财税法制论文范文第1篇
关键词：反腐败;财税法;国有企业
党的十八大以来，反腐败工作被提升到了前所未有的高度，国有企业的反腐败工作作为国家反腐败斗争的重要组成部分，受到了各界的高度重视。国有企业是我国国民经济的重要支柱，对整个国民经济的发展起着重要的作用。但是在经济转型时期的中国，由于多方面的原因导致国企的腐败层出不穷，近年来在国内持续高压反腐的态势之下，包括中国移动、中国石油、中国石化、国家电网、一汽集团、南方航空等大型国企，涉案行业广、涉案金额巨大、涉案人员位高权重都反映出国企腐败愈演愈烈之势，国企腐败已成为当下深化国有企业改革所面临的严峻挑战。
加强国有企业的腐败治理，推动国企反腐败斗争向纵深发展势在必行。随着国家监察体制改革的展开，我国的反腐败斗争取得了重要的阶段性成果，以腐败的主体——权力为规制重心的反腐力量正在强化。当下，针对国企的监督网越织越密，基本形成了执纪监督部门、派驻机构、巡视机构和企业纪委四股监督合力，但国企腐败案件仍屡有发生。根据2019年第3期《中国纪检监察》杂志刊发的《推动国资委和中央企业全面从严治党向纵深发展》一文，仅在2018年里，驻国资委纪检监察组和央企纪检监察机构处置问题线索46 576件，初核38 369件，立案9 888件，处分14 283人，移送司法机关100人;运用监督执纪“四种形态”处理63 462人次，同比增长42.8%。[1](P22-23)这些数据表明我国国企反腐正在进一步深入，取得了显著的成效，但同时也反映出此前国企腐败预防机制的不健全，防腐机制的缺位导致了腐败案件频发，我国的反腐败斗争形势依然严峻。
一、国企腐败治理的财税法嵌入
(一)国有企业腐败的发生机理及行为模式
根据国际透明组织对腐败的定义，腐败的本质即为“滥用公共权力以谋取个人利益”。阿诺德·A.罗哥和H.D.拉斯维尔认为，个别利益本应当置于公共或公民秩序的共同利益之下，若个别利益超越了其原有的位阶，由此造成了对共同利益的侵犯的行为就是腐败，它违背了对公共或公民秩序体系的责任，并与之不相容。[2](P16-19)在我国，国有企业作为社会主义经济的支柱，从性质来看，国有企业的全民所有制性质也就意味着对于国有企业资财的管理与使用具有了公共特性，国有企业及其资产实际上是公共财产。国有企业的公共财产属性意味着对于国企腐败的研究，应当将其置于企业治理与公权力腐败的双重视角下进行。同私企一样，随着国有企业现代企业制度的完善，国企治理同私企治理在诸多方法上存在着共通性，“委托-代理”理论同样适用于国企治理分析，在这一点上，私企的诸多治理经验能够为国企腐败治理提供有价值的参考;同时也应当看到，国有企业本质上是在党的领导下建设中国特色社会主义的经济组织，既有企业的特性，更有政治的属性，承担着巩固中国特色社会主义基本经济制度的重要使命，承担着经济功能与政治功能相统一的特殊责任，甚至还扮演了准行政的角色，这就使得国有企业的治理还应当借鉴和吸收公权力治理的相关经验和做法。
公权力的腐败之产生具有三个重要因素：权力、腐败通道(自由裁量空间和制约监督机制)、公共财产，当这三个因素同时具备时就会触发腐败的发生。国有企业腐败产生的原因是企业内部组织结构混乱或权力运行缺乏监督机制，从而腐败的通道得以打开，公共财产受到权力侵蚀，而腐败的后果导致企业价值和投资者利益受到损害。国家作为人民利益的代理人对国有企业行使所有权，但是国家需要进一步具体化，因此由国家中的政府代行所有权，具体而言，由政府中的国有资产监督管理委员会(国资委)行使对国有企业的所有权。但是国资委并非现代企业制度所规定的真实股东，不能参与国有企业具体的经营管理，而是通过设立国有资产授权运营机构诸如国有资产经营公司、国有独资公司等委托其经营国有资产，代其履行部分出资人职责，行使出资人权利。国资委的部分所有者职能要委托授权运营机构去行使。因此，国企高管拥有较大的权力(尤其是财权)，而权力本身具有天然的扩张性，这种扩张性蕴含了权力被滥用的风险;同时，由于国企的主要职责是经营管理国有资产，保证资产的保值增值，资金密集、资源富集、资产聚集是国企最鲜明的特点。这也意味着，国企领导人员更经常、更直接地受到各种物质利益的诱惑。
在国有企业改革的过程中，企业外部的法律督导制和内部的公司治理机制都处在不断调整和完善的动态过程中，在制度不健全、权力边界不清晰情况下，国企经营业态的多元性、商业行为的复杂性也使腐败问题易于藏匿，加之相应的制约和监督机制缺位所带来的寻租成本降低，腐败的通道就此打开。与此同时，国有企业能够拥有更具优势的资源，能得到数额巨大的“政策性贷款”和其他优惠，即使是经营失败的国企也能得到相应的扶持，这也进一步加深了腐败的吸引力。
根据党的十八大以来的多起国有企业人员职务腐败犯罪案件来看，涉案罪名主要集中于贪污、受贿、挪用、私分国有资产等罪名，其作案所得大多用于投资营利或个人开支。从涉案环节来看，企业改制，工程建设，物资采购、经营、资产管理，财务、资金管理、融资，人事安排等环节是腐败案件高发环节。参照中央《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》(中办发〔2009〕26号)等相关规定，国有企业腐败犯罪的主要形式包括：(1)人事方面的腐敗，即行为人为获取晋升的机会而进行行贿、受贿等腐败行为;(2)行政方面的腐败，即企业人员利用职权之便，通过经营、投资、中介、兼职、受贿、索贿等各种形式谋取私利，致使企业利益遭受损失;违反决策程序或有关规定，在人事、采购、资产管理和项目安排等方面滥用职权，损害国有资产权益;不正确行使经营管理权，使本人的配偶、子女及其他特定关系人获取利益，侵害公共利益、企业利益;(3)财务方面的腐败，即行为人为获得不合法利益，利用所处的职位便利和掌握的职权，直接或间接影响财务收支活动的行为。从腐败的演化途径来看，这三种类型的腐败行为最终都演变为财务方面的腐败[3](P35)，最终表现为挪用企业资产、收受回扣、收受贿赂、收款不入账、通过内幕交易取得信息租金、利用虚假发票套取现金、截留国有资产、不如实申报国有资产、披露虚假财务信息、财务报表造假、利用未公开信息进行市场投资等行为。党的十八大以来，中央纪委国家监委查处了多名中管企业正职领导，其涉及的具体罪名如表1。
从行为上看，国企的腐败表现为直接对国家公共财产侵吞、通过创设寻租空间间接导致公共财产流失以及铺张浪费等现象;从本质上看，这些行为大致可以归纳为财务腐败、行政腐败以及人事腐败，但这些行为最终都演化为财务腐败。从高发的职位上看，多为掌握着较大自由裁量权的领导职位，其自由裁量权就包括财务上的自由裁量权。因此，从财税法的视角去分析探讨国有企业的腐败问题，构建国有企业的财税反腐进路，对于从源头预防腐败，确保国家财产安全，完善我国腐败治理体系，同时呼应监察体制改革具有重要意义。
(二)财税反腐：国企反腐机制的激活
国有企业的腐败行为直接导致了我国财政收入的减少以及国有资产的流失，同时对我国的国有资产管理制度、非税收入制度等造成了严重的负面影响。公共财产理论认为，国有企业资产的最终所有者是人民，公共财产的管理使用关系到人民的福祉，因此国有企业的腐败是对公共财产的侵犯。从公共财产理论看，国企反腐不仅肩负着维护国家公职人员职务廉洁性的任务，同时也关涉公共财产的保护。这就要求对于国有企业的腐败治理，不仅要对腐败人员加以惩戒，同时还应当构建相应的预防机制，防止国家财产的流失，提高企业效益，增强企业竞争实力，实现国有资产保值增值。
纵观整个反腐败体系，除了对于腐败主体进行规制以外，对于腐败的客体，即公共财产的规制稍显薄弱。传统的以“行权者”为规制重心的反腐败体制，在面对人格的不稳定性、隐秘性时稍显不足，单纯通过加强外部监督的方式抑制腐败则会陷入“谁来监督监督者”的循环，从而带来了腐败治理的周期性、波动性变化;同时，这一种反腐败模式对于公共财产的关注较少，事后的惩治往往并不能有效弥补腐败所带来的国家财产的损失。因此这就要求转变腐败治理的思路，建立预防性的机制，从源头抑制腐败的产生。对腐败进行源头治理的关键并不仅仅在于选人、用人机制上，更在于用制度规范公权力运行的边界，从而“将权力关进制度的牢笼”。
从国企腐败的产生根源、滋生环境和发展轨迹可以看出，腐败问题源于高管权力，尤其是与财权相关的权力过于集中、决策不民主、制度缺失和监督缺位。因此控制财权边界则是控权机制中最为可靠的方式，通过划定财权边界进一步压缩了权力的寻租空间，同时避免了选人、分权等控权机制的主观性、随意性的弊端。因此，探索构建一套以“公共财产规制”为重心的腐败治理机制，即财税反腐机制，对于从源头预防腐败的产生具有重要意义。
对于国有企业而言，财税反腐机制是由包括财权配置、财务内控、财产激励、财政监督等一系列财税工具构成的综合性腐败治理机制。财税反腐有助于国有企业完善制度、防范风险，使相关主体的权力得到管束，行为受到监督。这主要得益于财税反腐机制形成了事前预防、事中揭示和事后惩戒的全覆盖。具体而言，一是预防腐败作用。国有企业通过明确相关主体的权力边界，规范权力行使，能够从根源上对不正之风防患于未然，并能及时查错纠弊，以警戒性的纪律制裁方式教育腐败行为;二是发现揭示作用。腐败问题涉及经济利益，不同程度地在会计报告中有所体现，财税反腐通过审计，以审查账目、实物盘点的工作方法查找纰漏，发现并揭示腐败问题;三是查处惩治作用。国家审计对腐败责任人采取通报批评、没收违法所得、处以罚款等处理，严重情形下移送纪检监察或司法机关，履行保护国家财产安全的使命。
二、中国国有企业反腐内部控制的原理及制度设计
(一)国有企业反腐内部控制的原理
国有企业的内部控制是以包括财权配置为基础、财务内控为核心、财产激励为一体的内部控制框架体系。从性质上看，国有企业的本质是作为市场主体的企业，现代公司治理理论对于国有企业反腐内部控制具有重要指导意义。现代公司治理理论的概念源于现代企业随着市场经济的发展，使得公司组织规模扩大、所有权与经营权分离，衍生出公司组织运作、公司经营者与利害关系人之间的权利义务、信息不对称、经营绩效评估与盈余分配等诸多有关公司治理的问题。公司治理的目的是解决公司的所有者与经营者分离所产生的关于公司财产占有、使用、分配、收益、处分、监督等方面的问题，而上述的所有问题都指涉公司的财务治理。可以认为，财务治理是公司治理理论的核心。基于公共财产理论，我国的国有企业的结构是委托代理下的多层次链式结构，即“全体人民(国有企业的最终所有者)—各级政府(国有企业的直接所有者)—国有资产管理部门(国有企业的管理者)—国有企业—企业经营层”，在这种多层代理结构之下，通过财务治理实现对国有企业资财的有效控制，从而抑制腐败发生，防止国家财产的损失，成为现代公司治理理论的应有之义。
(二)国有企业反腐内部控制的制度设计
1.财权配置：“不敢腐”的控权机制。财权配置是指财权(主要是财务决策权)在企业治理的主体，即股东会、董事会、监事会以及经理层之间的分配，具体包括财务决策权、财务执行权、资产分配权以及财务监督权等权力，财权配置的路径决定了企业内部财务治理的价值取向和模式选择。现代公司治理理论要求国有企业的财权在股东会、董事会、监事会、经理层之间进行合理的配置，以此实现各个部门的高效运作，同时实现权力的有效制衡，从而促进企业利益相关者的利益最大化。对财权进行合理配置，要求把握影响财权配置的相关维度，通过对影响权力配置的相关因素进行考量，从中提炼财权配置的均衡点，进而通过该均衡點作为考量的标准来对财权配置的合理性进行判断。
在财权配置方面，当下我国国有企业的财权实际配置同“普适性”的公司治理结构存在较大差异，党的领导在国有企业治理中发挥了重大作用。2016年，习近平在全国国有企业党的建设工作会议上强调：“坚持党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之;建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。中国特色现代国有企业制度，特就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。”[4](P176)此后，国有企业相继修改章程，通过实行“双向进入、交叉任职”的领导体制、1“三重一大”决策制度、2重大事项请示报告制度等，突出了党委会在国企治理中的地位。
在这样的公司治理结构中，形成了一个“葫芦形”的权力配置体系，党委会掌管企业的决策权，经理层掌控着具体的执行权，董事会呈现出“空壳”状态。这样的权力配置是当下我国国有企业治理结构的普遍形态。在国有企业中，发挥党组织的领导作用存在法律上的依据，《中华人民共和国公司法》第十九条规定，“在公司中，根据《中国共产党章程》的规定，设立中国共产党的组织，开展党的活动。公司应当为党组织的活动提供必要条件”。同时，“国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量”，加强国有企业的党的领导是由中国特色社会主义的基本国情所决定的。因此，国有企业的财权配置问题并不在于一味地迎合“普适性”的西方企业治理结构，在党委已经掌握了实际的经营决策权的现实前提下，如何实现有效监督，规范权力运行，才是当下所要重点考虑的问题。
国务院办公厅于2017年4月发布的《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》(国办发〔2017〕36号)明确指出，应当理顺出资人职责，转变监管方式，通过批准公司财务预决算、利润分配方案等方式，对董事会、监事会以及董事、监事的履职情况进行评价和监督;优化董事会组成结构，规范董事会议事规则，建立完善外部董事选聘和管理制度，严格资格认定和考试考察程序，拓宽外部董事来源渠道，扩大专职外部董事队伍。上述规定对于完善国有企业法人治理结构具有重大意义。我国的国有企业表现为所有权与经营权相分离的多层委托代理结构，财权的合理配置成为公司治理的基础，即通过“财权配置—财务治理—公司治理—腐败治理”这一条路径，通过科学合理的权力分配，划定权力边界，从初始阶段压缩企业治理主体的寻租空间，以此来实现对国有企业腐败的抑制。
2.财务内控：“不能腐”的治理机制。在国有企业所有权与经营权分离的多层委托代理的结构之下，需要建立一套完善的财务内控体系，保障国有企业的业务活动得以按照适当的授权进行，规范企业内部的财务行为，及时发现、纠正错误及舞弊行为，确保国有企业财务信息的真实、完整、可靠，从而实现对国有企业经营者的“软约束”。
财务内控是企业组织内部的生产经营管理者利用会计及其他方法，对经济业务进行规划、调节和促进，确保企业经营目标实现而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序，具体来看，包括会计核算体系、财务预算体系、财务报告体系、考核评价体系、业绩报酬体系以及内部审计体系等一系列的内部控制制度安排。通过建立完善的财务内控制度，可以保障对于国有企业资产以及相关记录的接触、处理均符合相应的规范;保证账面资产和实际资产定期核对相符;确保重要的交易事项的金额准确、及时记载，从而使财务报告的编制符合相关财务和会计制度的要求;保障国有企业内部的财务会计监督和审计监督的及时性和准确性，这也是从财税角度治理腐败的应有之义。一个完善的财务内控所要实现的目标应当是：保证企业经营管理符合法律规范，保证企业资产的安全性与完整性，保证企业的财务会计信息的真实、可靠，促进企业各个部门运作效率的提升。因此，健全有效的内部财务控制有利于国有企业的所有者能够通过制度构建，在让渡企业经营权的前提下，实现对国有企业的经营者的权力控制和信息约束，进而实现多层委托代理结构下成本最小化的企业治理目标。
3.财产激励：“不想腐”的促进机制。针对国有企业所有权与经营权相分离的多层委托代理关系，单纯地通过管控与制约并不能提高治理主体的积极性，反而会降低企业的经营效率。在构建企业内部的腐败控制机制时，除了需要有“财物内控”远离腐败的“推动力量”之外，还应当在明晰产权的基础上建立和完善对企业内部的治理主体激励机制的“拉动力量”，实现约束机制与激励机制的兼容。通过激励机制治理腐败的原理是，财产性的激励能够化解企业经营者的道德风险和逆向选择问题，通过建立多元的激励机制，例如通过股票期权等财产性激励制度等，整合统筹国有企业的经营者与企业本身的利益关系，使得二者在相同财务利益诱因下追求同一企业目标，将廉洁由被动形态转化为主动形态。1国务院国有资产监督管理委员会、财政部于2006年出台的《国有控股上市公司(境内)实施股权激励试行办法》(国资發分配〔2006〕175号)对国有控股公司开展股权激励提出了具体的要求，从长期发展来看，股权激励也将成为企业管理人员薪酬的重要组成部分。通过构建科学合理的多重激励机制，能够实现国有企业治理主体的岗位职责、岗位权力与岗位权利的协调，使国有企业经营者的腐败等短期行为减少到最小，促进各层次的管理人员基于财务利益的激励而实现恰当地运用财权有效地履行财责，保证经营决策与企业长期发展利益相一致，使经营者在实现自身利益最大的同时促进企业价值最大化。
三、中国国有企业反腐外部控制的原理及制度设计
(一)国有企业反腐外部控制的原理
国有企业反腐外部控制是以包括法律规制为基础、财政监督为核心、信息与沟通为一体的外部控制框架体系。对国有企业腐败治理进行外部控制的原理在于，基于多层委托代理关系，国家作为国有资产的所有者委托国有企业进行经营管理，保证国有资产保值增值。国家作为所有人在让渡国有资产实际管理经营权的同时，应当确保对于国有资产的控制权，降低代理链条中所存在的“代理风险”与“委托风险”，这种“风险”最为突出的表现即为腐败。党的十八大以来，国有企业腐败治理取得了重要成果，随着国家监察体制改革的推进，反腐败斗争也在朝着纵深发展。目前，“反腐败斗争压倒性态势已经形成，并巩固发展”。[5]从财税法的角度看，在反腐败斗争的新阶段，为了进一步巩固反腐败的成果，除了需要对腐败者进行惩戒之外，更重要的是要加强对于公共财产的控制。对于公共财产的控制需要通过相应的财税法规约束合力进行，以财税法规作为基础进行制度构建，通过财政监督的手段，从资金来源上压缩腐败空间;通过加强信息披露，打通外界监督的渠道，从而倒逼相关人员廉洁自律。
(二)国有企业反腐外部控制的制度设计
1.法律规制：构建财税反腐败法规群。腐败问题本身是复杂的，具有多方面的原因，对于国有企业的腐败而言，除了具有公权力腐败的共同特点之外，同时还带有作为企业的自身特点。它是市场经济中的重要经济单位，在对国企腐败治理时，除了遵循公权腐败的治理特点之外，同时也应当使国企腐败治理符合公司治理的内在逻辑。财政反腐败法律制度通过对公权力的财权划定明确的界限，并通过一系列以促进公开为导向的制度设计，使财权“在阳光下运行”，以此来达到对公权力的制约，进而实现对腐败的遏制。构建财税反腐败法规群，分别从人、财、物三个维度强化对财权的监督与管理，能够从源头抑制腐败行为的发生。
从“人”的维度看，即通过实行国有企业管理人员的财产公开促进国有企业管理人员主动划定私人财产与公共财产之间的界限，同时，加强外界对国有企业经营者的监督，增强实行腐败行为的成本与内心压力，达到抑制腐败的作用。另外，该项制度能够与刑法中的“巨额财产来源不明罪”相衔接，对腐败的刑事制裁提供相应的依据。美国颁布的《政府道德法》，法国颁布的《政治家生活资金透明度法》，对于国家公职人员的财产申报做出了具体规定，这也为我国的财产公开制度提供了相关立法借鉴。
从“财”的维度看，将审计监督作为国家财政反腐法律制度体系中的重点内容进行建设。中共中央办公厅、国务院办公厅2019年7月印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》就明确要求以领导干部任职期间公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用为基础，强化对国有企业主要领导人员相关经济责任的审计。1
从“物”的维度看，通过进一步完善国有资产管理办法等相关法律，在国有企业管理的权力与公共财产之间设立相应的“防火墙”，阻断二者之间的联系。2009年施行的《中华人民共和国企业国有资产法》虽然是国家进行改革开放的经验成果总结，但是囿于经济转型时期的时代局限，立法范围偏窄、立法过于原则化、对境外国有资产监管的缺位等是该法的缺憾之处，随着国有企业改革的推进，企业国有资产管理改革面临的资产管理体制还不够健全，出资人职责与政府管理职能仍存在较大交叉重叠等问题亟须通过制度加以完善，故应当尽早启动企业国有资产法的修订工作，以规范对国有资产的管理。
2.财政监督：强化腐败预防理念。在实践中我们发现，在事实上的内部人控制之下的国有企业，高管多采用资本化的会计政策这种不易觉察的隐性腐败方式获取替代收益，内部监督机制并不能完全发挥作用[6](P71)，因此需要通过外部监督力量介入。当下的监察体制改革强化了外部力量对“人”的监督，对于腐败的治理起到了重要作用，但是这种腐败治理方式是一种事后型治理，对于国有企业存在的虚假报销、冒领、套取资金，预算收入(包括非税收入)不上缴，挪用预算、公款(包括挤占公款和自行调整公款用途)，虚报预算，公款私存(包括账外存款和公款转移)等涉及财政资金等相关问题无法进行规制，因而并不能有效防止国有资产的流失，而这些问题恰恰是财政监督所规制的范围。以财政监督治理腐败的路径在于，通过加强对国有企业的预算监督和审计监督，及时揭露国有企业在重组改制、产权交易、投资并购、金融信贷、招标投标、工程建设、选人用人、物资采购、产品销售、资金管理使用等重点领域和关键环节中的违法、违规行为，以此促进国有企业完善相应的财务内控制度，从而确保国有企业的财务安全。在这一过程中，应当强化“腐败预防”这一理念，即加强对国有企业的预算监督和审计监督的目的在于及时发现国有企业在财务管理上的相关漏洞，健全相关机制，以此防范相应的风险。
3.信息披露：畅通外部监督渠道。信息的透明化是进行有效监督的前提。作为公共财产的国有企业，其运行理应置于公众的监督之下。在现代企业所有权与经营权分离的情况下，利益相关者之间的财务信息不对称性要求必须增强企业内外部的利益相关者之间相关信息的可及性，强化国有资本整体运营和监督、国有企业公司治理以及管理架构、经营情况、财务状况、关联交易等信息的披露。增强企业价值信息的透明度，保持财务信息供给与需求的均衡，否则容易引起内外部利益相关者之间的信息偏在，进而阻碍对于国有企业的监督与管理。从财政民主的角度来看，国有企业所经营的公共财产属于全体人民，其经营收入是国家财政收入的重要组成部分，对于涉及国有企业的相关信息，理应由人民所知晓。与此同时，在财政没有做到透明的情况下，若通过其他方式和途径来防治腐败，也必将付出高昂的代價。在国有企业所有权与经营权相分离的层级委托结构下，各个利益相关者之间的利益出现了闭环，从而影响了企业内部控制的实效性。由于信息偏在问题的出现，为了实现对国有企业实际经营者的有效制约，保证其行为选择能够符合委托方的利益，则必须强化国有企业的信息披露，从而实现对经营者的有效监督。
四、当下中国国有企业腐败控制的机制缺陷
(一)国有企业腐败内部控制的机制缺陷
1.财权配置重构与内控监督阙如。现有的机制缺乏对经营层的有效约束，尤其缺乏外部董事的国有独资企业，董事会往往被管理层控制，成为管理层实现目标的工具。而在内部监督权限方面，国有企业的监事会主席及其成员一般由企业内部的党政领导或者高管层担任，这种“同体监督”不但不能使监事会发挥其应有的作用，而且还增大了监督部门与其他部门合谋的风险。目前为止我国仍未出台系统的国企内部控制标准体系，国企内部控制模式缺乏一套统一且可行的指导标准。部分国有企业内部未能构筑相对集中的财务管控体系，下属企业财权过大，导致预算控制不力，资金管理混乱，会计信息失真，业绩考核流于形式，致使整体财务治理目标难以实现。
2.管理动力欠缺与角色定位矛盾。在国有企业改革过程中按照公司制逐步建立起的“三会”制度，未能使国有企业摆脱行政权对国有企业经营管理的控制问题。这是由于国有企业自身的性质所决定的。国有企业作为社会主义市场经济的一种特殊类型的企业，其经营目标具有双重属性。国有企业既要追求企业本身的经济效益;同时，作为国家投资设立的一种特殊企业，国有企业还要追求社会效益，通过实施国家相关政策和措施来履行企业的社会责任。尽管民营企业也强调在实现经济效益的同时兼顾社会效益，但仍然是以经济效益为主。国有企业的经营目标一直处于摇摆的状态，这就带来了企业究竟是以增加国家财政收入还是以实现国家的经济调控政策为目标的角色的矛盾。
这种经营目标和角色定位的模糊性在微观层面则表现为，国有企业进行多元化的投资，盲目地追求规模扩张。同时这种定位不明晰也给国有企业的经营者提供了寻租的空间。国有企业经营者追求自身政治利益及职工薪酬福利待遇的目标动力，可能大大高于企业经济效益目标、社会效益目标。企业管理层以实现企业经济效益或者社會效益最大化作为幌子，以实现自身利益的最大化，经营者道德风险及逆向选择因为“出资者缺位”的原因很难被根治。
同时，在用人机制上，由行政任命的传统用人机制仍然广泛存在，这不仅使经营者一方面以政府作为背景在管理上推卸经营责任、转嫁经营风险;另一方面又可以利用多重代理的漫长链条，“近水楼台先得月”而形成事实的“内部人控制”，这使得经营者借助制度缺陷的利己倾向大大增加，具体表现为不合理的在职消费、自定薪酬标准、决策自身效应最大化等行为，追求自身利益的最大化，特别是当现有显性激励下获得的契约报酬不如约束之外的隐性收入时，经营者就最大限度地去追求获取控制权收益，从而产生腐败行为。
3.约束机制依赖与激励机制异化。目前，国有企业的治理仍未摆脱以通过加强对权力的管控来实现对腐败的监督这一思维模式。然而这一进路不仅依赖于监督机制本身的科学性，同时也依赖于监督人员自身的廉洁性。监督者的谋公的积极性弱于追求私利的被监督者肥私的积极性，因而监督者本身也就存在天然的动力不足。一味地强调监督管控，同时也会导致经理者不仅缺乏工作积极性，难以发挥最大工作潜力，而且存在弄虚作假、过度在职消费现象。
即使部分国有企业已经建立起激励机制，仍然是行政视角下的绩效考核机制，缺乏现代企业管理视角下的激励机制，经营者真实业绩难以衡量、考核。将国企比照政府机构——工资加奖金模式的标准进行考核和福利配置，缺乏对企业治理层的激励，对成功的经营者无法提供高贡献、高回报的待遇。这样就无法对经营者形成激励效应，经营者转而寻求一些违规、违法的灰色收入。国有企业存在的过度隐性激励隐含的、非制度化的激励方式，表现为不规范的高福利、职务高消费，等等，不仅不能起到提升企业效益的激励作用，相反还会产生经济腐败，造成国有资产流失等恶劣影响。
(二)国有企业腐败外部控制的机制缺陷
1.“重打击轻预防”的理念偏差。目前，中国国有企业腐败治理仍然是强调通过事后惩戒来实现的，突出体现在对自然人或单位机构的个别化刑事或行政处罚调整上。而对于通过加强事前预防，进行腐败风险预警的制度建构则比较少见。以刑法等强制性法律对国企腐败的治理主要是通过事后的惩戒来实现对腐败的治理，尽管通过这种事后惩戒也能起到一定的预防作用，即通过严厉的刑事制裁使行为人付出比贪腐所得更大的成本，以此来对潜在的行为人提供一种心理上的强制。这种规制方式在腐败治理的初期的确可以起到很好的效果，但是该路径以人的“行为”作为评价的标准，而“行为”本身具有巨大的不确定性，由于我国目前的立法技术尚不能对所有的行为进行全面的囊括，当腐败的行为朝着非典型腐败、隐性腐败的方向发展时，在“罪刑法定”原则的指导下的刑事规制则会出现盲区，而无节制地对法条内容予以扩张、进行类推解释则显然与刑法的谦抑性不符。国企反腐败的实践表明，在反腐司法操作方面，国家积极投入大量治理资源，其中不乏对国企内“苍蝇”与“老虎”的两手抓，刑罚的投入非但没有取得预想的遏制腐败的成果，反而形成反腐运动中“刑罚过饱和”的顽疾[7](P183)，腐败在惩治的高压之下进行自我进化出现周期性反弹。面对中国对显性腐败的惩罚力度已大为强化，国有企业中的一些隐性腐败也许并不违法，但却比传统腐败更加复杂，具有系统性、内部操作性和不易被发现的特点，又表现为企业一端漠视民众信任，只谋求自身利益，而民众对内幕一无所知。因此，应该迅速改变国企反腐只侧重“事后惩戒”的制度建设，而忽视结构性反腐所赖以存在和持续开展之层次化治理问题的局面。
2.“重控权轻治财”的重心偏移。传统的反腐败以“权力规制权力”为路径，以“行为”作为评价标准，着力点在于对“权力”的主体，即对行权者的控制，以此来达到治腐的目的。这一种反腐败思路是基于“腐败动机—腐败机会—腐败行为”的逻辑链条来构建，但是这一逻辑链条并不是完整的，还应当在这一链条前端加上“腐败对象”这一环节[8](P61)，而腐败对象往往指向的是公共财产。对于国企而言，以权力规制为重心的腐败治理通常是与事后惩戒联系在一起的，当腐败发生之后，各界所关注的重点仍聚焦在对于相关责任人员的追责上，而对于公共财产的追赃则稍有欠缺，这一重心的偏移造成了国有资产的大量流失。中共中央、国务院在2015年8月24日印发的《关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出，要“以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变”，这也意味着对于国有企业的腐败治理应当落脚于“防止国有资产流失”上，以财务规制为手段，完善相应的会计制度、发票管理制度、关联交易制度、采购招标制度等，防止侵吞、贪污、利益输送、挥霍国有资产和逃废金融债务等行为的发生。
3.“重管控轻自治”的手段偏离。政企关系未理顺是国有企业腐败产生的重要原因。在计划经济时期，国有企业与国家二者之间是统收统支的财政分配关系，国有企业将其全部的生产经营利润上缴国家，而企业的经营费用由财政统一拨付，政府与国有企业之间的关系表现为一种强烈的行政控制关系。改革开放以来，随着国有企业改革的不断深入，国有企业的自主经营权不断提升，但国有企业与政府之间依然呈现出较强的依附关系。政府的定位是为国家经济发展创造良好的宏观经济环境，培育良好的市场竞争秩序，消除商品流通的壁垒和障碍，促进公平竞争。这就要求政府应当对国有企业与其他民营企业一视同仁，将国有企业的进退交给市场而非国家，减少对国有企业的溺爱。但现实情况是政府为了实现平衡预算和创收等经济目标，有时会通过直接的行政命令干预国有企业的经营管理，通过行政手段人为设定相应的市场壁垒以此对国有企业进行扶植;有时会相应弱化对于国有企业经营活动的监督。但是政府作为外部力量，其管理因缺少专业性而缺乏效率，行政手段的强势干预带来了市场化调节手段的弱化以及各种制度上的衔接不畅，无法真正对国企进行监督和管理，这正给国有企业经营者的寻租腐败带来了制度空间。
五、中国国有企业腐败行为控制机制的优化
(一)从“事后惩戒”到“事前预防”理念之转换
针对腐败治理，多强调通过打击腐败犯罪来进行腐败规制。但是这种模式的弊端也是显而易见的，用严厉的治理手段来规制腐败，更多地只能对“已然之腐败”进行规制，对于“未然之腐败”并不能進行有效预防。同时，针对一些不构成刑事犯罪，但属于不合理使用公共资财的行为仍缺乏有效的规制，这些行为一旦由量变演化为质变之后，所造成的损失则难以挽回，而通过降低刑事制裁的标准，通过刑法进行“硬约束”的方式进行规制则有违刑法的谦抑性。对此，“执行金字塔”的规制模式能够有效弥补这种缺陷，该模式由学者埃尔斯(Ian Ayres)和布雷思韦特(John Braithwaite)提出，即对于违反规则的行为首先应当采用相应的预防性的柔性机制来进行处理，只有当这些机制无法实现合规之时，才逐级提升措施的严厉性。[9]“当规制者有能力并且会逐级施加更为严厉的执行措施时，严厉程度较低的制裁措施或许足以使被规制者纠正行为”。[9]针对国有企业腐败发生的制度根源和司法实践，国有企业反腐败的控制系统应当重视在腐败发生之前，以构建正当程序作为基础，通过柔性的制度约束和引导，抑制腐败增量。
在内部控制建设方面，完善公司治理结构，是实现对国有企业经营者有效监督与约束的关键。首先，国有企业应当解决国有企业财权配置的问题，限制内部控制人的财权，优化董事会决策机制，提高董事会会议的科学性。同时对企业高管、中层管理者等关键岗位人员加强管理力度，对岗位权限进行分级授权，定期轮岗，防止关键岗位人员经营关系网，为职务犯罪创造条件。其次，应当加强对于掌管稀缺物资和有权支配巨额财产的具有腐败风险的部门、岗位和流程的控制与预警。对关键岗位的办事程序、步骤、环节、审批权限、时限作出明确规定，并进行实时监控，防止暗箱操作。第三，加强对基建工程项目的全程跟踪监督检查，在重大问题决策、工程招投标、劳务分包、设备材料采购和资金使用等权力集中、资源密集的施工建设重点环节建立相应的管理制度，把预防的关口前移。同时在基建工程项目建设过程中实行阳光操作，推行透明决策、采购、管理和监督，同时对相关的负责人、材料招投标管理和采购人员都实行定期交流制度。
在国有企业的外部控制方面，从财政收入监督为主转变为财政收入与支出监督并重的全口径监督，落实常态化的审计监督，健全内外并重的全范围监督，从合法性监督为主转变为合法性与合理性并重的绩效型监督。尽管国有企业的财会人员是企业财务制度的监督者，但是由于财务人员对于企业的隶属关系以及与国有企业管理人员之间的职务上的从属关系，这种同体监督在财务制度的具体运行上，容易出现合谋的风险，会计监督的规定基本上形同虚设。因此要解决会计管理和会计监督存在的矛盾，因此建议对会计实行行业化管理，由政府部门成立专门管理机构，向国有企业选派财会人员，摆脱财务人员与企业之间的依附关系，实现真正意义上的财务监督。
(二)从“权力规制”到“财产规制”重心之协调
腐败与权力相伴而生，腐败的本质是通过权力谋取私利，因此规制公权力是腐败治理的根本措施。传统的腐败治理仍然主张通过分权机制来减少权力寻租空间，但是不当的分权在一定程度上则会带来权力运行的低效。“公共选择”理论代表、美国经济学家J.M.布坎南(James M. Buchanan)曾指出：“当人们的政治行为被认为一如他们其他方面行为一样是追求私利之时，宪制上的挑战就成为这样一种挑战：构造和设计出能最大限度地限制以剥削方式追求个人利益，并引导个人利益去促进整个社会利益的制度和规章。”[10](P39)布坎南借用亚当·斯密的“经济人”假设对人的政治行为进行分析，指明制度设计的方向并不在于限制人们追求个人利益，而在于限制其以剥削(掠夺、以权谋私)的手段和方式来追求个人利益，并提供一种促进整个社会利益的机制，这一论述为从“财产规制”来治理腐败提供了理论依据。不正当的财产性利益获得是腐败行为的本质，权力的滥用只是获取不正当的财产性利益的手段，因此腐败的治本之策应当从“权力规制”向“财产规制”回归。
针对国有企业的反腐，“财产规制”既是目的，同时也是手段，即利用财产控制的方式，切断权力与腐败对象(公共财产)之间的联系，从源头抑制腐败的产生，同时维护国有资产的安全。“财产规制”的关键在于构建一个涉及人、财、物三者的财产规制体系。
一是要进一步完善国有企业预算制度。《中华人民共和国企业国有资产法》第六章对国有资本经营预算进行了专门的规定，其中第五十九条1对国有资本预算的范围进行了较为粗线条的规定，而预算法第四十六条规定，“本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项”。因此对于国有企业预算，应当将预算法中对于国有资本经营的预算支出加以落实，重点反映资金的具体流向。申言之，应当以更加详尽的方式反映国有企业预算中的工资福利、设备采购、工程建设、资本注入、政策补贴等内容，从而规范国有资本的支出行为。
二是完善审计反腐制度。《国务院关于加强审计工作的意见》(国发〔2014〕48号)强调要强化审计的监督作用，“严防贪污、浪费等违法违规行为”，“维护财经法纪，促进廉政建设”。对于国有企业而言，审计机关应当将国资预算的编制和执行情况作为重点内容予以审查，确保企业财务信息的真实性与准确性。具体而言，审计内容应当包括国有资产收益的完整性、国有企业之间是否存在资产转移或者隐瞒、薪酬福利发放的真实性、预算支出的合法性与合理性等，从而减少国有企业的利润规避行为。
三是建立国有企业预算制度和国企财务信息、重大经营事项公开披露制度。将国有企业的相关的年终审查报告、审计报告、年终报告等涉及支出行为细目的信息置于社会公众的外部监督之下，实现正式监督与非正式监督的耦合，真正落实所有权人的利益，促进国有企业的经营走上公开、公正、公平的规范化进程。同时上级主管部门对于国企经营者实行国企经营、管理者(只限重点岗位的管理者)家庭财产申报制，要求将上任、离任、任期内的家庭收支情况进行如实申报，并利用计算机进行信息管理，对他们的财产情况实施动态监督管理。
(三)从“各自为政”到“合力反腐”模式之形成
在同一个规制空间内，规制资源分散在不同的组织内，这些资源不限于由立法或者合同演化出的正式的国家权力，还包括公共财富、信息节点和组织方面的能力，传统的科层式的规制在实效上具有明显的局限性，良好的制度设计或许要尝试利用并发展这些分散化的资源，来支持规制制度中公共政策目标的实现。[11](P29-58)随着我国反腐败斗争的深入发展，分散的反腐败资源显然无法满足腐败治理的要求，形成反腐败合力已经成了共识。反腐败合力的形成有赖于各种反腐败力量的有机整合，从而实现信息的共享和力量的互补，优化反腐败资源配置，提升反腐败的实效性。《关于深化国有企业改革的指导意见》就指出，要“建立健全高效协同的外部监督机制”。针对国有企业的“腐败治理”的一元目标，通过整合“多元主体”的反腐败力量，有利于实现专业互补、信息共享、案例共研、优势共鉴，使资源优化配置，有效节约腐败治理成本，并降低协同主体自身风险。
首先是形成财税反腐败力量与监察反腐败力量的合力。国家监察体制改革将党的纪检监督、行政监察和检察监督进行了根本性变革与整合，将原来分散的国家监督职能模式打造成集中统一的监督模式，设立监察委员会来行使监督权、调查权和处置权。在国家监察体制改革的背景之下，加强财税反腐力量与财权之间的信息和资源的协同，打破腐败治理系统内部彼此之间的边界壁垒，实现线索迅速移送、成果及时转移，将有利于节约治理的成本，提高监督效率。
其次是形成财税反腐败系统内部的合力。现阶段，我国在财税反腐败方面还存在财政系统、审计系统和人大系统三分的局面，财政系统负责预算编制和预算执行的具体组织，审计系统侧重预决算执行情况的监督，人大系统负责预决算审批和总体监督。就当下实践来看，财政系统虽然拥有财政监督的职责，但是具体的监督责任不甚明确，甚至会出现自身违规的情况;审计部门仅仅是对于执行情况的过程性的一种监督，并无实质意义上的处置性权力，其对于相关不合规行为只能移送相关的部门进行处理。因此，在财政民主的原则下，理应强化人民代表大会作为国家权力机关的地位。2017年12月30日，中共中央印发《关于建立國务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，则从制度层面上为加强人大对国有资产的监督和管理奠定了基础。通过“人大主导监督—规范国有企业财政权—规范国有企业事权—减少寻租机会—消解国有企业腐败动力—抑制腐败”这样一条路径，在人民代表大会统一主导预算的前提下，通过建立全口径、全覆盖各类国有资产报告管理制度，强化国有企业预算的硬性约束机制。
六、结 语
国有企业是社会主义公有制经济的主导力量，是国家财政收入的重要来源，国有企业的良好运行有赖于清正廉洁的企业氛围。从财税法的角度看，以“治财”作为核心，以预防为导向，加强国有企业的内外部控制，以此截断腐败寻租的源头。加强腐败治理的顶层设计与微观治理的机制耦合，也是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，因此财税反腐败必然要在国家整体背景之下同监察反腐协同推进，形成反腐败合力，为深化国有企业改革扫清障碍。
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责任编辑：赵 哲
财税法制论文范文第2篇
【关键词】 绿色经济； 绿色财政； 绿色税收
目前，世界各国为克服环境污染、气候变暖与能源紧张等问题致力于绿色发展。在我国，加快绿色发展是建设资源节约型和环境友好型社会的根本途径。“十二五”规划中将绿色发展列为一篇，并明确绿色发展要加强财税等政策支持，不断完善环境保护的经济政策，这足以表明进一步完善财税政策对绿色经济的重要性。
一、绿色经济的提出
“绿色经济”最早提出是从环境经济学角度，而让这一概念在全球范围内具有影响力是2008年10月和12月联合国环境署发起的在全球开展“绿色经济”和“绿色新政”的倡议。倡议认为绿色经济是一种新的发展模式，绿色投资会促进经济的发展和社会的进步，经济的绿化不是增长的负担，而是增长的引擎，并号召各国政府尽快将绿色理念纳入到本国经济政策中去。
绿色经济是当代中国发展的重要实践。2009年8月的国务院常务会议提出大力发展绿色经济；2009年9月22日胡锦涛主席在联合国气候变化峰会上强调“大力发展绿色经济，积极发展低碳经济和循环经济”，丰富了科学发展观。2009年8月全国人大常委会《关于积极应对气候变化的决议》写入了“要立足国情发展绿色经济、低碳经济”，将绿色经济纳入到立法文件中。新出台的“十二五”规划对绿色发展进行了完整的阐述，明确了绿色经济发展的内容。
尽管绿色经济还没有统一的概念，但都认可绿色经济是将环境、资源纳入到生产要素，并充分体现自然资源价值和生态价值的可持续发展的经济；是将绿色注入生产方式及与之相适应的生产、交换、分配、消费关系的市场化和生态化有机结合的经济。绿色经济本身不是一个新事物，但联合国环境署能在能源与气候等多重危机背景下系统地提出，具有时机的恰当性。其政治影响力已经开始成为全球环境与发展领域的新潮流。
二、绿色经济的财税政策
绿色经济是遵循经济规律与生态规律的市场经济，其调控机制仍然是市场机制，自然会产生“市场失灵”。“市场失灵”的原因是环境资源的外部性，其表现是环境资源开发的外部成本没有纳入到私人成本中去导致了信号失真和因环境资源保护所产生的外部效益被他人无偿享用导致“搭便车”。根据外部性理论，解决外部性问题要通过政策干预将外部性问题内部化。这种为矫正环境资源市场配置失灵的经济政策，是绿色经济政策。绿色经济政策是通过内部化外部收益或补偿外部成本，激励市场主体持续地提供正外部性或减少负外部性，来实现环境资源的有效配置和确保环境污染最优水平。
从国外实践来看，多数发达国家重视运用政策工具发展绿色经济，特别是财税政策。在欧洲，瑞典和德国较早地进行了绿色财税改革。如瑞典1991年开征硫税后，每年二氧化硫排放量降低1.9万吨；德国于1998年在波恩制订了“绿色规划”，在国内工业经济界和金融投资中将生态税引进产品税制。法国从2000年将多种新设的包括空气污染类、噪音类、垃圾废油处理类的环境税组合在一起征收普通消费税。美国则通过税收减免来激发民众的环境保护热情，如《2003年能源税收激励法案》对使用再生能源给予税收减免进行了规定。日本政府强调实施绿色财政进行扶持，如对中小企业有关环境技术开发项目给予占其研发费用的1/2左右补贴。韩国政府为绿色中小企业实施税收减免，并对民间资本绿色存款免征利息所得税。
我国在推动绿色发展方面，作出了积极努力。如：实施节能减排行动和发展循环经济；加大财政转移支付，构建生态补偿制度；征收资源税和排污费。但另一方面，现行政策还不能完全适应绿色发展的需要。如：（1）对绿色发展认识不足，过分强调GDP作用，缺乏系统的绿色经济政策体系，政策工具单一。（2）对绿色发展的财政投入不足，没有建立独立的绿色发展专项资金，财政投入零散化，效果差。（3）现行税制绿色程度不高。现行税制中大部分税种要素的确定未从“绿色”角度考虑，与国际上已经建立起来的绿色财税制度有很大差距。
三、我国绿色经济财税政策的思考
借鉴国外经验，我国要采取有效的绿色经济政策主要包括对市场主体行为起激励作用的财政支出政策和对市场主体的高消耗与高排放行为起约束作用的税收政策来推动绿色发展。
（一）完善绿色财政政策
绿色财政政策是政府基于绿色发展目标为克服市场失灵运用的激励与限制的财政手段。
1.建立“绿色GDP”核算体系
绿色经济的健康发展，需要一套全面覆盖环境资源经济的统计指标体系，能将经济增长与环境保护统一起来，并对政府绩效进行科学评估。绿色GDP就是一套能反映这样要求的核算体系。其含义是扣除经济活动中投入的环境生态成本后的国内总产值。我国在2004年对多省市进行了绿色GDP试点，后因各种原因没有继续。绿色GDP推行遭遇搁置，并不说明这个核算体系不科学，只是时机与条件不成熟，思想认识与配套政策不到位。近年来，随着能源危机与气候变暖的新挑战，“绿色经济”、“低碳经济”等可持续发展模式进入实践。尤其是“十二五”规划中提出了弱化对经济增长速度的评价考核，强化包括资源节约、环境保护社会管理等目标任务完成情况的综合评价考核，为绿色GDP推行创造了条件。建立绿色GDP的核算体系，有利于实现从高消耗、高污染、低产出向低消耗、低污染、高产出转变，并能为实现“十二五”规划纲要中绿色发展政策提供基础和依据。如：通过绿色核算制定绿色资源价格，建立环境税收体系；通过绿化GDP，为建立符合科学发展观的领导绩效考核制度和国家生态补偿机制提供依据。所以现阶段应总结绿色GDP试点中出现的问题，在完善的基础上试点并推广，而不是搁置。
2.完善绿色补贴政策
补贴作为一种重要的财政手段被各国广泛应用，就在于政策的灵活性与针对性。绿色补贴是政府给予市场主体以激励其进行环境保护或资源节约活动的某种形式的财政支付。对市场主体实行绿色补贴政策，能在一定程度上兼顾公平与效率。由于我国过去的补贴大多没有和环境资源保护挂钩，有的甚至起了负作用，所以，完善补贴政策要避免扭曲市场机制，突出绿色，提高补贴效率。主要措施有：一是优化绿色补贴的领域。财政补贴要引导、鼓励更多的市场主体参与到绿色生产中来。如：生产和开发绿色产品、促进产业升级、加快绿色技术的开发、绿色农业等。二是鼓励绿色消费，提升绿色消费理念，促进消费者使用节能环保产品。如绿色建筑、绿色交通、绿色电器等消费品。三是完善补贴措施，制定合理的补贴方案。对有利于环境与资源保护正的外部性活动，要加大补贴力度，扩大受益对象范围，让更多的市场主体都能享受到政策支持。同时要严格评估补贴效果，改变过去固定补贴标准的做法，实行补贴量与环境保护水平相挂钩，让节能减排效率更高的企业获得更多政府补贴。
3.加大绿色采购力度
政府“绿色”采购是指政府部门购买、使用符合绿色认证标准和要求的产品及服务的行为。绿色采购直接反映政府介入社会经济的规模和深度，体现了政府节约能源、保护环境政策调控功能，有利于企业的绿色发展。我国《政府采购法》第9条规定“政府采购应当有助于实现国家的经济社会发展目标，包括环境保护”，为政府实行“绿色”采购提供了法律依据。财政部与环保部联合制定的环境标志实施意见与政府采购清单作了进一步明确。但由于我国政府绿色采购刚起步，立法内容简单，实施意见层次较低，从而在具体采购规程、法律监督程序、采购价格等方面存在着不足之处，应从以下方面完善：一是要制定政府绿色采购的具体办法，完善绿色采购清单及相关制度，扩大政府绿色采购范围，引导和鼓励更多的企业生产绿色产品。二是制定有针对性、实用性和可操作性的认证标准，对绿色企业进行统一认证。三是建立政府绿色采购的监督、评估与信息公开体系，完善绿色采购的法律监督机制。四是要解决绿色产品价格缺乏竞争力的问题。绿色产品在质量指标相同的情况下，往往价格较高，难以进入政府采购范围，可适当考虑采取补贴的方式解决。
4.建立生态补偿制度
生态补偿作为保护生态环境的一项经济手段，国外是20世纪50年代开始出现并逐步成为环境政策的一个重要领域。它是根据保护或破坏生态环境活动产生的环境利益来对利益主体的经济利益进行分配的制度安排。生态环境具有公共物品属性，政府应在生态补偿中起主导作用。目前我国关于生态补偿政策主要是2007年国家环境保护总局文件《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》。具体实施中，该文件内容过于简单致使各部门协调性不够，可操作性不强，未能建立起有效的生态补偿机制。从财政视角考察生态补偿机制建立，首先应改进公共财政对生态保护的投入机制，健全生态保护财政转移支付制度，确立转移支付的规模、对象与结构。其次是构建多层次的生态补偿财政分担体系。中央政府应加大对生态脆弱和生态保护重点地区的财政支持力度，增加对中西部地区的财政转移支付；地方政府应根据本省具体情况，合理安排财政转移支付的方向、规模，明确投资重点、使用原则和专项资金的使用范围等内容。国家、省、市、县可分别从各自财政收入中提取一定比例的资金，由本级财政设立专门账户进行管理并使用。
（二）构建绿色税收体系
税收手段是常被看作对环境与自然资源政策最有效的一种工具，其理论根据是庇古税，税收额应是在最优污染水平下的边际损失。
1.开征环境保护税
环境保护税也被称为生态税、绿色税，是对污染（或排放）物质的控制征收的一种税，它不是一个独立税种，国外主要包括二氧化硫税、水污染税、噪声税、固体废物税、垃圾税等多个税种。至于碳税则是以减少二氧化碳的排放为目的，对化石燃料按照其碳含量或碳排放量征收的一种税。碳税可以是独立的税种也可以是环境税的一种，因为碳排放尚不能明确为污染物。环境税在本质上是按照“谁污染，谁缴税”的原则，把环境污染和生态破坏的社会成本，内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源，既有利于节能减排，又可以增加财政收入。开征环境税将成为我国保护环境和资源的有力手段，是改善我国环境治理的必然选择。十二五规划纲要中明确提出了要积极推进环境税费改革，选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，逐步扩大征收范围。因此，加快环境保护税出台已经有了政策基础，下一步的重点是研究环境税具体征收税种与征收办法。
2.完善现有税种的绿化
环境税收体系的完善还有赖于对现行税种的“绿化”，应当结合我国目前新一轮的税收制度改革，将环境因素纳入已有税收体系中，提高现行税种的绿化程度。首先是在实施绿色税收过程中，设计综合的环境税收体系；对税种、税率、税收减免以及征收时机选择进行全面考量，做到既保护环境又不影响可持续发展。其次是对现有税收体系的绿化应当着重从资源税、消费税和增值税开始，特别是加快资源税的改革。对资源税的改革应当从矿产资源入手，扩大征税资源范围，提高征收税率、实行差别税率，并且把水资源和森林资源的保护也纳入到税收调整的范围。最后，是税收绿化中要不加重企业负担。在开征环境税后，应及时将企业缴纳的大多数环保方面的收费并入环境保护税一并征收，以避免重复征收。另外值得注意的是在肯定环境税积极作用的同时，也要防止环境税的负面作用。“不要过高估计庇古税，从长期看，庇古税有可能证明是过高的，会引起企业效率降低与经济政策工具相背离的结果”。
【参考文献】
［1］ 托马斯·思德纳.环境与自然资源管理的政策工具［M］.上海世纪出版集团.
财税法制论文范文第3篇
关键词：中国农业;科学技术;制度创新;财税措施
文献标识码：A
财税法制论文范文第4篇
摘要：中国经济发展已出现社会生产过剩，人们的有效需求却不能得到充分的满足，“供需错位”阻挡中国经济持续增长，供给侧改革迫在眉睫。目前河南省产业结构面临第一产业结构安排不合理，专业化程度不高；第二产业产品竞争力不强，缺乏高附加值的产品；第三产业发展滞后。优化产业结构的财税政策主要依靠设立财政扶持资金；将财产税作为河南地方主体税种；扩大资源税征税范围、尽快加征环境保护税。
关键词：河南省；产业结构；财税政策；供给侧改革
1引言
近年来，面对国际环境日益复杂和国内经济下行压力加大的双重困难背景下，河南坚持完善新思路、谋划新举措、寻求新突破。但是，在河南经济总量上升的同时，河南的产业结构与经济发展呈现出不相符的特征，税收与经济的发展密不可分，产业结构的变化也会影响到经济的发展。因此，将税收政策与产业结构结合起来研究不仅是可行的更是必须的。
2015年习近平主席提出了“供给侧改革”一词， 具体来说，供给侧改革就是把经济运行中不平衡、不协调和不可持续的因素去除，把优化产业结构、投资结构作为实现提高人民生活水平的方法，并以此获得经济可持续高速增长。通过上述分析，加快河南省产业结构转型升级已势在必行，本文在供给侧结构性改革的背景下，探讨税收政策对产业结构调整的作用对促进河南省的产业结构优化具有重大意义。
2河南省产业结构现状及存在的问题
2.1河南省产业结构现状
河南地处中原，处于承东启西、联南通北的重要枢纽，交通地位重要。中原地区又是连接我国东西部的重要经济区域，在我国经济发展中具有不可替代的地位和作用。目前，全球经济发展处于下行，国内外政治环境日益复杂，而河南省经济发展却稳速增长见图1所示。
由图2可以看出，河南省产业结构调整稳定推进，工业主导地位明显，带动作用不断增强。第三产业稳步增长，意味着河南省经济在向服务化的方向推进，产业结构在升级。
2.2河南省产业结构存在问题
从三次产业对河南省GDP影响的角度分析。一般情况下，三次产业结构与优化产业结构发展的路径大致上是趋同的。从图中可以看出三次产业结构不协调，河南省国内生产总值的增长长期主要依靠第二产业来完成，只有在近两年的发展中，第三产业对GDP的拉动才与第二产业持平。第一产业对国内生产总值增长的影响一直处于较低，这从侧面反映当前关于农业方面的技术发展仍待加强。
第一产业对GDP的增长贡献较低，发展效率低下；第二产业在三次产业中所占比重最高，但是多数产业竞争力不强，缺乏高附加值产品，这都映射在行业不集中、技术水平发展落后、企业规模结构不合理等因素上；第三产业发展较为滞后，没有达到现代经济发展需求的高度。解决对策，应将产业结构优化的重心挪到第三产业上，而不是依赖第二产业，让第三产业逐渐成为拉动经济前进的重大力量。
3税收政策对河南省产业结构的影响
税收政策调整产业结构源于税收政策能对一国经济增长产生影响，经济的增长与发展会影响到产业结构，这种传导机制最终到达了税收政策引导产业结构朝向高级化、合理化方向发展。因此，全面实施“营改增”是政府运用税收政策对产业结构进行有意识调节的一种宏观经济调控手段。
3.1影响服务业发展因素之一，税收的减负
税收负担是影响服务业发展的主要因素之一，国家全面实行“营改增”这一举措对服务业的生存环境具有较大的改善，这主要体现在税负减轻上。服务行业在“营改增”之前都是按营业额全额征收营业税，“营改增”之后只需要按增值额征收增值税，这样就避免了营业额中已经交过税的部分还要继续征税的弊端；由营业税该征增值税对企业最大的优惠是，当企业发生购买行为并取得增值税专用发票时是可以抵扣的，每个企业环环相扣，都处在这个产业链条当中即是买家也是卖家，从而达到减轻了整个产业链的税收负担。由此可以提高第三产业的发展进度。
3.2推动第三产业发展的催化剂
服务业的发达程度被看作是衡量一个地区或国家经济结构是否合理、城市新兴化程度高低和城市综合竞争力的总要标志之一。实行“营改增”改革后，第二产业和第三产业之间的增值税抵扣链条就打通了，极大地激发了企业采购现代服务业的积极性，企业将一些生产服务业务转向外包，继续把核心产业向高端化、专业化方向发展。这种非核心服务外包，则给现代服务业带来了前所未有的发展机遇，这对河南经济的发展将起到重要的推动作用。
4促进产业结构优化的税收政策建议
4.1无法真正享受“营改增”带来税收优惠政策的企业，给予地方财政支持
一些企业由于自身原因，无法享受“营改增”带来的税收优惠。在改革过渡期，会出现税负不减反增的反常现象。为了使改革红利普及到每个企业，调动企业发展自身的积极性，应对“营改增”过程中税负有所增加的企业，地方财政需据实予以过渡性扶持。由市与区县两级财政分别设立财政扶持资金，在缴纳税款时有税负增加现象的企业，可以向财政专项资金据实申请。财政部門依据实况予以分析，酌情拨付专项资金。
4.2将财产税作为河南地方主体税种
我国目前的财产税包括房产税、土地增值税、契税、耕地占用税、城镇土地使用税、车船税等，属于直接税，具有不易转嫁、税源广、税基稳定等特征。由于近几年，河南省房地产业迅猛发展，房地产税收收入对地方财政的贡献度不断提高，所以把财产税作为河南省的主体税种是势在必行的。具体可以从以下几个方面来完善财产税改革。
（1）开征房产税。我国房地产经济长期以来泡沫化严重，这与缺乏合适的税收调控政策有很大关系。因此，应把房产税作为地方第一大税种来培育，把开征房产税提上财税改革的重要日程。房产税不仅能增加地方税的税基，而且对社会公平和房地产的平稳健康发展也会起到十分重要的作用。
（2）调整土地增值税。土地增值税是对出售或以其他方式有偿转让国有土地的增值部分征税，可以通过调整税率、改进土地增值税税率计算方式、改进土地增值税的征收方法以此来加强国家对土地开发和房地产市场的调控力度，防止土地投机行为。
（3）调整车船税税率。近年来，河南省城镇居民收入不断提高，对汽车的需求量加大，这就造成城市交通拥堵以及环境污染等不良现象，这些给人民生活带来了极大的不便。如果可以提高车船税的税收收入，把这部分收入用于交通和环境治理，这就充分体现了“取之于民、用之于民”的原则。但是，目前我国现行税制体系中车船税的税率比较低，没有起到抑制不良现象的作用。
4.3扩大资源税征税范围，尽快加征环境保护税
资源税在实施全面“营改增”后将变成地方政府的主导税种。通过扩大资源税的征收范围，改变课税依据，提高税率，以此达到提高资源开发的门槛，这样就可以促进节能减排和资源有效利用，进而提高有效供给的目的。随着经济的高速发展，环境污染问题逐渐加剧，可以说是触目惊心。但是现行的制度中对污染环境多是采用行政性收费和罚款这种手段，相对税收的严肃性和权威性比较差。因此，要发展绿色经济，就要加开环境保护税，既能增加地方政府财政收入，又能借助税收的严肃性和权威性发挥对污染的调节作用。
参考文献
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财税法制论文范文第5篇
摘要：民族地区财政体制具有自身的特殊性，它是由民族地区特殊的自然地理条件、民族宗教特性和经济社会发展阶段的特性决定的。民族地区财政制度已经取得很大进步，但还存在政策、制度、意识等多方面问题，因此，应从多个方面完善、创新民族地方财政制度。
关键词：民族地区 财政 创新
引言
我国是统一的多民族国家，有56个民族，少数民族有1亿多人口，分布在全国各地。这一基本国情，决定了民族问题始终是我国建设中国特色社会主义必须处理好的一个重大问题。
当前,我国民族问题的核心是民族发展问题。但是,民族地区大多地处偏远,自然条件恶劣,经济发展水平低,很难依靠自身力量摆脱落后状况,实现跨越式发展。基于此,文章将阐述如何通过财政政策与制度的改革与创新,促进民族和平共处,推动民族地区经济发展,建构良好的民族和谐新局面。
一、民族地区财政运行状况及存在的问题
少数民族经济具有地域性和民族性双重特征,同时区域经济发展与民族经济发展具有一致性的同时,存在着脱节和不一致的方面。因此,要想加快民族地区经济发展,必须提高中央对民族地区财政支持的效率，目前民族地区财政运行状况存在以下问题：
（一）民族自治地方没有用足用好财政自治权
民族自治地方不要结合地方特点制定财政单行条例以及必要的变通和补充规定。财政自治条例是民族自治地方专为调整民族自治地方财政关系的地方性民族法规之一，使民族自治地方有关财政自治的有关规定措施化。5个民族自治区至今没有一个完成自治条例的制定。
（二）中央对民族自治地方的财政支持力度不够
民族自治地方财力薄弱，中央的支持显得尤为重要。西部民族地区地域辽阔，发展水平较低，对外交通不便，基础设施落后，投资硬环境较差。中央应进一步加大对西部民族地区投资的力度，争取将国家财政投资的重点转移到西部民族地区。
（三）中央与地方政府之间事权、财权模糊
分税制初步划分了中央政府和地方政府的财权，但在事权方面只对各自的职责范围确立了一个大框架，对民族自治地方政府公共服务事权划分不合理，资金分配办法不规范，造成一部分财政支出不合理，各级政府支出责任不明确，甚至带有较大的主观随意性。另外与事权相对的财权也呈现出极不对应的态势，具体表现在：财权逐渐上移，财力越来越多地集中在上级政府尤其是中央财政。
（四）民族自治地方实施财政自治权以及创新的意识不强、效率低
有些民族自治地方的自治机关自治意识淡薄，不同程度地存在重自治机关的地方国家机关职权、轻自治机关自治权的问题，极大地阻碍了少数民族的经济发展。具体表现如有关财政自治的条款均流于一般化，模仿的程度高，自我创造的程度低，不能反映各民族自治地方的特殊情况。对财政自治权的重要地位认识不清，也常可归因于民族自治地方的有关机关保护个人利益，从而置民族自治地方利益于不顾。另外，向中央争取专项资金时，由于中间环节过多过长，中间费用以及工程项目层层转包各层次扣除，很可能还有挪用，实际上有的转移支付最后到真正要用的项目的流失非常严重。
（五）国家政策“一刀切”的问题
经济体制改革以来，国家出台的一系列政策、措施均采取了“一刀切”的办法，使过去对民族自治地方的优惠政策失去作用。
（六）财政转移支付制度不够规范和完善
94年我国实行分税制改革财政体制以来，税收返还作为一种主要的转移支付形式，西部地区基数低，则其得到的税收返还数额就少，税收返还反而加剧了地区间发展的不平衡。此外，中央对地方的专项补助作为转移支付的一个内容，几乎覆盖所有的预算科目，重点不突出，透明度不高。
二、促进民族地区发展的财政制度创新
（一）、逐步建立合理的转移支付制度。在保障民族地区的财政自治权的前提下,制定《民族自治地区转移支付暂行条例》,逐步建立以因素法为主的转移支付制度。
（二）、在民族区域自治的框架下,继续完善分税制。首先可以考虑修改民族地区与中央政府税收分成比例。其次,中央对地方的税收返还实行“存量不动,调整增量”的政策。同时可以考虑赋予民族地区税收管理权限。
（三）、调整中央政府与民族自治政府的事权与财权。财政分配关系是财权与事权关系的统一结合体,事权合理界定、明确分工是完善中央与民族地区财政分配关系的核心。在中央政府与民族地区政府之间划分事权、分割财权,要切实考虑到少数民族地区的实际情况,使之区别于一般地区。尽量使得民族地区得以实现与其他地区享受基本均等化的公共服务。
（四）、建立西部民族地区资源开发补偿机制,保持可持续发展。建议:一是通过财政转移支付制度保证资源所在地合理的资源收益权。二是建立“资源开发补偿基金”。
（五）、加大税收优惠力度。在实行产业倾斜政策的同时,继续加大地区倾斜的力度,将西部民族地区现行企业所得税优惠税率再度下调;提高再投资退税比例。
（六）、建立合理的绩效考核制度，完善民主监督机制。首先，建立财政支出效果评价机制和监督管理机制。财政支出效益监测评价指标体系的设置，可按照经济效益、社会事业发展效益和生态效益三大类标准来安排。成立专门的管理机构，完善操作规程在监督方面，要规范化、法制化并强化权威性。另一方面，建立民族地区民众参与的绩效评价机制。健全民众参与机制，着力推进评价机制创新。
参考文献：
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[4],[5]王胜章.民族自治地方政府公共服务建设思考[J].思想战线,2006.
财税法制论文范文第6篇
就业政策是一国宏观经济政策体系中的重要组成部分。从根本上来说，就业政策的选择和实施，关乎一国的稳定及经济发展的可持续性。改革开放以来，我国的就业政策经历了一系列的变迁，在２００２年后就业政策的目标逐渐清晰，开始实施积极的就业政策，但是，伴随着我国经济的高速增长，就业难的问题依然困扰着政府和普通劳动者。本文认为，就业政策的设置应该满足以下几个目标：扩大就业的同时要实现人与社会经济的和谐共生、实现就业政策的外延广义式的大一统整合、进一步消除就业不同群体之间的政策差异。
[关键词]就业政策；就业率；奥肯定律；社会公平
薛 华（１９８５—），女，江西省社会科学院助理研究员，主要研究方向为产业经济学、宏观经济。（江西南昌 ３３００７７）
本文为江西省社会科学院青年项目“农村社会保障对农村居民消费影响的理论、作用机制与实证检验——以江西省为例”的研究成果。
一、问题的提出
一国的就业政策是一国宏观经济政策体系中最重要的政策内容之一，关乎一国的稳定与否及经济繁荣是否具有可持续性。从个体角度而言，一个国家的就业政策，是除国防政策之外最重要的政策，就业政策的保障有效性意味着个体能否通过公平劳动获取必要的生存所需的物质基础，进而获取个体进一步发展的可能性空间。从狭义的角度，就業政策是指人力资源市场规范、人力资源储备培育、社会保障与劳动关系调整的一系列政策安排；从广义的角度，就业政策涵盖了金融、产业、财税和狭义就业自身的一系列制度化约定，是多个领域内相关政策安排的集合。[１]
当前，国际经济前景萧条的预期对我国就业前景带来了消极的预示，在国家多年以来大力发展经济以创造更多就业岗位的努力推动下，就业领域仍然面临诸多问题与挑战。大学生、新生代农民工、城镇失业人员的就业问题令民众与政府对我国现行就业政策的效用忧心。对我国的就业政策进行回顾、总结、剖析和评价，有助于下一阶段就业政策的调整和完善，实现整体就业的和谐可持续发展。
自积极就业政策在瑞典率先实施以来,国外便出现了大量的评价文献。从已有的研究看,关于劳动力市场政策评估的方法大体包括四类:微观经济层面的计量分析、宏观或者总体效果分析、定性分析和成本收益分析。[２]而国内研究主要集中在就业政策内容的讨论上，以政策效果的评价居多。本文认为，就业政策的导向决定了就业政策的效果，进而影响本国的就业形势，因此，我国现行就业政策的困境及未来的导向是本文探索的重点所在。
二、改革开放以来我国就业政策的沿革
中国劳动力市场的发育始于２０世纪８０年代初期。为了适应改革开放的需要，１９８０年城市劳动制度改革迈出了第一步，实行在国家统筹规划和指导下政府推行的劳动部门介绍就业、自愿组织就业以及自谋职业三者的结合（即“三结合”就业方针），打破了计划经济体制下统包统配的劳动就业政策。城市劳动制度改革迈出的第二步是突破固定工制度，推行劳动合同制，打破“三铁”（干部制度的铁交椅、分配制度的铁工资、用工制度的铁饭碗），实施优化劳动组合。[３]（Ｐ４９３）第一次突破了城市劳动力配置的完全计划化，形成了一个边际意义上的政策调整。
２０世纪９０年代末以来，在职工大批下岗，城市失业率上升的情况下，政府实施了一系列政策，采取了很多措施缓解劳动力市场压力，涉及政府自身、企业和劳动力等不同层面。我国的就业政策自改革开放以来，基本可以归纳为以下几个阶段：
（一）由计划经济向市场经济体制改革引发的企业用工制度改革，确立市场就业主体地位阶段
新中国成立后建立的高度集中的计划经济体制，在我国建设工业化基础的初期，发挥过巨大作用，但随着社会经济的进一步发展，慢慢呈现出了其内在弊端。党的十一届三中全会以后，党和国家决定对原有的经济体制进行变革和调整，国家和企业、企业和职工之间的关系进行了进一步的厘清，企业用工制度也同步进行了变革。１９８６年７月，国务院下发了《关于发布改革劳动制度四个规定的通知》，在国有企业实行了以用工制度为中心的四项改革，主要包括在新招工人中普遍推行劳动合同制、面向社会择优录用的招工制度、赋予企业辞退违纪职工的权力和建立失业保险制度。[１]１９８７年开始的“搞活固定工制度”改革，在要求企业招收新工人时一律实行劳动合同制，企业与职工自愿签订劳动合同的同时，改革也涉及企业原有职工，原有国有企业的固定工制度慢慢过渡为劳动合同制度。国家统包统配的大一统就业政策慢慢地有了松动，给予了劳动者自主选择就业渠道的初步权利。也就是说，随着国家逐步扩大国有企业的包括劳动用工权在内的各项经营自主权，企业管理者开始具有筛选、解雇职工的合法权，也有权根据企业效益和职工的表现决定和调整工资水平。这个制度条件具备以后，随着企业竞争压力的提高，企业雇佣行为就倾向于市场化，“铁饭碗”就逐渐被打破。这为以后培育发展人力资源市场、走市场化就业道路奠定了基础。
（二）建立现代企业制度的国有企业改革新阶段，建立起市场导向的就业机制
党的十四届三中全会以后，国有企业改革进入了建立现代企业制度的新阶段。为了抑制经济过热，我国实行了紧缩的财政政策和货币政策，再加上同期出现了亚洲金融危机，国有企业面临着极大的生存困境，为了帮促企业走出困境，１９９７年至２０００年,我国开始实施以“鼓励兼并、规范破产、减员增效、下岗分流、实现再就业工程”为主题的国有企业攻坚改革,大量企业关闭破产、企业职工集中批量化下岗失业，三年间被剥离的国企职工总数高达２３００万。为了应对这种突发性的大规模失业下岗问题,国家出台了以“三条保障线”为主要内容的就业政策。由于这些政策大部分都是以保障失业下岗职工的基本生活和收入水平为目的,因而可以归结为被动型、消极的就业政策。此外,这些措施大都是临时性、过渡性的办法。[４]在此阶段，国家投入了大量的财力用于就业再就业，１９９８－２００８年,我国政府为落实就业政策累计支出６１６９．６７亿元,其中用于落实消极就业政策的支出为４１４４．０６亿元,落实积极就业政策的支出为２ ０２５．６１亿元。[２]到２００７年左右，基本上全国范围内的国有企业职工在体制转轨的过程中实现的身份就业的平稳过渡，为就业全面走向市场铺平了道路。到党的十五届四中全会，我国又进一步明确提出了建立市场导向的就业机制。
（三）统筹城乡各类群体就业到积极就业政策框架的初步形成阶段
进入２１世纪后，我国的就业政策目标日趋清晰。在各级政府报告中，关于就业形势及就业目标的表述比重逐步增大。２０世纪８０年代中期，农村富余劳动力转移，进城就业这个具有中国特色的就业现象开始出现，时至今日已经成了席卷全国的最大的流动就业群体，但在上述划分的第一、第二阶段的就业政策]变过程中，尚未被提高到统筹就业的一大重点的层次来考虑。实行积极的就业政策后，政府部门在统筹考虑就业政策体系化的实践的过程中，逐步将农民工（转移进城就业的农村富余劳动力）、城镇下岗失业人员再加上近几年出现的大学生就业三个群体、三种对象纳入了就业政策框架的统一视阈，到２００７年，这三大就业群体在享受公共就业服务体系提供的各项服务上已经基本实现了同一起点、同一待遇。２００７年《就业促进法》的出台，更标志着诸如《关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发[２００２]１２号）、《关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发[２００５]３６号）等一系列积极就业政策实现了向法制化安排的强化。也即在此阶段，促进就业的政策从产生到发展，到不断完善，最终以法律的形式确认，已经形成了有中国特色的积极的就业政策体系。[５]从我国积极就业政策的具体内容来看,概括来讲,目前主要包括以下几个方面:职业培训、岗位创造、中小企业扶助、公共就业服务、政府购买公益性岗位、残疾人就业保障。
三、我国目前就业政策的导向与困境
赵曼、喻良涛在总结分析我国就业支出特点的基础上,构建了我国就业支出绩效评价的指标体系。[６]杨宜勇认为,积极就业政策对中国十分必要,但存在着目标人群的排他性、政策力度不够等问题,因此,要树立普惠意识、加强对新增就业人口中弱势群体的关注和就业扶持。[７]我们认为，我国目前的就业政策存在以下三大导向，但同时面临着一定的困境。
（一）以扩大就业为导向，但未形成大一统的综合政策体系
从中央到各级地方政府的施政表述中，扩大就业都是我国目前就业政策的关键核心词汇，近几年各地政府部门的政府目标责任书中，均将新增就业、农村富余劳动力转移就业、降低城镇登记失业率等目标纳入其中，也切实投入了大量财政支出来保障相关目标的实现。应该说，这一系列的努力，对解决就业困难群体的就业和保障社会经济大转型过程中的稳定居功甚伟。从就业者群体的角度来思考，特别是普通民众的实际感受中，新成长进入人力资源市场的大学生就业群体的就业变得日益艰难，有资料显示，大学生毕业到入职之间的平均时间间隔接近一年。[８]
但是就业岗位归根结底不能依靠政府来创造。Ｃａｌｍｆｏｒｓ,Ｆｏｒｓｌｕｎｄ和ＨｅＬｍｓｔｒｏｍ使用瑞典２０世纪９０年代以来的数据,分析了瑞典积极劳动力市场政策的效果,并将之与其他ＯＥＣＤ国家同期的数据进行了对比。他们发现,积极的劳动力市场政策可能降低了公开失业率,但同时也使得正規就业岗位减少了。[９]
在经济学理论上，完全的人力资源市场化可以实现市场出清（允许存在恰当的自然失业率），但在对就业形势的实际观测中，我们可以发现，目前就业的几大矛盾：就业总量性矛盾（即岗位供应存在不足）、就业结构性矛盾（人力资源的技能层次分布、地域分布与用人单位的需求存在失衡）使得市场并不能实现短时间内的出清，似乎经济学理论已经失去了指导意义。实际上，我们发现，虽然各级政府部门在努力加强各职能部门间的协调配合力度，但大一统的综合政策体系并未完全成型，再加上政府部门之间相互配合与调度存在成本，导致整个就业政策体系的保障性产生漏出效应。如教育行政部门在制订学生的培养计划时，由于其行政审批体制的相对严肃和缺乏灵活性，加上其无从预见未来几年人力资源的需求导向，一般而言，并不能即时响应劳动力市场的需求。而社会第三方的培训机构，却囿于机构自身素质的限制，无法提供充分满足市场需求的培训教育产品。这使得大学生或其他层次的学生进入劳动力市场不可避免地存在技能脱节，造成就业结构性矛盾。在就业总量性矛盾上，此症结产生的原因表现得更加明显，自发式的市场经济绝不会自动响应人口自然增加量来调整其产生的岗位数，而政府部门主导的投资计划产生的新增岗位一般而言也不会主动去匹配劳动力资源供应量，要解决这个问题历来是制定经济政策的难题。
（二）以实现城乡就业一体化为导向，但未成功消除城乡二元化结构给就业者形成的多种壁垒
实现城乡就业一体化是政府工作报告中关于就业政策的一个主要目标和导向，其意是指一国的劳动者理应得到平等的就业和发展的权利，这也是国家理应提供给公民的基本就业权利。虽然在我国以往的城市二元制的发展轨迹里，城镇居民与农村劳动者之间在身份属性和就业的起始点上存在先天性的差别，但《中华人民共和国就业促进法》，以法律的形式重新给予并确认了农村劳动者平等的就业权利，这是一个划时代的进步。
在我国经济发展过程中，农民工给我国的工业发展带来了巨大的人口红利与原始积累。在就业政策的实践中，虽然在狭义的就业政策体系里，农民工享受到基本的就业公平，如已经可以享受与城镇劳动力一体化的职业介绍、职业培训与相关补贴，可以实现自由的就业迁徙并且农民工工资的地区差异逐渐缩小(虽然根据经济学原理，这种工资趋同是劳动力市场一体化程度提高的标志)，但农民工在真正转化为城市产业工人的进程中，在融入所就业的城市的进程中，仍然困境重重。农民工在医疗卫生、子女求学、政治诉求、住房保障等问题上，在短时期内无法在狭义的就业制度安排上打破痼疾，而反过来这些问题的存在又消弭了城乡就业一体化的就业政策的正面效果，截至今日，以实现城乡就业一体化为导向的就业政策并未成功消除城乡二元化结构给就业者形成的多种壁垒。目前国家已经在多个省市由公安部门牵头出台推行居住证管理制度，这是在原有户籍管理制度上的一次重大突破，我们可以期待其是否能够给城乡一体化的就业政策体系施行带来进一步的制度突破。
（三）以职业培训为导向,但未关注到劳动者与社会经济和产业发展的和谐共生
素质就业是稳定就业的先决条件，在目前通行的“扩大就业、稳定就业、素质就业”的三位一体的表述中，由于现阶段的就业形势现状，当前优先解决的问题应为前面二者，但在可预见的未来，素质就业应为最重要的导向之一。现阶段各级政府投入巨资用于开展各项提高劳动者素质的计划和工程，制定了一系列的宏大目标。在“十二五”期间，政府更提出了要将所有农民工轮训一遍的规划与蓝图，应该说，政策的制定者对劳动者技能的提升已经非常重视，各级政府的实际执行部门与执行者也在切实执行相关培训计划的落实与实施。
目前的问题在于，导向的正确并不天然意味着结果的合理。源于地方政府在任期内发展地方经济的推动力，各地工业园区在招商引资和产业承接转移上高歌猛进，我们注意到，部分地区尤其是内陆不发达地区的工业园区用工陷入了同质反复的用工陷阱。根据人力资源和社会保障行政部门对工业园区的调查结果显示，目前企业大量缺少的工人仍是具备基础技能的劳动者。目前招工难的困境是，在资本的候鸟式迁移和资金流出后，将农村富余劳动力转移成仅具备简单基础劳动技能的产业工人以满足当前工业园区用工的贪婪与无节制的做法，这将给资本流出地政府带来下一步如何转化这一批劳动力技能的巨大难题。
在整个就业政策的逻辑思路和理论推]里，我们可以清楚地看到以提高劳动者素质为导向的脉络，但在实践中，各级政府部门在政绩考核压力和发展地方经济的动力下，倾向于为满足当前用工需求特征而粗放式的经营人力资源的培育与储备，并未把劳动者本身的发展和劳动者与社会经济和产业升级产业发展的和谐共生设置成终极目标，仍然把人当作发展的工具而不是发展目的本身。有学者通过微观数据证实职业培训对村民非农收入的影响，结果表明,参加培训者的收益甚至要低于随机挑选出的村民的平均收益[１０]Ｂｉｄａｎｉ,Ｇｏｈ和Ｏ’Ｌｅａｒｙ利用微观数据对武汉和沈阳的再就业培训计划作了就业效果评价,发现培训计划的再就业效应和收入效应均不明显。[１１]这也从侧面说明，各级政府应及时调整对人力资源培训和储备的整体政策，以实现劳动者与社会经济和产业发展的和谐共生。
四、就业与经济增长关系的理论：奥肯定律及其失灵
在经济学理论中，有几大原理指导并影响了国际范围内不同体制的国家就业政策制定，提供了理论支撑，对我国而言，也具有一定的参考价值。
其中，最重要并最能反映劳动力与经济关系的理论——菲利普斯曲线，它说明一国的就业状况与经济增长存在紧密的联系，是由新西兰经济学家Ａ．威廉·菲利普斯在研究失业率与工资增长的关系时得出的，即货币工资变动率与失业率存在比较稳定的此增彼减的关系。通过经验研究发现了英国名义工资变动率和失业之间存在的显著负相关关系，拟合出了所谓的菲利普斯曲线。而后来的学者则在菲利普斯曲线的基础上，将失业和总产出，以及名义工资变动率和通货膨胀率联系起来，用该曲线来描述就业与通胀的关系。其表现形式是：在以失业率为横轴、货币工资变化率为纵轴的坐标图上，由右下方向左上方倾斜的、具有负斜率的一条曲线。它表明失业率与货币工资变化率二者呈反向的对应变动关系，即负相关关系。当失业率上升时，货币工资变化率则下降；当失业率下降时，货币工资变化率则上升。
菲利普斯曲线对就业政策的指导意义在于，就业政策应该更多地关注劳动者个人的发展，要给劳动者提供包括适当的工资收入和增长预期、良好的工作条件、职业的发展空间等。
而美国经济学家奥肯于１９６２年提出，失业率与经济增长率具有反向的对应变动关系。劳动力需求的水平，在动态意义上主要决定于经济增长。经济增长速度快，对劳动力的需求量相对较大，就业岗位增加，就业水平高，失业率低；经济增长速度慢，对劳动力的需求量相对较少，会直接制约就业岗位的增加，就业水平低，失业率高。失业意味着生产要素的非充分利用，失业率的上升会伴随着实际ＧＤＰ的下降，描述失业率和ＧＤＰ之间的这一关系的经验规律称为奥肯定律。
奥肯定律将经济增长率和失业率的变化联系在一起，根据奥肯定律，降低失业率要有高经济增长率与之相配合，也就是说低失业率伴随着经济周期的扩张阶段。奥肯定律在国内外得到普遍的认同。
但近年来，奥肯定律在解释我国的经济增长与就业增长率之间关系的解释力有所削弱。我国经济在近３０年得到了高速发展，２０世纪８０年代以来年平均经济增长率达到９％，但并未如奥肯定律所描述的经济每增加一个点，就带来相应比例的就业增长率。我国１９８５—１９９０年，ＧＤＰ年平均增长率为７．８９％，同期就业人口平均增长率为２．６１％；１９９１—１９９５年，ＧＤＰ平均增长率为１１．５６％，同期就业人口年增长率为１．２３％；１９９６—１９９９年， ＧＤＰ年平均增长率为８．３０％，同期就业人口年平均增长率为０．９６％。数据显示，１９９１年以来，我国ＧＤＰ增长对就业的拉动作用与前期相比有较大幅度的降低。但是，我们认为，奥肯定律描述的经济发展与就业增长之间的正相关规律仍然存在。我国现在经济增长对就业拉动性下降的原因有很大一部分归于技术进步。奥肯定律仍然适用于我国目前的国情，经济增长无疑是就业增长的前提，在下一步就业政策的制定中，政府应致力于大力发展经济特别是发展带动就业效果明显的产业以创造就业岗位。
五、我国就业政策的未来导向初探
（一）在扩大就业的同时要实现人与社会经济的和谐共生
我国进入新的发展阶段，劳动者的需求也从简单的提供劳动获取必备的生存物质基础拓展到了获得尊重和自我实现的机会等方面。
就业岗位的增加依赖于经济的发展，反之扩大就业和合理的人力资源开发利用以及配置，对促进生产力的发展和发展经济有着正向促进作用。经济发展的最终目的是为人，而不是为了发展本身，在发展经济扩大就业的同时，要充分考虑产业升级过程中人的劳动力技能的储备与调整的可能性，有预见性地将产业发展与人的发展同步，摒弃那种将人视为物的经济发展观。实现扩大就业的同时，人的技能得到提升，并能适应不同阶段经济发展和产业发展的需求，最终实现社会整体和谐、经济可持续发展、产业健康、人的满足和自我实现。在就业政策的发展与下一步的变革上，政府部门应把握当前和长远两种目标的协调度。在中国人口总量大、经济欠发达、提供就业岗位不充分的国情基础上，在制定和调整就业政策的考量中，要正确处理好发展经济与扩大就业的同时，实现人与社会经济的和谐共生。
（二）实现就业政策的外延广义式的大一统整合
现行的就业政策在实际的制定和施行过程中，往往仅落在单一部门即人力资源和社会保障部门肩上，而实质上对整个国家而言，就业是一项民生工程，理应是政府多部门协作，共同推进并实施。温家宝总理曾说过：“就业涉及民生，是天大的事，不仅关系国家经济发展，也关系个人前途。”①虽然在国务院和各级政府层面上，我国组建了就业工作协调机构，但此非常设机构的协调机制囿于构成部门众多，相互之间的配合难度与操控难度大，信息交换顺畅程度亦不如单一部门顺畅，其功能并不能得到充分发挥，协调有余，落实不足。下一步的就业政策体系，理应涵盖到产业发展、金融财税、教育培训、国际贸易等多个领域，使全社会、各政府部门重视就业工作。要建立国家、省两级的人力资源基础数据信息库，在发改委和工信委等部门制定政策时，要充分考虑人力资源支持和下一步发展的需要来进行产业升级与投资；在教育培训部门，要充分考虑现行人力资源市场上供求平衡状况来决定新增储备人力资源的教育培训内容，减少技能结构性矛盾；在国际贸易与金融财税领域，要充分考虑国际收支平衡、金融财税安全与创造和拉动岗位增长之间的联动性。实现就业政策不仅针对狭义的人力资源本身来设计，而是要形成一个体系完整、互为支持的大一统政策框架体系。
（三）进一步统筹城乡就业，消除就业不同群体之间的政策差异
自２００２年起施行的积极就业政策和２００６年起施行的新一轮积极的促进就业政策已经在努力消弭不同就业群体之间的差別化就业，并取得了相对成效。但从社会现状来看，由于经济改革过程中相辅的机制改革并未完全同步，各类阶层之间的矛盾和分化不仅没有缩减，在某些领域甚至还有加剧的趋势，在总体稳定的前提下，民众对差异化的政策仍有微词。各类就业群体之间仍然存在政策覆盖范围接口的参差，像农民工就业、大学生就业、复员转业军人就业、城镇失业人员就业和妇女、残疾人、少数民族等特殊群体就业，均从属于各自的特定政策范围的覆盖之下，这对于建立统一的公共就业服务体系和一致性的公共就业政策体系，提出了挑战。如何继续加大就业政策的改革，将现行的相对碎片化的针对于不同群体的各类就业法规、条例、规定以及部门规范性文件，稳步过渡到框架统一、保障完善同时具备差异化、弹性的政策体系，是政府部门在“十二五”期间应主动应对的问题。
（四）进一步强化政府促进就业的主要责任
在国际范围内，对政府必须承担促进就业和治理失业的主要责任已经成为不争的共识，就业、再就业的重大政策的实施、重要制度的建设和重要服务体系的建立，政府显然是不可替代的角色，促进就业普遍成为不同政治体制、不同经济体制的国家的施政纲领中的主要内容。[１２]我国也早就意识到政府在促进就业方面的责任，并在２００８年起施行的《就业促进法》中对政府在促进就业中承担的重要职责作出了明确规定，它包括六个方面：发展经济和调整产业结构增加就业岗位、制定实施积极的就业政策、规范人力资源市场、完善就业服务、加强职业教育和培训、提供就业援助[５]。各级政府应深刻领会并把握法条的精神，并在实际的施政行为中，形成符合地方实际的稳定的、有预见性的各类具体政策与制度安排，最终实现以人为本的全社会充分就业的目标。
注释：
①本处为温家宝总理２００９年６月５日—７日在西安调研时的讲话。
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[１０]王海港,黄少安,李琴,罗凤金．职业技能培训对农村居民非农收入的影响[Ｊ]．经济研究,２００９,(９)．
[１１]Ｂｉｄａｎｉ,Ｂ．,Ｃ．Ｇｏｈ ａｎｄ Ｃ．Ｊ．Ｏ’Ｌｅａｒｙ,Ｈａｓ Ｔｒａｉｎ-ｉｎｇ Ｈｅｌｐｅｄ Ｅｍｐｌｏｙ Ｘｉａｇａｎｇ ｉｎ Ｃｈｉｎａ? Ａ Ｔａｌｅ ｆｒｏｍ Ｔｗｏ Ｃｉｔｉｅｓ,Ｗｏｒｌｄ Ｂａｎｋ，２００２．
[１２]苑德宇．公共投资与区域就业变动[Ｊ]．上海财经大学学报，２０１０，(６)．
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