心村”。这些村通过拆迁闲置无人居住的旧宅以及影
— 5 — 响规划实施的房屋、茅厕、猪圈等，打通主干道路，完善村内基础设施建设，充分利用村内原有土地，使村庄用地趋于合理，以达到节约用地的目的。如郏县王集乡董庄村，在村庄整治时，拆除占用道路房屋40余间，开通大小道路10条，节约土地69亩，预计到2020年不再占用耕地建房。
四是村庄整体搬迁，腾出原宅基地复耕。有的是搬迁上山，占用荒山荒破建住宅；有的是从行洪区搬出，按照统一规划建住宅，腾出旧村址综合利用，植树或复耕；有的是从历史形成的庄台上搬迁到交通便利的地方规划新村，原居民点用地复垦为耕地。如正阳县永兴乡王老村正在实施村庄整体搬迁，已搬迁的4个村庄，原来占地400亩，搬迁后占地100亩，经过对旧村庄进行整理，净增加耕地300亩；又如临颍县三家店镇高宗寨村将搬迁后腾出的200多亩宅基地复垦为耕地，全部种上了三樱椒，年收入30多万元。
五是“空心村”整治与小康村建设相结合。在经济发展较快，农民较富裕的地区，围绕全面建设小康社会的奋斗目标进行“空心村”整治。如卫辉市的唐庄镇村庄改造坚持高标准、高起点，建成了二层别墅楼，杭州市萧山区建起了多层、高层和别墅等样式的农村住宅。
2．试点单位主要做法
（1）健全组织，加强领导，明确责任。进行“空心村”整治的县、镇（乡）、村一般都成立了领导小组。如正阳县在“空心村”整治中成立了以县长为组长、常务副县长、分管土地副县长、县国土— 6 — 资源局局长为副组长、各乡镇政府乡（镇）长为成员的领导小组，无论领导班子如何调整，一律由新任职务者顶替原来位置。同时各乡镇也分别成立了相应的组织，有专职领导具体负责。并明确责任，把该项工作纳入政府工作目标管理，县、乡、村三级层层签定目标责任书，一级抓一级，层层抓落实。
（2）加强宣传教育，形成良好氛围，明确奖惩措施。为做好村庄改造建设工作，探索经验、树立典型，一般在大规模地开展之前，为了深入细致地做好群众的思想工作，解决实际问题，当地党委、政府成立规划建设工作领导小组，选派干部驻村召开村两委会、村民代表大会、村民座谈会，宣讲党在农村的各项方针政策、法律、法规和村庄改造的好处，组织村民代表到外地参观学习。同时在村庄改造过程中，还采取先拆给补助，后拆少补助，影响工程没补助和谁先拆谁先挑选宅基地等奖惩措施。如唐庄镇在村庄改造建设中，镇先后奖励各类有利于村庄改造的人和事一百多人次，依据唐庄镇自己制定的《唐庄镇村庄规划建设实施具体办法》强行拆除私自乱建的房屋985户，调解宅基地纠纷276起。
（3）科学编绘规划，充分尊重农民意愿。为使村庄规划符合民意，切实科学可行，一是请正规设计院所或大专院校进行规划设计；二是尊重农民意愿。从下至上召开村民代表会、村民大会、两委会，广泛征求群众意见，为规划的实施奠定群众基础；三是紧密结合各村实际，提高规划的可操作性；四是统一标准。住宅和道路规划标准虽然依各村具体情况而定，但同一村内一般都统一标准，— 7 — 村与村之间的差距也都控制在一定的范围内；五是规划适度前瞻。科学预测人口增长和用地总面积，框住规划期间新村的外沿。实践证明，规划是龙头，是整个村庄改造的依据，起到至关重要的作用。
（4）严格实施规划，强化整治标准。在“空心村”整治的过程中，制定规划重要，但严格执行规划更重要，它直接关系到整治的成败。一些“空心村”整治成效显著的村镇都是严格执行规划的典型。如唐庄镇在“空心村”整治中严格执行“五统一”标准，严格按照“四控制”的办法处理问题。此外，一些地方还出台了“空心村”整治实施方案等规范性文件，以强化整治标准。如濮阳市清丰县和漯河市监颍县水郭乡在“空心村”整治中都以政府文件的形式出台了实施方案，对“空心村”整治的方法步骤、具体措施等做出了详细规定。
（5）示范引导，以点带面，阶段推进。由于农村“空心村”整治涉及到千家万户，且由于许多地方农村经济发展水平低、农户之间贫富程度差距大、宅基地私有观念浓厚等因素，所以一些农民对“空心村”整治存在畏难情绪、抵触情绪等不利于农村“空心村”整治工作推进的想法。因此，大多数地方在开展此项工作的时候，都经历了起步、铺开和提高三个阶段。先选择各方面条件较好的村庄进行试点，取得成功后，在总结经验的基础上，由点到面，逐步推进，并积极提高。
（6）积极筹措施资金，有效利用投入。“空心村”整治的投资主体是农民，农户住房建设资金由个人解决，水、电、路等公益设施建设，由镇或村组织实施。在工程实施中，充分发挥干部的带头作— 8 — 用和群众的力量，能自己动手做的自己做，千方百计将有限的资金用到材料购置上。如唐庄镇对于建房的土方工程，一般按照比例分配工程量，组织义务工完成。建设所用的白灰、砂子、石料等建材，由乡、村两级自建的企业按成本价提供，这些都大大降低了工程成本。另外，许多地方还千方百计地争取到了国土资源、建设、交通、电力、教育、财政、计划等部门的支持。如驻马店正阳县和三门峡市陕县结合国家投资土地整理项目的实施进行村庄整理。
（7）制定有效措施，提供优惠政策。为积极推进农村“空心村”整治工作的顺利进行，各地方政府结合本地的实际情况，分别采取了一定的措施，并制定了一系列的政策，概括起来主要集中在以下几个方面：村规民约措施、奖惩措施、投入政策、收益政策、约束政策、激励政策和抵换政策。如正阳县在收益分配方面按照“谁投资，谁受益”的原则规定搬迁户对整理出的耕地享有30年的优先承包权，并且暂不征收农业税；三门峡市制定了“谁开发，谁使用”的开发复垦权与使用权相统一，且允许转让经营的政策；湖北省仙桃市实行的县级政府、村集体经济组织和农民个人三方投资、三方收益的政策。
（8）重视协调，加强部门配合。“空心村”整治工作既涉及到广大农民群众，也需要政府的多个部门的参与和引导，因此，政府部门之间、政府部门与农民群众之间的协调和配合工作就十分重要。农村居民点整治较成功的地方都十分注重开展多部门协同作战，避免了相互扯皮、各行其是的不协调行为，提高了整治的效率和质量。
— 9 — 3．试点单位取得的效果
“空心村”经过整治，一般都取得了良好的效益，使农民和农村形态都发生了深刻的变化。无论是在节约土地，增加建设用地指标，满足社会经济发展对土地的需求，还是在改善农民居住环境，形成关爱、安宁的人际关系，乃至转变农民观念，激发广大干部群众全面建设小康社会的热情等方面都显示出良好效应。
（1）宅基地占地面积大大减少，提高了土地利用率，节约了土地，为社会经济的发展提供了用地保障。农村居民点改造前布局零乱，改造后布局合理，宅基地占地减少。如唐庄镇在村庄改造前，平原区户均宅基用地423平方米、丘陵山区户均宅基用地397.8平方米，但人均住房面积仅为25平方米；改造后，平原区户均宅基用地134平方米，丘陵山区户均宅基用地200平方米，人均住房面积增加到50平方米。通过村庄改造全镇节约土地近2000亩，除新建工厂用地外，仍可腾出1500多亩土地复耕。并且部分村庄规划改造后，可达到30年内人口增加不再新占居民点用地；又如濮阳市范县濮城镇五零村，通过“空心村”整治共增加耕地430亩。
（2）有效地保护了耕地资源，为保持耕地总量动态平衡做出了贡献。一些先期进行了农村居民点整治的村镇，通过整治不仅做到了节约用地，更重要的是保护了耕地，稳定了基本农田。如林州市的东里村，据预测，若不进行村庄规划和整治，新村将会多占耕地140亩；又如叶县遵化店镇屈庄村通过村庄改造，在农户增加66户的情况下，村庆用地没有增加，等于少占耕地45亩。
— 10 —（3）农民的居住环境显著改善，有利于农村的精神文明建设。农村居民点整治以后，住房宽敞了，配套设施齐全了，彻底改变了农村胀乱差的状况。而且随着居住环境的改善，人均的生活习惯开始发生变化，增强了卫生意识、环保意识、健康意识、集体意识和消费意识，这都将有利于农村的精神文明建设和农村城市化的推进。
（4）解决了农民反复投资建房浪费问题，减轻了农民负担。过去农村住房往往是三、五年就拆建一次，这样反复投资建房，浪费很大，村庄改造建设后，按照统一标准建起的农村住宅，在相当长的时间内不落后，数十年不需再投资建新房。结合村庄改造建设，村集体投资通路、通水、通电、通气和植树绿化，这些都大大减轻了农民负担。
（5）邻里干群关系明显改善，因宅基地引发的纠纷从根本上得到消除，促进了农村社会的稳定。村庄规划改造前，有些农户盖房争占公用地和邻里的地皮。有些农户，由于旧习惯和封建思想的影响，争比台阶、柱顶高低；还有的村存在有权人多占地，有势人强占地，致使农村因宅基地引发的纠纷矛盾越来越多，而且为处理解决这些矛盾纠纷，往往耗费干部群众很多精力，也影响了农村经济发展和社会稳定。村庄改造建设，统一了标准，排除了不平等、不公正、不透明的建房占地，从根本上消除了纠纷和矛盾，邻里关系和干群关系改善，干部和群众也可以腾出更多的精力抓经济、谋发展。
— 11 —（6）有力地拉动内需，改善了投资环境，促进了区域经济的发展，为全面建设小康社会奠定了基础。在村庄改造建设的过程中，除要新建大量的居民住宅以外，还要进行道路等公益设施建设，这就会促进建材、运输等行业的发展，这些都有力地拉动了内需。同时，村容、村貌改善了，人均的生活习惯变好了，文明程度提高了，为招商引资创造了条件。随着农村经济的发展，农民收入的不断提高，农民和集体将不断完善提高住宅和公益事业的水平，这些都将有利于实现全面建设小康社会的宏伟目标。
二、整治“空心村”的社会效益和经济效益
（一）有效满足城市化进程对建设用地的需求
开展“空心村”整治，是解决当前我省建设用地紧张状况的有效途径。据初步测算，用3至5年的时间，通过整治“空心村”，全省至少可以复垦出耕地150万亩。这就意味着：
一是5年内少占耕地150万亩，按照现有人均耕地1.24亩计算，即有120万名农民免受无地之苦。
二是通过置换，平均每年可以有30万亩的集体建设用地腾出来。如果每年国家再给13.5万亩的用地指标，每年就可以有43.5万亩的建设用地，全省5年内的经济建设用地就可以解决。
三是由于使用集体建设用地可以不缴纳耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费，每亩至少可节约费用1万元，即5年内可降低用地成本150亿元，相当于为我省经济发展支持150亿元。
（二）改善生产、生活条件和生态环境，为实现农村现代化奠— 12 — 定基础
通过对农村零星分散、破旧空闲的农民居民点实施整治，能较好地解决村庄用地存在的分散凌乱、用地粗放等问题，对于改善农村居民居住环境，逐步形成用地集约化、基础设施配套化具有重要意义。同时，旧村改造和拆建，还为把农村人口逐步向中心村和中心城镇梯度转移创造了条件。
三、搞好“空心村”整治的对策和措施
“空心村”整治向纵深发展的标志是：改造“空心村”，形成中心村，建设示范村，按照全面建设小康社会的要求，统筹城乡经济协调发展，最终实现城乡一体化。为确保这项工作沿着正确轨道秩序渐进，需要采取以下对策：
（一）统一思想，正确认识
随着经济的发展，将有越来越多的农村居民要求新建住房。但是，如果不加以规范，势必会造成许多问题，而且拖的时间越长，解决的代价也越大。现在我们好多地方的领导不是看不到解决这个问题的重要性和紧迫性。但是，由于种种原因，并没有列入议事日程，着手研究解决这个问题。“空心村”整治是关系农村居民当前和长远切身利益的大问题，也是关系到全面建设小康社会的大问题。因此，要从实践“三个代表”的高度来认识这个问题，不回避矛盾，不惧怕困难，着手抓好“空心村”的整治工作。
（二）突出政府推动，加强管理服务
各级政府要成立相应的领导机构，要明确各级政府在“空心村”
— 13 — 整治工作中的任务和责任，将这项工作列入目标责任制考核内容，充分发挥各级党委、政府的推动作用。另外，还要加强政府在规划管理，宅基地审批，措施贯彻，典型推广，权威性指导等方面的管理服务职能。
（三）规划先行，统筹安排
“空心村”整治必须规划先行，在规划时要考虑以下几个问题：一是要立足全局的高度。村庄规划要统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展；二是规划要有前瞻性。随着城市化进程的加快，居住在农村的人口必然不断减少，对人口布局和居住布局，要进行分析预测；三是各部门要统筹考虑。在进行道路、电网、供水、排水、治污、学校和医院等改造和建设时，各部门要把近期建设和长远发展结合起来。
（四）保持工作的连续性，抓好规划落实
“空心村”整治是一个长期的过程，所以要保持工作的长期一致性，不因村镇干部的更换而改变，要“一张蓝图绘到底，一套办法安民心”。当前基层干部特别是一把手更换的较快，因此，在科学合理、高标准、高起点规划的基础上，要一任接着一任干，保持工作的连续性，使好的规划得到落实。
（五）因地制宜，分类指导
“空心村”整治是一个复杂的系统工程，涉及方方面面，要认真分析当地的经济条件、自然条件和社会条件，因地制宜地确定整理模式，这是保证“空心村”整治工作持续发展的基本指导思想。因此，— 14 — 在实际操作中，各地所采取的具体整治办法应多种多样。实践证明，这种因地制宜，不搞一刀切的办法符合省情，顺乎民心，适应“空心村”整治和经济发展的规律，是行之有效的。
（六）制定政策，积极扶持
农民群众要求改变居住条件的愿望是强烈的，但在翻盖新房的过程中也存在着一些现实的困难，急需政府在优惠政策等方面给予大力扶持，尤其在资金投入、收益分配、激励约束和新增耕地置换等方面需要政府给予明确的规定。另外，对于在“空心村”整治中普遍存在的一些问题，如“钉子户”难以拆迁，在外工作人员宅基地的处理，农村房屋交易行为以及宅基地有偿使用等都应有操作的依据。
（七）拓宽投资渠道，明确受闪罚体
资金的短缺始终是影响“空心村”整治顺利进行的因素之一，因此，解决好资金来源问题至关重要。在目前以农户个人投资为主的基础上，还应根据“谁投资谁受益”的原则，明确合理分配收益的办法，以争取企业投资、村（镇）集体投资和国家投资。
（八）严格管理，加大执法力度
由于存在各种主客观方面的原因，“空心村”整治工作难度大、周期长、易于反弹，因此在整治的过程中，要严格管理，坚持一个标准，做到公开、公正、公平。整治工作完成以后，要及时发证确权，并经常监督检查，防止新的违法占地建房出现，巩固整治成果。
“空心村” 整治的实践与思考 第2篇
中共成武县委政研室 王宗立
一、基本情况
2006年初中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》颁布实施以来，在县委、县政府的坚强领导下，我县以扎实推进“四四四一”工程建设为总抓手,大力推动新农村建设，农民群众生产生活环境得到了明显的改善。但农民的居住条件还没有根本的改观和提高，村居房舍建设参差无序，特别是村庄普遍存在着严重的“空心”问题,如何治理改造“空心村”已经成为当前我们经济欠发达地区加快新农村建设的重要课题之一。针对这一问题，我们最近对全县十二处乡镇和县工业园区的“空心村”情况进行了调查，对全县470个行政村、1249个自然村村庄占地情况有了一个大致了解。全县农村总人口为559729人、150165户,村庄占地总面积414114.8亩，人均0.74亩，户均2.76亩,大大超出当前通行的户均0.3—0.5亩的标准。土地闲置、房屋闲置现象非常普遍。一是造成了资源的严重浪费，严重钳制了本就薄弱的农村经济的发展壮大。一方面造成了许多土地无法耕种，不能达到地尽其用，产生应有的经济效益；另一方面一部分人多宅基地少的农户住房困难，导致他们在农田中建房，造成违法占用耕地现象，加剧耕地短缺的矛盾。二是阻碍了村庄的治理与发展，严重迟滞了新农村建设的步伐。村民对宅基地的私产观念还比较重，而村集体力量又比较薄弱，对房屋的拆迁、土地归整所需要的补偿资金没有能力支付，给村庄的统一规划治理及新农村建设带来了非常大的困难，严重影响了村庄的有序建设、健康发展。三是引发宅基纠纷，影响了农村的和谐稳定。现在在大多数农民心中宅基地还是私有财产，同时,由于宅基地占有不均，极易导致群众争夺宅基引发矛盾纠纷，影响邻里和谐和农村安定。四是影响村容村貌的整洁。目前，许多“空心村”断壁残垣、破败无序、人畜混杂等脏乱差现象特别突出，既影响了村民的生产生活又影响了村容村貌及环境的卫生整洁，与建设新农村的目标和要求格格不入。
二、“空心村”问题产生的原因及解决难点
一是村庄规划严重滞后甚至大多数没有规划。自从农村废止集体化生产实行家庭联产承包责任制以来，村集体力量薄弱，对村庄宅基安排调整及房屋建设缺乏有效的统一规划,乱搭乱建现象比较突出，农村建设基本上处于无序状态。二是村民“建新留旧”导致村庄扩大。另起“炉灶”建设新房，但仍保留着对老房、旧房房产、地产的所有权，逐渐从内向外“摊大饼”，村庄面积不断扩大。三是部分村民迁出导致房产闲置。随着市场经济的发展，部分村民外出务工经商，经济条件逐渐得到改善，在城市购置房产长期居住；还有部分农民子弟升学就业转为城市居民。这些人往往生活条件改善后把家中的老人接入城市生活，村中的房屋被长期闲置起来。
虽然大多数群众都向往社会主义新农村的美好生产生活，对目前村庄的落后状况也不满意，但真正要落实到自己身上时又有相当一部分群众表现出比较消极的情绪。分析原因，主要有这样两点：一是村民的认识问题。虽然现在村民对承包耕地的集体所有观念已经认同，但对宅基地的私有观念还相当深厚，几千年的传统观念和社会心理很难在短期内就能得到转变。认为宅基是祖先留给的产业，外人无权干涉，村集体无权收回。还有不少人认为，宅基是祖先慎重选定的风水宝地不能轻易变动，否则会影响家业兴旺，子嗣繁衍。二是资金短缺的问题。首先是对拆迁、占地的补偿比较困难。村集体经济薄弱，国家和县、乡政府在当前也不可能有巨额资金对村民的拆迁进行补偿，拆迁阻力比较大。其次是建新房的资金负担农民承受不起。新村建设标准高于现在多数村民的居住水平，这对于经济条件差的村民来讲是一个沉重的负担，但经济条件相对较好的农民在原先建了新房后也很难再有重建新房的兴趣和能力。而对于迁出的农民来讲，农村的房屋只是他们逢年过节时的临时“旅馆”，他们虽比一般村民有资金，但因为一般不在村中长期居住也没有兴趣回村参与新村建设。通过以上分析可以看出，当前“空心村”改造困难、新农村建设滞后既有认识水平不高的原因，也有经济上资金短缺的原因，但主要原因还是资金短缺。所以，如何化解资金难题是做好当前“空心村”改造和新农村建设工作的关键所在。
三、对策与建议
（一）高点定位，做好村庄详规。首先，科学规划是做好“空心村”改造，扎实推进新农村建设的基础和前提。必须高点定位，与未来农业产业化、农村城镇化、农民市民化相适应；必须科学规划，与自然生态、历史人文环境相和谐；必须因地制宜、量力而行，与各村实际相结合，不能标新立异、贪大求洋，搞短平快、一刀切。其次，规划要由政府主导，政府出资，责成相关单位站在城乡一体化的高度完成新农村规划的调研与设计；责成相关职能部门严格监管，确保规划设计的质量。再次，规划一旦确立，就具有了法律效力，就要严格按规划操作。这就要求国土、城乡建设等部门加大执法力度，严禁乱搭乱建，不折不扣地按法律办事，让群众坚定建设新农村的信心，打消违章建设的念头。这一点非常重要，否则，规划就会变成一纸空文。
（二）深入宣传，做好群众思想工作。首先，让农民群众切实认识到改造“空心村”、建设新农村是为他们生产生活提供方便的一项为民、惠民工程。要利用县内外先进典型，让他们现身说法，从群众最关心的医学水电路等衣食住行用的生活细节入手，向他们详细宣传 “空心村”改造的诸多好处，使他们了解做好这项工作对促进农村经济社会发展的巨大作用。其次，让农民群众学习了解相关政策法律。让他们明确党和国家不断加大对“三农”全方位支持的总的政策导向，坚定他们建设新农村的信心和决心。向他们讲解国家有关的土地法律法规，让他们切实认识到宅基地是集体的，个人只有使用权，没有所有权，按规划进行“空心村”改造和新农村建设是党和国家做好新时期“三农”工作的合法行为，是一项为农民造福、为民服务的工作，任何人都不应该也不得干扰和阻挠。
（三）利用政策，争取国家财政支持。2008年中共中央一号文件明确提出，按照统筹城乡发展要求切实加大“三农”投入力度。坚持做到县级以上各级财政每年对农业总投入增长幅度高于其财政经常性收入增长幅度，坚持把国家基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村。重视解决农村困难群众住房安全问题。增加扶贫开发投入，逐步提高扶贫标准，加大对农村贫困人口和贫困地区的扶持力度。特别是最近国家为拉动内需，重点加大了对“三农工”作的资金投入力
度。县乡财政、农业等部门要积极研究这些政策，利用这些政策，千方百计为“空心村”改造争取政策资金，缓解建设资金不足的压力。
（四）因地制宜，灵活筹集改造资金。一是互助合作进行“空心村”改造建设。就是各农户采取多家自愿联合，排出建设时间顺序，先集中借款支援一家建房，然后再按约定顺序依次支援其他居户建房，逐年达到全部完成改造建设的任务。这种方式比较适合于家庭有较固定收入,能很快归还建房债务的村民，如外出务工工资较高或者做生意比较兴隆的农户。其缺点是当前这类村民还不占多数，难以作为主要的改造建设方式。二是股份合作进行“空心村”改造建设。就是村民以宅基地入股，房地产开发商以资金入股合作建房，村民除免费回迁外还可以与开发商共同分享出售多余房产的收益。这种方式适合于城市郊区区位优势较好、商业价值比较高的农村，象我们县城周围或乡镇的村庄改造。其缺点是具有这种优势的村庄不占多数，难以作为大多数村庄主要的改造建设方式。目前，成武镇的贾河、老城街、南隅居委会和县工业园区的秦庄行政村正在进行这种方式的“空心村”改造建设或准备工作。三是向金融机构贷取资金进行“空心村”改造建设。就是村民以整合出的多余土地或耕地为抵押向金融机构贷款，换取改造建设资金，在村民还贷的同时，支出贷款的金融机构可以在村民抵押的土地上从事经营获取土地收益，直至还清贷款为止。这种方式可以减轻村民还贷的压力，适合经济条件比较差的大多数农村。缺点是现在国家对这方面还没有提出明确具体的政策，金融机构贷款积极性不高，建议国家抓紧出台相关详细的政策法规。四是以土地经营权换取住房回迁权的“空心村”改造建设方式。就是村民将整合出的宅基地或部分耕地交由开发商经营若干年，经营收益全部归开发商所有，农民获取免费回迁住房的权利。这种方式也适合大多数经济条件差的农村进行“空心村”改造建设。缺点是由于当前农业产化程度不高，农村经济不发达，土地的商业价值不太高，开发商参与开发的积极性不高。目前，我县九女镇的潘楼村正在积极对这种“空心村”改造建设方式进行试点。
（五）积极试点，稳妥扎实推进。“空心村”改造是在农业产业化水平较低，农村经济社会发展水平落后的条件下进行的一项关系广大农民切身利益的社会系统工程，牵涉到社会的各个
方面，会遇到各种困难和挑战。各乡镇（区）要针对上面提到的四种“空心村”改造建设的融资方式，采取积极稳妥的态度，科学的精神、务实的作风，因情制宜，积极引导，分别选择一到两个村进行试点探索，不断积累经验，总结教训，务求稳妥，扎扎实实推动这项工作的顺利开展。
（六）依靠群众，发挥群众主体作用。农民是农村各项工作的主体，“空心村”改造建设必须充分相信群众，依靠群众，走群众路线，发挥其主体作用。上面提到的几种融资方式都是他们在实践中摸索到的经验，所以，在实际工作当中，一要尊重群众的实践和创造，鼓励他们为新农村建设创造出更多的经验做法；二要阳光操作，充分发扬民主，鼓励他们积极参与，让他们自己建设自己的家园。相信只要我们宣传工作到位了，群众切身感受到了这项工作的好处，就一定会全力支持并积极参与到这项工程中来。
“空心村”现象整治规划的思考 第3篇
关键词：空心村,农村规划,村落景观,人居环境
中国是个农业大国,据第6次人口普查数据显示,中国的农村人口占了50.32%,共6.73亿人口。在农村发展过程中,不可避免的会带来一些问题。随着农村生活水平的提高,原本的住宅已经不能满足人们的居住需求,许多农民在村落的外围、新建道路两旁或是村中的空置地建起了新房,使得整个村落中心出现了许多的闲置房屋,造成了中空外建的格局;加上城市化进程的加快,许多农村年轻人去城市寻求更好的生活,更有甚者在城市里安家,农村出现了许多旧宅“人去楼空”的现象。这样的现象我们将其称之为“空心村”,也是现今农村发展过程中最为普遍的问题。
1“空心村”现状分析、产生的原因
“空心村”是中国农村面临最普遍、最棘手的问题,其造成了宅基地资源浪费、中心村环境恶化等负面影响,严重影响了新农村的建设。“空心村”现象是许多因素综合的结果,具体而言,可归为以下4点:
1.1 基础建设设施落后、景观质量差
由于村落中心建造历史久远,其设施和景观质量则显得较为落后,不适合现代人们日常生活需求。
农村中基础建设设施严重缺乏,表现为以下4点:第一,村庄中心道路网络系统不完善,各级道路普遍偏窄,道路的衔接也不通畅,还有着许多道路为土石自然路面,雨水积累严重,对村民的出行造成影响;第二,农村中缺乏给排水设计、污水处理设施和垃圾收集点,雨水和生活污水自然排放、垃圾随意丢弃,不仅易造成农村中饮水污染,而且路面积水无法及时排出,暴雨时易引起村庄内涝;第三,农村中电网、通讯网路设施不足,恶劣天气时易导致整个村庄断电、无法与外界联系;第四,未集中医疗、教育、文体活动设施和公共绿地,分布较为零散,缺乏一定的村庄向心力,造成村民日常生活的不便。
现存的村落景观主要为中心水塘或廊桥等古构造物,但是由于缺少维护管理,加上许多村民将生活污水直接排放进中心水塘,水塘已经不再清澈见底、失去了当年倒影出天空和周边建筑的美景,变成了“污水池”;构筑物也因缺乏修缮,加之长年的风吹日晒,变得破旧不堪,失去其自身的景观效果。
1.2 原有村落布局密度高、建筑功能不足
随着人们生活水平的提高,人们对居住环境、功能的需求也在不断提升。原有的村落中心布局的密度高,邻里间距较小,通风和采光量不足;由于住宅内部的功能不足,日常生活必须的厨房、卫生间都不具备,许多村民为了生活方便而私自搭建的厨房、厕所、畜圈等,这些建筑大大小小、零零散散、东倒西歪的排列在村落中心。村落中心的居住环境和功能已然变得不适合人们居住,而就地改造也势必会造成和邻里之间的纷争,许多村民不得不另寻较为合适的空置地新建住宅。
1.3 城市化进程加快、城乡差异化
中国近几年的发展中城市化进程不断加快,造成城乡差异不断的扩大。城市的经济效益高、基础建设较为完善、人居环境较好,这些因素都促使农村中许多年轻的劳动力涌入城市中寻求更好的发展和更舒适的环境,造成农村中耕地的荒废和住宅空置率的增加;有些人在城市中逐渐稳定并成家立业,他们将父母接到城市中颐养天年,造成农村中“人去楼空”的现状,加快了“空心村”的形成。
1.4 土地管理政策约束不足
农村中土地制度和法律制度不够完善。农村的宅基地为集体所有土地,村民只享有使用权,但由于现今的土地管理制度中并没有规定其使用权年限为多久,而法律条文又规定农民所建造的房屋属于农民私有财产,造成许多村民将原本是集体所有的土地当成是自己私有土地。在这种情况下,许多人希望通过建新居而多抢占土地。
农村中的土地管理较为松散,执法力度不强,“一户多宅”是国家明文规定中违法现象。但是由于在村民占地建房过程中,管理不到位,执法力度不够,造成了村民强行占有原本不归属他们的集体用地用于新建住宅,出现了一人多宅的现象。在浪费农村宅基地资源的同时,村庄不断向外扩张,形成了中空外建的格局。
2 农村居住环境的发展趋势
传统意义上的农村。是以农业为主要产业的劳动者就业和居住的聚居区。但是随着新农村的建设与发展,农村必然会向城市靠近,而农村地区也将从单一生产功能转变为包含生产、生活、生态等多元服务功能,其居住环境、娱乐休闲设施、景观需求也变得重要起来,农村的发展趋势必然是在保持其独特乡村风情的前提下,日常生活需求越来越靠近城市生活需求,最终达到城乡一体化。
“空心村”现象是我国在农村发展过程中所产生的独特问题,国外基本没出现过这种现象,也无这类词汇,其发展研究主要集中在人居环境和村镇规划上,通过实施农村基础建设改造和环境整治,用以发展农村。例如德国的等值化运动:二战之后的德国农村基础建设不足、薄弱的产业结构造成大量农村人口涌入城市,农村显得格外的萧瑟,但同时也造成了城市的负荷过重。在这种情况下,赛德尔基金会提出了“在农村地区生活,并不代表可以降低生活质量”、“与城市生活不同类但等值”的“城乡等值化”理念,并在巴伐利亚州开始实施。通过土地整理、村庄革新等方式,使农村经济与城市经济得以平衡发展,明显减弱了农村人口向大城市的涌入。此后,这一发展方式成为德国农村发展的普遍模式,并从1990年起成为欧盟农村政策的方向。目前,巴伐利亚州农村地区面积占全州的80%以上,为近60%的人口提供居住、工作和生活空间。
德国的等值化运动的成功给我国农村发展提供了一定的借鉴意义,中国农村现状与当初的德国相似,我国农村基础建设不足、居住环境较差、经济产业薄弱,这样的现状使得农村必须加强基础建设,改变人居环境、发展经济产业,当农村发展到与城市一种平衡状态时,才达到农村发展的目标。
3“空心村”的整治规划策略
农村状况千差万别,每个村落都有着各自的特色,如若统一规划则,会使村落失去自己原本的风情和历史意义。笔者认为应从从规划角度出发,根据村落的现状加以改造,使之不失原本的村落特色风情,同时又真正适合人们居住且不会形成浪费土地的“空心村”。村落中心往往住宅拥挤,配套环境设施不足,才导致村民的搬离。在这种状况下,与其让老旧的住宅空置,不如用于改造成新的功能模式的村落中心,使之成为满足人们的生活需求聚集中心。此举可在改善村落的居住环境的同时,减弱“空心村”的蔓延。
乡村规划可分为保护性规划、恢复性规划、乡土景观规划等方面。
3.1“空心村”规划原则要点
“空心村”整治规划是通过加强规划,调整中心村布局,增加基础建设设施,加快对危旧房的改造长期空置房的功能转变,完善公共配套设施,逐步填实“空心村”。具体可分为:(1)节约土地资源,合理规划住宅建筑,并保持农村建筑特色风貌;(2)设施配套齐全,满足村民日常生活需求;(3)保留并恢复村落特色景观,农村风情及个性得以保障;(4)在村庄规划的同时,加快公共设施的配置建设,丰富村民休闲活动。
3.2 调整中心村用地布局
村落中心虽然有着不少历史特色的建筑,但是其住宅普遍老旧,不适合人们居住休憩。这些旧居都应在满足人们现代生活需求的前提下,进行用地布局的规划调整,决定拆除重建或是进行局部改造。调整中心村用地布局可使部分村民继续居住在村落中心,剩余的则进行搬迁。这样在节约土地资源的同时,中心村布局杂乱的感觉也随之消失。
3.3 完善基础建设设施
基础建设设施关系到村民日常生活质量和对村庄居住满意度、归属感,完善基础建设设施是“空心村”改造的核心内容之一。
首先,村落中心较为拥挤,道路狭窄,不适合人们现今的需求,道路既是交通空间也是生活空间,更是发展经济的重要条件之一。在道路改造的过程中,不仅要针对现状改变其泥泞难行的状况,同时要考虑现今人们的需求,有机地组织步行交通和机动车交通,并设置生产用车和生活用车的停车集中点;其次,完善村落给排水系统和污水处理设施,保障村民饮水安全,并解决排水不利给村民日常生活带来的负面影响;再者,确保电网、通讯网络等设施通畅,保证村民即使在恶劣环境下也能正常生活并与外界取得联系;最后,应根据村庄规模大小合理布置幼儿园、小中学、医务所、农贸市场等设施,满足村民受教育、就医、购物等需求。
3.4 保留部分独特景观并加以改造
村落中心历史是悠久的,有着其独特的景观风情,这些景观是无法被替代的、也是最耐人寻味的。在对“空心村”进行改造时,应多注意这个方面,村庄“空心”区域往往是以前最为繁华的地带,有着许多包含特殊意义的地方,现状或许不够称之为景观,但通过改造必然会成为村落中最有特色的景观。
3.4.1村落中心景观。传统村落中心往往有着一个大面积的水塘,古时候为人们日常用水源泉、聚集场所,现今由于自来水的普及,水塘失去供水功能,渐渐被人们所遗忘,水质也开始变浑浊,甚者犹如污水池。中心水塘是村落最古老的存在,见证着村落的兴旺和衰败。其对村庄而言意义独特,应该被保留下来,并通过改造使之恢复成村落的中心景观、聚集地。
水景是人们最为向往亲近和喜爱的地方,若是再加上周围古老的建筑的倒影,则能勾绘出一幅自然美景,却又饱含历史沉淀。犹如宏村的月沼景观,月沼水常年碧绿,塘面水平如镜,塘沼四周青石铺展,粉墙青瓦整齐有序分列四旁,蓝天白云跌落水中,另人赞叹不已。作为村民自发聚集地,经常有着老人聊天、妇女浣纱洗帕、顽童嬉戏的和谐画面。
3.4.2具有特色的历史建筑。村落中心历史悠久,其中不乏具有建筑文化价值的传统民居和祠堂、庙宇、亭榭、牌坊等公共建筑物和构筑物,这些建筑物应当保留下来并进行加固恢复。
祠堂是村庄中最“正气”的地方,也是古时村庄的威严象征,虽然祠堂已失去古时的功能,但是祠堂遗址是村委会最佳办公地。只需通过加固、改造使之适合现代工作需求,这样既可赋予村委会威严感,又体现出村落独特风情。古构筑物是中国传统建筑中精华,应加以修复并加以植物造景使之村民休闲场所,增强邻里关系同时还能改善村庄的公共环境。
3.5 丰富园林景观和公共休闲设施
现今的农村生活已经不单单是枯燥的生产作业,村民需要通过适当的休闲娱乐活动来增进邻里关系、丰富日常生活。公共设施的设立可提高村民文化素质、生活质量,因此中心村需要增加文体活动设施、丰富公共园林景观,满足村民闲暇时活动需求。
3.5.1 丰富公共园林景观。
中心村由于受用地限制和使用人数的影响,不可能像城市公园一样空出大面积绿地面积。可充分利用村落中零散空地、一些陡坡或地质不良地块,通过稳定土壤和加固坡地,配以植物种植、小面积水景、休息设施等措施来丰富农村公共园林景观,提高农村绿化面积。
3.5.2 增加文体活动娱乐设施。
村落中心应配有各种文体活动娱乐设施,方便村民之间进行室内外活动。可有效利用村庄中闲置的建筑布置文化活动站、室内体育活动场地、茶室等休闲娱乐场所;室外则应结合村庄的村务公开栏、报纸阅读栏、科普知识栏等,布置健身器材、儿童娱乐器材、篮球场、乒乓球台等活动设施。
4 结语
“空心村”的形成是我国农村发展过程中多方面的因素综合带来的结果,其整治是一项综合、复杂的社会工程,其涉及土地规划、农村规划、人居环境等问题。笔者认为通过改善中心村居住环境、完善基础建设设施、调整中心村合理布局规划等措施,营造出满足村民日常生活和居住要求中心村,才是“空心村”最有效的整顿措施,而“空心村”的整治必将加快我国新农村建设发展。
参考文献
[1]张军英.空心村改造的规划设计探索—以安徽省巢湖地区空心村改造为例[J].建筑学报,1999(8)
[2]Jonathan H.Turner.The Structure ofSociologicalTheory[M].Beijing:Peking U niversity Pres,2004
[3]李勤,孙国玉.农村“空心村”现象的深层次剖析[J].城乡建设,2009(6)
“空心村” 整治的实践与思考 第4篇
关键词：空心村；土地；整治
空心村在全国大部分地区都有不同程度的存在，土地规划的不合理以及土地资源的浪费阻碍了农村经济的发展。基于此，为改造农村空心化而提出相应的整治对策，形成结构合理，布局紧凑的农村用地配置格局，使空心村土地资源配置得到优化势在必行。
一、空心村现状
基于对张家口西合村，廊坊刑四岳村，邯郸贾街村三个空心村现状的研究，发现河北农村土地空心化现象严重，主要体现在耕地及房屋的不合理规划及使用。其中，40%的调查对象家中存在不同程度上农地的荒置，53.33%的调查对象表示家中有空闲房，83.81%的调查对象的村子存在土地私占乱占的现象。耕地的不断的减少，地力的不断弱化，房屋的闲置，以及土地私占乱占现象严重成为空心村的一大困境。在土地整治视角的辅助下，现提出以下对策，为我国空心村的治理提供必要的参考性意见和建议。
二、“土地整治视角”下的对策分析
（一）加快农村土地的流转
通过研究表明，村民未利用及低效利用土地并未得到妥善安排。土地的流转渠道不畅通，有29.52%的村民存在土地流转的情况，但是规范性差，随意性强。村民或荒置这些土地，造成私占乱占现象猖獗及土地的浪费现象严重；或赠与亲戚，任其自生自灭。土地作为一种沉睡的资本，在城市化进程中，土地价值日益显著。政府应该制定相应的政策将土地的流转推向合法化、人性化，盘活存量土地、促进土地的合理有效利用，提高农村的收入效益。同时规范流转程序，使得土地流转双方均受益。
（二）节约集约土地
对住宅进行整改的同时，对宅基地进行合理规划和布局，使得村民宅基地过大，房屋闲置的现象都到妥善的解决。政府可采取民主方式，在获得村民允许的情况下统一收购闲置住宅，给予村民适当且满意的补偿，超过半数的调查对象愿意以一次性现金补偿及土地入股的形式获得补偿。研究表明，41.9%村民愿意将集约出来的土地以土地入股为条件招商引资，同时发展农村旅游等文化特色产业也是一大亮点。值得一提的是，需要拿出部分集约节约出来的土地用来补充农业用地尤其是耕地，以弥补空心村农业用地短缺的实况，促进农村耕地的动态平衡。
（三）提高土地产能
根据调查可知，村民的土地质量并不是很可观，贫瘠土地随着时间的推移及不合理利用，地力下降。在空心村农业用地缺乏的情况上，提高土地质量，增产增收十分必要。一方面通过节约集约渠道补充耕地数量。另一方面，通过科学技术、合理的管制、适当的使用提高土地产能，提高土地的价值，维护农民利益，促进村庄的发展壮大。
（四）严格监控土地
利用卫星定位等高科技对每家每户的土地进行卫星定位和监控，打击不合法使用土地的行为。农村土地的私占乱占的现象以及非法扩建行为不仅受到处罚，违法土地还将遭受一定程度上的没收。同时对于流转的土地进行严格的监控，禁止耕地流转为建设用地，促使土地布局合理，配置优化。
（五）加大空心村政策的宣传
村民的认知低下，态度并未端正，整治对策将难以实施。研究表明，69.52%的村民并不了解空心村政策，因此有必要通过集会，讲座等形式进行空心村知识普及。站在村民和集体共同利益的基础上宣讲其危害，灌输其整改的意识，特别对土地整治的科学性、合法土地流转、集约节约土地等方面进行大篇幅的讲解。同时，促进官民关系和谐，政府要了解民所需，明白民所想，及时和村民沟通整改意见，探讨合理的补偿措施、可接受的整改方式，争取村民的谅解和配合，推动整改的顺利进展，促进空心村的整体改观。
三、总结
空心村的发展关乎新农村建设、统筹城乡发展以及三农问题的解决，因此对空心村现状提出切实可行的对策建议，已成为当务之急。唯有政府、社会、个人共同关注与同心投入，提高意识，端正态度，做好统筹规划，逐步实施开展，这一严峻现象才能有效改善。
参考文献：
[1]王龙.“空心村”治理背景下农村土地的流转与利用研究--以河北省郸城县为例[D].河南大学.2011.
[2]李河辉.浅析农村空心化及空心村治理[D].云南师范大学.2014（5）.
[3]刘彦随，刘玉.中国农村空心化问题研究的进展与展望[J]，地理研究，2008（12）.
[4]陆铭.“空心村”是城市化必然结果[J].上海国资.2015（03）.
[5]余婷.医治空心村烦恼，国外有“大招”[J].新城乡.2015（12）.
[6]王璇，姚航.农村“空心村”形成原因及治理对策[J].党史博采（理论）.2013（12）.
“空心村” 整治的实践与思考 第5篇
一、基本情况X、现状.随着农村经济的迅速发展，农民生活水平不断提高，陈旧简陋、低矮拥挤的泥石砖木老宅难以满足农民对生活质量和居住环境日益增长的需要，改善居住条件，越来越成为农民的头等大事。
由于缺乏统一规划，加上老宅基地面积小，卫生差，交通不便，条件恶劣，大多数新房建到了村庄周围和道路两旁，于是出现了“新屋不断村外建，老房破屋村内留”的现象，致使村庄占地面积逐渐扩大，而土地的有效利用率不断下降。我县下辖的X镇街均有“空心村”，X个行政村中有X个村庄存在“空心”问题（X个村庄空心率达到X%以上），空置住宅房屋X处，闲置土地达到X亩，主要分布在X镇、X镇和X镇。
X、形成原因。“空心村”现象的产生既有主观因素也有客观原因，主要是：（X）农民缺乏土地法制意识。不少农民没有土地法制观念，认为在自己的责任田盖房子是自己的事，与别人不相干，这样责任田或自留地就变成了宅基地，村里的老房子空下来闲置、倒塌。还有一些农民互相调换责任田建设新房，而执法部门的罚款惩处力度不足以对他们形成震慑。
（X）农民传统的宅基地私有观念浓厚。许多农民认为，宅基地是私有的，千方百计批地建新房，新屋建成后不拆旧房；有的农民传统观念根深蒂固，认为老房子是祖业，再穷也不能拆祖屋；有的农民认为拆旧建新不划算，新房建起后自己住新房，父母老人住老房子，旧房还用来堆放杂物及圈养禽畜；有的老房子是子女或家族共有，由于经济条件不一样，有的建新房搬走，有的还住老房子，或者全部建新房搬走了，但由于先前居住产生的矛盾、隔阂以及补偿等问题，导致房屋所有人间无法就老房子权属及拆建达成一致，无法拆除旧房。
（X）自然条件的原因。有些老村庄自然条件较差，比如地势低洼、交通不便、通讯不畅等，富裕起来的农民开始注重改善自己的生活条件，有条件的人首先选择离开原来的旧宅，另选自然条件较好的地方建新房，原来的旧宅也就成了无人居住的“空心村”。
（X）城市化进程的加快。随着近年来我县城市建设进程的快速推进，有些农民通过经商等手段积累了一定财富，在城市购买了商品房，还有些农民在城里打工站稳了脚跟，并落了户籍。这些人原来在农村的宅基地和责任田，形成了空置，却不同意村集体收回。还有相当一部分农民通过考学、当兵等方式实现了从“农民”到“市民”的转换，不愿将父母接走或父母不愿入城，就通过关系建新房供养老人，因而将老房子闲置。
X、危害。农村“空心村”的存在危害较大，主要是：一是形成了安全隐患。“空心村”存在的房子，常年无人修缮、打理，大都破旧不堪，有些房屋已经倒塌，有的村民将老房用于圈养禽畜，给人畜安全造成很大的隐患。二是严重浪费了土地资源。“空心村”占用的土地，耕不能耕，用不能用，造成了土地资源的极大浪费。一方面是农民建新不拆旧，造成土地大量闲置；另一方面，许多村庄出现无处建房现象，土地管理部门不得不在有限的耕地指标中划出一部分来解决缺房户的建房问题。三是影响了村民居住环境。“空心村”的废弃房屋大多破旧不堪，蚊虫滋生、杂草疯长，导致环境卫生的“脏、乱、差”，严重影响居民的居住环境和身心健康。四是阻碍了农村经济发展。“空心村”的存在，使农民居住地分散散乱，农村的村落分布面积过大，村庄外延拉得过长，增加了农村进行水、电、路、通信、公用设施等基础设施延伸建设的难度，延缓了农村经济发展。同时，由于建新房的成本要高于修旧宅的成本，村民要花费不少资金盖新房，也影响了村民自身和家庭发展。五是潜藏了很多矛盾纠纷。由于“空心村”内的废弃宅基地多年未曾使用，到了第三、四代之后，邻居之间的土地界限必然会有些模糊。随着农村土地的日益紧张，由老宅或宅基地财产纠纷引发的一些矛盾问题也时有发生，影响和谐稳定。
二、目前改造情况。为加强土地管理，切实保护耕地，保证村镇建设持续、稳定、快速发展，实现土地利用的科学化，我县近年来在治理“空心村”上，进行了一些有益探索，取得了初步成效。治理改造的主要做法有：
一是加强领导，明确责任分工。比如X镇成立“空心村”整治工作领导小组，负责整治工作的指挥、调度、督导和问责工作。明确各村委会为农村“空心村”整治工作的实施主体，各村相应成立专门的领导小组，制定工作方案，明确职责，狠抓落实；国土所负责“空心村”整治数据统计上报、业务指导、土地增减挂和工程验收工作；城建办负责科学编制“空心村”整治规划和拆后建设规划工作；财政所负责“空心村”整治补助资金的审核和拨付工作。做到了目标清晰，分工细致，人员明确，责任到位。
二是给予政策支持。比如X镇建立“空心村”治理建设基金，基金来源采取财政支出一点、向上争取一点和土地置换后向占地企业征集一定资金的办法解决。对搬迁建房的经济压难户，要积极协调信用社给予小额贷款支持。对孤寡老人和无人赡养的五保户，由镇、村和民政部门安排到敬老院集中居住。对通过治理腾出的建设用地能够复耕的予以复耕，国土部门验收后，其新增耕地集中用于置换建设用地指标，重点在园县和工业基地办企业、上项目，以确保全镇经济发展用地需要。
三是借助土地增减挂钩试点实施治理。这是我县实施“空心村”改造的主要方式。通过实施整村搬迁、土地复垦，将闲置土地解放出来，腾出建设用地指标。我县正在推进的土地挂钩项目还有X个，已经通过验收的X个。
三、改造的困难和问题。当前，“空心村”改造已成为农村广大干部群众的共识，经过调查发现，X%以上的村民都迫切希望改造，可以说改造“空心村”得民心、顺民意，但由于以下诸多问题，使“空心村”改造面临较大困难：
一是部分镇村重视程度不够。有的镇街经过算账，认为拆迁建设成本，上级奖励的资金远远不够，失去了改造的热情。特别是有些镇街属于“吃饭财政”，面对空心村改造“心有余力不足”。还有的认为拆迁难度大，需要处理很多的矛盾问题，产生了畏难、发愁情绪，导致改造工作推进缓慢。
二是改造资金严重匮乏。目前我县土地增减挂钩项目，通过建新拆旧，腾出土地指标，经过验收后，每亩可奖励X万元。但由于这个奖励资金是后置的，必须腾出土地指标、待通过经过上级验收后才能拨付，导致村庄改造先期启动资金严重匮乏，我县X个土地挂钩项目，经过多年的推动，目前仅通过验收X个，项目仍然进展缓慢、举步维艰，资金缺口巨大。
三是老房拆除难度大。农民“宅基地私有”的陈旧观念和“老房是祖宗家业不能拆”的封建思想还比较严重，加上老宅养猪、关牛、堆放稻草等实际需要，造成村庄老房拆除难，特别是要腾出自己的旧房宅基地给别人建新房或建公益设施就更难，致使“一户两宅”现象在农村中的占比还比较重。
四是村庄建设规划严重滞后。长期以来，由于缺乏规划意识，大部分村庄建设都没有规划，村民建房随意性大，想建哪里就建哪里，只建不拆、乱搭乱建、少批多建和排水、通路不畅、采光不足等情况比较严重.虽然目前都认识到了规划的重要性，但由于缺少规划资金，导致有些村庄要么无规划改造，要么花很少的钱应付规划，有的甚至不按规划进行改造。
四、“空心村”改造的对策及建议。改造“空心村”有利于保护和节约耕地，改善农村居住环境，提高农民生活水平，是实施乡村振兴战略的具体实践，是全面建成小康社会的必要举措，必须要科学组织，精心实施，创新举措、破解难题，确保取得实效。
一是制定相关政策。建议有关部门合理制定“空心村”改造的相关政策、评估标准、验收办法和补偿安置方式，严格按照“一户一宅、房证统一”的原则，确定产权关系；加快土地制度改革，完善征地制度，明晰农房产权，完善对承包土地、宅基地和集体资产股权自主处置权，促进耕地、宅基地的流转。
二是县别对待、分类整治。根据每个村各自不同的实际情况，采取“控、收、挂”等多种方式进行整治。有的村可以采取严格控制村外新房建设、压缩村内老房占地的办法，鼓励青年村民在原宅基地上建房；有的村可以采取以老宅基地换新宅基地的办法，进行宅基地互换，确保村庄房屋面积不扩大；有的村适宜土地增减挂钩的就进行挂钩，实行整村搬迁。通过综合施策、多措并举，推动“空心村”改造扎实进行。
三是因地制宜搞好村庄规划。目前，我县大多数村庄，还不具备全部推倒重建的条件，应以整体整治、局部改造为主，关键是要搞好规划。要充分尊重民意，认真研究各地农村发展方向和定位，加快村庄规划修编，将“空心村”改造列为村庄规划重要内容，纳入乡村振兴整体规划。结合村庄人口、用地规模、现居面积、自然生态、历史人文环境等情况，细化建新拆旧规模、用地布局、耕地保护等详规，做到科学规划、因地制宜。要加强批后监管，保持规划的严肃性，强化规划约束和控制，严禁乱搭乱建，引导农村合法建房、规范用地，讲究实际效果，防止浪费。
四是形成科学机制。在“空心村”改造过程中，借鉴参考外地先进经验，探索建立行之有效的宅基地管理、流转等运作机制。探索建立农村宅基地储备制度，尝试产权流转和收益分配操作办法，提高闲置宅基利用效率，显化宅基地隐形交易市场。对于集体经济实力不强的，鼓励村（居）可将收回的宅基地统一经营，宜耕则耕，宜林则林，宜工则工，统一招标承包或是拍卖，创造更多价值。同时，把“空心村”整治与农村土地产权制度改革、生态文明建设、大型户用沼气池建设等工作结合起来，形成推进合力。在改造中，可注重培育和树立典型，选择若干个重点村，集中人力、物力、财力，发挥多部门职能优势，以点带面，稳步实施，用典型引路、典型带动，增强对群众的吸引力和参与的积极性。
“空心村” 整治的实践与思考 第6篇
国土局长 ＸＸＸ
(2006年8月16日)
同志们:
为了把我市“空心村”整治工作推向一个新的水平，提高土地利用率，确保全市经济社会可持续发展，市政府决定在宁陵召开这次现场会，目的是对全市的“空心村”整治工作进行再动员、再部署。我们实地看了宁陵县“空心村”整治工作的情况，听取了宁陵县“空心村”整治工作的经验介绍，希望大家认真学习和借鉴。下面，我讲几点意见，最后请xx市长和省厅xxx处长作重要讲话。
一、认清形势，增强治理“空心村”工作的紧迫感。2004年全省“三项整治”工作会议之后，市委、市政府高度重视，立即进行了安排部署，并专门成立了领导组，制定了“空心村”整治工作实施方案和新增加耕地的验收标准,举办了“空心村”整治工作培训班。各县（市、区）都能积极行动，进行试点，总结推广，做了大量工作，取得了明显成效。两年多来，全市共完成“空心村”整治21个，整治规模304.18公顷，净增耕地220.84公顷。在节约耕地、改善农村居民居住环境、保障全市经济发展、解决用地指标不足等方面，都起到了积极的作用。
宁陵县采取因地制宜、“一村一策”、分类实施的方法，效果很好。柳河镇的袁庄村的整治与土地整理项目相结合，争取了项目资金对“空心村”整治的的投入。通过整治，满足了项目新增耕地比例的要求，解决了“空心村”整治资金不足的问题，达到了双赢效果。刘楼乡的胡举村是采取旧村改建的形式进行整治的，他们按照“统一划地、统一布局、统一设计、统一标准”整治思路，首先打通四纵四横八条主干道，沿主干道对旧村进行了合理的规划设计，村民根据不同的经济条件选择建房的标准。通过几年的努力，已初达到了道路硬化、路灯亮化、卫生洁化、家庭美化、环境优化的新农村建设目标。通过整治，人均耕地净增近2分，同时可保障村民20年建房的用地需求。其他县（市、区）也有好多“空心村”整治典型，象民权县顺河乡的流通村、睢县城关镇的北关新村、虞城县稍岗乡的梁庄村、夏邑县李集乡的梁庄村、睢阳区娄店乡的前小李村、梁园区观堂乡的徐楼村等，都在实际操作中摸索出了适于本地实际的整治模式和工作经验。
我市的“空心村”整治工作，虽然取得了一定成绩，积累了一些经验，但也暴露出了一些问题和不足。一是认识不足，信心不足。个别地方的领导还没有真正认真到“空心村”整治的重大意义，总感到“空心村”整治涉及面广，工作难度大，整治周期长，缺乏启动资金，存在畏难情绪或等待观望，没有真抓实干。二是协调不力、工作不实。有关部门认为“空心村”整治工作是国土资源部门的事，国土资源部门认为此项工作缺乏统一组织和行动干不成事，部门之间缺乏协作配合，缺少实实在在的工作计划和措施，工作一直没有取得突破性进展。
目前，我市有行政村4284个，自然村16896个，农村居民620.9万人，村盘占地总面积达129136.83公顷，占全市建设用地总量的68.95%，人均用地达208平方米，其中人均最高用地达到232.38平方米。大多数村庄存在不同程度的“空心村”，有些村户均宅基地面积达到4亩以上，土地浪费现象已经十分严重，已经到了非整治不可的地步。
二、树立信心，打好治理“空心村”工作的攻坚战。据统计，全市村盘占地治理潜力可达18017.83公顷，“空心村”整治潜力很大，做好此项工作，对破解建设用地难题，促进新农村建设，有效保护土地资源意义重大。它事关我们能不能处理好保护资源与保障发展的关系、依法行政和搞好服务的关系；事关县域经济发展、城乡一体化进程和社会主义新农村建设能否得到足够的用地保障；也事关我市在新一轮土地利用总体规划修编中能否解决好我们的用地布局和建设用地规模问题。当前影响“空心村”整治的重要原因就是资金问题。这个问题上级早就给了政策，但我们一些单位的领导就是不学习，不运用。今年4月份省政府在周口召开的全省“三项整治”工作会议上，张启生厅长明确指出七个资金筹措渠道：一是新增建设用地有偿使用费市、县留成部分要足额收缴，主要用于“三项整治”项目；二是市、县政府要把每年土地净收益的30％主要用于“三项整治”工作；三是各地政府要安排一定数量的“三项整治”财政专项资金，实行专款专用；四是市、县土地开发整理与“三项整治”相结合，补充资金来源；五是对整治出的土地实行有偿使用和集体建设用地流转，收入作为“滚动资金”用于新的“三项整治”项目，提高自我积累和自我发展能力；六是“三项整治”指标可以在本市范围内有偿转让，所得资金用于新的“三项整治”项目；七是按照“谁整理，谁投资，谁受益”的原则，引进市场机制，实行市场化运作，广泛吸纳社会资金。只要我们认真学习、深刻理解这些政策，用足用活这些政策，困难是完全可以克服的，治理“空心村”前景是广阔的。
“空心村”整治是一项十分复杂、繁重的社会系统工程，难度很大，完成这一任务的先决条件是各级政府的重视与支持，所以，加强领导，转变观念，扑下身子真抓实干，对我们干好这项工作尤为重要。实践证明，只有建立严格的申请、审核、批准和验收制度，才能有效地将农村居民用地引向依法有序的轨道。对不合理分户超前建房、不符合法定结婚年龄和非农业户口的，不得批准宅基地；对现有住宅有出租、出卖或改为经营场所的，除不再批准新的宅基用地外，还应按其实际占用土地面积，从经营之日起，核收土地使用费；对已经“农转非”的人员，要适时核减宅基地面积。农村住宅的改建、扩建和选址新建，要充分利用原有宅基地、村内空闲地和荒地，严格控制村盘外延。从严控制农村建房占用耕地，严禁占用基本农田保护区的土地，坚决制止乱搭乱建的现象。对一些用地分散的小村庄和零散住户，结合“空心村”整治工作，鼓励其迁并，并将原址复耕。
各级国土资源部门应切实负起责任，严格控制居民点占地规模，严格查处乱占滥用耕地建房现象，真正把农村居民规范起来。
三、落实三个会议精神，做好全市国土资源工作。8月4日和和8月7日，省政府、省国土资源厅分别召开了全省地质工作会议、全省国土资源管理工作座谈会和全省地质灾害预防工作会议。根据这三个会议的精神，我们应当做好如下工作：
一是加强地质工作。近几年，商丘的地质勘查工作取得突破性进展，探明煤资源储量达20多亿吨，为加快对地下资源开发利用步伐，我们要积极争取国家开发项目，大力支持配合地质勘查部门在我市展开的地质勘查工作。同时，要全面落实好汛期地质灾害防治的各项制度，确保人员到位，责任到位，措施到位。眼下正值汛期，各县（市、区）有关部门要加强监测和巡查，做好值班，主要领导和分管领导要保持通信具畅通，24小时不关机，发现情况立即报告，以便迅速采取应急措施。永城市地矿局要根据省厅要求，在地质灾害隐患点（段、区）设立警示标志牌，并加强以这些点（段、区）的巡查。灾情出现后，局主要负责人要及时赶赴现场，并在两小时内向本级政府地质灾害防治应急指挥部和市局报告。必须把人民群众的安全放到重中之重的位置，且不可麻痹大意，掉以轻心。
二是坚持“五个必须”，努力开创我市国土资源工作新局面。在全省国土资源管理工作座谈会上，省厅领导和十八个省辖市的国土局长就当前国土资源工作面临的形势和挑战，存在的问题与建议，进行了认真地分析和深入地讨论。座谈会提到的问题主要包括：土地粗放利用问题、规划调整滞后问题、体制改革不彻底问题、地方保护与执法环境问题、国土资源干部队伍素质问题，土地信访量居高不下问题等。与会者们认为，当前国土资源工作面临着严峻的挑战与考验，（有的称之为难关或坎儿）要想解决当前面临的问题与困难（稳稳当当地迈过这人坎儿），必须坚持张启生厅长提出的“五个必须”，用温总理讲话精神统一各级领导思想认识，牢固树立依法用地意识。转变“不知道就没责任”“不表态就不会犯错误”、“一好遮百丑”、“集体决策没责任”等错误观念，一切都要按照政策和法律规定的程序办事，做到会办事，办成事，不出事。
下半年各县（市、区）应主要以下几人方面的工作：一是认真做好规划修编工作，力争把未来15年可置换的用地指标纳新一轮规划，在突出节约集约用地这一指导思想的前提下，保证今后各业建设用地的需求。二是加大以“空心村”砖瓦窑厂治理为主的“三项整治”力度，充分挖掘土地整治潜力。三是大力推行多层标准厂，提高工业用地集约化程度。四是切实做好被征地群众的补偿安置工作，确保社会大局稳定。五是强化执法监察，并采取有效处理措施，将查出的问题消化掉。六是积极汇报、协调好同级党委政府的关系，完善耕地保护干部考核制度，党政一把手是主要责任人，我们是直接责任人。要严明纪律，严格考核，采取有力措施，确保完成省厅和市委、市政府交给的各项任务。