基层群众自治制度的发展

基层群众自治制度的发展（精选8篇）

基层群众自治制度的发展 第1篇

毛概期中作业

基 层 民 主 自 治 制 度

专业：戏剧影视文学

班级：1204

姓名：白娟

学号：2012044147 基层群众自治制度的发展

——从提出到现今的发展概况

基层群众自治制度是中国的一项基本政治制度。它是基层自治和民主管理制度，是社会主义民主广泛而深刻的实践。目前中国已经建立了一农村村民委员会、城市居民委员会和企业职工代表大会为主要内容的基层民主自治体系。广大人民在城乡基层群众性自治组织中，依法直接行使民主权利，实行民主自治，已经成为当代中国最直接、最广泛的民主实践。扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，是社会主义民主最广泛的实践，是社会主义民主政治建设的基础性工作。

一、基层群众自治制度概况

基层群众自治制度的主要内容和基本要求就是使基层群众实行四大民主、四个自我和享有四项权利。四大民主就是依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。四个自我就是依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。四项权利就是保障基层群众对一切基层事务享有充分的知情权、表达权、参与权、监督权。基层群众应该积极参与自治、学习自治、善于自治，不断提高自治能力，实现政府依法行政与基层群众依法自治的有效衔接和良性互动。

基层群众自治的实践主体是基层人民群众，基层人民群众的关心、支持、参与决定着基层群众自治的成效。因此，要把解决好群众最关心、最直接、最现实的利益问题作为出发点和落脚点，紧密围绕关系人民群众切身利益尤其是难点热点问题，首先实行群众自治，通过发扬民主，集思广益，共同管理，妥善处理各种利益关系，积极化解各种矛盾，使基层群众自治，在促进基层经济社会发展，促进人民生活改善、促进社会和谐中发挥重要作用。

二、我国农村基层群众自治制度的历史发展

我国的基层群众自治制度，是在新中国成立后的民主实践中逐步形成的，并首先发育于城市。

城市居民委员会这一重要的群众性自治组织在中华人民共和国成立之初就在一些大城市中产生了。建国之初，新生的人民民主专政政权面临着十分艰巨的任务。一方面，要肃清一切敌视人民民主专政政权的反动势力的破坏活动；另一方面，要充分调动人民群众参政议政的积极性。要实现上述目标，建立有效的基层政权组织形式就显得极其重要。城市居民委员会在这种情况下应运而生。

1949年底到1950年初，在一些城市中出现了由群众自己组织起来的防护队、防盗队和居民组等名称不一的群众性自治组织。1950年3月，天津市根据居民居住状况建立了居民委员会。同时期，在湖北省武汉市的部分街道也开始建立了居民代表委员会和居民小组。但是，此时居民委员会的特点是，各地的规模不太一样，职能也不统一，有的居民委员会的领导整日陷入繁忙的工作事务之中，有的居民委员会的组成人员则利用手中的权力大搞乱筹款、乱募捐活动等。

为了克服此类不正常的现象，1953年6月8日，彭真同志给毛泽东等中央领导同志专门写了一个报告，即《关于城市街道办事处、居民委员会组织和经费问题的报告》。报告指出，城市街道居民委员会这一组织是需要建立的。

它的性质应当是群众性自治组织，而不是基层政权组织。

它的主要任务应当是把工厂、商店、机关、学校以外的街道居民组织起来，在居民自愿的原则下，办理有关居民的公共福利事务，宣传政府的政策和法令，发动居民响应政府的号召，向基层政权反映居民的意见。居民委员会应当由居民小组通过选举产生，在城市基层政权或者派出机关的统一领导下进行工作。但它在组织上并不是基层政权的下属机关，因此，不应交付太多的事情让它办。

毛泽东及其他中央领导同志同意了这个报告。此后，各城市都陆续建立了居民委员会组织，名称也逐渐趋向统一，其性质都属于基层群众性自治组织。

1954年12月召开的第一届全国人大常委会第四次会议制定并颁布了《城市居民委员会组织条例》，第一次用法律的形式肯定了居民委员会的性质、地位和作用。这个条例的贯彻和实施，有力地推动了城市居民委员会组织的建设和发展。到1956年底，城市居民委员会不但在全国各个城市普遍建立起来，而且得到了进一步巩固和发展。

众所周知的原因，1958年以后，城市居民委员会的发展遭受了挫折。

党的十一届三中全会以后，我国城市居民委员会的组织建设得到了全面的恢复和发展。1980年1月，全国人大常委会重新公布了《城市居民委员会组织条例》。

1982年，现行宪法在总结我国居民委员会实行群众自治经验的基础上，首次以根本法的形式明确规定了居民委员会的性质、任务和作用。根据现行宪法的规定，全国各地对城市居民委员会的组织进行了整顿，并建立了符合现行宪法规定的体现城市居民自我管理、自我教育和自我服务精神的城市居民委员会，健全了城市居民委员会的组织机构和各项规章制度。

为了充分保障城市居民的自治和各项民主权利，在经过多年调查研究和总结《居民委员会组织条例》实施经验和教训的基础上，1989年12月26日，全国人大常委会第十一次会议通过了城市居民委员会组织法。这标志着我国城市居民委员会的组织建设进入了一个新的全面发展的时期。截至2006年底，全国共有居委会80717个，居民小组123.5万个。

同城市居民委员会相比，村民委员会出现得比较晚。

那是党的十一届三中全会后，在实行联产承包责任制的过程中，广西壮族自治区罗城县和宜山县的一些村，自发地把农民组织起来，创立了村民委员会这一组织形式。起初这一组织形式并不叫村民委员会，有的叫“村治安领导小组”，有的叫“村管会”。从1981年春天起，开始改称村民委员会。村民委员会的建立，使农村日常生活中的一些问题迅速地得到了解决。

广西的这一做法在当时引起了很大反响，全国许多地方都仿效广西的做法，纷纷建立起村民委员会组织。这一时期的村民委员会组织名称不统一、机构不健全、任务比较单

一、村规民约不完善。最大的缺憾就是村民委员会的民主色彩还不太浓。

1982年，全国人大常委会在起草宪法修改草案时，总结和吸收了城市居民委员会的经验和广大农民群众创造的新鲜经验，把村民委员会和居民委员会一起写进了宪法，并对村民委员会的性质、任务和组织原则都作了具体规定，这是我国制宪史上的一个创举。

现行宪法颁布以后，全国普遍开展了由生产大队改建村民委员会的活动。绝大多数地方以原人民公社为单位成立了乡政府，以生产大队为基础建立了村民委员会，以生产队为基础建立了村民小组。在普遍建立村民委员会的基础上，北京、内蒙古、天津、新疆、河北、西藏等地根据本地实际制定了《村民委员会组织简则》。

1987年11月24日，第六届全国人大常委会第二十三次会议通过了村民委员会组织法(试行)。

1998年11月4日，九届全国人大常委会五次会议通过村民委员会组织法。此后，我国农村基层群众自治组织呈现出强大的生命力，在实践中不断发展壮大。截至2006年底，全国共有村委会62.4万个，村民小组453.3万个。经过十几年的实施，村民委员会组织法的修改被提到议事日程，2009年12月22日，村民委员会组织法修订草案提交十一届全国人大常委会第十二次会议审议，至此，我国农村基层群众自治制度走向成熟。村民自治制度在我国农村的建立与发展，促进了农村基层民主政治建设，推动了农村经济、文化、社会的发展。

三、基层群众自治制度存在的问题

众所周知，我国农村基层群众自治制度在发展社会主义民主政治，充分调动广大农民群众积极性、主动性和创造性，推动农村经济发展，促进社会和谐等方面发挥了重要作用，但是，也还有很多不容忽视的问题。

（一）村民自治制度立法不完善。一是宪法对村民自治制度的规定不完善。我国《宪法》第111条对村民自治作了间接性规定,即通过对村民委员会的设立、性质及组成人员进行规定，为村民自治的立法与实践提供了根本大法的保障。但仍存在不少问题，从条文所处的位置来看，村民自治条文与地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的条文放在宪法的同一章节之中，容易使人产生错觉认为村民委员会是我国的一级基层政权，享有国家的行政管理权，实际上村民委员会属于基层群众自治组织，不是基层政府机关。二是法律关于村民自治制度的立法不完善。我国法律体系中，只有《村民委员会组织法》集中地规定了村民自治制度内容，其它法律基本没有涉及，近年来, 随着我国农村经济的发展，越来越不适应村民自治需要，对违反《村民委员会组织法》规定的，我国刑法、行政处罚法、治安管理处罚法规定较少，使得村民自治中违法的行为得不到及时的惩治，极大地阻碍了村民自治。

（二）村民委员会与乡（镇）人民政府、村党支部之间的关系还未理顺。

一是村民委员会与乡（镇）人民政府之间的关系不顺。根据《村民委员会组织法》第二条、第四条的规定，村民委员会不属于国家的行政机关，是群众性自治组织，和乡（镇）人民政府之间不存在上下级的隶属关系。村民委员会是由村民选举产生，直接对村民负责，而不是对乡（镇）人民政府负责，乡（镇）人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡（镇）人民政府开展工作，可以看出，乡镇人民政府与村民委员会之间不是领导与被领导的关系，而是指导与被指导的关系。但是，实践中，村民自治大多处于有名无实的状况，有些乡（镇）人民政府仍然以上级机关自居，任意干预村民委员会的工作，村民自治权被束缚在较小的范围内，村民自治呈行政化趋势，表现在民主选举上，乡（镇）人民政府任意干预村民选举，侵犯村民选举权利，一些乡（镇）人民政府任意违法撤换、委派、指定村民委员会成员；在民主决策上，乡（镇）人民政府常常以行政命令取代村民委员会的民主决策，村民委员会成员没有民主决策权；在民主管理上，乡（镇）人民政府任意干预村民委员会内部的社会经济文化事务；在民主监督上，乡（镇）人民政府采取硬性控制或软性支配的方式限制村民委员会的自治权，干涉村民会议的监督权。同时，一些村民委员会成员也没有认识到自己代表的是村民，应对村民负责，而乐于接受乡（镇）人民政府做自己的上级领导，导致二者的关系在实践中多为领导与被领导的关系，从而使得村民委员会在工作上只听命于乡（镇）人民政府的指示，而忽视村民的意愿，甚至与村民的意愿相违背，严重阻碍了村民自治。二是村党支部与村民委员会的关系不顺。对于两者的关系，现行的《村民委员会组织法》第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”体现了党在村民自治中对村民委员会的领导核心作用。从理论上看，一方面村党支部是由村党员选举，并由乡镇党委任命的，其权力来源于乡镇党委和党员的授权，旨在保证党的路线、方针、政策能在本村范围内得到贯彻执行；另一方面，村民委员会又是由全体村民投票选举产生的，其权力来源于全体村民的授权；两者之间不应产生冲突。但是实践中，许多地方的 “两委关系”并不顺畅，矛盾重重，或是村党支部包办一切，没有发挥村民委员会的作用，使村民会议、村民代表会议流于形式；或是村民委员会成员不接受村党支部的领导，不按照民主决策程序办事；或是村党支部和村民委员会各自为政，村支书和村民委员会主任都想揽权，分庭抗礼，互相对峙；这些导致了村党支部与村民委员会、党支部书记与村民委员会主任之间的矛盾冲突，造成村里的工作难以正常开展，严重阻碍了村民自治。

（三）民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主原则不能落到实处。

村民自治制度包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个民主原则，徒法不足以自行，并不是说有了民主制度，村民自治的四个民主原则就能实现，在我国的村民自治实践中，真正实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督并不容易。在民主选举方面，存在“富农”干政现象，有的富农利用金钱优势拉帮结派、贿赂各级党政干部、操纵选举结果，有些地方甚至形成了独霸一方的恶势力“自治制度”；同时，我国农村千百年来沿袭下来的宗族观念对村民自治也是一大威胁，还存在宗族、姓氏的不同而形成互相对立的派系，使基层民主的推行难于落实。在民主决策方面，根据《村民委员会组织法》的规定，凡是涉及农民群众切身利益的相关事项，如村集体的土地承包和租赁、村公益事业经费的筹集等，都要实行民主决策，不能由个人或少数人决定，然而现实中常常是村支两委决定，并没有经过村民会议或村民代表会议讨论决定，没有真正体现村民的意志。在民主管理方面，村务公开不按规定落实，或敷衍了事，在公益事业经费、救灾救济款、低保等涉及群众切身利益的政策落实情况方面讳莫如深，甚至根本就没有公开。在民主监督方面，村务公开监督小组形同虚设，甚至根本就没有村务公开监督小组，有些地方虽然建立了村务公开监督小组，但是没有真正履行起职责，对于持有不同政见的村民或者村民代表提出的村务批评和建议置之不理，造成村民对村务公开产生怀疑，甚至引起群众上访。

四、党的十八大对基层群众自治制度的完善

十八届四中全会精神：推进基层治理法治化

基层治理法治化，就是要在党的领导下，按照法律来管理基层事务，即基层的政治、经济、文化等一切活动依照法律管理，公民的所有行为依照法律进行，使基层的一切需要和可以由法律来调控的活动和工作，都纳入规范化、法律化的轨道。基层法治建设，是依法治国在基层的具体实践，是依法治国的重要组成部分。党的十八届四中全会提出“推进基层治理法治化”，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，对于维护改革发展稳定大局，对于全面建成小康社会，都具有十分重要的意义。

一、推进基层治理法治化是实现依法治国的基础性工程

党的十八届四中全会指出，全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。从现在到2020年这一阶段，是全面推进依法治国的关键时期，这就要求我们党必须从全局性、基础性、战略性高度出发来推进基层治理法治化。

（一）改革开放以来，基层治理法治化取得显著成效

（二）我国基层治理法治化存在的问题

（三）推进依法治国，必须打牢基础

二、充分发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用

党的十八届四中全会强调，要发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用，增强基层干部法治观念、法治为民意识，提高依法办事能力。这是我们党根据全面推进依法治国的新形势，对基层党组织和党员干部提出的新要求，具有很强的指导性和针对性。

（一）发挥基层党组织在基层治理法治化中的关键作用

（二）增强基层干部法治观念、法治为民的意识

（三）加强基层干部依法办事能力建设

三、加强基层法治机构和法治队伍建设

党的十八届四中全会提出，要加强基层法治机构建设，强化基层法治队伍，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，改善基层基础设施和装备条件，推进法治干部下基层活动。这就明确了推进基层治理法治化的前进方向，提出了基本要求。

（一）加强机构和队伍建设建立重心下移、力量下沉的法治工作机制

（二）建立重心下移、力量下沉的法治工作机制

（三）推进法治干部下基层活动

五、总结

坚持和完善基层群众自治制度，要在现有制度的基础上进行制度创新。要健全各项民主管理制度，完善各项公开办事制度，建立和完善有利群众自治的机制体制，依照制度保证群众依法行使民主权利。要丰富社会主义基层民主政治的实现形式，扩展民主渠道，从基层经济、政治、文化、社会生活等方面，扩大人民群众的有序参与，组织和引导人民群众在基层民主自治实践中提高自我管理水平。

基层群众自治是历史的必然和时代的潮流。现代城广大业主和群众，应该在基层群众自治实践中有新突破，有新创造，有新作为，有新改进。

基层群众自治制度的发展 第2篇

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杂谈

坚持和完善基层群众自治制度的政策思考

一、事件回顾

中国历史上一直有乡村自治的传统，家族是传统乡村自治的核心组织。为了维持以家族为核心的乡村自治，族田、族产、宗祠、家谱等发挥着极其重要的作用。新中国成立后，农村社会组织和社会结构发生了重大变革，中国共产党成为农村各种组织的领导核心，在城市基层也设立了居民委员会，参政不再是少数富有阶层的专利，广大基层群众获得了前所未有的民主权利。1978年，我们党在总结建国以来党的若干历史问题时指出，要在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。1980年前后，广西宜山等地农村出现了农民自发组织起来的村民委员会，负责调解邻里纠纷，维护社会治安，发展生产，效果很好。这些不同于人民公社时期生产队和生产大队的新兴组织引起了中央有关领导人的注意，1982年宪法充分肯定了村委会作为基层群众性自治组织的地位。到了1987年，党的十三大明确提出，要发展基层社会生活的群众自治。经过20多年的发展，以村民自治、居民自治为主要形式的基层群众自治实践日渐成熟。

中国共产党的十七大报告明确指出，坚持中国特色社会主义政治发展道路，就要“坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度”。这是“基层群众自治制度”首次写入党代会报告，正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度和民族区域自治制度并列，被纳入中国特色的政治制度范畴。

二、相关评论

评论一，基层群众自治制度是当代中国自治制度的重要组成部分。我们认为，当代中国有三种形式的自治制度：一是民族区域自治制度，这是马克思主义关于民族自决权与中国革命和建设实践相结合的产物，是当代中国共产党人解决中华民族问题的基本政策和政治制度。二是香港澳门特别行政区自治制度，这是马克思主义国家理论与中国革命和建设实践相结合的产物，是当代中国共产党人解决国家统一问题的基本政策和政治制度。三是基层群众自治制度，这是马克思主义基层民主与当代中国社会主义建设相结合的产物，是当代中国共产党人解决基层群众民主参与问题的政治制度和基本政策。

评论二，基层群众自治是基层民主的主要实现形式。基层群众自治就是城乡基层群众在党的领导下，依据国家法律和党的政策，按照平等、选举、公开、监督、多数人决定、法治等原则，按照一定程序，民主选举基层群众性自治组织的领导人，对基层公共事务和公益事业进行民主管理、民主决策、民主监督的制度、规范和实践活动，表现为基层群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督以及对干部的民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，其目的就是要把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。坚持和完善基层群众自治有利于扩大、巩固地方政府、基层组织的权力来源与群众基础，改善地方政府、人大机关和群众自治体系之间的关系，在基层社会形成有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，从而有利于建立良好的基层社会政治生态。评论三，当前中国城乡基层群众自治成就和问题并存。当前中国基层群众自治在城市和乡村采取不同的形式进行，即农村的村民自治和城市的居民自治。随着基层群众自治工作的开展，各地城乡基层自治活动出现了各种实践创新，取得了显著的成效。如村委会成员的“海选”，村民代表会议的设立；城市居民委员会的直选，等等。然而，城乡基层群众自治实践也存在许多问题。例如，村委会和村党支部之间的矛盾形成的“两委”关系问题，乡—村之间的矛盾冲突问题等等。更加严重的是，在许多乡村地区，农村公共事务和公益事业供给不足，乡村发展陷入停滞，农业发展缓慢，农民负担沉重，农村社会失序等“三农问题”亟待解决。城市居民自治工作也不容乐观，在多数城市的社区建设中，居民自治还没有很好地实行，社区建设在很多城区某种程度上还是一种政绩工程，城市基层自治组织行政化色彩浓重，难以实现基层民主的目标。

三、政策献言

1、完善基层群众自治的相关法律制度。目前基层群众自治制度发展还存在很多问题，原因之一就是相关的法律制度不完善。以农村村民自治为例，1987年通过的《村民委员会组织法(试行)》经历了长达十年的试行期，直到1998年，修订后的《村民委员会组织法》才正式颁布实施。之后，村民自治制度在全国的推广力度加大，进展也更加明显。然而，《村民委员会组织法》还存在条文原则化、缺乏可操作性等问题，例如对村委会直接选举中贿选的界定、关于乡—村关系的规定还不够细化，等等。城市居民自治的相关法律也存在滞后的现象，1954年通过的《城市居民委员会组织条例》长期沿用，直到1989年才制定了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，自1990年1月1日起施行，这一法律的具体条文规定也存在和《村民委员会组织法》类似的问题，影响到基层民主自治的顺利推行，应该尽快加以完善。现在，实行基层民主已经写入了党的十七大报告，写入了党章，在此基础上，还应该适时将基层群众自治制度写入宪法，用国家根本大法来保障公民在基层行使群众自治的权利，使基层群众自治获得宪法和法律的制度支持。

2、扩大基层群众自治范围。从目前的实践来看，基层群众自治主要集中在村民自治、居民自治、企事业民主三个领域。为此，还需要扩大基层群众自治的范围，我们建议扩大新兴社会组织的自主权、自治权和基层群众参与权。改革开放以来，随着经济体制和社会结构的变化，大量新的经济组织、社会组织、群众自发组织应运而生，在基层社会中发挥着越来越大的作用。比如城市中的业主委员会，农村中的专业性行业协会和经济合作组织等等。根据十七大精神，应该鼓励人们积极参与这些组织的自我管理、自我教育、自我服务活动。另外，一些地方尝试实行学校校长、医院院长直选，效果不错，这些新出现的基层群众自治形式值得推广。

3、健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制。这一机制的建立健全，主要是为了处理和解决党的领导权与基层群众的自治权之间的关系。以村民自治为例，一些当选的村委会主任认为，自己是上千选民选出来的，而农村党支部则是十几个党员选出来的，因此觉得自己的民意基础比支部书记大；另一方面，一些支部书记则认为党的领导应该通过基层党组织领导体现出来，基层自治组织必须接受党支部的领导。这样一来，往往造成村民自治中的两委关系出现紧张，甚至对峙，严重影响到部分农村政治稳定。我们建议，一是通过“两票制”选举农村党支部领导班子成员，增强农村党组织在农村社会中的民意基础；二是实行村委会主任和村党支部书记“一人兼”，通过这种人事安排缓和两委的冲突；三是由村委会和

村党支部召开两委联席会议讨论决定农村重大事项。这些方法已经在一些地方推行，对健全基层党组织领导的基层群众自治机制具有较强的借鉴意义。

4、建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的运行机制。政府的行政管理权与基层群众的自治权也存在着一定的张力。仍以村民自治为例，一方面按照村委会组织法的规定，村委会是基层群众自治性组织，而乡镇政府是一级政府，乡镇政府与村委会的关系是指导与被指导的关系。但在历史上，乡镇一直是村的上级领导机关，长期形成的领导与被领导关系很难通过一纸法令能够改变。某些乡镇领导不适应村民自治的新形势，仍然坚持对村委会自治活动的种种干涉。而一些新当选的村委会主任尤其是不为乡镇领导看好的人上台后，借口村民自治，与乡镇政府行政管理发生冲突。党的十七大明确提出，要通过深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。当前最主要的应是明确界定政府行政权与群众自治权的边界，为二者的有效衔接和良性互动提供政策支持。

基层群众自治制度的发展 第3篇

关键词：村民自治,村委会,落实度,完善

基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度, 中共十七大将“基层群众自治制度”首次写入党代会报告。在农村通过“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的方式形成了群众进行自我管理、自我教育、自我服务的组织, 即村民委员会。

一、村民委员会建设的必要性

(一) 村务管理和保障村民利益的现实需求

农村地区虽然人口集中程度较低, 但也有必要形成一个机制来管理村务。村务很大程度上都与村民的切身利益相关。我国为保障农民的生活, 实行了农村养老金制度, 而农村地区的养老金的登记和发放需要一个机构来管理, 村委会就担起了这个任务。从政策的宣传到资金的发放都由村委会来进行, 切实保障了农民的利益。

(二) 建设社会主义新农村的需要

社会主义新农村, 是在社会主义制度下, 反映一定时期农村社会以经济发展为基础, 以社会全面进步为标志的社会状态。社会主义新农村的建设需要群众的积极参与, 然而村民委员会在调动村民积极性上应该发挥自身的作用, 特别是在充分尊重村民的民主权利方面。不管是从外部的村容、村貌建设, 还是从内部的管理运行机制上, 都要认真听取村民的意见, 这样才能更好的建设新农村, 而不至于使新农村的建设仅仅流于表面。

(三) 推进社会主义民主制度建设的需要

村委会作为基层群众性自治组织, 是我国直接民主的初级形式, 此制度对于表达村民意见、保障村民民主权利有着现实的意义, 也是人民当家作主的体现。追求民主是一个国家走向现代文明的表现, 在如今这样一个保障人权的世界, 使每个国民能够进入追求民主权利的行列, 是社会的进步。

二、村民委员会建设中的问题

(一) 村民参与村民委员会选举的积极性低

以民主选举建立起来的村民委员会, 其组成人员的选举必须体现公正公平, 也需要村民的积极参与。因为村委会的组成是否合理, 直接关系到村民的利益和一个村的发展前景。但现实中却是村民参与村民委员会选举的热情不高。在我们发放的200份《关于农村基层民主自治的调查问卷》中, 对于“部分村民不参与基层民主选举的原因”这一问题, 35%的村民选择了“参不参与对结果没影响”, 28%的村民选择了“对候选人不满意”, 26%的村民选择了“不感兴趣”, 6%的村民选择了“不在家不知道”, 由此可见, 村民对于基层民主选举抱着无所谓的态度或表现出无能为力的无奈。

(二) 村民委员会在民主决策过程中未充分考虑村民切身利益

以建党节为契机, 远安县樟树村村委会召开了民主生活会, 会上党员们各自发表自己的看法, 其中党员村民们提到最多的就是环境污染问题。该村有着丰富的煤矿资源, 为发展当地经济, 村委会引进了企业开发煤矿, 由于煤矿在开采以及运输的过程中造成了一些环境污染, 这引起了村民的不满。村民表示自从煤矿开采以来, 临近菜园的菜都落上了厚厚的灰尘, 对蔬菜造成了一定的污染。所以, 村委会在发展经济时也要全面考虑村民的利益和感受。这样才能让一个村和谐的发展。

(三) 监督机制存在缺陷

村民委员会的监督实际上更多的是由上级政府或同级党委进行监督, 村民的民主权力得不到有效地发挥。监督的方式也局限于行政监督, 法律法规宣传的不到位也使法律监督没有发挥应有的功效。一旦监督出了问题, 是否要进行监督问责, 也没有明确的规定。

三、基层群众性自治制度在农村的完善途径

(一) 采取多种形式提高村民积极性

从制度上来讲, 首先要提高村民的文化素质水平。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十五条规定:村民提名候选人, 应当从全体村民利益出发, 推荐奉公守法、品行良好、公道正派、热心公益、具有一定文化水平和工作能力的村民为候选人。其次, 在村委会进行民主选举前, 要大力的宣传, 让每位村民都知道民主选举的方式、过程。如果村民都不知道何时选举, 自己拥有什么权利。那么就更不用谈参与到民主选举中来。最后, 要真正做到选举的公平、公正, 否则将会打击村民的积极性。因为如果参加了选举, 但存在暗箱操作的情况, 村民就会感到参加与否对结果没影响, 自然不会对选举感兴趣。从法律上也要保障选举的顺利开展。我国的《选举法》第十七条规定:以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的, 当选无效。制定出更加完善的法律是保障选举顺利进行的必要手段。

(二) 做好“自我管理、自我教育、自我服务”

从自我管理来讲, 要充分尊重和保障村民的自主权, 对于本区域的自治事务要权衡各方面的利弊。使自我管理能够有效的处理好本区域的事务, 为村民牟利。从自我教育来讲, 要经常组织关于国家政策的宣讲会、发放法律知识宣传单, 或则采取更为灵活有趣的形式, 如组织村民观看具有教育意义的法律宣传片。从自我服务来讲, 村委会人员应该多走访村民, 实地了解村民在生产、生活中的困难。或者建立便民服务室, 村民有困难可以自己到村委会请求援助。也可以采取信息化的方式, 开通网上问政专区, 以多种方式听取各方意见, 这样才能更好的服务村民。

(三) 构建体系完善、科学高效的监督机制

只有形成一个良好的监督机制才能使村务公开落到实处。如今的监督主体过于单一, 应该组成由广大村民、县党委政府、村党支部共同监督的委员会, 尤其要发挥群众监督的作用。并且应该优化监督方式, 应该是行政监督和法律监督双管齐下。在监督规程中要制定监督责任办法, 使监督者担负起监督的责任。

参考文献

[1]《中华人民共和国村民委员会组织法》.

论基层群众自治制度 第4篇

一、基层群众自治制度是人民群众的伟大创造

基层群众自治制度的典型特征是直接民主和自我管理。1989年12月，第七届全国人大常委会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，1990年1月颁布实施；1998年11月，《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施。根据这两个《组织法》规定，人民群众可直接选举居民委员会和村民委员会，决定与自身利益相关的事务，反映自己的利益诉求，维护自身权益，直接参与基层公共事务和公益事业的管理。截至2007年底，我国农村有61万多个村民委员会，城市有8万多个社区居民委员会。自《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》实施以来，全国绝大多数农村和城市已进行了6次以上的村（居）民委员会换届选举。85%的农村建立了实施民主决策的村民大会或村民代表大会，90%以上的农村建立了保障民主监督的村民理财小组、村务公开监督小组等组织。村务公开、民主评议等活动普遍开展。89%的城市社区建立了居民（成员）代表大会，64%的社区建立了协商议事委员会，22%的社区建立了业主委员会。居民评议会、社区听证会等城市基层民主形式普遍推行，收到了很好的效果。总的来看，我国基层群众自治制度体系已基本确立，组织载体日益健全，内容不断丰富，形式更加多样，基层群众自治正在社会主义民主政治建设中发挥着越来越大的作用。②

我国基层群众自治制度发源于城市。新中国成立之初，北京、天津、武汉等一些城市出现了群众自己组织起来的防护队、居委会和居民组等群众性自治组织。上世纪80年代以后，随着社会主义市场经济体制改革的不断推进，社会成员固定从属于某一个党政机关或企事业单位的社会组织管理体制逐步被打破，原来由“单位”承担的教育、医疗、卫生和住房保障等职能逐步转移到社会，这些都迫切要求城市基层管理体制进行相应变革，以加强社会管理和社会服务。1999年6月，沈阳市沈河区根据《城市居民委员会组织法》精神，进行了第一个社区选举改革的试点。2002年，广西、广州、北京进行了社区居委会直选工作试点，进一步打开了居民自治的大门，同时一些城市还进行了以自治为中心的民主管理改革试点。正是在这样一种改革的大背景下，城市居民自治组织应运而生，逐步发展成为城市基层群众自治制度。

在我国广大农村，村民自治更是农村经济政治体制改革的直接产物，是广大农民群众的伟大创造。党的十一届三中全会后，农村改革蓬勃推进，以“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制取代了“政社合一、集中经营”的人民公社制，并在全国迅速推开。这一伟大变革，一方面使农民群众获得了生产经营自主权，极大地调动了生产积极性；另一方面也催生了农民群众自我管理、自我服务的要求，以改变一些地方出现的基层管理缺位和村庄无序的状况。1982年《宪法》在总结农民群众民主创造的基础上，第一次规定“村民委员会是基层群众自治性组织”。1987年六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了我国第一部为保障农民行使民主权利而制定的基本法律《村民委员会组织法（试行）》。1998年九届全国人大常委会第五次会议审议通过《村民委员会组织法》，对村民委员会的性质、职能和相关问题作了更明确的规定。此后，村民委员会等群众自治组织如雨后春笋般地发展起来，在加强农村管理、推动农村建设中发挥了重要作用。

二、基层群众自治制度是深化政治体制改革和社会主义现代化建设全局的基础性工程

党的十六大报告指出：“共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。”③在我国现阶段，人民当家作主主要通过两个途径来实现：一方面，由人民选出代表组成全国人大和地方各级人大，统一行使国家权力；另一方面，实行基层群众自治。这两个方面相辅相成，共同支撑起我国社会主义民主政治的宏伟大厦。可以说，基层群众自治制度是这一大厦的重要支柱。在我国社会主义民主政治建设的伟大征途中，发展基层民主，完善群众自治，是关系我国深化政治体制改革和社会主义现代化建设全局的基础性工程。这主要是因为：

第一，基层群众自治制度体现了社会主义民主政治的特点和优势。人民民主是社会主义的生命。基层群众自治制度通过以村民自治为核心的农村基层民主、以居民自治为核心的城市基层民主和以职工代表大会为核心的企事业单位的基层民主等形式，将人民民主渗透到社会生活的各个方面。基层群众自治制度把代表制民主与直接民主有机地结合起来，充分发挥了两种民主形式各自的功能和整体合力，从而形成社会主义民主政治的独特优势，这是我国人民民主制度优越性的重要体现。

第二，基层群众自治制度拓展了社会主义民主政治的发展路径。由于发展基层民主是“发展社会主义民主政治的基础性工程”，这就要求从整个政治体制改革和民主政治建设的全局来确定基层群众自治的地位和功能，将基层群众自治作为发展社会主义民主政治的着力点，探索规律，积累经验，逐步扩展民主规模，提升民主质量，循序渐进地推进社会主义民主政治建设。

第三，基层群众自治制度增强了社会主义民主的广泛性和实效性。在城乡基层实行群众自治，让人民群众直接参与公共事务和公益事业的管理，充分反映自己的利益诉求，保护自己的权益不受侵犯，有利于增强广大群众对民主政治的认同，充分调动人们参与民主政治建设的积极性。同时，人民群众在自己生活的区域内，直接选举、民主讨论、共同决策和相互监督，为广大群众喜闻乐见，易于接受，有利于增强基层民主的广泛性和实效性。

第四，基层群众自治制度提升了人民群众的民主素质。在城乡基层群众自治实践中，自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，有利于培养广大群众的公民意识，增强对公民权利和义务的认知，锻炼参与民主政治建设的能力。可以说，基层群众自治是一所低成本、高效益的大学校，人民群众在亲身实践中学习民主、认知民主，民主意识得到不断唤醒，民主素质得到不断增强，民主能力得到不断提升。通过千万个这样的民主大学校，亿万人民将日益走向社会主义民主政治的广阔天地，构筑起我国社会主义民主政治大厦牢不可摧的根基。

总之，我国的基层群众自治是一条群众主体作用与国家主导作用有机统一的民主自治之路，是一条适应经济社会发展需要与为经济社会发展服务有机统一的民主自治之路，是一条发展的渐进性与发展的创新性有机统一的民主自治之路，是一条培育人民的民主意识与维护人民的实际利益有机统一的民主自治之路，是一条实体性民主与程序性民主有机统一的民主自治之路。④

三、在实践中不断完善和发展基层群众自治制度

改革开放30年来，我国城乡的经济体制、社会结构、利益格局发生了巨大变革。与此相适应，社会成员的思想观念正在发生重大变化，人们政治参与的积极性正在不断提升。必须适应新的变革和人民日益增长的政治参与要求，大力发展基层民主，进一步完善基层群众自治制度，确保广大人民群众享有更多更切实的民主权利。

第一，完善和发展基层群众自治制度，必须进一步加强法治建设，保证各方面自治活动在法治轨道上健康进行。“依法治国是社会主义民主政治的基本要求。”⑤群众自治，关键在依法。实际上，发展基层群众自治的过程，是法律法规不断完善的过程，也是法治化程度不断提高的过程。正如民政部部长李学举所指出的：“农村村民自治已经初步形成了一个以宪法为依据、以村民委员会组织法为核心、以地方法规为支撑、以村民自治章程为补充的法律制度体系，农民群众行使村民自治权利有了基本依据，农村村民自治实践有了制度保障。”⑥但这还不够。因为，从具体进程看，我国城乡的基层群众自治可以说是先尝试、探索，然后再规范、推广，因此，相关法律和规定不可能一开始就完美无缺，而是需要根据自治实践的经验不断完善。例如正在实施的《村民委员会组织法》，还存在某些条文原则化、缺乏可操作性的问题，需要紧密结合基层群众自治的实践，在法律法规层面不断加以完善。

第二，完善和发展基层群众自治制度，必须适应实践发展的需求，不断扩大自治范围。我国地域广阔，人口众多，基层群众自治目前主要集中在村民自治和居民自治领域，涵盖面还不够宽广，仍需要进一步扩大自治范围。党的十七大报告强调，要“扩大基层群众自治范围”，“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”⑦随着经济体制的深刻变革和社会结构的深刻变化，大量新兴经济组织和社会组织蓬勃发展，并在基层社会生活中发挥着越来越大的作用。如何扩大这些新兴社会组织的自主权、自治权和群众参与权，鼓励人们积极参与这些组织的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，成为发展基层群众自治的迫切任务。

第三，完善和发展基层群众自治制度，必须坚持党的领导，进一步健全基层党组织的领导机制。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。坚持党的领导，是基层群众自治坚持正确的政治方向，有计划、有步骤地稳定有序发展的根本保证。加强党的领导，进一步健全基层党组织的领导机制，主要应从两个方面着手：一方面，要不断完善基层党组织的组织制度和领导方式，进一步理顺基层党组织和群众自治组织的关系，发挥基层党组织对群众自治的领导作用和保障作用。另一方面，要按照党的十七大“完善民主管理制度”的要求，根据本地实际，不断健全和完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督以及财务管理、村（居）务公开等制度，为广大群众参与公共事务管理、行使民主权利提供日益完善的制度保障。

第四，完善和发展群众自治制度，必须加强服务型政府建设，进一步完善政府行政管理与群众自治有效衔接和良性互动的运行机制。党的十六大报告提出，要“深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能、改进管理方式”⑧，党的十七大报告进一步指出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府。”⑨要“深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。”⑩因此，如何处理好政府行政权力与群众自治权利的关系，是发展基层群众自治面临的一大现实问题。例如，一些街道和乡镇政府将居委会或村委会当成自己的行政下属组织，实行行政化管理，下达种类繁多的指令性任务，使居委会和村委会很难独立自主地开展自治活动，严重影响了基层群众自治。要改变这种现象，就必须合理划分政府“政务”与基层自治组织“村务”、“居务”的责任范围和权力边界，妥善处理乡（镇）村关系、街（道）居关系。基层政府要加快转变职能，大力支持和扶持基层群众自治组织的发展。

第五，完善和发展基层群众自治制度，必须高度关注人民群众的权益，建立健全与基层群众自治相适应的利益协调机制、诉求表达机制和权益保障机制。我们党的宗旨是全心全意为人民服务，发展基层群众自治的出发点和落脚点是实现好、维护好、保障好人民群众的权益。党的十六大报告强调要“正确运用经济、行政和法律等手段，妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾”{11}。如果涉及广大群众的权益得不到有效保障，甚至受到损害，就不可能调动起他们政治参与的积极性，基层群众自治就会成为一句空话。因此，必须把保障人民群众的权益放在首位，从制度上确保群众的权益不受侵犯。从基层群众自治实践来看，当前应着力保证自治组织在群众利益诉求、利益表达方面的独特地位，增强村委会、居委会、职代会等社会组织在扩大群众参与、反映利益诉求方面的积极作用，使广大群众从利益实现和权益保障中不断增强参与民主政治建设的积极性。

注释：

①⑤⑦⑨⑩《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2007年版，第27、30、30、31、29—30页。

②④李学举：《我国基层群众自治制度地位的重大提升》，《求是》2008年第3期第19、20页。

③⑧{11}《中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2002年版，第31、34、36页。

⑥《人民日报》2008年11月5日第10版。

作者系苏州大学政治与公共管理学院副教授、硕士生导师

基层群众自治制度的发展 第5篇

（一）村民自治制度立法不完善

村民自治条文与地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的条文放在宪法的同一章节之中，容易使人产生错觉认为村民委员会是我国的一级基层政权，享有国家的行政管理权，实际上村民委员会属于基层群众自治组织，不是基层政府机关。

我国刑法、行政处罚法、治安管理处罚法规定较少，使得村民自治中违法的行为得不到及时的惩治，极大地阻碍了村民自治。

（二）现行制度设计难以实现村民委员会与乡镇政府之间的较好衔接。

在很多情况下，乡镇政府仍然习惯于传统的命令式的管理方式，对村民委员会从产生到日常工作进行干预和控制，把村委会视同自己的行政下级或派出性机构，变 “指导 ”为事实上的 “领导 ”。

案例:(1)湖北省南漳县某城关镇，以“减轻农民负担”为由，擅自对全镇21个村的村委会干部进行清编整顿，其中清退村委会干部30人，清退村民小组长34人，违反了法律规定和人民群众的意愿，结果被推上了被告席。

(2)重庆市巫山县官阳区，在1998年底至1999年初村委会换届选举中，有4名被群众推选走上村委会主任岗位的村干部，因为不是乡镇领导“圈定”的人选，上任后总是得不到区、乡主要领导的支持。1999年11月前后，这4名村委会主任，终因与直接领导发生分岐而被免职。

（三）民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主原则不能落到实处

在民主选举方面，存在“富农”干政现象，有的富农利用金钱优势拉帮结派、贿赂各级党政干部、操纵选举结果，有些地方甚至形成了独霸一方的恶势力“自治制度”；

在民主监督方面，村务公开监督小组形同虚设，甚至根本就没有村务公开监督小组，有些地方虽然建立了村务公开监督小组，但是没有真正履行起职责，对于持有不同政见的村民或者村民代表提出的村务批评和建议置之不理，造成村民对村务公开产生怀疑，甚至引起群众上访。

基层群众自治制度如何改善

（一）完善村民自治立法，为农村基层群众自治制度提供法律保障

一是完善宪法规定，为村民自治提供根本法保障。

二是完善村民自治的相关法律，（1）建立村民自治的诉讼救济制度，将破坏村民自治的违法行为纳入实体法和程序法进行规范；（2）完善村民自治的行政复议救济、信访救济、行政处分救济、人大监督救济制度，通过法律来明确各救济主体及其职责、工作程序和应承担的法律责任，以发挥救济的实效。

（二）改进乡镇工作的方式方法，建立服务型、指导型的基层政府。

一是尊重村民自治的法律地位，尊重村民自治的权利，相信群众、依靠群众自己管好自己，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办;二是放权。（乡镇应从过去传统的统治型观念为主向现代的服务型观念转换，要从过去的政治经济社会合一，向以公共服务为主转变，从控制村级组织为主转到放手让村民自治，给予支持、帮助指导上来，凡属村民自治的事务，乡镇政府不越权、越位干预，不搞强迫行政命令;）

三是指导和引导管理。在村民自治制度下，政府对村的管理又是必要的，而且应该积极提倡中国农村发展的缓慢和停滞业已证明该体制的不足与局限，只不过管理的方式由计划经济时代政府对村内事物的直接管理，转为以村民自治为前提，依法定权限和程序进行的间接管理。政府与村民自治组织具有指导与被指导、管理与被管理的双重属性。乡镇政府要运用思想教育、法律手段、行政管理、经济管理和开展服务的方式指导、帮助村委会工作，不干涉属于村民自治范围内的事项。村民委员会则要自觉接受乡镇政府的指导，依法协助乡镇政府开展工作，保证完成各项工作任务。

（三）发展民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等民主原则。

明确农村村民民主决策的形式，规范村民民主决策的程序。

基层群众自治制度的发展 第6篇

1.问卷结果

2.调查分析

2.1居民委员会的任务重而且繁多（对应调查序号：1、2、18）

据不完全统计，目前，城市居民委员会的任务一般都有50项之多，有的甚至达上百项。特别是在一些大城市中，大多数居民委员会扮演着“上管天文地理，下管鸡毛蒜皮”，“既管公婆打架，又管夫妻离和”。

2.2工作条件差、待遇低（对应调查序号：3、4、5、11、19）

许多地方的居民委员会处于“三无”状态，即无固定的办公用房、无必需的办公设备、无必要的活动经费，严重地影响了居民委员会干部的工作积极性。2.3 缺乏年轻工作者（对应调查序号：

6、20）

目前居民委员会的干部大多数都是老年人，年轻人由于不愿意做居民委员会日常事务中那些婆婆妈妈的繁琐事情，一旦有年轻人来居民委员会工作，便立刻成了新闻媒体追逐的对象。

2.4没有经济实力，缺乏必要的经济基础，无法实行居民的自治（对应调查序号：

7、8）

大多数居民委员会都是靠出租办公场地或者是街道办事处的拨款来勉强维持日常开支，没有多余的资金开展必要的活动。

2.5组织结构不合理（对应调查序号：9、16、17）

2.6与政府之间关系模糊，成其下属部门（对应调查序号：12、14、21）当前，在执行村民委员会组织法过程中，也存在一些问题，表现在，村民委员会是农村村民实行“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，但是，在实际中，有的乡镇政府仍视村民委员会为其当然的下属机构，按照行政管理方式来对待村民委员会，一般都是通过对村民委员会发布各项指令和进行具体的工作指导来领导村民委员会的工作。一些城市基层政权组织把本来不属于居民委员会职权范围内的事务都交给居民委员会办理。

乡、镇(街道)与自治组织的角色冲突，限制了自治组织的“自治性”乡、镇(街道)与村(居)委会的关系是影响基层群众自治的重要变量。在基层群众自治的进程中，一些地方乡、镇政府、街道办事处与村(居)委会的关系存在不和谐现象，乡、镇政府、街道办事处过分干预村(居)委会的选举与自治工作，并将大量行政事务交给村(居)委会，使得村(居)委会演化为政府机构事实上的行政末梢，自治空间不足。由于我国大部分村委会有相应的经济组织，具有一定经济来源，因此乡、镇对村委会缺乏经济控制手段。但在部分经济条件较差的村委会和所有居委会中，基层群众自治正常运转的经费主要来自地方政府，这种经费的提供方式容易在供、需双方产生“受人钱财，替人消灾”的错觉，而这正是基层群众自治组织长期扮演政府“一条腿”角色的重要原因。

2.7群众参与不积极（对应调查序号：

13、23）

村(居)民参与意识普遍不高，影响了自治组织的民主进程由于地缘与血缘的关系，农村社区村民参与选举和村务管理的热情普遍高于城市社区的居民的参与热情，但在一些经济条件较差的农村社区，村民缺乏参与意识的情况也大量存在。造成这种现象的原因主要有：1.基层群众自治组织行政化，失去自主性和自立性，难以深入群众，无法反映群众的意愿和要求，自治功能发挥不出来，不能动员群众参与社区事务管理；2.在农村社区，受传统观念影响，村民对政治陌生、冷漠。在城市社区，居民“单位意识”的影响很难在短时期内彻底消除，人们无论在观念上还是行为上依然更习惯于“单位参与”，社区意识和社区参与意识的培养还有待时日；3.村(居)民参与形式单一，参与渠道不畅通；4.村(居)民对有关的法律法规和政策、社区事务的决策程序等缺乏了解，需要进行持续不断的普法宣传和民主训练。

2.8工作人员工作效率较低（对应调查序号：2、10、15）

不能尽全力工作，回应效率低下。

2.8民主权利救济渠道狭窄，诱发了不少信访（对应调查序号：

22、23）

基层群众自治制度的发展 第7篇

为加强民主政治建设、提高工作效率、促进全村计划生育群众自治工作健康发展，特制订以下制度：

（一）每年召开一次村民代表大会；

（二）每季度或半年召开一次计划生育村民代表议事会议；

（三）在群众代表议事会议召开前通知群众代表、协会理事、群众小组长及协会小组长做好收集群众意见和考虑，如何解决问题的准备工作；

（四）群众代表议事会议由村委会主持，村党支部书记参会议事；

（五）群众代表应多方收集和实事求是地在会上反映群众在计划生育方面的困难和问题，并诚心诚意提出解决困难和问题的有效建议；

（六）议事会议的主要内容是传达上级要求和阶段性的工作任务，听取群众代表的意见，分析计划生育群众自治情况，研究计划生育规范服务管理事项和对违反计划生育行为的处理问题。

二、计划生育服务承诺制度

（一）宣传贯彻党和国家的有关人口与计划生育的方针、政策，组织本村群众学习计划生育、优生优育、生殖健康等有关知识。

（二）掌握本村育龄夫妇婚育情况，做好相关表册登记、变更、填写和生育申请初审、报批工作，及时为群众出具相关计划生育证明材料。

（三）协助计划生育技术服务人员指导育龄群众自主落实避孕节育措施，做好避孕药具的管理和发放工作。

（四）协助镇计生技术服务机构，做好生殖保健咨询服务及术后随访工作。

（五）组织本村育龄群众参加环情、孕情检查和常见妇科病检查。

（六）开展计划生育“三结合”，为计划生育家庭提供生产、生活服务。

三、计划生育村务公开制度

（一）每月公开一次《生育服务证》办理情况。（办理一孩或再生育证情况，公布到人）

（二）每季度公开一次政策奖励、社会抚养费征收情况。（公布到人）

（三）每季度公开一次节育措施落实情况。（公布落实到位人员）

（四）每轮公开一次查环查孕未到位情况。（双查未到位公布到人）

（五）每季度公开一次违反村规民约的处理情况。

（六）及时公开有关计划奖励扶助落实情况。

四、计划生育民主评议制度

（一）关于群众关心的热点、敏感问题以及涉及到群众的切身利益的重大问题，要通过村民会议和村民代表会议进行评议。

（二）村计划生育职责的落实情况以及落实人口与计划生育的法律、法规和政策兑现情况，每半年进行一次评议。

（三）对计划生育村务公开情况，每半年要进行一次评议。

（四）村党员、干部是否带头实行计划生育和执行计生政策情况，每半年要进行一次评议。

（五）对村干部计生服务员为群众提供生产、生活、生育方面的服务情况和群众的满意程度，每半年进行一次评议。

五、计划生育民主监督制度

（一）监督委员会组织召开的内容及要求在村务公开栏内予以公布，接受群众监督；

（二）在监督委员会组织召开的村民代笔大会或村民代表大会上通报相关的计划生育工作开展情况，接受群众监督；

（三）监督委员会在村办公点设立举报箱，接受群众的举报意见，并分别进行处理或上报主管部门处理；

（四）切实维护举报人合法权益，严禁打击报复，并将调查处理情况在村务公开栏上及时公开。

六、计划生育群众民主决策制度

（一）村党组织和村委会以及全体群众都要在法律法规许可的落实内活动，群众享有民主权利，也要履行应尽义务；

（二）计划生育民主政策的基本组织形式是村民会议和村民代表会议；

（三）对提高村民会议或村民代表会议讨论决定的事项，会前要向群众或村民广泛征求意见；对决定的实施意见，要及时公布，自觉接受群众监督；

（四）群众自治范围内涉及群众的普遍利益或计划生育家庭普遍关心的事项，应召开村民民主会议或村民会议进行讨论决定；

（五）由监督委员会召集村民召开村民会议或者村民代表会议讨论制定和完善计划生育村规民约，形成书面记录，并报镇人民政府备案；

（六）未经村民会议或者村民代表会议决定的计划生育重大事务，造成工作失误，带来重大损失的，村民会议或村民代表会议有权追究其责任，视其情况提出处理意见；

（七）村民代表民主政策必须由监督委员会、协会，在村党支部的领导下工作，共同做好本村计划生育工作。

七、计划生育奖励优待制度

农村二女结扎户和独女户，除享受有法定的优待和奖励外，在本村享有以下各项优待奖励：

（一）计生困难户优先纳入年底低保范畴和年终或节假日慰问对象；

（二）免费纳入新农村合作医疗保险；

（三）优先安排到村办企业“三结合”基地就业；

（四）同等条件给予扶贫项目资金技术信息等方面优先照顾；

（五）免交生活垃圾处理费；

（六）同等条件租用村店面予以优先并优惠租金10％；

（七）二女结扎户享受区、镇、村不少于2000元补助（2009年10月1日起出生并结扎）；

（八）独生子女一男户上幼儿园一次性补助 元；独生子女一女户、二女结扎户子女上幼儿园一次性补助 元；独生子女一男户考上大学本科补助 元，高职高专补助 元；

（九）独生子女一女户、二女结扎户子女考上大学本科给予一次性补助，本一补助3000元，本二补助2000元，本三补助1000元，高职高专补助500元。

八、计划生育违约责任追究制度

（一）违约是村民委员会或村民违反《鸠林村计划生育村规民约》、《鸠林村计划生育管理服务协议》的规定，造成另一方利益损害的行为；

（二）村民委员会违约由村计划生育评议监督小组按规定进行处理，履行违约责任；

（三）群众违约由村计划生育评议监督小组协助群众委员会对群众进行处理；

基层群众性自治组织法律特性简论 第8篇

一、基层群众性自治组织的性质特征

1. 自治性。

“自治”是其最根本的法律属性, 即自己的事自己管, 排除他人的替代, 禁止他人的非法干涉和强制, 除非法律有特别规定。这正是《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》第1条关于“由城市居民群众依法办理群众自己的事情”、“由村民群众依法办理自己的事情”的立法宗旨的基本含义;同时, 关于三个“自我”即“自我管理、自我教育和自我服务”的规定, 更是醒目地阐释了“自治”的内涵构成。在基层群众性自治制度中, 居民、村民是自治的主体, 居民委员会、村民委员会则是自治的组织形式。以村民自治为例, 所谓“自治”就意味着———“村里的官村民自己选、村里的事村民自己定、村里的财村民自己理, 总之, 根据法律独立自主地治村。”[1]255可见, “自治”在根本上表明基层群众性自治组织既不是各级政府的工作部门或派出机构, 也不是其他任何社会团体的具体分支, 而是依法具有独立自主的法律地位, 实行自我管理、自我教育和自我服务的组织体。

2. 群众性。

宪法和法律在定义基层群众性自治组织时直接使用了“群众性”的表述, 而居住在一定区域范围内的城市居民和农村村民就是此处所说“群众”的包含范围, 从某种意义上说, 这可以理解为是包括了社会的全体公民。因此, 群众性亦可理解为社会性, 群众自治也就是社会自治。但此种群众自治并不是社会自治的全部, 只是社会自治的一个方面和一个重要组成部分, 同时, 它也不是从社会直接发展而来, 它的性质、组织样式和制度形态都是由国家以法律形式加以设计和确定。因此, 在我国, 基层群众自治从根本上说是国家政权建设和制度设计的产物, 与国家政权有着深刻的内在联系, 即“指导与协助”的关系, 而不是领导与被领导的关系。因而, “群众性”同时也意味着基层群众性自治组织被排除于政权体系之外。

3. 民主性。

实行民主而排斥独断专行, 应当是自治性和群众性的另一种解读。自治的根本, 是“大家的事大家办”, 这是自治的内容和核心意旨。但是, 大家该怎么办, 即通过什么形式或者体制将该内容和意旨落到实处并加以保障, 则是自治正当存在和有效运行的关键———是个人或少数人自己办, 还是在内部由大家共同参与、民主运作?如果说“三个自我”即“自我管理、自我教育和自我服务”是“依法管理自己的事情”、“大家的事大家办”的法律确认, 那么, 在基层群众性自治组织内实行“四个民主”即“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的民主运行机制, 就是“保证人民群众直接行使民主权利”、实现人民当家作主的法律表达。此种民主运行机制, 贯彻少数服从多数的组织与活动原则。在中国基层群众自治中, 民主与自治, 已经成为国家基层制度建设中既相互联系又相互区别的两大基本理念, 没有无民主的自治, 也没有无自治的民主, 二者互为表里而不可分离。离开“四个民主”讲“三个自我”, 基层群众自治就会变成偏离法治轨道的“少数人的自治”, 并从根本上脱离甚至否认党的领导和人民当家做主;而离开“三个自我”讲“四个民主”, 基层群众自治又会成为“虚幻的自治”, 因为这脱离了客观实际, 也违背了人民群众的根本意愿。基层群众性自治组织作为我国城乡基层民主的一个非常重要的组成和表现, 已成为“当代中国最直接、最广泛的民主实践”[2]。

4. 法定性。

民主与法制关系密切, 缺乏法制保障的民主终将归于虚无。基层群众性自治组织的性质、基本任务、组织样式、制度形态都是由法而定, 其开展活动也必须依法而行。质言之, 居民 (村民) 自治是遵守与执行国家法律的自治, 是在法律范围内进行的自治, 是依法进行的自治。自治, 首先是依法自治, 是法治下的自我治理, 必须体现和反映法定内容、具备和符合法定条件、遵循和执行法定程序。因此, 基层群众性自治组织不仅是一个自治的组织、群众的组织、民主的组织, 还是一个“法制的组织”。[3]10国家法律是自治的首要前提条件, 而根据法律进行自治则是对自治的必然要求。自治, 始终是法定的自治, 而法定性也同时决定了自治的有限性。

5. 自律性。

基层群众性自治组织要遵守法律, 也要实现自律。但是, 法律终究是具有外部强制特性的他律规则, 在面对具体繁杂的自治内部事务和千变万化的客观情况时, 尤其是在处理利益关系、解决利益冲突时, 法律裁断的效果未必会比依据自治组织依法自主订立的村规民约等自律规则作出的裁断更柔性、更和谐, 在“定纷止争”层面上, 法律更适于作为最后的手段与机制发挥作用。国家法律赋予居民 (村民) 委员会以自治性为其首要特性时, 就确定了它们同时具有独立自主性。“三个自我”的最终实现, 除了须以法律为保障外, 在操作层面, 更主要地是依循自治主体通过一定程序颁行的体现居民共同意志的自治章程、居民公约或村规民约。自治章程的施行, 既是自治组织独立性存在和自主性活动的表现, 也是法治氛围下对自身的自我约束。自律性, 是基层群众性自治组织一个不可缺少的特性。

6. 基层性。

按照《现代汉语词典》的解释, “基层”是指各种组织中最低的一层, 与群众的联系最直接。那么, 基层群众性自治组织就应当是与居民 (村民) 关系最直接、最紧密, 最能体现他们共同利益和要求的, 实行自我管理、自我教育、自我服务即群众自治的基层组织。我国法律规定, 根据居民 (村民) 居住状况、人口多少, 按照便于群众自治, 有利于经济发展和社会管理的原则来设立基层群众性自治组织。从组织上看, 无论是居民委员会还是村民委员会, 都只存在于居住地区范围的基层社区, 它们没有上级组织, 也没有地区性的、全国性的统一组织, 每一个居民委员会和村民委员会都是一个各自独立的、相互间没有从属关系的组织体, 而从它们从事的工作即自治内容来看, 也都是居民居住范围内社区的公共事务和公益事业, 不涉及其他地区。基层性, 是该组织的又一个明显的性质特征。基层群众自治, 说到底, 就是指城市社区居民自治和农村村民自治。

二、基层群众性自治组织与国家机关、其他组织的区别

宪法和法律赋予基层群众性自治组织特有的性质特征, 使其与国家政权机关和其他群众组织区别开来。

1. 根据宪法规定, 在我国, 国家权力机关、行政机关、审判

机关和检察机关、军事领导机关共同构成了国家政权机关体系, 民族自治地方建立的行使自治权的自治机关, 也是国家政权机关的有机组成部分。居民委员会、村民委员会不是国家政权机关的任何一种, 也不是国家政权机关的派出机关或内设机构。这就意味着, 基层群众性自治组织本身并不具有国家公共机关的性质和地位, 不具有国家公权的权能, 现实生活中居民委员会、村民委员会对某些违法行为行使行政罚款权, 只是根据客观情况和实际需要由法律或行政机关进行特别授权或委托的结果, 并不是它们与生俱来的固有权力。

2. 基层群众性自治组织是代表本居住区域的居民依法行

使自治权利的基层组织, 而国家政权机关则是代表国家行使公共权力的暴力机器, 尽管二者的权利或权力都来源于宪法和法律的授权, 但各自的权能属性有着根本区别;基层群众性自治组织各自独立, 相互平行, 没有上、下级的组织系统和纵向指挥机制, 而国家机关则有一套严密而系统的组织体系, 上、下级之间存在着领导与被领导的关系或者是监督与被监督的关系。

3. 我国可以合法从事社会活动的群众组织, 除基层群众

性自治组织外还有许多, 如共青团、妇联、青联、残联、工商联、总工会等, 但基层群众性自治组织无论是在设立、任务, 还是在主体范围、服务对象及发挥作用等方面, 都与这些群众组织有着明显的不同。

三、基层群众性自治组织特有的工作方式

基层群众性自治组织的性质特征决定了其工作方式有着自己的特点。

1. 基于居民委员会和村民委员会在性质上不属于国家政

权机构范畴, 其活动是法律规定的群众性自治活动, 因而不具有国家强制效力, 不能以行政管理方式即命令与服从的方式决定、处理和解决问题。《居民委员会组织法》规定:“居民委员会决定问题, 采取少数服从多数的原则。”“居民委员会进行工作, 应当采取民主的方法, 不得强迫命令。”《村民委员会组织法》第29条规定:“村民委员会应当实行少数服从多数的民主决策机制和公开透明的工作原则, 建立健全各种工作制度。”因此, 贯彻少数服从多数的原则和采用民主的方法是居民委员会和村民委员会进行工作的总体特点。即使是居民委员会、村民委员会下设的人民调解组织, 根据法律规定, 其调解协议也是不具有强制执行的法律约束力的, 如果当事人双方或一方反悔, 应当通过诉讼或其他法律程序解决。

其次, 居民委员会和村民委员会开展工作, 应当立足于居民 (村民) 民主通过的不与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触的“居民公约”、“自治章程”、“村规民约”, 这些“公约”、“章程”、“村规”, 体现的是居民 (村民) 的共同意志, 反映了居民 (村民) 的共同利益和要求, 是基层群众性自治组织开展工作的基本依据。这就意味着, 基层群众性自治组织在工作中, 必须尊重居民 (村民) 依据民主原则和方式共同达成的协议, 依靠群众自觉, 采取说服、教育的方式进行, 而不得强迫命令。

摘要：基层群众性自治组织是我国基层民主制度的重要组成部分, 自治性、群众性、民主性、法定性、自律性和基层性, 是其性质在法律上固有的特征表现。其中, 自治是其最根本的法律属性, 是法治下的自我治理;民主则是自治的核心意旨和价值追求。基层群众性自治组织的这些特性, 使其在性质上和工作方式上区别于国家政权机关和其他群众组织, 彰显了其独立自主的法律地位。

关键词：基层群众性自治组织,性质特征,工作方式

参考文献

[1]刘茂林.中国宪法[M].北京:中国政法大学出版社, 2002.

[2]国务院新闻办公室《.中国的民主政治建设》白皮书, 2005.